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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Lundi 15 novembre 2021

- Présidence de Mme Chantal Deseyne, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 16 heures.

Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes - Examen des amendements au texte de la commission

Mme Chantal Deseyne, présidente. - Nous examinons les amendements de séance sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2021-484 du 21 avril 2021 relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants recourant pour leur activité aux plateformes et aux conditions d'exercice de cette représentation et portant habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance les règles organisant le dialogue social avec les plateformes.

EXAMEN DE MOTIONS

Exception d'irrecevabilité

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Aucun obstacle juridique ne s'oppose à ce que ce texte soit discuté. Avis défavorable à la motion n°  13 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

La commission émet un avis défavorable à la motion n° 13 tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Question préalable

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avis défavorable à la motion n°  1 tendant à opposer la question préalable. Notre commission a choisi d'adopter le projet de loi en y apportant des modifications substantielles.

La commission émet un avis défavorable à la motion n° 1 tendant à opposer la question préalable.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Les amendements identiques nos  3, 8 et  21 suppriment l'article 1er ratifiant l'ordonnance du 21 avril, alors que celui-ci a été approuvé et modifié par la commission. Conformément à notre rapport d'information de 2020, nous sommes favorables à un dialogue social sectoriel. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 3, 8 et 21.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Le Gouvernement a déposé de nombreux amendements rétablissant la version initiale du texte. L'amendement n°  15 rétablit la version de l'article 1er adoptée par l'Assemblée nationale et supprime les modifications que nous avons apportées en commission à l'ordonnance du 21 avril. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 15.

Après l'article 1er

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  4 est identique à un amendement qui a été rejeté par la commission. Il supprime les critères transitoires de représentativité des organisations de travailleurs de plateformes, alors que ceux-ci permettront d'enclencher et de faciliter l'émergence du dialogue social dans les secteurs concernés. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  9 propose qu'un arrêté ministériel fixe un tarif minimum pour les prestations réalisées via des plateformes. Le texte déposé ne comporte aucune disposition relative à la régulation tarifaire des secteurs du transport de personnes et de la livraison de marchandises. Cet amendement doit donc être déclaré irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement n° 9 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Les amendements identiques nos  6 et  23 portent sur le statut des travailleurs de plateformes. Le texte déposé, ainsi que cela a été rappelé par le périmètre de notre commission, ne comporte aucune disposition relative à la qualification juridique de la relation contractuelle entre les plateformes et les travailleurs qui y ont recours. Ils doivent être déclarés irrecevables au titre de l'article 45 de la Constitution.

Les amendements nos 6 et 23 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 2

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Les amendements identiques nos  2, 5 et  22 visent à supprimer l'article 2. Notre commission a choisi de conserver, tout en le modifiant, cet article qui prévoit une nouvelle ordonnance complétant la première. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 2, 5 et 22.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement no  16 du Gouvernement rétablit la durée de l'habilitation à légiférer par ordonnance à douze mois, au lieu des six mois prévus par la commission. Par cohérence, avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  17 du Gouvernement revient sur les dispositions adoptées par la commission, en rétablissant l'habilitation initiale à définir par ordonnance la périodicité et les domaines de négociation obligatoire au niveau de chaque secteur. Il va de pair avec la suppression de l'article 3 également proposée par le Gouvernement. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 17.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  18 du Gouvernement rétablit une habilitation supprimée par la commission. Celle-ci prévoit la mise en place d'un dialogue social au niveau de la plateforme, alors que les enjeux se situent essentiellement au niveau sectoriel. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 18.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  19 rétablit encore une habilitation supprimée par la commission. Nous estimons que l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (ARPE) doit se cantonner au dialogue social, alors que le Gouvernement entend lui confier d'autres missions. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 19.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  7 vise à supprimer tout le volet des habilitations de l'article 2 qui a pour objet de renforcer l'autonomie des travailleurs de plateformes dans l'exercice de leur activité. La commission a souhaité conserver cette quatrième partie de l'habilitation : ces dispositions peuvent contribuer à dépasser la question du statut et répondre à certaines aspirations des travailleurs des plateformes. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  24 ajoute un item supplémentaire à l'habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance. Il doit donc être déclaré irrecevable en application de l'alinéa 3 bis de l'article 44 bis du Règlement du Sénat.

L'amendement n° 24 est déclaré irrecevable en application de l'article 44 bis du Règlement du Sénat.

Après l'article 2

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement n°  12 vise à fixer « en dur » le cadre de la négociation obligatoire au niveau sectoriel, mais il le fait de façon plus rigide et moins précise que l'article 3, introduit par la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12.

Article 3

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Les amendements identiques nos  14 et  20 visent, pour des raisons différentes, à supprimer l'article 3, introduit par la commission et qui prévoit les domaines et la périodicité de la négociation au niveau sectoriel. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 14 et 20.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement no  25 encadre le prix qui sera négocié au niveau de chaque secteur par référence au SMIC horaire. Avis défavorable : cette référence n'est pas appropriée, car le tarif d'une prestation de services n'est pas déterminé sur les mêmes bases qu'un salaire horaire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 25.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement no  27 qui est satisfait : la loi du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail a déjà prévu que les services de prévention et de santé au travail proposent une offre de services spécifique pour les travailleurs indépendants.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27.

Mme Frédérique Puissat, rapporteur. - L'amendement no  26 fixe une liste excessivement longue de négociations obligatoires - tarif minimal des prestations, durée de travail, encadrement de la déconnexion, droit de retrait -, ce qui risque de réduire ce dialogue social à un exercice purement formel. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26.

La réunion est close à 16 h 15.

TABLEAU DES AVIS

Auteur

Objet

Avis de la commission

Motion

M. SAVOLDELLI

13

Exception d'irrecevabilité

Défavorable

Mme LUBIN

1

Motion tendant à opposer la question préalable

Défavorable

Article 1er
Ratification de l'ordonnance du 21 avril 2021
relative aux modalités de représentation des travailleurs indépendants
recourant pour leur activité aux plateformes
et aux conditions d'exercice de cette représentation

Mme LUBIN

3

Suppression de l'article

Défavorable

Mme APOURCEAU-POLY

8

Suppression de l'article

Défavorable

Mme PONCET MONGE

21

Suppression de l'article

Défavorable

Le Gouvernement

15

Suppression des dispositions visant à créer un droit d'option pour l'élection des représentants des travailleurs, à circonscrire l'objet de l'ARPE à la régulation du seul dialogue social et à supprimer la présence de parlementaires dans son conseil d'administration

Défavorable

Articles additionnels après l'article 1er

Mme LUBIN

4

Suppression des critères transitoires de représentativité des organisations de travailleurs de plateformes au titre des premières mesures d'audience

Défavorable

Mme APOURCEAU-POLY

9

Fixation d'un tarif minimum par arrêté du ministre de l'économie

Irrecevable au titre de l'art. 44 bis

Mme APOURCEAU-POLY

6

Instauration d'une présomption de contrat de travail pour les travailleurs ayant recours à des plateformes

Irrecevable au titre de l'art. 44 bis

Mme PONCET MONGE

23

Instauration d'une présomption de contrat de travail pour les travailleurs ayant recours à des plateformes

Irrecevable au titre de l'art. 44 bis

Article 2
Habilitation du Gouvernement à compléter par ordonnance
les règles organisant le dialogue social entre les travailleurs
indépendants et les plateformes

Mme LUBIN

2

Suppression de l'article

Défavorable

Mme APOURCEAU-POLY

5

Suppression de l'article

Défavorable

Mme PONCET MONGE

22

Suppression de l'article

Défavorable

Le Gouvernement

16

Allongement à 12 mois du délai de l'habilitation

Défavorable

Le Gouvernement

17

Fixation par ordonnance des domaines et de la périodicité de la négociation obligatoire

Défavorable

Le Gouvernement

18

Habilitation à fixer par ordonnance le cadre d'un dialogue social de plateforme

Défavorable

Le Gouvernement

19

Habilitation à compléter par ordonnance les missions de l'ARPE

Défavorable

Mme APOURCEAU-POLY

7

Suppression des habilitations visant à renforcer l'autonomie des travailleurs de plateformes

Défavorable

Mme PONCET MONGE

24

Fixation par ordonnance d'un tarif minimum garanti

Irrecevable au titre de l'art. 44 bis

Article additionnel après l'article 2

Mme APOURCEAU-POLY

12

Détermination des thèmes de négociation au niveau sectoriel

Défavorable

Article 3
Domaines et périodicité de la négociation des accords de secteur

Mme LUBIN

14

Suppression de l'article

Défavorable

Le Gouvernement

20

Suppression de l'article

Défavorable

Mme PONCET MONGE

25

Détermination du prix par référence au Smic horaire

Défavorable

Mme PONCET MONGE

27

Suivi des travailleurs de plateformes par les services de santé au travail

Défavorable

Mme PONCET MONGE

26

Règles applicables aux négociations de secteur en l'absence d'accord

Défavorable

Mercredi 17 novembre 2021

- Présidence de Mme Catherine Deroche, présidente -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi de finances pour 2022 - Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous examinons ce matin cinq avis sur des missions du projet de loi de finances pour 2022. Nous commençons avec la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - La mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » finance principalement des pensions et prestations au bénéfice des anciens combattants, dont le nombre diminue chaque année. Les crédits demandés pour 2022 suivent ainsi cette tendance et diminueraient de 3,5 % pour atteindre 2,016 milliards d'euros.

Les pensions militaires d'invalidité (PMI), la retraite du combattant et les allocations de soutien ou de reconnaissance en faveur de monde combattant représentent 93 % des crédits de la mission, qui financent également des dispositifs concourant au lien entre la Nation et son armée ainsi que l'indemnisation des victimes de persécutions antisémites ou d'actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale.

Dans le champ des pensions et prestations versées aux anciens combattants, 808 millions d'euros sont alloués au service des pensions militaires d'invalidité, soit une diminution de 42 millions d'euros par rapport à l'an dernier. Cette enveloppe s'ajuste ainsi à la diminution progressive du nombre de pensionnés qui diminue d'environ 5 % chaque année.

Ces crédits prennent toutefois en compte la mesure de revalorisation exceptionnelle de la valeur du point d'indice des pensions militaires d'invalidité (PMI), proposée à l'article 42 du projet de loi de finances (PLF). La valeur du point passerait ainsi de 14,7 euros à 15,05 euros au 1er janvier prochain soit une progression de 7 %. Je rappelle que le point d'indice des PMI est indexé depuis 2005 sur celui de la fonction publique. Cette indexation a produit un écart de 5,9 % entre 2005 et 2020 entre la valeur actuelle du point de PMI et celle qu'elle aurait atteinte avec une indexation sur l'inflation.

C'est ce qu'a révélé la commission tripartite entre le Gouvernement, les parlementaires et le monde combattant constituée sur ce sujet et qui a remis ses conclusions en mars dernier. Elle a ainsi recommandé de prendre une mesure de « rattrapage » du niveau des pensions pour tenir compte de la hausse des prix, sans pour autant changer l'indexation sur l'indice de la fonction publique. Le Gouvernement traduit donc cette recommandation dans le PLF, ce que je salue, en précisant que cette mesure était très attendue par les associations d'anciens combattants. Rappelons que les montants des PMI sont relativement faibles, un pensionné de droit direct touchant en moyenne 278 euros par mois en 2020.

Cette revalorisation représentera un coût de 32,8 millions d'euros en 2022, dont 18,8 millions d'euros pour les PMI et 14,04 millions d'euros pour la retraite du combattant.

Ce dispositif ponctuel n'empêchera toutefois pas que l'écart puisse se creuser de nouveau entre la hausse des prix et le montant des pensions. La ministre Geneviève Darrieussecq s'est ainsi engagée à réunir la commission tripartite à échéance régulière, pour évaluer les nécessités de prendre à l'avenir de nouvelles mesures de correction. Cela me semble absolument nécessaire et le monde combattant y est très attaché, pour préserver le niveau de vie des pensionnés.

Les bénéficiaires de la retraite du combattant, indexée sur le point de PMI, bénéficieront également de cette revalorisation. Là aussi, les moyens qui sont consacrés à cette prestation diminuent de 40 millions d'euros en 2022, pour atteindre 604 millions d'euros, s'ajustant ainsi à la baisse de 7,9 % de ses bénéficiaires l'an prochain, dont l'âge médian se situe autour de 84 ans.

Le nombre de titulaires de la carte du combattant, qui donne droit à la retraite du combattant à partir de 65 ans, diminue ainsi d'environ 50 000 par an, alors que l'octroi de nouvelles cartes du combattant au titre des opérations extérieures (OPEX) est de l'ordre de 12 800 par an sur ces cinq dernières années.

Le déclin du nombre de ressortissants de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) devrait ainsi se poursuivre à mesure que disparaissent les générations de combattants issus des deux conflits mondiaux et de ceux d'Afrique du Nord. L'Office a toutefois estimé que, d'ici une vingtaine d'années, le nombre de ses ressortissants devrait se stabiliser autour de 500 000 à 600 000.

S'il est logique que les moyens budgétaires s'ajustent au nombre de bénéficiaires, je considère qu'il faudra, à moyen terme, stabiliser le budget pour offrir un accompagnement et un soutien satisfaisants aux nouvelles générations d'anciens combattants. Celles-ci sont plus jeunes et ont moins besoin de pensions que d'aides à la reconversion professionnelle, qui sont des dispositifs souvent coûteux. L'ONACVG adapte son accompagnement à ces nouveaux besoins et je crois qu'il faut poursuivre en ce sens et évaluer les moyens nécessaires au développement de ces dispositifs.

À cet égard, je suis satisfaite que les moyens de l'ONACVG progressent légèrement pour 2022, avec une subvention de 56,4 millions d'euros. Ils permettront à l'ONACVG de poursuivre son action sociale en faveur du monde combattant et de préserver son maillage départemental, qui me semble très utile. Je me réjouis également de l'ouverture par l'ONACVG d'un numéro vert destiné à accompagner les ressortissants de l'Office dans leurs démarches, surtout ceux qui ne peuvent pas se déplacer.

Les moyens accordés aux dispositifs de soutien des harkis et rapatriés progresseraient assez significativement pour accompagner les mesures de reconnaissance et de solidarité qui leur sont octroyées. Ainsi, l'aide de solidarité prévue pour les enfants de harkis ayant séjourné dans des camps ou des hameaux de forestage, créée en 2019, connaît une sollicitation croissante et son financement passerait de 4,9 millions d'euros à 6,5 millions d'euros en 2022.

En outre, un amendement du Gouvernement a été adopté à l'Assemblée nationale afin d'abonder les crédits de la mission à hauteur de 50 millions d'euros pour engager la mise en oeuvre des dispositifs de réparation des préjudices subis par les harkis, prévus par le projet de loi actuellement en cours d'examen à l'Assemblée nationale.

S'agissant des demandes d'indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale, elles continuent à baisser même si de nouvelles demandes sont formulées chaque année auprès de la Commission d'indemnisation. Les moyens qui y sont consacrés seraient donc relativement stables pour 2022, à hauteur de 92,8 millions d'euros.

Concernant l'indemnisation des victimes de spoliations, 86 nouveaux dossiers ont été enregistrés en 2020, dont 41 dossiers matériels, 16 dossiers bancaires et 29 pour des biens culturels spoliés. On peut par exemple citer la restitution en juillet dernier de Nus dans un paysage, oeuvre du peintre allemand Max Pechstein, spolié pendant l'Occupation. La Commission d'indemnisation avait recommandé sa restitution le 10 juillet 2020 et le Premier ministre l'a ordonnée le 4 juin dernier.

J'en viens enfin au financement des politiques concourant au renforcement du lien entre la Nation et son armée.

Les moyens consacrés à la politique de mémoire sont pérennisés pour 2022. Au titre des commémorations, l'année à venir sera marquée par le 60e anniversaire de la fin de la guerre d'Algérie et le cycle du 80e anniversaire de la Seconde Guerre mondiale, ce qui conduit le Gouvernement à proposer de renouveler une enveloppe de l'ordre de 4 millions d'euros pour les commémorations.

Une enveloppe de 300 000 euros permet également de financer des publications et actions pédagogiques. J'estime que ces actions devraient être développées, afin de renforcer la transmission auprès des jeunes générations du devoir de mémoire et de l'histoire des grands conflits qui ont marqué notre pays. Elles sont d'autant plus nécessaires à mesure que disparaissent les générations qui ont connu la guerre.

Je suis satisfaite que les crédits alloués par la mission aux liens armées-jeunesse progressent de 13,5 % en 2022.

Ils permettront de soutenir l'organisation des journées défense et citoyenneté (JDC), en revalorisant notamment l'indemnité de transport accordée aux participants. Les JDC, dont le coût total est estimé à 109 millions d'euros pour accueillir 788 000 participants en 2022, ne sont que partiellement financées par cette mission, d'autres moyens leur étant alloués par le biais de la mission « Défense », ce qui ne facilite pas la lisibilité de leur financement.

Après les difficultés d'organisation de la JDC dans le contexte de la crise sanitaire, on peut se satisfaire que les JDC puissent de nouveau s'organiser dans de bonnes conditions. Elles sont un maillon essentiel du lien entre l'armée et la jeunesse et permettent également de détecter chez les jeunes des difficultés sociales ou des carences dans les apprentissages.

J'évoquerai enfin le service militaire volontaire (SMV), qui permet de favoriser l'insertion professionnelle des jeunes avec un encadrement militaire. Les crédits de la mission qui lui sont alloués progresseraient légèrement, pour atteindre 3,2 millions d'euros. Je me félicite qu'une nouvelle antenne du SMV s'ouvre prochainement à Marseille, portant à sept le nombre de centres sur le territoire. Même s'il ne sera pas financé par cette mission, je précise, avec satisfaction, qu'un service militaire adapté (SMA) ouvrira bientôt ses portes en Polynésie.

Ces dispositifs d'insertion ainsi que les actions pédagogiques renforcent les liens entre la jeunesse et le monde combattant et contribuent à la transmission de la mémoire combattante. Alors que les trois premières générations du feu disparaissent progressivement, les moyens rendus disponibles pourraient être au moins partiellement consacrés au renforcement de ces liens, essentiels pour notre cohésion nationale.

Au bénéfice de ces considérations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi qu'à l'article 42, qui lui est rattaché.

M. Philippe Mouiller. - S'agissant de l'amendement visant à inscrire 50 millions d'euros pour l'indemnisation des harkis, on peut se réjouir de cette mesure. Néanmoins, le timing est tout de même assez particulier.

Qu'en est-il des anciens supplétifs de statut civil, aujourd'hui privés de reconnaissance ? Les prendre en compte serait aller jusqu'au bout de la logique de reconnaissance envers les harkis.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - Nous recevons effectivement ces demandes depuis plusieurs années car les nombreuses évolutions du droit en la matière sont sources d'incompréhensions. La ministre m'a indiqué que tous les dossiers reçus par le ministère avaient fait l'objet d'une instruction. Je rappelle que toutes les personnes concernées ne souhaitent pas forcément formuler une demande. Le régime d'indemnisation devrait être clarifié par le projet de loi en cours d'examen.

Mme Pascale Gruny. - La mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » passe de 3 à 2 programmes. N'est-ce pas un mauvais symbole, notamment vis-à-vis de la jeunesse, de supprimer un programme dédié au lien entre la Nation et son armée ?

Pourquoi le Parlement n'a-t-il été saisi ni de la refonte de la journée défense et citoyenneté ni du service national universel, dont les financements proviennent aussi de la mission « Défense » ?

Il devient difficile d'avoir une vision globale de ces dispositifs, notamment de leurs coûts et de leurs effets.

J'ai été interpellée sur la prise en charge des blessés de guerre et de la situation de l'hôpital d'instruction des armées de Lyon, qu'il serait question de fermer au profit d'une antenne de soin. Qu'en est-il ?

M. Daniel Chasseing. - Je me réjouis également de l'augmentation de la valeur du point d'indice des pensions militaires d'invalidité.

Les JDC ainsi que le service militaire volontaire me paraissent très positifs pour l'insertion des jeunes ainsi que pour le devoir de mémoire et les informations civiques.

Mme Jocelyne Guidez, rapporteure pour avis. - S'agissant de la fusion des deux programmes, on retrouve exactement les actions préexistantes dans le programme unifié, et donc les mêmes budgets. Toutefois, nous devrons, l'année prochaine, suivre très attentivement l'ensemble des crédits ainsi regroupés.

S'agissant de la refonte des JDC, le ministère a mis en place une comptabilité analytique pour en retracer le coût, lequel évolue naturellement avec le nombre de participants.

Il me semble également que ce serait une erreur de fermer nos hôpitaux des armées, qui sont de grande qualité, tout comme nos médecins militaires, dont nous avons besoin. De surcroît y est pratiquée une médecine de guerre dont l'utilité a notamment été prouvée lors des récents attentats.

Enfin, s'agissant des 50 millions d'euros dédiés aux harkis, cette mesure était très attendue et cette enveloppe constitue un amorçage des dispositifs en cours d'examen.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi qu'à celle de l'article 42 qui lui est rattaché.

Projet de loi de finances pour 2022 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement »  - Action « Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives » (Mildeca) - Examen du rapport pour avis

Mme Brigitte Micouleau, rapporteure pour avis. - L'examen du budget de la mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) pour 2022 nous fournit l'occasion d'évaluer si les moyens que l'État consacre à l'impulsion et à la coordination des initiatives interministérielles en la matière sont en adéquation avec les défis à relever.

Comme vous le savez, l'alcool est la substance addictive licite la plus consommée dans notre pays. Deux documents récents, le rapport de l'OCDE sur le coût social de l'alcool en France et une expertise collective de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), nous alertent sur les lacunes de la politique de lutte contre l'alcool et les externalités négatives qui en découlent. Ils font suite à un rapport au vitriol de la Cour des comptes en 2016.

Il est désormais prouvé, même si cela est aussi souvent dénié, que toute consommation d'alcool, même modérée, comporte des risques, par exemple une augmentation de la probabilité de développer un cancer du sein chez les femmes. Mais notre préoccupation prioritaire doit, bien sûr, être celle des consommateurs « à risques ». C'est évidemment des personnes les plus dépendantes que les pouvoirs publics doivent se préoccuper prioritairement. Quelque 12 % des Français boivent plus de huit verres par jour et consomment 30 % du volume total d'alcool. En outre, 8 % de nos concitoyens sont dépendants à l'alcool et ne boivent pas moins de vingt verres quotidiens ; ils consomment à eux seuls la moitié de l'ensemble de l'alcool bu en France. La dépendance à l'alcool a des ressorts complexes, dont certains sont génétiques, mais le laxisme de la législation et des pouvoirs publics en matière de vente et de publicité d'alcool y a sa part. Il nous faut collectivement reprendre le contrôle sur notre consommation d'alcool. Les pouvoirs publics doivent débanaliser la consommation d'alcool et oeuvrer pour rendre l'alcool moins accessible. En adoptant la loi sur le protoxyde d'azote, le législateur a voulu protéger plus particulièrement la jeunesse de notre pays. Cette dernière n'est, hélas !, pas assez protégée de la tentation de l'ivresse.

La guerre au tabac, si elle n'est évidemment pas finie, a montré des résultats tout à fait encourageants. Néanmoins, n'oublions pas que les pouvoirs publics ont « mis le paquet » contre la cigarette : augmentation continue et importante des prix, paquets neutres, campagne de communication assorties de slogans-chocs tels que « fumer tue » ou « j'veux pas d'ta clope », remboursement des dispositifs d'arrêt du tabac pris en charge par l'assurance maladie. Sauver des vies coûte cher et exige une volonté politique forte, mais pour l'alcool comme pour le tabac, la santé publique l'exige.

S'agissant des drogues illicites, et à l'heure du cinquantenaire de la loi de 1970, il est l'heure de faire un bilan de notre politique. Force est de constater que l'esprit de cette loi, qui considérait le consommateur de substances illégales à la fois comme un délinquant et comme un malade, a peu à peu été détourné. Initialement votées pour répondre à « l'épidémie d'héroïne » qui sévissait dans les années 1970, les dispositions de cette loi servent actuellement principalement à réprimer l'usage de cannabis.

Le nombre de personnes mises en cause par les forces de l'ordre pour infraction à la législation sur les stupéfiants a été multiplié par 40 entre 1970 et 2020, passant de 4 000 à plus de 160 000. Quelque 80 % des personnes mises en causes le sont pour usage, loin devant les faits d'usage-revente, soit 9 %, et de trafic, 9 %. Depuis 1970, les interpellations au titre de l'usage ont augmenté deux fois plus vite que les procédures pour trafic.

La prédominance du cannabis est écrasante parmi les interpellations pour usage : 90 % en 2010 contre seulement 56 % en 1985. La systématisation de la réponse pénale, qui atteint 100 % aujourd'hui, et son accélération se sont malheureusement accomplies au détriment d'une réponse sanitaire individualisée. Ce contentieux occupe une partie excessive du temps de travail des forces de police et de justice, pour des résultats très décevants en termes d'évolution de la consommation et du trafic. Le taux de recouvrement des 60 000 amendes forfaitaires délictuelles, mises en place l'an passé, plafonne à un niveau extrêmement décevant.

Comme tous les dispositifs de réduction des risques et des dommages, les salles de consommation supervisée ont créé une polémique très forte en France. Sachons nous rappeler que le décret Barzach autorisant la vente libre des seringues en 1987 avait en son temps fait également couler beaucoup d'encre. Pourtant, rares sont aujourd'hui les pourfendeurs des programmes d'échange de seringues, qui sont même mis en oeuvre dans certaines prisons, conformément à l'objectif de la loi de modernisation de notre système de santé de 2016. Le ministre Olivier Véran prévoit d'ouvrir deux nouvelles structures chaque année. Cet effort semble insuffisant eu égard aux besoins en la matière : de l'aveu même du ministre, nous aurions « quarante ans de retard en la matière ». Je tiens à vous rappeler le nombre de salles d'usage supervisé chez certains de nos voisins européens : le Portugal en compte deux, mais sa population est six fois plus faible que celle de la France ; la Suisse, précurseur dans ce domaine, dispose de dix salles, l'Allemagne et les Pays-Bas, d'une trentaine. L'efficacité incontestable de ces salles, à la fois en matière de santé des usagers de drogues illicites, mais aussi de réduction des traces d'injection et des injections en public, ne doit pas nous empêcher d'être extrêmement vigilants quant à l'emplacement des futures « haltes soins addictions » et aux inquiétudes et difficultés des riverains des salles de consommation. Le Sénat a adopté la semaine passée un amendement de Corinne Imbert visant à implanter toutes les nouvelles « haltes soins addictions » sur l'emprise foncière d'hôpitaux, en s'inspirant du modèle strasbourgeois, afin de rapprocher les haltes de la prise en charge hospitalière.

Le budget de la Mildeca de 16,6 millions d'euros est presque stable pour l'exercice budgétaire de 2022. Somme toute modeste, ce budget est heureusement couplé avec le fonds de lutte contre les substances addictives de la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM), dont les dépenses sont plafonnées depuis 2019 à 130 millions d'euros, et qui en exécute chaque année environ 120. La Mildeca participe activement aux instances dirigeantes de ce dernier, notamment à son comité restreint, qui élabore le plan d'action annuel du fonds.

Après la dissolution, l'an passé, du centre interministériel de formation antidrogue, dont les missions ont été transférées à l'Office anti-stupéfiants (Ofast) qui dépend du ministère de l'intérieur, seul un opérateur demeure dans le giron de la Mildeca. Il s'agit du très utile Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), dont le nom va prochainement être modifié en « Observatoire français des drogues et des tendances addictives ». La subvention de charges pour services publics que la Mildeca versera à l'OFDT en 2022 est stable et d'un montant de 400 000 euros.

L'an prochain, la Mildeca va s'atteler à la rédaction du nouveau plan gouvernemental contre les addictions, l'actuel plan courant pour les années 2018 à 2022. Je souhaite que ce nouveau plan parvienne à déterminer quelques axes forts sur lesquels l'activité des pouvoirs publics et sanitaires devra se concentrer. Le docteur Nicolas Prisse, président de la Mildeca, m'a indiqué vouloir insister sur l'essor des usages de cocaïne et de crack, lié à la très grande disponibilité de la cocaïne sur le marché des drogues. Les usagers de crack du Nord-Est parisien ne sont que la partie émergée et médiatisée de l'iceberg.

Actuellement, 40 000 personnes sont en lien avec un centre de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie (Csapa) ou un centre d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (Caarud) pour une addiction à la cocaïne basée. Contrairement aux idées reçues, l'addiction au crack ne concerne pas uniquement des publics très précaires, mais existe aussi, par exemple, en milieu professionnel. En l'absence de traitement de substitution, et même de traitement aidant au sevrage, et du fait de la hausse des consommations, la prise en charge des personnes dépendantes à la cocaïne se posera avec de plus en plus d'acuité dans les prochaines années. Les addictologues estiment que, si la durée du sevrage au crack est d'environ un mois, un an à un an et demi de postcure est nécessaire pour sortir de l'addiction profonde au crack.

Sur ces considérations, je vous propose, mes chers collègues, d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action « Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2022.

Mme Michelle Meunier. - Les budgets de la Mildeca sont en baisse tendancielle depuis plusieurs années. Or la consommation de drogues licites, comme la cigarette, s'est accrue durant le confinement. Il faut prendre en compte les risques qu'entraîne la consommation de drogues illicites, notamment les comportements, les fragilités et les dépendances qui y sont inhérents.

Qu'en est-il des aidants des malades alcooliques ?

M. Laurent Burgoa. - S'agissant de la prévention par les pouvoirs publics de la consommation d'alcool, je ne doute pas que Brigitte Micouleau ne parlait que des alcools forts et qu'elle ne voulait en aucune façon stigmatiser nos viticulteurs, pour qui l'année 2021 a été catastrophique.

Mme Pascale Gruny. - Les risques psychosociaux ont tendance à accroître les addictions, tout comme le confinement. La médecine du travail n'a pas la possibilité d'accompagner correctement les personnes dépendantes, qui sont licenciées et ne retrouvent pas d'emploi.

Qu'en est-il des aidants ou des proches des personnes droguées, qui sont confrontés à des difficultés extrêmement graves ?

L'accompagnement est primordial pour une personne qui a fait sa cure, car, sans emploi ou logement, elle retombe inéluctablement dans la dépendance. Ainsi, en Italie et en Suisse, les personnes sevrées sont placées dans des fermes ; le rapport à la terre leur permet de s'en sortir.

M. Daniel Chasseing. - Il faut, certes, renforcer la prévention, mais les crédits n'augmentent pas.

Je rejoins Laurent Burgoa : la majorité des Français prennent un petit verre de vin, ce qui ne constitue pas un danger pour la santé.

Est-il vrai que 57 tonnes de cannabis et 9 tonnes de cocaïne ont été saisies entre janvier et juillet 2021 ?

M. Alain Milon. - À la suite du changement climatique, nos amis vignerons devront veiller à l'augmentation du degré d'alcool de leur vin.

Par ailleurs, je n'ai vu nulle part mention du cannabis dans ce rapport. Qu'en est-il ?

Mme Victoire Jasmin. - S'agissant du trafic de stupéfiants et des « mules » en Guyane, un véritable travail de prévention doit être fait, en particulier dans les écoles, où se recrutent ces « mules ». En parallèle, les sanctions doivent être beaucoup plus importantes pour les trafiquants.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Je propose à Mme la rapporteure pour avis de travailler, en amont du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), sur l'attitude que doit adopter la commission des affaires sociales par rapport aux addictions, tant au plan de la fiscalité que de la lutte contre ces dernières.

Mme Catherine Deroche, présidente. - Se pose, in fine, la question des pays producteurs qui alimentent un flux continu et de l'attitude de la communauté internationale à leur égard.

Mme Brigitte Micouleau, rapporteure pour avis. - Le confinement a effectivement accentué toutes les tendances addictives de nos compatriotes. L'usage des écrans ne doit, à cet égard, pas être passé sous silence. La Défenseure des droits recommande d'ailleurs, dans son rapport annuel sur les droits de l'enfant, la réalisation d'une étude approfondie sur les conséquences des usages des écrans chez les enfants.

Nous n'avons pas abordé la question des aidants des malades alcooliques.

Nous ne stigmatisons aucunement le vin, lequel n'en demeure pas moins un alcool, de surcroît très consommé par les jeunes Français.

L'accompagnement social des proches et des aidants de personnes droguées est effectivement primordial. Nombreux sont les parents qui vont déposer une main-courante car ils se sentent aussi en danger.

Le rapport évoque le cannabis, dont les jeunes Français sont les premiers consommateurs en Europe. Quelque 44 % des Français ont expérimenté le cannabis et 3,6 % en ont un usage régulier dans l'année.

Je suis en total accord avec Mme la rapporteure générale sur la nécessité de travailler sur la fiscalité et des produits addictifs.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de l'action « Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Projet de loi de finances pour 2022 - Mission « Cohésion des territoires » - Programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » - Examen du rapport pour avis

M. Alain Duffourg, rapporteur pour avis. - Le programme 177, « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires », support financier de la politique publique de lutte contre le sans-abrisme porte, en 2021, les stigmates de la crise sanitaire, tout en connaissant de grandes transformations structurelles.

Ce programme finance en grande partie des structures d'hébergement aux différents statuts. Il s'agit principalement de centres d'hébergement d'urgence (CHU) ou de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui permettent un accueil plus pérenne des personnes et un accompagnement social plus approfondi.

Pour faire face à la crise sanitaire, le parc d'hébergement généraliste a culminé à un niveau inédit de plus de 203 000 places en mars 2021, soit une augmentation de 40 000 places par rapport à février 2020. Il est prévu qu'un niveau de 200 000 places soit maintenu d'ici le 31 mars 2022 avant qu'une décrue progressive soit engagée au cours de l'année prochaine jusqu'à atteindre un seuil de 190 000 places en décembre.

Ce maintien d'un parc à un niveau historique a été salué par les acteurs de l'hébergement, mais ne doit pas obtenir un satisfecit précipité.

D'une part, des tensions existent toujours sur les structures d'hébergement. Des demandes sont encore non pourvues auprès des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) qui gèrent le numéro « 115 » et orientent les personnes vers une solution d'hébergement ou de logement. La perspective de la diminution du parc suppose également que les solutions alternatives soient au rendez-vous.

D'autre part, la qualité des places ouvertes est très variable. Le besoin rapide de places d'hébergement durant la pandémie a conduit à recourir à des nuitées hôtelières qui ont représenté jusqu'à 74 000 places en mars 2021. Or l'accueil en hôtel propose souvent des conditions de vie et d'accompagnement qui ne sont pas satisfaisantes et qui ne permettent pas aux personnes de recouvrer leur autonomie.

Les crédits proposés dans le PLF pour 2022 sont toutefois à l'image du parc d'hébergement, en forte hausse. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2021, 477,5 millions d'euros supplémentaires ont été budgétés, soit une hausse de 24 % en neutralisant les transferts à d'autres programmes budgétaires.

L'hébergement d'urgence sera le principal destinataire de cet effort financier, puisque les crédits qui y sont consacrés croissent de 436,1 millions d'euros - soit une progression de 49 % - en cohérence avec l'augmentation des capacités d'accueil.

Les montants affectés aux CHRS sont quant à eux en légère hausse de 2 % et prennent en compte la reprise de la convergence tarifaire dont ils ont fait l'objet en 2021. Le plafonnement des tarifs avait été suspendu afin de permettre aux opérateurs de faire face aux coûts induits par la crise sanitaire. De même, la campagne retardée de contractualisation entre les gestionnaires des CHRS et l'État devrait reprendre, mais ne parviendra pas à s'achever avant le 1er janvier 2023 comme le prévoit la loi pour l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÉLAN).

Les crédits destinés à la politique de veille sociale connaissent une augmentation de 8 % pour 2022. Sur ce volet, la priorité devra être la remise à niveau du système d'information des SIAO qui connaît toujours d'importantes défaillances à l'incidence réelle sur toute la chaîne de l'hébergement et du logement adapté. Cette amélioration est d'autant plus urgente que de ce système d'information dépend la production d'un suivi statistique qui fait encore défaut au pilotage de la politique publique.

Enfin, les lignes budgétaires allouées aux actions de prévention de l'exclusion ont connu un changement de périmètre. Les allocations ou aides sociales financées par le programme, soit 34 millions d'euros, ont été transférées au programme 304, piloté par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), tandis que le programme 177 est dorénavant l'unique financeur des politiques de résorption des bidonvilles.

La hausse globale du budget initial consacré à la politique de lutte contre le sans-abrisme s'accompagne d'un nouvel engagement de la part de l'exécutif ; celui de ne voir aucune loi de finances rectificative abonder le programme 177 en 2022. Il s'agirait là d'une avancée importante qui apporterait de la sécurité pour les opérateurs du programme et contribuerait à sortir de la gestion dans l'urgence dont pâtit le secteur. Le programme 177 connaît en effet une sous-budgétisation chronique : l'exécution en 2021 serait ainsi supérieure à 709 millions d'euros par rapport à la budgétisation initiale.

Cet objectif de retour à la sincérité budgétaire est donc ambitieux. Espérons que nous pourrons constater une réussite dans un an.

Je souhaite également aborder les réformes au long cours conduites dans le secteur de l'hébergement et du logement adapté et qui sont véritablement d'ordre structurel.

Tout d'abord, l'année 2022 marquera la fin du plan quinquennal pour le « Logement d'abord ». Ce plan entend développer les modes de logement adapté comme les pensions de famille, les intermédiations locatives (IML) ou les dispositifs financés par l'aide à la gestion locative sociale (AGLS). Il s'agit de mettre fin au parcours d'insertion par étape au profit d'une orientation directe vers ces dispositifs. Les objectifs assignés au plan étaient de créer 10 000 places en pension de famille et 40 000 places supplémentaires en IML sur cinq ans.

La crise sanitaire a eu des effets contrastés sur le développement du logement adapté. La création de places en pension de famille a été retardée par la crise avec seulement 5 353 places ouvertes de 2017 à septembre 2021. En revanche, 30 500 places ont été créées en intermédiation locative depuis 2018. L'objectif initial devrait donc être atteint en 2022 et a même été rehaussé à 43 000 places.

En 2021 a ensuite été lancée l'initiative du service public de « la rue au logement », qui doit répondre aux difficultés de gouvernance d'une politique publique mise en oeuvre quasi exclusivement par des tiers associatifs.

Sur le plan national, la gestion budgétaire du programme 177 a été transférée de la DGCS à la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement (Dihal), qui disposait déjà du pilotage « métier ». La concrétisation sur le terrain du service public « de la rue au logement » prendra néanmoins du temps. Parmi les chantiers ouverts, l'État souhaite replacer les SIAO comme pierre angulaire de la chaîne de l'hébergement et du logement adapté en intégrant leur gouvernance. De même, une nouvelle réforme de la tarification des places en CHRS est en cours et devrait aboutir en 2023.

Enfin, un changement de logique est à l'oeuvre quant à la gestion « au thermomètre » du secteur, régulièrement pointée du doigt. La politique de lutte contre le sans-abrisme souffre en effet d'une gestion dans l'urgence rythmée par les périodes hivernales et les incertitudes qu'elles entraînent quant au nombre de places exceptionnellement ouvertes puis pérennisées en sortie de saison. Les usagers de ce service public, de même que les opérateurs du programme, se retrouvent dès lors sans visibilité.

La ministre Emmanuelle Wargon a souhaité la mise en place d'une programmation pluriannuelle de l'hébergement et du logement adapté. Elle consisterait à donner une trajectoire de moyen et long terme sur le nombre de places et sur la configuration des modes d'accueil en fonction des besoins dans chaque territoire. Cette programmation devra accompagner la transformation qualitative de l'offre d'hébergement. Une instruction ministérielle de mai dernier prévoit ainsi que 7 000 places d'hôtels devront être converties en 2021 en places d'hébergement dans des structures plus durables, telles que les CHU ou CHRS.

Le parachèvement de cette stratégie serait l'adoption à intervalle régulier d'une loi de programmation pluriannuelle, à l'instar de ce qui est mis en place pour d'autres politiques. Porté par la Fédération des acteurs de la solidarité et accueilli favorablement par le Gouvernement, ce projet apparaît tout à fait intéressant et pourrait constituer un outil supplémentaire d'une gestion maîtrisée de l'hébergement et du logement adapté.

Au regard des moyens financiers supplémentaires engagés par l'État dans ce PLF et des réformes amorcées, qui me semblent aller dans le bon sens, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits soumis à notre examen.

Mme Catherine Procaccia. - Toutes les réquisitions de gymnases ou de salles par le Gouvernement en faveur de Roms ou de migrants figurent-elles dans le rapport, notamment lorsqu'il est question des places d'hébergement ? Ces réquisitions ont souvent lieu sans que les mairies aient été contactées auparavant.

M. Alain Duffourg, rapporteur pour avis. - Les réquisitions de gymnases ou d'autres salles sont comprises dans les places dites « exceptionnelles », ouvertes dans l'urgence comme peuvent l'être aussi les places en hôtel.

Mme Catherine Procaccia. - N'y a-t-il pas un moyen d'éviter ces mises à disposition à l'improviste ? Dans mon département, 3 ou 4 gymnases sont réquisitionnés chaque année.

M. Alain Duffourg, rapporteur pour avis. - Il est difficile de prévoir qui sont précisément les personnes sans-abri. On intervient donc au coup par coup, ce qui contribue à la gestion à très court terme du programme. L'objectif d'une programmation pluriannuelle des capacités d'hébergement serait justement d'y mettre fin.

Pour terminer et pour parfaire votre information sur le programme, je veux indiquer que 50 % des personnes hébergées sont de nationalité étrangère.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».

Projet de loi de finances pour 2022 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » et compte d'affectation spéciale « Pensions » - Examen du rapport pour avis

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ». - Madame la présidente, mes chers collègues, il me revient de vous présenter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions », que notre commission examine conjointement depuis 2018.

Cet avis budgétaire contribue à éclairer le Sénat sur l'objectif de dépenses de la branche vieillesse, que nous avons adopté vendredi dernier lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 et qui s'élève à 256,6 milliards d'euros. En effet, ce montant couvre les dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base, y compris celles des régimes concernés par les deux missions budgétaires que je m'apprête à vous présenter.

En premier lieu, la mission « Régimes sociaux et de retraite » regroupe les crédits affectés aux subventions d'équilibre versées par l'État à onze régimes spéciaux de retraite en raison de leur ratio démographique particulièrement dégradé. Notez que la subvention dont bénéficient d'autres régimes spéciaux, notamment ceux des industries électriques et gazières, de l'Opéra de Paris et de la Comédie-Française, est retracée dans d'autres missions du budget général... Cela n'est pas de nature à aider à la clarté du débat !

Les crédits de la mission reculeraient de 1,55 % en 2022 pour atteindre 6,06 milliards d'euros, soit le niveau le plus bas atteint depuis dix ans. Leur lente régression s'explique essentiellement par la diminution progressive du nombre de bénéficiaires des régimes fermés percevant une subvention de l'État.

En effet, les charges de pensions de la plupart des régimes concernés diminueraient en 2022, à hauteur de - 0,4 % pour le régime du personnel de la SNCF, de - 1,1 % pour le régime des marins et de - 4,2 % pour le régime des mines. Celles du régime du personnel de la RATP augmenteraient quant à elles de 0,7 %, du fait de la stabilité de ses effectifs de pensionnés.

En ce qui concerne plus particulièrement le régime de la SNCF, qui représente à lui seul 54 % des crédits de la mission, rappelons que la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a prévu la fin du recrutement au cadre permanent à compter du 1er janvier 2020. Les nouveaux salariés de la SNCF sont donc affiliés au régime général, mais les personnels recrutés avant le 1er janvier 2020, ainsi que les retraités actuels, dépendent toujours du régime spécial. La caisse de retraite de la SNCF doit donc financer les pensions de ses affiliés, tandis que le nombre de cotisants ne cessera plus de diminuer dès lors qu'aucune nouvelle affiliation n'est possible depuis 2020. À l'inverse, la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et l'Agirc-Arrco perçoivent les cotisations versées par les salariés recrutés par la SNCF à compter de 2020, sans pour autant avoir à verser de pensions avant que ces derniers ne liquident leurs droits.

Afin de neutraliser en partie ces effets, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2020 a institué un mécanisme de transferts financiers entre la CNAV et l'Agirc-Arrco, d'une part, et la caisse de retraite de la SNCF, d'autre part. Les montants de ces transferts sont évalués annuellement en fonction de l'évolution des ressources et des charges respectives de chacun des régimes résultant de la fin du recrutement au cadre permanent. D'un montant de 10,2 millions d'euros en 2020, ces transferts devraient s'élever à 23,4 millions en 2021 et à 37,4 millions en 2022. L'État, quant à lui, prend en charge le besoin de financement restant, qui correspond au différentiel de taux de cotisations entre le régime général et le régime spécial, soit environ 40 % de la perte de cotisations pour la caisse de retraite de la SNCF.

En tout état de cause, j'attire votre attention sur le fait que la subvention d'équilibre versée par l'État représente entre 62 et 84 % des charges de pension des régimes concernés, voire 100 % dans le cas du régime de la Seita.

Après que nous avons demandé un effort supplémentaire à nos concitoyens en votant des mesures de redressement des comptes de la branche vieillesse, ce constat doit nourrir notre réflexion collective au sujet des règles de départ à la retraite applicables aux agents du cadre permanent de la SNCF, ainsi qu'à ceux de la RATP. Ceux-ci peuvent en effet liquider leurs droits dès 52 ans pour les conducteurs de train de la SNCF et les agents d'exploitation de la RATP et 57 ans pour le personnel du service sédentaire de la SNCF et les personnels de maintenance de la RATP.

J'en viens au compte d'affectation spéciale « Pensions ». À la différence d'une mission, un CAS retrace non seulement des dépenses, mais également des recettes, et doit être en permanence à l'équilibre. C'est la raison pour laquelle ses excédents annuels sont cumulés sur le plan comptable, bien que les sommes correspondantes soient reversées au budget de l'État. Ainsi, il est garanti à chaque instant que toutes les dépenses du CAS auront été financées par des recettes préalables en lien direct avec la dépense.

En 2022, les recettes du CAS devraient augmenter de 0,4 % par rapport à 2021, pour s'établir à 61,2 milliards d'euros. 94 % de cette somme sont dédiés au versement des pensions civiles et militaires de retraite et aux allocations temporaires d'invalidité servies par l'État. Les crédits afférents afficheraient une hausse de 1,5 % du fait des nouvelles liquidations, ainsi que des revalorisations, prévues à + 1,1 % au 1er janvier 2022 pour les pensions de retraite et à + 1,6 % au 1er avril 2022 pour les pensions d'invalidité.

Les dépenses correspondantes sont principalement financées par des recettes de contributions employeurs. En effet, bien que le taux de retenue pour pension, c'est-à-dire de cotisation « salariale », ait été porté à 11,10 % en 2020, le taux de contribution employeur de l'État est fixé de façon à équilibrer les dépenses et a fortement augmenté entre 2006 et 2014, atteignant 74,28 % pour les fonctionnaires civils et 126,07 % pour les militaires.

Au total, poursuivant sa trajectoire baissière, le CAS ne devrait plus dégager qu'un excédent de 261 millions d'euros en 2022, contre 600 millions en 2021. Le solde cumulé - sur le plan comptable - atteindrait 10 milliards d'euros en 2022, soit le niveau le plus haut jamais constaté.

Toutefois, les dépenses de pensions étant plus dynamiques que les recettes de cotisations, le CAS devrait devenir déficitaire à compter de 2023 ou 2024. En effet, le régime des fonctionnaires de l'État pâtit d'une trajectoire démographique de plus en plus défavorable, tandis que l'inflation accroît les charges de pension et que les efforts de maîtrise des effectifs de la fonction publique empêchent la progression du nombre d'actifs cotisants. Le montant du solde cumulé devrait permettre d'absorber les déficits prévisionnels, ce qui permettra d'éviter une hausse des taux de contribution dans l'immédiat.

Néanmoins, le service des retraites de l'État estime que, à long terme, cette tendance devrait se prolonger et que le solde cumulé du CAS devrait s'amenuiser progressivement pour atteindre 1 milliard d'euros. À défaut de recourir à des mesures paramétriques permettant de redresser la situation, il devra alors sans doute être envisagé d'augmenter de nouveau les taux de contribution. Le service des retraites de l'État estime toutefois que cette hypothèse n'est pas souhaitable, car elle inciterait les employeurs publics à privilégier le recrutement de contractuels à celui de fonctionnaires. Une alternative consisterait alors à normaliser les taux de contribution et à prévoir le versement par l'État d'une subvention d'équilibre au régime.

Voilà, en quelques mots, mes chers collègues, les observations que je peux formuler au sujet de la mission et du CAS. Compte tenu de la nécessité d'assurer le versement des pensions et du caractère de constatation de la quasi-totalité des crédits demandés, je vous propose, comme les années précédentes, d'émettre un avis favorable à leur adoption, sous les réserves que j'ai soulevées et qui tiennent notamment à la nécessaire contribution de tous les Français sans exception au redressement des comptes de la branche vieillesse et à la préservation du système de retraite par répartition, auquel nous sommes toutes et tous attachés.

M. Olivier Henno. - On a vu lors du vote sur le PLFSS combien le covid avait impacté les régimes de retraite. A-t-il eu un impact sur les recettes de la mission et du CAS ? Si oui, cet impact a-t-il été mesuré ? La mortalité a augmenté et nous avons même perdu en espérance de vie, pour la première fois depuis la Seconde Guerre mondiale.

Mme Monique Lubin. - Sans chercher à rouvrir le débat, je rappelle que, pour les conducteurs de la RATP, qui travaillent sous terre en permanence, dans des conditions assez difficiles et avec des salaires qui sont loin d'être mirobolants, le régime de retraite était de nature à les motiver à exercer ce métier. Il est problématique de redéfinir un contrat après qu'il a été signé.

Pour les fonctionnaires, c'est la quadrature du cercle... Si l'on continue d'en baisser le nombre, il est évident que se posera la question du financement de leurs retraites, donc de l'augmentation éventuelle du taux de cotisation. Reculer l'âge de départ ne réglera pas le problème : il y aura de toute manière un problème d'équilibre.

J'ai participé lundi matin à un colloque du Conseil d'orientation des retraites (COR) sur le thème « le COR est-il trop optimiste ? » Je vous invite à en lire les actes lorsqu'ils paraîtront, car ce colloque était particulièrement intéressant. Quatre économistes, parmi les meilleurs du pays, se sont exprimés - deux que l'on qualifie d'« optimistes » et deux de « pessimistes ». Tous avouent avec une grande modestie qu'ils ne sont pas capables de prévoir ce qui se passera dans dix, vingt ou trente ans.

Mme Catherine Procaccia. - L'indemnité temporaire de retraite (ITR), régime de surretraite pour les fonctionnaires de l'État passant leur retraite dans les Outre-mer, qui s'éteindra en 2028, est-il toujours traité dans un programme à part ?

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'impact du covid a été mesuré. Il n'est pas énorme. Au régime général, on relève 35 000 décès supplémentaires par rapport à la tendance. Dans le cas du régime des fonctionnaires de l'État, la surmortalité liée au covid a conduit à une moindre dépense de l'ordre de 36 millions d'euros pour l'année 2020 et de 150 millions d'euros pour l'année 2021, le régime dans son ensemble représentant plus de 6 milliards d'euros.

Par ailleurs, la crise n'a pas eu d'impact économique sur les fonctionnaires, qui ont continué à toucher leur traitement. Il n'y a donc pas eu de moindres rentrées de cotisations.

Madame Lubin, vous avez tout à fait raison à propos de la RATP : les conditions particulières du régime de retraite font partie du contrat. Dès lors, évoquer une suppression des régimes spéciaux, c'est remettre en cause les engagements collectifs de carrière qui ont été négociés. Il est normal que la remise en cause de cette base de la discussion suscite un certain nombre de réactions. Il faut, en contrepartie, tenir d'autres engagements. Ce n'est pas simple.

S'agissant du COR, il est vrai qu'il est très compliqué de faire des prévisions à quinze, vingt, voire cinquante ans : l'équilibre ou le déséquilibre dépendent des taux de croissance, de la productivité, mais également du taux de chômage et de la natalité. Toujours est-il que, compte tenu, notamment, de l'augmentation importante de l'espérance de vie et de la dégradation du ratio démographique, tout laisse à penser que, quel que soit le scénario, on n'arrivera pas à l'équilibre, à moins d'une diminution des pensions par rapport au revenu moyen. Si l'on ne fait rien, il y aura inévitablement un appauvrissement progressif des retraités. Il faudra inéluctablement choisir entre travailler plus longtemps pour créer plus de richesses et accepter une diminution du niveau de vie des retraités. Nous n'échapperons pas à ce choix de société.

Madame Procaccia, il n'y a pas de mention particulière de l'indemnité temporaire de retraite outre-mer dans les documents budgétaires relatifs au CAS « Pensions » sur l'indemnité temporaire de retraite outre-mer. Je n'ai jamais vu de chapitre spécial qui lui soit dédié depuis que j'examine cette mission. Tout est globalisé, au sein des programmes 741 et 743. Cela dit, je vais mener l'enquête... Je peux, en revanche, vous donner quelques renseignements sur quelques vieux régimes spéciaux en cours d'extinction - les chemins de fer d'Afrique du Nord et du Niger-Méditerranée, les transports urbains tunisiens et marocains, les chemins de fer franco-éthiopiens -, mais cela ne répondra pas à votre question.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Projet de loi de finances pour 2022 - Mission « Santé » -  Examen du rapport pour avis

Mme Annie Delmont-Koropoulis, rapporteure pour avis de la mission « Santé ». - Mes chers collègues, avec 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement demandés pour 2022, les moyens de la mission « Santé » sont en diminution de 1,6 % par rapport à 2021.

Les dépenses d'intervention discrétionnaires de cette mission sont désormais réduites à la portion congrue. La mission concentre en effet très majoritairement des dépenses de guichet et de solidarité nationale, à hauteur de près de 91 % de ses crédits. Dans ces dépenses plus ou moins contraintes, on recense : l'aide médicale de l'État (AME), qui capte déjà plus de 83 % des moyens de la mission avec plus de 1 milliard d'euros ; le soutien à l'agence de santé de Wallis-et-Futuna, qui prend en charge l'ensemble du système de santé local ; l'indemnisation des victimes des accidents médicaux et de l'amiante, au travers de dotations de l'État à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam) et au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA).

Le reste des dépenses de la mission se trouve ainsi éclaté entre quelques actions éparses qui ne s'insèrent dans aucune vision globale de santé publique et dont les moyens atteignent un niveau résiduel.

Depuis le basculement du financement de la plupart des opérateurs sanitaires à l'assurance maladie, le programme 204 se résume à quelques lignes budgétaires disparates dépourvues de cohérence stratégique et dont les crédits se cantonnent souvent à compléter, pour une série d'actions de santé publique et de sécurité sanitaire, les financements déjà attribués par l'assurance maladie. La justification de l'existence du programme 204 devient ainsi chaque année plus fragile, le transfert de la majorité de ses crédits à l'assurance maladie pouvant largement se justifier.

On peut en effet légitimement s'interroger sur la pertinence du maintien dans le programme 204 de lignes de crédits qui peinent à dépasser 5 millions d'euros.

Prenons l'exemple des systèmes d'information de santé publique. Un peu moins de 2,5 millions d'euros seront consacrés au financement de projets confiés à l'Agence du numérique en santé, alors que celle-ci est déjà financée par l'assurance maladie à hauteur de 370 millions d'euros en 2021 au titre du Ségur du numérique en santé.

De même, les comités de protection des personnes (CPP), financés à hauteur d'un peu plus de 4 millions d'euros par la mission « Santé », n'obtiennent désormais leurs moyens supplémentaires que par le biais de dotations complémentaires reversées par l'assurance maladie, transitant par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM).

Bien que le périmètre du programme 204 ait été considérablement réduit, la crise sanitaire a donné lieu à une très forte surconsommation des crédits de ce programme. Ces dépenses sont en réalité imputables à un fonds de concours créé sur le programme en mars 2020 et alimenté par des versements de Santé publique France, agence désormais financée intégralement par l'assurance maladie. Ce fonds a vocation à couvrir des dépenses en lien avec la gestion de la crise liée à l'épidémie de covid-19, comme l'acquisition de matériel médical et de vaccins.

En 2020, pas moins de 700 millions d'euros issus de ce fonds de concours ont été rattachés au programme 204. Le Gouvernement assume pleinement de conserver un programme dédié aux politiques de santé, mais dépouillé d'une part substantielle de ses crédits, afin d'y rattacher des fonds de concours pour permettre, selon ses termes, une intervention réactive en cas de situation exceptionnelle.

Cette pratique, dérogatoire au principe d'universalité budgétaire, est peu compatible avec l'autorisation parlementaire des dépenses de l'État. Le détail des dépenses du fonds de concours n'est en effet retracé nulle part dans les documents budgétaires, alors même qu'elles ont représenté plus du triple des crédits ouverts sur le programme 204 en loi de finances initiale pour 2020. À cela s'ajoute le fait que ce fonds est alimenté par des ressources de l'assurance maladie, transitant par Santé publique France, dont la dotation, vous le savez, échappe à l'autorisation parlementaire.

S'agissant du programme 183, la dépense de l'aide médicale de l'État (AME) reste insuffisamment maîtrisée. Elle devrait en effet progresser de 2 % en 2022, pour s'établir à 1,08 milliard d'euros. Le nombre de bénéficiaires de l'AME a, quant à lui, augmenté de 12 % en 2020, après avoir déjà augmenté de 5 % en 2019.

Les mesures d'encadrement de l'éligibilité à l'AME adoptées en loi de finances pour 2020 tardent à produire leurs effets, leur mise en oeuvre ayant été différée en raison de la crise sanitaire. Par ailleurs, les informations du Gouvernement sur le renforcement des contrôles pour prévenir la fraude et les abus restent très parcellaires. Un rapport des inspections générales des affaires sociales et des finances d'octobre 2019 sur la gestion de l'AME avait pourtant évoqué des situations problématiques de détournement du dispositif, en estimant par exemple qu'un quart des 40 dossiers de chimiothérapie oncologique analysés étaient constitutifs d'une « migration pour soins ».

Par ailleurs, je reste convaincue que l'AME ne répondra à ses objectifs de santé publique qu'à la condition que ses bénéficiaires adhèrent pleinement à une démarche de prévention et de soins inscrite dans la durée. À titre d'exemple, on sait que les migrants en situation précaire et isolés sont particulièrement vulnérables face aux addictions. Leur accès à l'AME devrait alors, selon moi, s'accompagner d'exigences accrues en termes d'observance du parcours de soins, ce qui suppose une articulation renforcée entre les caisses primaires d'assurance maladie et les structures de prise en charge, notamment les hôpitaux, les centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (Caarud) et les futures « haltes soins addictions ».

Mes chers collègues, vous l'aurez compris, nous nous retrouvons face à une mission « Santé » problématique à plus d'un titre. Son programme 204 a été vidé de sa substance et ne supporte désormais que quelques lignes de crédits résiduelles qui pourraient être aisément basculées sur l'assurance maladie. Quant au programme 183, il est quasi intégralement accaparé par les dépenses de guichet de l'AME, qui, en raison de leur caractère humanitaire, trouveraient mieux leur place sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Dans ces conditions, plus rien ne justifie de conserver la mission « Santé » dans sa configuration actuelle.

En conséquence, je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Santé ».

Mme Catherine Deroche, présidente. - Cela rejoint ce que nous avons dit lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale sur la place des agences : soit les agences sanitaires reviennent dans le budget de l'État, soit on supprime la mission « Santé ». Garder des queues de crédits alors que tout relève du PLFSS n'a aucun sens. Il est clair que l'AME constitue aujourd'hui l'essentiel de la mission, qui, en l'état actuel, n'a plus beaucoup de substance.

M. Alain Milon. - Je veux insister sur la question des agences. Lors de la discussion du PLFSS, nous avons souhaité que Santé publique France revienne dans le giron de l'État. Là, on nous dit qu'il faut prendre l'AME et continuer... Si l'on réaffecte l'ensemble de la mission « Santé » à l'assurance maladie, il faut que ce soit compensé à l'euro près tous les ans par l'État : cela ne marchera pas longtemps si l'État se décharge financièrement et si l'assurance maladie doit tout financer.

L'AME ne relève pas de la politique de l'immigration : elle procède du constat que des immigrés ont besoin de soins sur le territoire national. La France, en pays civilisé, donne des soins à toutes les personnes présentes sur son territoire. On peut critiquer la politique d'immigration, mais pas qu'il faille une politique de soins pour l'ensemble des personnes se trouvant sur le territoire national.

Mme Laurence Cohen. - Bravo !

Mme Catherine Deroche, présidente. - Mme la rapporteure pour avis a proposé de déplacer l'AME vers la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». La commission des affaires sociales n'a pas parlé d'immigration.

M. Bernard Jomier. - Je suis globalement d'accord sur le constat : je note également des incohérences.

La vraie question de fond est celle du rôle de l'assurance maladie, qui a beaucoup évolué dans notre pays sans qu'un texte acte cette évolution. L'assurance maladie était un payeur ; elle est devenue un ordonnanceur et un maître d'oeuvre des politiques de santé publique. Son articulation, notamment avec l'Agence nationale de santé publique, est fragile dans sa conception. Les errances budgétaires traduisent le fait que le budget santé de l'État a, pour l'essentiel, été transféré vers l'assurance maladie. Dans le même temps, l'assurance maladie a été complètement étatisée... Elle est désormais entièrement aux mains de l'État. L'État n'a pas abandonné ces politiques ; il a simplement pris un autre chemin, lequel se traduit par ce mouvement budgétaire. Il faudra remettre de la cohérence dans la définition législative du système.

Dans l'hypothèse où l'on viderait complètement la mission « Santé », nous défendons l'idée que l'AME aille à l'assurance maladie. Je rappelle que cette position est défendue par un certain nombre d'institutions, dont l'Académie de médecine. Ce serait beaucoup plus cohérent.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale. - Depuis quelques années, on arrive à cette conclusion que l'on a vidé de sa substance cette partie du budget.

C'est terrible, alors même que nous constatons tous que notre système de santé est très fragile, que l'hôpital ne se porte pas bien et que la présence des professionnels de santé sur notre territoire n'est pas satisfaisante. Il est problématique que le budget ne traduise pas les préoccupations de nos citoyens.

Nous avons demandé, dans le dernier PLFSS, la juste compensation des dépenses de l'agence Santé publique France, qui était auparavant dans le giron de l'État. Nous demandons également que le Parlement puisse décider chaque année des montants attribués à chacun des fonds et agences qui dépendent de l'assurance maladie.

Je rejoins Bernard Jomier : il faut absolument que nous nous penchions sur la question de la définition. Que recouvre l'assurance maladie ? Qu'est-ce qui relève d'un budget santé national ? On voit bien que les déficits de l'assurance maladie sont si énormes qu'ils ne sont pas tenables, qu'ils tirent la trajectoire financière vers le bas et qu'il faudra trouver des solutions. Or il y a des besoins d'investissement et des urgences. Nous devons réfléchir à une proposition du Sénat sur cette question, à ce qui relève de l'exploitation, du fonctionnement du quotidien, de la santé des Français et à ce qui relève de l'investissement. Comme je l'ai dit lors de l'examen du PLFSS, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) ne peut pas être un fonds d'investissement : c'est une caisse d'amortissement. Ainsi, les dépenses que nous avons engagées dernièrement du fait de la crise ne sont pas de même nature que la prise en charge, par exemple, de la dette des hôpitaux ou de la construction des projets structurants annoncés.

Mme Laurence Cohen. - Je soutiens complètement Alain Milon sur la question de l'AME. Il est important que la commission des affaires sociales dise les choses franchement.

Nous ne pouvons pas être étonnés du contenu des différentes missions que nous examinons ce matin : elles sont en cohérence totale avec le PLFSS 2022 que nous venons d'examiner.

Il existe un principe de réalité : nous sommes toutes et tous confrontés, dans nos territoires, à une catastrophe annoncée pour l'hôpital et la médecine de ville, dont on parle moins, mais qui est, elle aussi, sinistrée. Les recettes déployées pour alimenter les caisses de sécurité sociale sont insuffisantes. On continue d'exonérer à tour de bras, ce qui fait perdre des milliards d'euros à la sécurité sociale...

Nous devons être cohérents et chercher de nouveaux financements. Il faut changer les recettes qui ont été employées depuis vingt ans - cela date d'avant le quinquennat d'Emmanuel Macron. La logique de rustines est mauvaise : elle envoie l'hôpital et le système de santé dans le mur.

Mme Annie Delmont-Koropoulis, rapporteure pour avis. - Monsieur Milon, la commission a régulièrement réclamé - vous le premier - la compensation à l'euro près à l'assurance maladie par l'État du financement de Santé publique France. Nous avions adopté un amendement en ce sens pendant l'examen du PLFSS 2022.

Monsieur Jomier, effectivement, le basculement du financement des agences sanitaires à l'assurance maladie est une forme de détournement de la procédure budgétaire. Dans le cadre du PLFSS, nous n'avons aucune vision de la dotation envisagée, puisque l'assurance maladie ne dispose que de crédits évaluatifs. C'est l'État qui décide ensuite du montant de la dotation par arrêté, sans autorisation préalable du législateur.

La commission s'est toujours opposée au basculement de l'AME sur l'assurance maladie, pour la raison très simple que les bénéficiaires ne cotisent pas à celle-ci. L'AME constitue une aide humanitaire consentie au titre de la solidarité nationale, d'où sa place dans le budget de l'État.

M. Bernard Jomier. - La cotisation n'ouvre plus beaucoup de droits !

Mme Catherine Deroche, présidente. - C'est vrai, mais l'AME n'en reste pas moins un dispositif de prise en charge dérogatoire.

Contrairement à la commission des finances, qui a toujours voulu rattacher l'AME à l'immigration, nous plaidons pour que celle-ci reste une politique de solidarité portée par le budget de l'État.

Mme Annie Delmont-Koropoulis, rapporteure pour avis. - Je suis étonnée que la création du fonds de concours rattaché au programme 204 ne vous ait pas posé problème, parce que ce sont des millions d'euros qui partent de l'assurance maladie et transitent par Santé publique France sans faire l'objet d'aucun contrôle du Parlement. Pour ma part, ce procédé m'a choquée. Nous devrons y réfléchir. Même si elles visent à acheter des vaccins ou des masques, il n'est pas normal que ces sommes échappent à notre contrôle.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Santé ».

Mme Catherine Deroche, présidente. - Nous examinerons les deux dernières missions mardi prochain à neuf heures, car il me semble important que nous les ayons abordées avant le vote sur la première partie du projet de loi de finances. En revanche, la commission ne siégera pas mercredi.

Mme Frédérique Puissat. - L'audition de Mme la ministre Élisabeth Borne sur la mission « Travail et emploi », prévue mardi soir, est-elle maintenue ?

Mme Catherine Deroche, présidente. - Oui, d'autant que les déclarations du Président de la République ont mis d'autres sujets sur le tapis.

La réunion est close à 10 h 55.