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Compte rendu analytique officiel du 16 juillet 2008

Débat d'orientation budgétaire (Suite)

Mme Christiane Demontès. - (Applaudissements sur les bancs socialistes) Je déplore que le Gouvernement ait publié si tardivement le document préparatoire à ce débat, nous obligeant, une fois encore, à travailler dans la précipitation. Cela dénote votre peu de considération pour le Parlement... (Mme Gisèle Printz applaudit)

Il y a un an, monsieur le ministre, vous affirmiez que « la situation de nos finances publiques restait préoccupante », ajoutant qu'il fallait éviter les « querelles de clocher et les sempiternels procès en responsabilité ». Le budget 2006 n'était effectivement pas le vôtre... Désormais, c'est bien le bilan d'une année d'exercice du pouvoir qu'il nous faut tirer.

Il y a un an, ce gouvernement, reniant son propre héritage, s'engageait à revenir à l'équilibre des finances publiques à l'horizon 2012, ce qui supposait un taux de croissance annuel égal ou supérieur à 2,5 %. Étaient en cause « la crédibilité de la France et, surtout -pacte de stabilité ou pas, engagements européens ou pas-, le sort de nos enfants et des générations à venir ». Or en 2008, la croissance ne sera que de 2, voire de 1,5 %, loin des prévisions sur lesquelles a été bâti le budget. Nos critiques étaient donc justifiées.

Ce bilan n'est guère contrebalancé par des perspectives optimistes. L'OCDE estime que le taux de chômage devrait remonter sensiblement et la Cour des comptes considère que notre déficit public devrait atteindre 2,5 % du PIB, soit le taux le plus élevé de la zone euro. Le déficit structurel risque de dépasser les 3 % en 2008, tandis que la dette publique représente 63,9 % du PIB.

Notre rapporteur déplore « une conjoncture mondiale peu dynamique ». Certes, mais la majorité maintient son cap libéral, celui de la déréglementation et de la précarisation généralisée, application méthodique d'une idéologie obsolète et brutale qui n'a rien à envier à celle de Mme Thatcher !

Aucun secteur n'est épargné, à commencer par notre protection sociale. Les dépenses du régime général représentent près de 323 milliards. Si les branches accidents du travail-maladies professionnelles et famille sont excédentaires, le déficit de la branche maladie devrait dépasser les 4 milliards et celui de la branche vieillesse, 5,6 milliards !

Quid de l'emploi des seniors ? L'âge moyen de cessation d'activité ne dépasse pas 58 ans et 8 mois, et 60 % des salariés de plus de 55 ans sont évincés du marché du travail ! (Mme Nicole Bricq approuve) Si nous sommes d'accord avec le rapporteur pour pénaliser les entreprises qui n'intègrent pas les seniors, nous ne le suivons pas quand il remet en cause le dispositif des carrières longues.

Quid du ré-abondement régulier du fonds de réserve, qui fait partie du contrat social ? Les cessions d'actifs et du patrimoine immobilier de l'État, les revenus financiers et les niches sociales pourraient être mis à contribution. L'annulation d'une partie du paquet fiscal, notamment de l'exonération des grosses successions, ferait gagner près de 2 milliards...

Depuis six ans, vous avez conduit l'assurance maladie à un déficit chronique : 4,1 milliards fin 2008, soit un déficit cumulé de 8,9 milliards. Chaque année, l'Ondam s'avère irréaliste. Le dernier plan de sauvegarde de l'Uncam, en date du 2 juillet, doit permettre une réduction des dépenses de 2 milliards, ainsi qu'un milliard de recettes supplémentaires pour 2009. Le déficit du régime général devrait être progressivement ramené à 2,8 milliards en 2009, 1,4 en 2010, pour disparaître en 2011...

Le récent rapport d'information de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi de financement pour 2008 en souligne les « résultats médiocres ». On y lit que quatre cinquièmes des textes nécessaires à sa mise en application ne sont pas parus ! Est-ce vraiment sérieux, alors que vous exigez 4 milliards d'économies de l'assurance maladie ? Qu'attendre des réformes structurelles que vous prônez, sinon une hausse du restant à charge des patients et une contraction de l'accès aux soins ?

Le chantier des allocations de ressources est symptomatique de votre conception de la société et, plus encore, de l'être humain. Le Président de la République souhaite en effet « accroitre la responsabilité individuelle ». Cela s'est traduit par les scandaleuses franchises médicales qui pénalisent les malades. Comment ne pas s'inquiéter quand il déclare « qu'il n'y a pas d'assurance sans franchise » ?

Ainsi, la ministre de la santé n'a pas hésité à s'interroger sur la prise en charge des frais optiques, avant de se rétracter.

M. Eric Woerth, ministre. - Faux.

Mme Christiane Demontès. - Les huit millions de malades atteints d'une affection de longue durée sont aujourd'hui pris pour cible, le Président de la République souhaitant « que nous concentrions nos efforts sur la prise en charge de ce qui est essentiel »..., ce qui revient à ne plus rembourser intégralement les soins annexes.

Ces annonces participent de votre entreprise de destruction de notre pacte social. Désormais, l'accès aux soins sera fonction de la richesse : « selon que vous soyez puissant ou misérable... » ! Un grand quotidien du soir citait un diabétique qui affirmait « avoir peur de cette dérive ». Même si le plan de maîtrise des dépenses voté par le conseil de la Cnam a été expurgé de cette mesure, la question reste posée. Notre rapporteur souhaite en effet une modification de la répartition des charges entre l'assurance maladie obligatoire et les complémentaires, dont la marge bénéficiaire est passée de 12 à 23 % alors que les cotisations ont augmenté de 13 à 14 % plus vite que les prestations. Ces hausses sont source d'exclusion : 7 à 8 % de nos concitoyens n'ont pas de couverture complémentaire.

M. le président. - Veuillez conclure.

Mme Christiane Demontès. - Le Gouvernement a pour axiome économique la baisse du coût du travail via les exonérations de cotisations sociales.

Chaque année, cette politique prive nos finances de plus 41 milliards. Or la Cour des comptes a rappelé l'année dernière que cette politique est d'une efficacité toute limitée. Depuis des années, les parlementaires socialistes vous demandent, comme notre rapporteur M. Vasselle, d'obliger l'État à compenser intégralement ces exonérations. Mais vous faites la sourde oreille.

M. le président. - Il faut conclure !

Mme Christiane Demontès. - Je vous signale, monsieur le président, que si nous siégeons cette après-midi, c'est parce que le débat de ce matin a pris beaucoup de retard.

M. le président. - Cela n'a rien à voir avec la durée de votre discours ! (Sourires)

Mme Christiane Demontès. - J'en viens à la situation difficile dans laquelle votre politique, notamment la T2A, a plongé nos hôpitaux publics. Les déficits hospitaliers ont atteint en 2007 plus de 690 millions, dont 370 millions pour les seuls CHU. Nous soutenons les revendications de la Fédération hospitalière de France, en particulier pour ce qui est de l'évolution de I'Ondam.

Mon collègue Domeizel déclarait l'année dernière que vous meniez, en matière de retraite, « une politique de gribouille ». C'est toujours vrai et celle que vous menez pour l'assurance maladie et la santé est injuste et dangereuse. Le groupe socialiste la dénonce donc avec la plus grande fermeté. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Serge Dassault. - Je mesure les difficultés actuelles de la gestion des finances de l'État, dues aux graves problèmes de l'économie américaine, au prix du pétrole, à la parité entre le dollar et l'euro très défavorable pour nos exportations, à l'augmentation des taux d'intérêt et aux poussées inflationnistes. Tout cela ne facilite pas votre travail, monsieur le ministre.

Dans ce débat comme dans d'autres, j'essaye d'indiquer les conséquences des décisions politiques sur l'économie et je vais vous proposer des mesures pour réduire notre déficit budgétaire.

Les emprunts utilisés pour payer les charges de fonctionnement aggravent sans retour notre endettement. La charge de la dette réduit d'autant nos capacités de dépenses et impliquent de nouveaux emprunts. Cercle vicieux insupportable ! Il faudrait donc éviter ce genre d'opérations, d'autant que ce n'est pas à l'État de payer les charges de la sécurité sociale mais aux entreprises.

En dix ans, le passage aux 35 heures aura coûté 100 milliards à l'État, tout cela pour ne pas travailler. Combien de temps va-t-il falloir encore payer alors que les 35 heures disparaissent ? Comme l'a proposé M. Marini, il faut progressivement réduire ces aides.

Les 35 heures et la réduction des charges pour les salaires jusqu'à 1,6 Smic coûtent chaque année 20 milliards au budget de l'État, soit la moitié de notre déficit. Il est temps d'y mettre un terme. Certes, les entreprises réagiront, mais nous devons réduire la dette pour revenir à l'équilibre en 2012.

Nous devrions aussi réduire les charges sur salaires qui financent un tiers de la sécurité sociale, alors qu'il n'y a aucun rapport de cause à effet entre les deux. Celle-ci devra être financée autrement, mais sans le concours de l'État. D'ailleurs, il ne faudrait pas parler de déficit mais de financements insuffisants, car la sécurité sociale n'a pas la maîtrise de ses dépenses. Nos coûts de production sont d'ailleurs plus élevés que ceux de nos voisins qui ne font pas supporter aux salaires les charges liées à la sécurité sociale. Dès lors, comment la financer ? Par une taxe pesant sur le chiffre d'affaires moins la masse salariale. Pourquoi ne pas étudier cette proposition qui réduirait les charges pesant sur les salaires, donc les coûts de production, et améliorerait la compétitivité de notre économie. Rien que des avantages ! Ce système pourrait s'intituler : coefficient activité. Je suggère qu'un groupe de travail associant les membres des commissions des finances et des affaires sociales se penche sur cette proposition. Rien n'est parfait mais il serait suicidaire de rester les bras croisés.

Enfin, alors que la France préside l'Union, pourquoi ne pas envisager une harmonisation de notre fiscalité sur celle de nos voisins européens afin que les contribuables les plus importants ne quittent plus la France ? Les disparités actuelles constituent un appel à l'expatriation : tous les jours, trois Français quittent notre pays qui se vide de ses élites, d'où un préjudice considérable.

Voila les propositions que je voulais vous présenter, monsieur le ministre, pour faciliter notre retour à l'équilibre budgétaire. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Adrien Gouteyron. - Ce débat d'orientation budgétaire est un exercice de travaux pratiques désormais incontournable, auquel se livrent le Gouvernement et le Parlement pour tracer une trajectoire crédible de redressement de nos finances publiques. A l'aune de mon expérience de rapporteur spécial des crédits de l'action extérieure de l'État, je voudrais vous faire part de deux considérations pour réussir ce que notre collègue Marini a appelé à juste titre le « tournant de la législature ». Pour y parvenir, il nous faut une ambition réaliste et partagée.

Tout d'abord, nous devons nous fixer un cap ambitieux et réaliste en matière de réduction des déficits et de reflux de la dette publique. Notre ambition commune est celle du retour à l'équilibre, réaffirmée par le Président de la République. Cette ambition est simple et claire, c'est celle d'une politique budgétaire soutenable, qui ne laisse pas à nos enfants le poids d'une dette devenue insupportable.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Très bien !

M. Adrien Gouteyron. - Le retournement de la courbe des taux d'intérêt et l'accélération de l'inflation engendrent une augmentation mécanique des charges de la dette de plus de 2 milliards par an. Mais il n'est pas d'ambition sans réalisme. A entendre ceux qui professent déjà que le retour à l'équilibre des finances publiques est illusoire en 2012, on peut voir, au quai d'Orsay comme dans d'autres ministères, les conservatismes redresser la tête. J'entends dire que, dans ces conditions, tout effort est vain. Ce serait un mauvais service à rendre aux réformateurs, encore trop peu nombreux, dans ce ministère comme ailleurs, que d'afficher une ambition impossible à tenir, qui désespérerait le « Billancourt des acteurs de la RGPP » (Sourires) et donnerait ainsi des gages à ceux qui croient qu'il est encore possible de laisser filer la dépense, sinon globalement, du moins pour eux-mêmes.

Proposer une ambition réaliste, c'est faire preuve de crédibilité dans la trajectoire de redressement que vous vous attachez à définir, monsieur le ministre, avec courage et constance.

En matière de réalisme, il faut prendre en compte deux paramètres. Tout d'abord, redresser les finances publiques, ce n'est pas augmenter les impôts. On entend ici et là l'expression de « ressource nouvelle » ou de « financement innovant », appellations pudiques issues d'un marketing fiscal peu convaincant. Mais ces nouvelles ressources, ce sont en réalité autant de vieilles recettes pour augmenter les impôts. Atteindre l'équilibre des finances publiques en augmentant les impôts, voilà bien une ambition irréaliste dont notre économie n'a vraiment pas besoin ! Et l'idée, qui reviendrait un peu au même, de supprimer toutes les niches ne saurait être un gisement budgétaire exploitable qu'à condition de peser les conséquences économiques de certaines décisions : ainsi en est-il du lien entre les allégements de charges et l'emploi.

La trajectoire de redressement des comptes publics ne peut faire abstraction du contexte économique dans laquelle elle intervient. Or l'économie mondiale vit deux chocs majeurs : l'un dans la sphère financière et immobilière et l'autre dû à l'inflation, à la hausse des prix des matières premières, à commencer par celui du pétrole.

Dans la manière d'envisager le retour à l'équilibre, ni la Commission européenne ni la France ne peuvent faire abstraction de ce double choc. Comme nos amis Anglais, nous devrions raisonner dans le cadre d'un cycle économique. Nous avons besoin à l'horizon 2012 d'une vraie ambition, mais tenable : passer d'un déficit de 2,7 % à 1 %, ce n'est pas rien !

Un effort partagé ensuite. Chaque administration doit y participer pour la part qu'elle représente dans les finances publiques : il ne saurait y avoir d'un côté des variables d'ajustement et des sanctuaires de l'autre. Les collectivités territoriales rechercheront la gestion la plus économe sans servir de variable d'ajustement à un État qui n'aurait pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation ; mais celui-ci ne saurait pas plus servir de variable d'ajustement à des dépenses sociales mal maîtrisées.

Les ministères régaliens ne peuvent supporter l'essentiel de l'effort alors qu'ils constituent le coeur de l'État et financent déjà des mesures nouvelles à l'impact incertain. Le budget du quai d'Orsay représente 2,4 milliards, soit moins que ce que coûteraient la réduction de la TVA pour la restauration ou la généralisation du revenu de solidarité active. J'imagine mal que les économies soient compensées par des dépenses mal calibrées. Je m'inquiète donc que le Livre blanc sur l'action extérieure de l'État souligne les efforts déjà accomplis par le ministère des affaires étrangères : voilà un ferment de contestation de la discipline budgétaire commune parce qu'elle n'a pas été si commune que cela. Elle devra l'être dans l'avenir -je pense notamment au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Nous réussirons la réforme de l'État quand l'affirmation de priorités ne dispensera pas les prioritaires des gains de productivité que tous doivent rechercher. (Applaudissements à droite et au centre ; M. Alain Gournac félicite l'orateur)

M. Eric Woerth, ministre. - Le débat a été riche et dense et, s'il a mobilisé quelques minutes supplémentaires, il faut se réjouir que nous ayons eu tant à dire et à partager.

Plusieurs orateurs ont souligné la justesse de la stratégie que nous mettons en oeuvre. Nous soutenons la croissance potentielle avec les lois Tepa, modernisation de l'économie, modernisation du marché du travail car, dans un environnement international chahuté, tout nous appelle à plus de réformes justes et efficaces. Nous déployons en face une stratégie de la dépense budgétaire. J'ai bien entendu MM. Arthuis et Marini, et nous mettrons tout en oeuvre pour passer de 2 à 1 % en volume. Tout le monde peut le constater, notre maîtrise de la dépense budgétaire est très forte et notre réponse se situe à la hauteur de l'environnement. Nous poursuivrons la RGPP dans le temps et travaillerons sur la sphère sociale. Mais, sur des sujets sensibles, épidermiques même, il faut expliquer les réformes.

J'indique d'ailleurs à M. Gouteyron, qui a surtout parlé de la défense et des affaires étrangères, que tous les ministères sont concernés. Cela ne signifie pas moins de politique mais plus et mieux de politique pour que chaque euro dépensé le soit de la manière la plus performante. La défense, qui va réaliser beaucoup d'économies de fonctionnement, n'est ni le ministère de l'aménagement du territoire ni un second ministère de l'éducation : son rôle est de répondre à des menaces. Et ses crédits d'équipement qui avait progressé de 15 milliards augmenteront encore de 18 milliards, ses économies sur le fonctionnement étant recyclées dans l'équipement.

La maîtrise de la dépense est au coeur de la stratégie de redressement. M. Gaudin a indiqué que nos partenaires sont concernés. En effet, si chacun possède son système de décision et s'il faut respecter l'autonomie des collectivités locales, on a le droit de se parler, (M. Alain Gournac le confirme) d'entretenir un dialogue direct et franc sur les finances comme sur les compétences.

Nous devons également tenir compte des opérateurs dont les crédits passent par les budgets des ministères. De quelles capacités de recrutement disposent-ils ? Nous présenterons dans le budget un tableau des emplois des opérateurs car ils doivent partager tout effort de l'État. Cela vaut aussi pour le domaine immobilier. L'État, qui se veut exemplaire, connaît son patrimoine, monsieur de Montesquiou, mais il faut connaître également celui des opérateurs.

J'ai été choqué par ce qu'a dit M. Foucaud et que Mme Bricq a repris sous une forme atténuée. « Retrouver le chemin de la dépense publique » ? Je crois au contraire qu'il faut arrêter de le chercher. Cela ne veut pas dire moins de politiques publiques, moins d'interventions de l'État ou moins de services publics : tout cela fait partie du pacte républicain ; cela veut dire qu'il n'y pas de raison pour que la dépense publique explose et que nous disputions le premier rang mondial à la Suède qui, elle, est en équilibre. Des efforts sont nécessaires et nous les accomplissons : il convient d'être de plus en plus regardant à la qualité de la dépense publique et de l'expliquer aux citoyens et contribuables.

La réduction de la dépense et du déficit conditionne tous les autres domaines : c'est elle qui permet les réformes structurelles et rend des marges de manoeuvre. Ce n'est pas de la comptabilité mais de la politique que de hiérarchiser les dépenses et d'en rendre compte !

J'ai bien entendu votre message sur les recettes. Les préserver est en effet essentiel pour revenir à l'équilibre car tous les États qui y sont parvenus ne l'ont pu que parce que, tout en consentant des efforts importants sur les dépenses, ils ont préservé les recettes. Cela n'exclut pas un coup de pouce ici ou là, mais je n'ai pas de mal à dire qu'il faut être très sélectif sur la dépense fiscale, voire d'autant plus vigilant que nous avons atteint le plafond de ce qui peut être supporté. J'ai été très sensible au propos de M. Valade sur un patrimoine qui nous honore, sur les centres-villes, sur la loi Malraux, sur les monuments historiques. On peut agir sans se précipiter dans la dépense fiscale car la facilité n'est pas la voie de l'efficacité. Combinons plutôt souplesse et vigilance.

Mme Lagarde a engagé une modernisation de la fiscalité environnementale.

Voilà un sujet qui va nous occuper longtemps, comme, d'ailleurs, la révision des bases et la taxe professionnelle. Cet impôt très décrié est aussi une source de revenus considérables pour les collectivités territoriales ; sa réforme exigera donc une concertation approfondie.

La TVA sur la restauration... J'avais le choix d'en parler ou de ne pas en parler. (Sourires) C'est un engagement de l'ancien Président de la République, repris par M. Sarkozy.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Il faut avoir la politique de ses moyens, et nous n'avons pas les moyens.

M. Eric Woerth, ministre. - Nous pouvons obtenir gain de cause puisque ce service n'impacte pas les échanges entre États.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Mais la baisse de la TVA impacterait le budget de l'État !

M. Eric Woerth, ministre. - En tout état de cause, ce ne serait pas avant 2011...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - C'est-à-dire avant 2012 !

M. Eric Woerth, ministre. - ... et nous devrons avoir une clarification de son impact financier.

M. Dassault a parlé de compétitivité fiscale. Le fait est que notre pays a beaucoup progressé en la matière, ce qui se traduit en emplois.

Nous appliquons à l'État un effort considérable en matière de dépense et nous voudrions que nos relations avec les collectivités territoriales soient empreintes de confiance. Je dis donc les choses : nous n'augmenterons pas en volume notre contribution. Le reliquat est d'environ 4 ou 500 millions, qui pourront se répartir en DGF ou autrement. J'ai conscience que c'est un effort supplémentaire demandé aux collectivités territoriales. (M. Didier Boulaud proteste)

La certification de l'Acoss ? Il faudra y arriver. Les divergences portent sur des points de comptabilité mais il n'a a pas été dit qu'il y aurait eu pour autant insincérité.

La dette sociale doit être reprise. Elle représente 23 milliards auxquels il faut ajouter les 7,5 milliards du Ffipsa et les 3,8 de la branche vieillesse.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. - Avec quelles recettes ?

M. Eric Woerth, ministre. - Je privilégie les excédents du Fonds de solidarité vieillesse, avec le versement d'une fraction de la CSG à la Cades pour permettre à celle-ci de reprendre une dette qui est bien sociale. Ce tuyau a l'avantage d'être stable et pérenne. Si la Cades n'avait pas les moyens de reprendre la dette du Ffipsa, il faudrait que l'État le fasse. Ce serait difficile mais nécessaire. La clarification des rapports entre l'État et la sécurité sociale doit être totale.

L'aide médicale d'État doit être rebasée. Nous avons déjà réglé 600 millions pour la dette du Bapsa ; son redressement doit être poursuivi jusqu'au bout, avec un apport de recettes de 2 milliards.

La taxe nutritionnelle ? J'ai demandé à l'Igas et à l'IGF, conjointement avec Mme Bachelot-Narquin, une étude approfondie. Nous l'aurons fin juillet.

Je remercie le Sénat pour la qualité du débat que nous avons eu, habituelle ici. (Applaudissements à droite et au centre)

M. le président. - Acte est donné de cette déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée et distribuée.