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Compte rendu analytique officiel du 28 novembre 2008

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Mme la présidente. - Le Sénat va maintenant examiner les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ainsi que le compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et le compte spécial « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

Interventions des rapporteurs

M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la commission des finances. - L'examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est d'abord l'occasion pour notre commission des finances d'exprimer sa satisfaction face à la création de la Direction générale des finances publiques (DGFIP), une avancée importante de la réforme de l'État, qui apparaît dans la continuité de travaux que j'avais menés dès 2000 et qui avaient donné lieu à un rapport appelant à moderniser le service public de l'impôt. Nous avons pris note avec intérêt du calendrier de la réforme. Le déploiement des nouvelles structures locales, progressif, devrait être achevé en 2012 : mieux vaut avancer prudemment que forcer la marche.

Je serai évidemment attentif aux conditions de mise en oeuvre de la réforme : elle doit susciter l'adhésion des agents et leur permettre des conditions de carrière et de mobilité plus attractives. A défaut d'indicateur de climat social, j'appelle votre attention sur l'augmentation du nombre de congés maladie entre 2006 et 2007 dans votre ministère ; c'est peut-être un symptôme de malaise : il faut le regarder de près.

Il convient évidemment de tirer les conséquences de la création de la DGFIP pour les objectifs fixés aux services. Il faudra à terme fixer des objectifs de qualité de service public et de productivité plus ambitieux. J'espère donc en trouver rapidement la trace dans les documents transmis au Parlement relatifs à la performance. Pour cette raison, il faut attacher plus d'importance encore à l'efficacité des administrations fiscales qui ne disposent pas de tous les moyens nécessaires pour lutter contre la fraude fiscale complexe. La DGFIP doit donc être dotée, malgré la résistance de certaines administrations, de compétences de police judiciaire, sous l'autorité du juge.

L'informatique est naturellement déterminante. Au premier rang des investissements consentis par votre ministère, le programme « Copernic » -1,8 milliard au total selon la Cour des comptes- connaît des retards sur certains modules. On s'attend ainsi à des ouvertures de crédits complémentaires. J'ai donc demandé à la Cour des comptes une enquête car le Parlement n'a pas d'information sur le retour sur investissement de Copernic. La Cour des comptes a indiqué en 2007, que « l'administration fiscale ne tire pas suffisamment parti de Copernic pour réorganiser ses tâches et ses services et donc pour dégager les gains de productivité importants qui, au même titre que l'amélioration du service rendu, constituent le retour sur investissement du programme ». A contrario, je me félicite de l'introduction pour plusieurs autres projets informatiques de la mission, notamment « Chorus », d'une évaluation du retour sur investissement, comme je le souhaitais l'an passé.

Il faut améliorer la qualité de service en matière fiscale. Le nombre de télédéclarations pour l'impôt sur le revenu stagne : un palier a été atteint qu'il est difficile de dépasser. Le service offert aux particuliers doit donc être amélioré : pourquoi ne pas faire évoluer le certificat de sécurité ? La télédéclaration devrait pouvoir être effectuée de n'importe quel poste informatique.

Nous reviendrons, avec l'amendement de la commission des finances, sur la modernisation de l'État, que porte, monsieur le ministre, votre ministère. Mais je voudrais en dire deux mots. Premièrement, un tableau de bord de la mise en oeuvre des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques est indispensable : il doit être transparent, précis tant sur la mise en oeuvre que sur les gains de productivité. Le Figaro a été destinataire d'un rapport d'étape sur la RGPP, décrit dans son édition du 27 novembre 2008 : pourquoi le Parlement, et en particulier le rapporteur spécial de la commission des finances, n'a-t-il pas ce document ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Heureusement qu'il lit Le Figaro !

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. - Je ne l'ai pas lu ! Je l'ai appris parce qu'on me l'a transmis. C'est inacceptable qu'un journal soit informé avant le Parlement !

Le Fonds de modernisation annoncé par le Président de la République dans son intervention sur la fonction publique du 4 avril 2008, et qui aurait vocation à accompagner les réformes en cours en prévoyant notamment des contreparties au niveau social, n'a pas encore été créé.

Sous le bénéfice de ces remarques, la commission des finances propose au Sénat d'adopter les crédits proposés pour la mission et les deux comptes spéciaux rattachés.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Le Parlement a été saisi, au printemps dernier, d'un projet destiné à favoriser la mobilité des fonctionnaires et à accompagner les restructurations en cours dans l'administration. Parallèlement, le Gouvernement s'est engagé sur la voie d'une refondation de la fonction publique. Dans le même temps, il a commencé une réflexion sur les missions et le format des administrations, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Le budget 2009, monsieur le ministre, vous permettra d'accompagner ce vaste chantier.

Je me réjouis du prochain rattachement de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique à votre ministère : son personnel sera en 2009, logiquement, rattaché à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui regroupe les politiques publiques relevant du périmètre du département. Ce processus devrait être bientôt parachevé par le rattachement administratif et juridique de la DGAFP à l'administration centrale du ministère, au 1er janvier 2009, et le transfert du personnel à la même date. Le souhait formulé, l'année dernière, par votre commission des lois est donc exaucé. Je regrette pourtant la localisation de cette DGAFP qui demeure dans ses locaux situés rue de Babylone, encore éloignée géographiquement de ses principaux interlocuteurs. Le bon sens commande le regroupement géographique des structures.

Le volet « Action sociale interministérielle », qui constitue 82 % des crédits inscrits au programme, finance diverses prestations : chèque vacances, allocation pour garde d'enfant, aide ménagère à domicile, aide au logement, prêt mobilité, réservation de places en crèche et de logements sociaux ou encore rénovation des restaurants inter-administratifs. Ces instruments, monsieur le ministre, vous permettent également d'accompagner les restructurations des administrations.

L'aide ménagère à domicile (AMD) bénéficie aux agents retraités de l'État faiblement dépendants, que cette perte d'autonomie soit permanente ou transitoire, et à leurs ayants cause. Elle est alignée sur celle que finance la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) pour les attributaires du régime général. En 2007, le nombre de bénéficiaires s'est élevé à 28 682, pour une dépense totale de 24,48 millions. Sa configuration actuelle est remise en cause dans le cadre d'un budget contraint, le Gouvernement privilégiant les prestations « dynamiques ». L'AMD sera donc suspendue en 2009 et ses conditions d'attribution étudiées afin de mieux cibler l'aide. Les fonctionnaires s'inquiètent, ils sont attachés au maintien de cette prestation qui témoigne de la responsabilité de l'État envers ses agents retraités. Il serait injuste qu'elle disparaisse alors que la Cnav maintient la sienne pour les travailleurs du privé. Quelles sont les intentions du Gouvernement ?

Sous réserve de cette remarque, fondamentale, votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique ».

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Dans un souci de lisibilité, les crédits du programme « Fonction publique » et « Modernisation de l'État » font l'objet de deux rapports distincts. A titre liminaire et comme je l'ai fait en commission des lois, je précise que les crédits affectés au programme « Modernisation de l'État » sont la traduction budgétaire d'une politique fondée sur la révision générale des politiques publiques que je désapprouve, notamment en raison de son impact sur les dépenses publiques et sur l'ensemble des fonctionnaires. Cela étant dit, je m'arrêterai plus particulièrement sur deux chantiers prioritaires de modernisation de l'État : le portail personnalisé Mon.service-public.fr et l'accueil téléphonique dans l'administration.

Le portail personnalisé sera lancé le 15 décembre prochain : la plate-forme offre quatre nouvelles fonctionnalités sources de simplification pour l'utilisateur. L'espace personnel de stockage en ligne permettra d'utiliser des documents dématérialisés et de faciliter les démarches par le pré-remplissage de formulaires en ligne. Le mécanisme d'authentification unique offre à l'utilisateur la possibilité d'accéder aux différentes démarches en ligne de son choix sans avoir à saisir les identifiants et mots de passe propres à chacune de ces démarches.

L'espace de navigation pourra être personnalisé et, sur le site, l'usager suit les démarches entreprises et les messages envoyés par l'administration. Mon.service-public.fr a été conçu pour que l'usager puisse, au fil des événements de la vie -mariage, divorce, naissance, déménagement-, accomplir les formalités facilement. Mais avec quelle protection des données personnelles ? La Cnil a, semble-t-il, été associée dés l'origine. La gestion d'une identité partagée entre le portail et les sites partenaires exige un haut degré de sécurité, de même que l'espace de stockage des informations personnelles. L'utilisateur a accès à divers services sans que le Mon.service-public.fr ait connaissance des identifiants sectoriels. Et aucune autorité administrative ne peut consulter les données enregistrées dans l'espace de stockage. Le regroupement des données est exclu.

La commission des lois a adopté des recommandations. Veiller à l'impact de ce projet est indispensable et l'administration électronique ne doit pas signifier suppression de postes ! Il appartient à l'État d'évaluer et d'accompagner les évolutions de métiers, puis de créer un espace pour les entreprises, de développer des partenariats et de réévaluer régulièrement l'outil.

Le service téléphonique 39-39 Allô service public est géré par un groupement de prestataires privés. Le ratio qualité de réponse sur temps d'attente est satisfaisant. Mais l'administration ne pourrait-elle assurer elle-même cette prestation ? Le coût d'appel a diminué, rendant plus égal l'accès aux services publics.

Le regroupement des neuf centres interministériels des renseignements administratifs (Cira) dans un centre unique à Metz, fin 2009, pose certaines questions : les agents ont-ils été informés de ce changement ? Ont-ils été consultés ? Combien parmi eux iront à Metz ? Y seront-ils contraints ? Des efforts restent à faire pour que le 39-39 devienne le guichet unique de l'accueil téléphonique. L'administration doit veiller à la formation des opérateurs ; le tarif des communications doit être dans tous les cas le prix d'un appel local. Les appels depuis un téléphone mobile représentent un tiers des appels, il est temps de réfléchir à la tarification...

La commission vous invite à adopter les crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État ».

Interventions des orateurs

Mme Marie-France Beaufils. - Comme s'il fallait que l'administration fiscale donne chaque fois l'exemple, elle perd encore 2 800 équivalents temps plein ! Gains de productivité, dématérialisation des procédures : le ministère réduit toujours plus ses effectifs. La Direction générale des impôts et la Direction générale de la comptabilité publique sont regroupées dans une nouvelle Direction générale des finances publiques. On ferme des services déconcentrés, on cède le patrimoine immobilier, on limite la surface occupée par chaque agent et l'on généralise les bureaux en espace ouvert... L'Agence de sécurité sanitaire au travail recommande le contraire. En outre, les contacts avec les contribuables exigent le respect d'une certaine confidentialité...

Les discours sur la lutte contre la fraude sont tonitruants mais la dématérialisation des procédures, l'abus du rescrit fiscal, la mise en cause du contrôle sur place vont en sens inverse... Pourtant, la lutte contre la fraude justifierait un redéploiement des moyens humains et matériels. Mais lorsque le principal indicateur de performance est « réponse rapide aux usagers », on comprend que la priorité n'est pas là.

Si vous souhaitez faire des gains de productivité dans le fonctionnement de l'administration, simplifiez, supprimez les niches fiscales, complexes. Remplacez le bouclier fiscal par une exonération d'office d'impôts locaux pour les titulaires de minima sociaux. Simplifiez l'ISF en supprimant les mesures qui en compliquent le traitement et qui sont source de contentieux nombreux.

L'administration fiscale doit être plus proche des gens. Il est temps de rendre au service public des impôts sa qualité. Nous voterons contre ces crédits. (Applaudissements sur les bancs CRC-SPG)

M. Jacques Mahéas. - Vous maltraitez la fonction publique comme jamais, supprimant plus de 30 000 postes dont 13 500 dans l'éducation nationale. Le point d'indice est revalorisé de 0,8 % quand l'inflation atteint 3 % ! Le Gouvernement n'a-t-il donc aucune considération pour ses agents ? Les crédits de la formation des fonctionnaires augmentent certes de 5,9 %. Mais avec des disparités et des orientations qui contredisent les priorités, notamment mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Le droit individuel à la formation, très limité en 2008, a été légèrement revalorisé cette année. Trop de demandes étaient refusées... Seulement un tiers des ministères ont mis en place la reconnaissance des acquis de l'expérience. On espère atteindre les deux tiers en 2009 : lente mobilisation !

Les crédits de l'action sociale interministérielle sont en chute, qu'il s'agisse des places en crèche ou du chèque emploi pour la garde d'enfant. En fait, les crédits ne sont pas consommés entièrement, par défaut d'information : les préfets seraient bien inspirés de mieux la diffuser. Quant à l'aide ménagère à domicile (AMD), elle est un jour supprimée, le lendemain restaurée... Sa suppression brutale avait ému. J'ai adressé une question écrite au ministère, qui a nié la suppression, préférant le terme de « repositionnement ». L'AMD est devenue, du reste, « l'allocation de maintien à domicile », nouvelle appellation qui permet d'élargir l'objet -fort bien, mais les crédits n'augmentent pas ! Au contraire ! Repositionnement signifierait-il extinction ?

La dotation a pourtant été jugée sous-évaluée l'an dernier. Pourquoi priver tant de retraités de la fonction publique de cette aide ? Vous avez déjà supprimé l'aide à l'amélioration de leur habitat ! Vous vous défaussez sur les collectivités locales. Que va devenir cette dotation ?

Réduction massive des effectifs, rigueur salariale : nous ne voterons pas ces crédits qui ne correspondent à aucune action positive pour la fonction publique.

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. - Cette mission ambitieuse est maîtrisée. En effet, 15 500 départs à la retraite n'auront pas été remplacés entre 2003 et 2009, dont 55 % des départs à la retraite constatés en 2009, si bien que la masse salariale diminue, hors pensions.

Les crédits de fonctionnement et d'investissements sont également maîtrisées, avec 3 milliards, soit une baisse de 0,9 %, tout en préservant l'investissement informatique, notamment dans le système de Copernic.

Vous avez souhaité que la Cour des comptes enquête sur ce sujet. Depuis le début, le coût direct de cette opération est estimé à 911 millions d'euros. Dans le cadre d'un audit effectué en 2005, la Cour des comptes a chiffré le coût total à 1,8 milliard, ce qui ne traduit aucune dérive, contrairement à ce que j'ai entendu. En effet, le coût complet ajoute au coût direct notamment la maintenance et la formation. Il a été communiqué à la commission de l'Assemblée nationale, je n'avais aucune raison de le cacher. Dans le cadre de la fusion, des adaptations pourront encore avoir lieu pour améliorer les résultats à l'issue de la période 2000-2010, lorsque l'ensemble sera opérationnel.

De nombreux outils Copernic ont apporté des gains de productivité. Je pense notamment à la télé-déclaration des revenus, avec 7,4 millions de dossiers en 2007, un niveau stable par rapport à l'année précédente, peut-être parce que la réduction de 20 euros n'a plus joué le même rôle. Je pense toutefois que nos concitoyens s'habitueront à cette modalité plus simple, si bien que le nombre de télé-déclarations devrait dépasser 7,5 millions l'an prochain.

La création de la direction générale des finances publiques, dans le cadre de la RGPP, doit améliorer la qualité du service rendu. Je pense notamment au guichet fiscal unifié, l'un des objectifs du projet de performance. Parmi les dix engagements pris figure l'amélioration du taux de réponse dans les 48 heures au courrier et aux courriels envoyés par les contribuables. Vous avez raison de suivre la fusion de près. Je rappelle que le statut de trésorier payeur général va disparaître, de même que celui des conservateurs des hypothèques, ce poste extrêmement bien payé en regard des responsabilités exercées.

J'en viens aux indicateurs de la RGPP. M. Angels a découvert des informations dans la presse, moi aussi ! Je n'avais pas choisi de m'exprimer dans la presse : dès qu'un document apparaît dans un groupe de travail, quelqu'un l'expédie aux journaux...Cela ne relève pas de la communication gouvernementale. Mercredi, j'informerai le Conseil des ministres et remettrai au Parlement le texte de cette intervention. Le tableau de bord du suivi de la RGPP est extrêmement précis pour chaque ministère, cela permettra de lancer une nouvelle phase.

Quant à la fraude fiscale, nous devons utiliser tous les moyens à notre disposition pour la combattre.

L'aide ménagère à domicile apportée aux fonctionnaires ne sera pas supprimée, mais alignée sur le régime général, afin que la solidarité joue vers qui en a le plus besoin. M. Santini l'avait indiqué.

Madame Assassi, le site Mon.service-public.fr m'est cher. Il y a quelques années, j'avais lancé le 39-39, lorsque j'étais secrétaire d'État à la réforme de l'État, dans le gouvernement de M. Raffarin, c'était déjà la croix et la bannière... Le projet Mon.service-public.fr doit procurer aux citoyens un espace personnalisé leur évitant de communiquer sans cesse les mêmes informations à l'administration. La Cnil examine cette application. J'espère que les premiers services pourront fonctionner d'ici la fin de l'année, pour la Paje, le Cesu, les allocations familiales et la sécurité sociale par exemple. Ensuite, le dispositif pourra évoluer.

Que le 39-39 soit externalisé est une bonne chose, car il fonctionne bien. Depuis moins d'un an, j'ai mis fin à la pratique des numéros surtaxés, divisant ainsi par deux la facture acquittée par les Français lorsqu'ils s'adressent à certains services publics.

Les centres interministériels de renseignements administratifs (Cira) peuvent améliorer la qualité du service. In fine, l'accès est en pratique réservé à un certain nombre de professionnels. Les agents, détachés de l'administration d'origine, proviennent souvent du fisc et pourront y retourner sans problème. (Applaudissements à droite et au centre)

Examen des crédits

Article 35

Mme la présidente. - Amendement n°II-7, présenté par M. Angels, au nom de la commission des finances.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial. - La commission souhaite que la Direction générale de la modernisation de l'État, la Direction du budget et la Direction générale de l'administration et de la fonction publique fusionnent, l'administration d'état-major devant suivre l'exemple donné par l'administration à réseau avec la création de la Direction générale des finances publiques. En effet, la persistance de trois structures distinctes, même travaillant en collaboration, comporte des risques de cloisonnement et d'inefficacité, alors que leur fusion permettrait des économies, notamment d'expertise et de communication.

En outre, la commission propose de réduire de 5 millions d'euros les dépenses externalisées, afin d'augmenter le recours aux services de Bercy.

M. Éric Woerth, ministre. - Je ne suis pas hostile au principe des fusions, faute de quoi je n'aurais pas créé la Direction générale des finances publiques, mais vous proposez en l'occurrence de fusionner des directions qui exercent des métiers très différents. Je ne pense pas que le directeur du budget, ici présent, me contredise maintenant, d'autant qu'il n'a pas le droit de parler ! (Sourires) La Direction générale de la modernisation de l'État a retrouvé sa force grâce à la RGPP. C'est vraiment une direction de mission.

En revanche, je suis favorable à la réduction des crédits proposée par la commission.

La DGME avait demandé initialement 50 millions, après un examen approfondi nous avons inscrit 25 millions, il est possible de ramener cette somme à 20 millions : je vous suis, avec responsabilité ! (M. le président de la commission applaudit)

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je salue l'abnégation du ministre du budget ! (Sourires) Votre accord est un encouragement pour chacun de nous ! L'économie n'atteindra peut-être pas 5 millions, puisque des sociétés qui participent à cette mission déclareront peut-être moins de bénéfices. Mais je salue votre attitude !

L'amendement n°II-7 est adopté.

Les crédits de la mission sont adoptés.

Les crédits du compte spécial : « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés, sont adoptés.

Les crédits du compte spécial : Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics, sont adoptés.