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Compte rendu analytique officiel du 19 février 2009

Organisation et régulation des transports ferroviaires et guidés (Urgence)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports.

Discussion générale

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État chargé des transports. - Nous sommes à un moment charnière de l'histoire des transports ferroviaires en France et en Europe. Les services de fret ferroviaire ont été ouverts à la concurrence le 31 mars 2006 conformément à une directive européenne de 2004. Sept entreprises autres que la SNCF circulent désormais sur le réseau ferré national ; leur part de marché est passée de 5 % en 2007 à près de 10 % en 2008. Le 13 décembre 2009, les services de transports internationaux de voyageurs seront à leur tour ouverts à la concurrence.

Abstraction faite des effets de la crise économique, l'ouverture à la concurrence a entraîné une hausse sensible du trafic dans tous les pays : en France, le trafic de fret a augmenté de 3,5 % entre 2006 et 2007, de 10 % entre 2007 et 2008. Nous sommes convaincus qu'elle aura le même effet dans le domaine du transport international de voyageurs. Elle permettra le développement de nouvelles activités et la création de nouveaux emplois sur le territoire national : dans chaque gare, il faudra mettre en place des services d'accueil et de billetterie.

Nous avons voulu définir précisément les modalités de cette évolution en nous fondant sur les recommandations toujours intéressantes et novatrices de M. le sénateur Haenel, que le Premier ministre avait placé en mission auprès du ministre des transports. L'ouverture à la concurrence doit avoir lieu dans des conditions équilibrées et transparentes. Il est donc nécessaire de mettre en place un dispositif de régulation efficace, qui garantisse à tous les opérateurs un accès équitable au réseau ferré. Ce sera le rôle de la nouvelle Commission de régulation des activités ferroviaires, que M. le président Emorine propose opportunément de rebaptiser « Autorité de régulation des activités ferroviaires » (Araf) afin d'éviter la sonorité disgracieuse de l'acronyme « Craf ».

La nouvelle autorité disposera d'un pouvoir de régulation, d'investigation et de sanction. Elle instruira les plaintes des différents acteurs du secteur, auxquels le droit de saisine sera largement ouvert, et pourra prendre l'initiative d'enquêtes. En cas de manquement, elle pourra infliger des sanctions pécuniaires allant jusqu'à 3 % du chiffre d'affaires de l'entreprise concernée, voire 5 % en cas de récidive. Elle sera également consultée sur tous les textes réglementaires touchant aux chemins de fer.

L'ouverture à la concurrence devrait encourager chez les opérateurs une approche plus commerciale. C'est pourquoi, dès lors que les services de transports de voyageurs seront assurés par une entreprise unique sans mise en concurrence préalable, le ministre chargé des transports demandera à l'Araf un avis sur les tarifs pratiqués.

L'organisation de la nouvelle autorité sera comparable à celle de la Commission de régulation de l'énergie : elle sera composée d'un collège de sept commissaires nommés pour six ans et irrévocables et de services dirigés par un secrétaire général comprenant des juristes comptables et des économistes. Son effectif devrait avoisiner soixante personnes et son budget 8 millions d'euros.

L'Araf jouera un rôle central dans le fonctionnement de notre système ferroviaire qu'elle contribuera à dynamiser. C'est là un des objectifs majeurs de notre politique ferroviaire ambitieuse et volontariste : j'en veux pour preuve la réforme de la tarification des sillons sur le réseau ferroviaire national ou le contrat de performance de Réseaux ferrés de France qui attribue à cette entreprise 13 milliards d'euros entre 2008 et 2015 pour régénérer le réseau : je pense en particulier à la ligne Paris-Granville, madame Goulet.

M. Charles Revet. - Il y a des privilégiés !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Cet effort répond aux objectifs de la loi relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, comme l'augmentation de 25 % de la part du fret ferroviaire d'ici 2012. Pour atteindre cet objectif, il faudra développer de nouveaux services ; c'est pourquoi l'article 2 du projet de loi prévoit la création d'opérateurs ferroviaires de proximité.

Ceux-ci permettront la création d'une offre locale de transport de fret, comme le souhaitent les collectivités territoriales.

Mme Nathalie Goulet. - Très bien !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Ce n'est pas une pétition de principe, c'est un constat : sans opérateurs de proximité, pas de dynamisme du fret ferroviaire ! L'Allemagne compte plus de 150 opérateurs ferroviaires de proximité, dont la moitié sont propriétaires de l'infrastructure, qui représente de 5 à 50 kilomètres de rails. Ils sont très présents dans les ports et le coût d'entretien de ces infrastructures est deux à trois fois plus faible qu'en France, sur des lignes comparables. Au Canada, 27 % du trafic de marchandises se font par l'intermédiaire des opérateurs ferroviaires de proximité. Aux États-Unis, où les entreprises ferroviaires sont parmi les plus profitables du pays, il existe plus de 550 opérateurs de shortline. Ces lignes, naguère déficitaires, sont désormais rentables grâce à une structure différente : peu d'employés, exécutant une grande variété de tâches, accords de travail moins contraignants, coûts d'équipement, investissements et frais de structure moindres.

Pour optimiser les moyens techniques et humains, les opérateurs ferroviaires de proximité pourront recevoir de RFF des missions de gestion de l'infrastructure sur des lignes à faible trafic réservées au transport de marchandises. Sur ces lignes, où il n'y a pas besoin de rouler à 100 à l'heure, ils assureront également des services de traction ferroviaire. De très nombreux acteurs économiques, dans les domaines agricoles, agro-alimentaires ou des carrières, attendent une offre ferroviaire compétitive et fiable, qui drainerait des flux diffus et diversifiés vers les opérateurs longue distance.

Il va de soi que la sécurité sur ces lignes sera toujours assurée par RFF. Et l'Établissement public de sécurité ferroviaire contrôlera les nouveaux opérateurs.

Nous avons longuement travaillé ici sur les grands ports maritimes, M. Revet en sait quelque chose.

M. Charles Revet. - Merci.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Ces opérateurs ferroviaires de proximité permettront de développer les dessertes ferroviaires de nos ports, conformément aux engagements pris dans la loi de réforme portuaire et dans la loi de programme du Grenelle.

Quelques mots sur les autres dispositions relatives au secteur ferroviaire figurant dans ce projet de loi.

L'État et d'autres personnes publiques, comme RFF, pourront accéder aux informations économiques et aux données de trafic nécessaires à la conduite de leurs études et à l'élaboration de nouveaux projets. Une disposition technique mais très utile prévoit la reconnaissance mutuelle du matériel et facilite l'accès au réseau français des locomotives, wagons et voitures circulant dans un autre pays européen. Il convient aussi de définir les relations entre le gestionnaire d'infrastructure et les entreprises ferroviaires, en tenant compte de l'arrivée de nouveaux gestionnaires dans le cadre des contrats de partenariat. Il s'agit enfin de fixer la composition du conseil d'administration de RFF et de valider ses décisions.

Des modifications institutionnelles seront nécessaires pour garantir l'équité et la transparence dans l'attribution des sillons. Au sein de RFF, une plate-forme commerciale sera créée. Forte d'une centaine de personnes, elle fera le lien avec les entreprises ferroviaires et répartira les capacités entre les plages-travaux et les entreprises clientes du réseau.

Pour aller dans le sens souhaité par M. Haenel, qui aurait sans doute voulu aller plus loin...

M. Hubert Haenel. - Il ne faut jamais aller trop vite dans ce domaine !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - De la réforme vient la révolution... Je proposerai un amendement créant au sein de la SNCF un service spécialisé, séparé du reste de l'entreprise, qui devra gérer le trafic et la circulation sur le réseau ferroviaire national. Ce service regroupera 14 400 agents en charge de la production et de la gestion des sillons, comme les horairistes, les régulateurs et les agents de circulation, également appelés aiguilleurs. Ces agents appartiendront toujours à la SNCF, ils ne changeront pas de statut, mais cette structure disposera d'un budget propre et son directeur sera nommé en conseil des ministres.

Pour les voyageurs, l'ouverture à la concurrence concerne uniquement les services internationaux, le cabotage n'étant accepté que s'il ne constitue pas l'objet principal du service international. Il est vrai que les frontières ne sont jamais loin, Kehl de Strasbourg, Vintimille de Menton, Figueras de Perpignan...

L'ouverture à la concurrence du transport domestique de voyageurs, comme les services TER, n'est donc pas prévue par le droit européen. Cela étant précisé, des élus régionaux de droite comme de gauche se sont exprimés en faveur de l'ouverture à la concurrence des TER.

M. Jean-Louis Carrère. - Pas en Aquitaine !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Elle n'a pas raison en tout ! M. Darcos vous en parlera bientôt. (Sourires) J'ai la chance d'avoir été le condisciple du président Rousset.

L'exemple de nos voisins européens invite à y réfléchir. En Allemagne, la régionalisation ferroviaire de 1993 a donné aux Länder la possibilité de choisir leurs opérateurs ferroviaires par appel d'offres. Grâce à quoi, l'offre ferroviaire des Länder est passée de 502 millions de trains par kilomètre en 1994 à 633 en 2007. Cette ouverture a également profité à DB, qui a continué à se développer, et elle réduit considérablement les coûts facturés aux Länder, qui ont réinvesti l'argent économisé dans le service public.

Dans la deuxième partie de son rapport, M. Haenel propose de mettre en place un comité réunissant l'ensemble des parties prenantes pour examiner les questions que soulèverait une éventuelle ouverture à la concurrence des TER, en particulier celles de la propriété et de la mise à disposition du matériel roulant, du transfert du personnel affecté à ces services, du calendrier et, le cas échéant, de la modification des conventions actuelles, sachant que de nombreuses régions ont récemment renouvelé leurs contrats avec la SNCF. J'ai écrit au président Rousset, de l'Association des régions de France ; il ne m'a pas répondu. J'ai écrit au président Ries, du Groupement des autorités responsables de transports publics ; il ne m'a pas répondu non plus.

M. Jean-Louis Carrère. - Cela viendra !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Je n'en doute pas !

Je leur demandais de me faire part de leurs positions sur ce sujet. Si des régions en font la demande à l'État, nous pourrons leur donner la possibilité de libéraliser leurs services TER par une modification législative de la Loti sur laquelle vous auriez à vous prononcer. Je rappelle que la régionalisation que M. Haenel a impulsée en 1992 était fondée sur le volontariat.

Je terminerai cet exposé par les autres dispositions de ce projet de loi. L'article 23 adapte le code de la voirie routière aux dispositions de la convention passée entre la France et l'Italie, visant à sécuriser le trafic dans le tunnel routier du Mont-Blanc, dix ans après la catastrophe de 1999. Elles modifient en outre les contrats de concession des autoroutes ayant réalisé d'importants travaux de sécurisation de leurs tunnels. Le troisième paragraphe intègre à la concession autoroutière de la société ATMB une portion de route nationale afin d'engager des travaux de mise aux normes de sécurité et de respect de l'environnement de cette enclave, sans en changer le statut.

L'article 24 porte sur la définition du temps de travail du personnel navigant de l'aviation civile. Des décrets successifs ont tenté d'établir une correspondance entre le « temps de vol » défini par le code de l'aviation civile et la « durée légale du travail » fixée par le code du travail. L'articulation entre ces deux codes, peu claire, a donné lieu à plusieurs contentieux. Il fallait donc clarifier cette correspondance afin de rendre les règles plus lisibles et d'assurer au personnel navigant une plus grande sécurité juridique. En outre, cet article encadre précisément la rémunération des heures supplémentaires.

Reste que ce projet de loi est avant tout ferroviaire. Le paysage ferroviaire est en train de se modifier en profondeur ; il change, il se développe, s'ouvre à la concurrence et l'arrivée de nouveaux entrants nous oblige à faire évoluer nos institutions, notre gestion des infrastructures et, plus généralement, l'organisation de notre système ferroviaire. Ce projet de loi intervient après que vous avez voté un programme historique de création de nouvelles lignes à grande vitesse. Bien sûr, la crise fait souffrir le fret ferroviaire, qui a perdu 25 % en un an, mais il reste d'avenir.

Le chemin de fer sera le transport du XXIe siècle, il change, se développe, s'ouvre à la concurrence et l'arrivée de nouveaux « entrants » nous oblige à faire évoluer nos institutions, notre gestion des infrastructures et, plus généralement, l'organisation de notre système ferroviaire. C'est ce à quoi s'attache ce projet de loi.

Je remercie MM. Haenel et Grignon pour leurs excellents rapports (applaudissements à droite) ainsi que la commission des affaires économiques et son président, Jean-Paul Emorine, pour le travail accompli. Et je vous conseille à tous de lire ces rapports qui sont de qualité : c'est le cas de tous les rapports du Sénat, mais particulièrement de ceux des sénateurs alsaciens... (Sourires et applaudissements à droite)

M. Philippe Richert. - Bravo !

M. Francis Grignon, rapporteur de la commission des affaires économiques. - (Applaudissements sur les bancs UMP) Il y a deux semaines, nous examinions le projet de loi de programmation relatif au Grenelle de l'environnement dont un des axes fort est la relance du transport ferroviaire. Le débat a été l'occasion de constater le chemin parcouru en quelques années, voire en quelques mois. Lors de la remise des conclusions de la mission d'information de la commission des affaires économiques sur le financement des transports, que j'avais l'honneur de présider, il y a seulement un an, il était encore presque tabou de dénoncer l'insuffisance des financements accordés au réseau ferré, et en particulier à sa régénération. Ce n'est qu'à demi-mot que l'on évoquait la possibilité de confier à des opérateurs locaux la gestion des petites lignes de fret afin de les rendre de nouveau utilisables, grâce à une exploitation plus souple et plus économique. Et je ne parle même pas du tabou parmi les tabous qu'était la question du partage des rôles entre RFF et la SNCF pour la gestion de l'ensemble du réseau. Aujourd'hui, les choses ont bien changé : il y a eu des actes comme le contrat de performance pluriannuel entre l'État et RFF, il y a eu de nouveaux efforts d'analyse et de propositions avec le second audit de l'École polytechnique de Lausanne, le rapport de la Cour des comptes du printemps dernier et, surtout, le rapport d'Hubert Haenel au Premier ministre.

Aujourd'hui, nous sommes tous conscients que l'enjeu est de réengager le cercle vertueux du développement ferroviaire dans notre pays.

M. Charles Revet. - Il y a du travail...

M. Francis Grignon, rapporteur. - Mieux exploiter le réseau lui permettra d'accueillir plus de circulation ; plus de trains qui roulent, c'est aussi plus de redevances reversées par les transporteurs aux gestionnaires du réseau pour mieux exploiter celui-ci, et ainsi de suite.

Le rapport d'Hubert Haenel a identifié les principaux goulots d'étranglement qui bloquent ce développement au niveau de l'exploitation des réseaux : la programmation du financement pluriannuel des travaux mais aussi la façon dont les circulations sont actuellement gérées. La concurrence peut être une opportunité supplémentaire d'enclencher ce cercle vertueux : l'arrivée de nouveaux opérateurs est une réelle chance d'augmenter le trafic et la performance d'ensemble du système, donc de diminuer le coût pour l'usager et, par conséquent, d'augmenter la fréquentation des lignes.

Encore faut-il que cette concurrence soit régulée. Le Président de la République s'est déclaré en faveur d'une autorité de régulation ferroviaire en juin 2007 dans son discours à Roissy, soit un an avant que la Commission européenne ne nous fasse part de ses observations à ce sujet. La mise en place de cette régulation publique est l'objet essentiel de ce projet de loi puisque le titre III consacré à la nouvelle Commission de régulation des activités ferroviaires, la Craf, comprend 18 des 25 articles que compte ce texte.

Votre commission a examiné ce projet de création d'une commission de régulation avec trois exigences. La première portait sur le respect de nos obligations européennes, car cette autorité indépendante est l'objet d'un des trois griefs de la mise en demeure adressée à la France en juin 2008 pour non-transposition de la directive de février 2001.

Notre deuxième exigence a été de nous assurer que le système proposé était adapté au secteur ferroviaire et qu'il ne s'agissait pas d'un simple décalque de la régulation existante pour l'énergie ou les télécommunications. A la différence de ces secteurs, le transport ferroviaire est une industrie lourde, soumise à de fortes contraintes techniques liées au réseau ainsi qu'à une exigence omniprésente de sécurité. Une conception abstraite de la concurrence qui ne prendrait pas en compte ces spécificités risquerait fort d'être dangereuse, ce qui serait contraire au but recherché. C'est pourquoi nous avons réécrit entièrement l'article 9, article central du projet de loi, qui concerne les pouvoirs de règlement des litiges de la Craf, afin de renforcer l'impératif de sécurité en le séparant de la régulation économique stricto sensu.

Enfin, notre troisième exigence a été de renforcer la Commission de régulation en lui donnant les moyens de son ambition : nous avons adopté plusieurs amendements étendant son contrôle non seulement à l'accès au réseau mais aussi aux infrastructures de services susceptibles d'être utilisées par les opérateurs ferroviaires, à commencer par les gares. De même, en plus de son droit de veto sur le montant des péages ferroviaires, nous avons inscrit à l'article 8 que la Commission sera consultée sur la règle du jeu du transport ferroviaire -je veux parler du « document de référence du réseau », le fameux DRR. Surtout, nous avons voulu mieux assurer l'indépendance de cette nouvelle instance en lui conférant une personnalité juridique autonome, corollaire de l'autonomie financière que nous proposons également. La Craf ne sera pas financée par le budget général de l'État mais, comme l'établissement public de sécurité ferroviaire créé en 2006, .elle percevrait une fraction des péages payés par les entreprises ferroviaires pour utiliser le réseau.

Ces amendements de la commission aux articles 4 et 14 s'accompagnent aussi d'un changement de nom, visant à affirmer l'autorité de la nouvelle instance, qui n'est pas seulement une commission administrative. Nous proposons que la Craf s'appelle désormais « autorité de régulation des activités ferroviaires », nouveau nom qui sera repris dans tous nos amendements.

Un autre amendement important, parmi les 32 qu'a déposés la commission, transpose les exigences du troisième paquet ferroviaire de 2007, mettant en place le certificat de conduite ferroviaire européen, c'est-à-dire le permis de conduire des cheminots de l'Union européenne, ce qui constitue l'ébauche d'un cadre social européen du transport ferroviaire. Aucun obstacle technique ne s'oppose en effet à cette transposition, d'autant que, par ailleurs, le projet de loi transpose dans son article premier d'autres dispositions du troisième paquet ferroviaire, notamment la plus emblématique de toutes : le début de l'ouverture à la concurrence du trafic de voyageurs. Le premier paquet ferroviaire européen en 2001 avait surtout traité de l'accès aux infrastructures, le deuxième avait, en 2004, annoncé l'ouverture à la concurrence du fret, le troisième concerne essentiellement le transport de voyageurs. Il est notamment prévu que, fin 2009, la concurrence soit instaurée pour le transport de voyageurs entre plusieurs pays européens. Le service domestique reste à l'écart de cette ouverture puisque le « cabotage », c'est-à-dire le service intra-national, ne devra constituer qu'une partie accessoire des transports transnationaux.

Tout cela permet à la France de participer à la mise en place de l'Europe ferroviaire, en corrigeant les aspects de son droit national qui posaient des difficultés. Sur les trois griefs formulés dans la mise en demeure de l'été dernier, deux trouvent aujourd'hui une réponse dans ce projet de loi avec la création d'une autorité de contrôle et de régulation indépendante et avec la fixation du niveau des péages désormais soumise à l'avis conforme de cette autorité indépendante.

En revanche, le troisième grief ne trouve pas de réponse dans ce texte : il concerne la gestion des droits d'utilisation du réseau, les« sillons », qui devrait être exercée de façon indépendante de tous les opérateurs ferroviaires. Or cette gestion est aujourd'hui déléguée par RFF à un des opérateurs, la SNCF. C'est l'héritage de la loi de 1997 qui pose de nombreux problèmes juridiques comme organisationnel. A à quoi bon voter une loi de transposition si c'est pour ne pas faire le travail jusqu'au bout ? A quoi bon créer une autorité de régulation si le système à réguler est lui-même déséquilibré ?

Parmi les solutions proposées, notamment lors du débat relancé par l'excellent rapport d'Hubert Haenel, la réponse la plus cohérente est de s'inscrire résolument dans la perspective d'un transfert de la SNCF à RFF des 14 000 agents de la SNCF aujourd'hui chargés de la gestion des capacités et des circulations.

M. Charles Revet. - C'est la logique.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Une telle évolution nécessite bien sûr des étapes dans la mesure où il faut, au préalable, que ces services soient bien identifiés au sein de la SNCF et qu'ils soient bien séparés d'un point de vue opérationnel pour ce qui est des locaux, des systèmes informatiques et de la protection des informations commerciales. En réponse aux pressantes interrogations de la commission des affaires économiques, le ministre nous avait annoncé en décembre qu'il y travaillait et que cela se concrétiserait dans ce projet de loi. Effectivement, un amendement n°131 a été déposé à l'article premier, distinguant dans une structure indépendante les services de la SNCF travaillant à la gestion du réseau. Cette solution ne ferme pas la porte à des évolutions ultérieures et la création en parallèle de l'autorité de régulation indépendante pourrait lui permettre de produire tous ses effets dès lors qu'elle s'accompagnerait d'une réorganisation des services concernés, dans le sens d'une séparation rigoureuse d'avec la SNCF, entreprise qu'il convient de placer dans une position strictement identique à celle de ses concurrents.

Votre commission s'est aussi penchée sur l'ouverture éventuelle à la concurrence des actuels trains express régionaux (TER), permettant aux régions d'en confier l'exploitation à d'autres opérateurs que la SNCF. En Alsace, nous sommes particulièrement motivés parce que nous voyons ce qui se passe de l'autre côté du Rhin... Il nous a semblé que rien ne militait aujourd'hui pour un changement de la loi puisque cette activité est encore hors du champ de toute ouverture européenne en principe au moins jusqu'en 2019.

Il n'est pas interdit d'y réfléchir dans le cadre de délégations de service privé. Vous nous avez apporté des assurances...

M. Charles Revet. - Et c'est une bonne étape.

M. Francis Grignon, rapporteur. - Le Sénat attendait beaucoup de ce débat, le premier depuis longtemps sur l'avenir des transports ferroviaires. La qualité et l'intensité des échanges en commission en ont souligné l'importance. Tous les sénateurs sont en effet extrêmement attentifs aux transports ferroviaires, même s'ils n'ont pas la même appréciation de l'impact des directives. Je me félicite donc de la discussion de ce texte, même si nous aurions préféré qu'il fût exclusivement consacré aux transports ferroviaires. L'essentiel est là et nous avons un bon texte, qui se justifie au-delà de nos obligations européennes. La commission en recommande l'adoption sous réserve de ses amendements. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Odette Terrade. - Peut-on connaître le déroulement de ce débat ? Le texte n'est inscrit à l'ordre du jour qu'aujourd'hui, à la veille d'une interruption de nos travaux. Nous souhaitons pourtant qu'on prenne tout le temps nécessaire à son examen.

M. le président. - La Conférence des Présidents a prévu que le débat reprendrait cet après-midi après les questions au Gouvernement et se prolongerait ce soir. Je ne puis cependant dire combien de temps requerront les quelque 120 amendements.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - La question est légitime. Le débat se poursuivra cet après-midi après les questions d'actualité et le soir -je vous prie d'ailleurs de m'excuser car je serai en déplacement : M. Karoutchi me remplacera au banc du Gouvernement. Si la nuit ne suffit pas, le Gouvernement en parlera à la Conférence des Présidents. Nous souhaitons que ce texte important fasse l'objet d'un examen sans précipitation.

Mme Mireille Schurch. - La grande manifestation du 29 janvier qu'ont approuvée 70 % des Français a exprimé une grande inquiétude, voire de la colère. On annonce 290 000 licenciements en 2009 et ni le plan de relance ni les annonces du Président de la République hier n'ont rassuré. Les 320 milliards du premier plan ne sont allés qu'aux banques, lesquelles, comme les grandes entreprises du CAC 40, continuent à annoncer des profits. Les 13,9 milliards de bénéfice de Total ont quelque chose d'indécent.

Mme Nathalie Goulet. - Et les salariés ?

Mme Mireille Schurch. - Nombre de salariés sont victimes de la crise mais le Gouvernement poursuit sa politique contre les droits sociaux. Il traite l'hôpital comme une entreprise, diminue les services publics, met à mal le statut des enseignants-chercheurs, supprime des postes de Rased et poursuit une réforme du lycée qui ne rencontre que l'incompréhension. Poursuivant la réforme de la carte judiciaire, il va supprimer 44 tribunaux des affaires sociales.

De cette fragilisation du monde du travail, de cette liberté factice d'aller gagner 200 euros par mois en Tunisie au service de votre ancien employeur, nous ne voulons pas ! Nous prônons une société solidaire dans laquelle on puisse affirmer son individualité. Voilà ce que notre législation doit traduire en organisant les services publics de la santé, de l'éducation et de la recherche, l'accès à l'eau et à l'énergie, ainsi que le droit à la mobilité. Ce dernier est essentiel pour l'accès aux services publics. La suppression programmée du tribunal des affaires sociales de l'Allier obligera les accidentés du travail et les invalides à faire 120 km pour défendre leur dossier tandis que la disparition de l'antenne montluçonnaise de la direction départementale de la jeunesse et des sports obligera les jeunes intéressés par le Bafa à se rendre à Moulins. Comment défendre ses droits dans ces conditions et comment se projeter dans l'avenir ?

Le projet ne répond pas à ces objectifs. Sous prétexte de transposition d'une directive, vous ouvrez encore plus le secteur à la concurrence. Dans ce contexte de grave crise, était-il si urgent de transposer le troisième paquet ferroviaire ? On l'a vu depuis 2006, le privé n'investit que sur les lignes rentables mais, pour rester compétitive, la SNCF va fermer 262 gares et l'on poursuit en justice les élus qui cherchent à s'y opposer. Nous ne sommes pas naïfs, ce projet annonce la lente agonie du service public des transports. Il ne règle pas les questions essentielles pour l'avenir.

Le Gouvernement fustige volontiers les grévistes mais en 2007, ils n'ont été responsables que de 3 % des perturbations : 97 % sont dues à des pannes sur les voies ou sur les matériels. Ce sont donc les coupes budgétaires qu'il faut dénoncer ! Le Gouvernement propose d'ouvrir à la concurrence pour que le privé puisse réaliser des bénéfices mais même le Medef le constate, l'état actuel du réseau interdit des initiatives portant sur les wagons isolés, ainsi que l'a montré l'échec de Proxirail dans le Centre. Dans ces conditions, il est illusoire de vouloir mettre fin à l'exclusivité de la SNCF sur les lignes à faible trafic. Le transport par wagon isolé, qui répond à l'intérêt général, est assuré par un opérateur de proximité ou par la SNCF et son groupe.

Je suis sceptique sur les partenariats public-privé pour financer les infrastructures ferroviaires. La Caisse de dépôts a rappelé la difficulté à trouver des crédits remboursables à court terme ; qu'en sera-t-il à trente ans ? On se rappelle que les premières compagnies privées ferroviaires ont fait faillite : le temps de l'investissement sur de telles infrastructures n'est pas celui du marché. La propriété et le contrôle publics sont indispensables à des infrastructures de qualité et respectueuses de l'environnement. Les partenariats public-privé ne doivent pas aboutir à traiter la sécurité comme un coût comme les autres. Pourquoi pas des emprunts publics qui ne seraient pas inclus dans la dette parce qu'il y va de l'avenir de la planète ? Les Européens ont bien su mettre de côté les critères de convergence face à la crise et un sujet aussi crucial ne doit pas être à la merci du marché et de la concurrence. L'autorité de régulation ferroviaire n'apporte aucune réponse en matière d'aménagement équilibré du territoire. L'ouverture à la concurrence n'a pas eu d'effet positif sur les prix. L'exemple britannique n'est pas encourageant mais il souligne les difficultés d'établir des correspondances entre les trains des différentes compagnies.

Peut-être les prix baisseront-ils sur les axes les plus fréquentés. Mais quid des lignes secondaires ? Les trains Corail, Lunea et autres trains interrégionaux dont le taux de rentabilité n'est peut-être pas faramineux assurent un lien indispensable entre les territoires. D'après M. Guillaume Pepy, l'entretien de ces lignes coûte 100 millions à la SNCF, qu'elle puise sur les bénéfices réalisés sur le TGV. La logique libérale privant l'entreprise de ces revenus, ces lignes pourraient être supprimées et le trafic reporté sur la route, ce qui est contraire aux objectifs du Grenelle de l'environnement et d'un aménagement équilibré du territoire. Si elles sont maintenues, la SNCF sera placée dans une situation inéquitable à moins que la libéralisation s'accompagne d'une compensation ou que des investissements soient également exigés des opérateurs. Sans quoi, la SNCF continuera d'être accusée de ne pas rendre un service public performant, ce qui justifiera à terme sa privatisation. De fait, ouvrir le secteur à la concurrence au moment où la SNCF doit consentir d'importants investissements, n'est-ce pas fausser les règles du jeu aux dépens de la SNCF ? Prenons le temps de la réflexion, investissons sur le réseau, confirmons la SNCF dans son rôle de gestionnaire délégué unique plutôt que d'agir de façon dogmatique, avec suppressions de lignes et réductions de personnel à la clé.

Au vrai, ce projet de loi met en péril le financement de l'ensemble du réseau. Il accentuera la désertification ferroviaire de l'Auvergne, du Limousin, du Centre et des régions de montagne pour saturer des lignes déjà surchargées. Cette politique est inacceptable tant pour les cheminots que les usagers et les élus locaux, de même que la privatisation de tronçons routiers nationaux et la réduction des droits du personnel navigant.

Partisans d'une société solidaire et du mieux-disant social, nous proposerons, par nos amendements, de garantir l'existence d'un transport public ferroviaire et de considérer les infrastructures de transport, gares et autres facilités essentielles, comme des biens publics. Ensuite, pour des transports sûrs, il est indispensable que les mêmes règles s'imposent à tous les opérateurs, notamment en matière de condition de travail des personnels, et que l'établissement public de sécurité ferroviaire soit indépendant de l'autorité de régulation. Enfin, nous suggérerons un plan d'urgence pour moderniser les infrastructures que l'État pourrait financer en lançant des emprunts publics ou, à l'instar de l'Allemagne, en reprenant la dette du propriétaire du réseau, soit celle de RFF. Construisons une Europe sociale ferroviaire qui réponde aux besoins des populations et des territoires dans le respect du Grenelle de l'environnement et des conditions de travail de tous les salariés du secteur ! (Applaudissements à gauche)

M. Hubert Haenel. - (Applaudissements à droite) Monsieur le ministre, je vous remercie d'avoir évoqué les devoirs de vacances sur les transports ferroviaires (sourires) que j'ai effectués durant l'été 1997 ! J'ai également été missionné, à votre demande, à deux reprises par le Premier ministre. Ce texte est l'occasion de vérifier le sort qui sera réservé à mes propositions. « C'est un grand tort d'avoir raison avant les autres », avait l'habitude de dire Edgar Faure... Avant d'en venir à mon propos, je veux également féliciter mon compatriote M. Francis Grignon, dont la compétence et la rigueur sont reconnues par tous.

Mme Isabelle Debré. - Très bien !

M. Hubert Haenel. - Le système ferroviaire français, issu de la réforme de 1997, n'est ni transparent ni performant. Ce constat, posé par les parlementaires depuis des années, a été confirmé par la Cour des comptes en 2008 et l'École polytechnique de Lausanne en 2005. Le 24 juin dernier, la commission européenne a envoyé à la France, comme à 24 autres États membres, une mise en demeure pour mauvaise transposition des trois paquets ferroviaires adoptés depuis 1991. Premier grief, l'absence d'indépendance des fonctions essentielles. De fait, RFF et la SNCF ne sont pas indépendantes aux plans juridique, organisationnel et décisionnel, comme le prévoyait la directive de 1991. La loi de 1997 créant RFF a imposé au propriétaire de réseau de déléguer la quasi-totalité de la gestion à la SNCF, qualifiée officiellement de gestionnaire d'infrastructure délégué. Or les services de la SNCF qui assument cette fonction, communément appelés SNCF Infra, ne sont pas indépendants de la SNCF. Cette dernière n'est donc pas dans une position d'égalité avec ses concurrents potentiels.

M. Pierre Hérisson. - Absolument !

M. Hubert Haenel. - Deuxième grief, la tarification ferroviaire française. Le montant des redevances acquittées par les utilisateurs du réseau est fixé par le ministère chargé des transports, autorité de tutelle de l'entreprise publique qu'est la SNCF, et non de manière indépendante par le gestionnaire du réseau. Enfin, l'ouverture à la concurrence aurait dû s'accompagner de la création d'une autorité de régulation, comme en matière d'énergie et de transports, indépendante de tous les opérateurs et dotée de pouvoirs coercitifs pour veiller au respect des règles de concurrence.

Ce texte devrait permettre à la France de se mettre en plus grande conformité avec le droit communautaire. Outre que l'avis conforme de l'autorité de régulation sera requis pour la fixation du montant des péages, ce texte assure l'indépendance de l'autorité de régulation, désormais appelée la commission de régulation des activités ferroviaires et, bientôt je l'espère, l'autorité de régulation des activités ferroviaires. Ce texte répondra aux exigences communautaires à condition que le Sénat suive le rapporteur. L'autorité de régulation ferroviaire doit être puissante, robuste, comme l'a souhaité la Cour des comptes. « Elle doit disposer », écrivait-elle dans son rapport d'avril 2008, « d'autant plus de pouvoirs et de moyens que le gestionnaire de l'infrastructure est proche de l'entreprise ferroviaire SNCF. Si la gestion de l'infrastructure était confiée à une filiale de la SNCF, une partie des personnels de RFF pourrait intégrer les équipes de cette autorité, ce qui permettrait de conserver une capacité de contre-expertise extérieure à la SNCF ». Cette autorité s'assurera que les conditions techniques et administratives d'accès n'entravent pas la concurrence, notamment en matière d'attribution des capacités ferroviaires, d'accès aux différentes prestations liées à l'infrastructure et aux facilités essentielles telles que les services en gare. Si l'attribution des sillons est la condition indispensable aux circulations ferroviaires, la concurrence peut également être faussée par des formes de discrimination plus subtiles...

M. Charles Revet. - C'est vrai !

M. Hubert Haenel. - Pour accomplir ses missions, la Craf doit pouvoir enquêter sur pièces et sur place, mais aussi prononcer des sanctions.

Outre les observations de principe que j'ai formulées quant à la participation de la Craf à l'élaboration du document de référence du réseau, il est souhaitable que la discussion parlementaire dote cette autorité de tous les moyens lui permettant d'être la clé de voûte d'un système reconfiguré. Avec l'ouverture à la concurrence d'autres services en réseau, la France a déjà l'expérience de ce type de régulateur. Nous savons quels moyens lui permettent de fonctionner en toute indépendance.

La transformation de la Craf en Araf n'est pas indifférente, car la rédaction initiale propose d'instaurer un organisme de régulation a minima, mais nous savons tous qu'un ministre peut subir des arbitrages... Heureusement, les amendements de notre rapporteur donnent consistance au dispositif.

Le projet de loi ne répond pas aux griefs de la Commission européenne portant sur l'absence de séparation entre RFF et la SNCF Infrastructure. En toute logique, les 55 000 personnes employées par celle-ci auraient dû être transférés en 1997 à celle-là.

M. Charles Revet. - Bien sûr !

M. Hubert Haenel. - Les reproches de Bruxelles ne portent que sur les 14 400 agents de SNCF Infrastructure chargés de définir le programme annuel des circulations, dit « graphique de circulation », depuis l'instruction des demandes jusqu'à l'aiguillage, en passant par l'octroi des sillons. En effet, la directive dispose explicitement que l'octroi des sillons doit être effectué de façon indépendante car il touche directement à l'égalité entre les opérateurs. L'amendement n°131 du Gouvernement devait sans doute satisfaire cette exigence. Il est tardif, puisque le projet de loi ayant été déposé en septembre, il ne nous est arrivé que le 13 février.

Mme Isabelle Debré. - Mieux vaut tard que jamais !

M. Hubert Haenel. - L'organisation issue de la loi de 1997 a souvent été qualifiée d'usine à gaz ne permettant ni la transparence, ni le développement. La nouvelle rédaction permettra peut-être de reculer pour mieux sauter car elle met en place une organisation d'administration à la française, c'est-à-dire particulièrement compliquée. Cette construction inédite ne réglera pas les problèmes récurrents depuis la loi de 1997. Pourra-t-elle satisfaire la Commission européenne ? Je suppose que vous avez quelques garanties en ce sens...

Le nouveau service spécialisé préfigure-t-il une quasi-filialisation ? Je comprends que M. le rapporteur voie un avantage à cette séparation au sein de la SNCF, puisqu'elle facilitera l'éventuel rattachement de la nouvelle entité à RFF ou la création d'une véritable filiale de la SNCF.

M. Charles Revet. - Dans ce cas, le cordon ombilical subsisterait.

M. Hubert Haenel. - A juste titre, notre rapporteur s'est bien gardé de sous-amender votre texte car cela n'aurait fait qu'ajouter de la complexité à un système qu'il faudra sans doute revoir sous peu. Je ne serais pas surpris que le premier rapport de l'Araf demande à simplifier ce que nous allons maintenant adopter.

On aurait pu envisager une autre solution, en créant l'autorité de régulation forte souhaitée par la Commission, à charge pour elle de proposer d'ici dix-huit mois à deux ans, le système qui lui paraîtrait le mieux garantir une gestion indépendante du réseau. Car c'est ce que demande Bruxelles.

Monsieur le ministre, quand l'Araf sera-t-elle mise en place ?

Vous avez confié une mission de préfiguration à un brillant ingénieur général des Ponts-et-chaussées -ils sont d'ailleurs tous brillants. Où en est son travail ?

L'expérimentation ne semble pas à l'ordre du jour, mais M. le ministre a ouvert l'horizon car il n'est pas réaliste de penser que rien ne se passera au cours des dix prochaines années. Le rapporteur nous a confié, avec son sourire habituel, que l'on ne pourrait sans doute pas attendre 2019 avant d'ouvrir les TER à la concurrence.

M. Charles Revet. - Bien sûr !

M. Hubert Haenel. - Mme Kosciusko-Morizet a dit qu'il faudrait d'abord amender la loi d'orientation sur les transports intérieurs (Loti). Mais la question se posera nécessairement le jour où le règlement sur les obligations de service public (règlement OSP) aura une pleine application, c'est-à-dire en 2019. Faut-il d'ici là suivre la politique de l'autruche ? Je ne le crois pas car la concurrence est à nos portes.

Ne serait-il pas souhaitable de s'interroger sur l'ouverture des lignes TER à la concurrence ? Monsieur le ministre, envisagez-vous une évaluation sur ce sujet ? Vous avez évoqué la création d'un groupe de travail.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - En effet.

M. Hubert Haenel. - En son temps, M. Bernard Bosson, un de vos prédécesseurs, avait créé un groupe de travail sur la régionalisation ferroviaire. Sa présidence avait été confiée à un parlementaire, en l'occurrence votre serviteur. Je pense que notre excellent collègue Francis Grignon pourrait assumer cette fonction. Le secrétariat était assuré par la directrice des transports terrestres de l'époque, Mme Anne-Marie Idrac. Ce groupe de travail pluraliste réunissait les représentants des régions concernées, des administrations centrales de l'État et de la SNCF. Il conviendrait en outre d'associer tous les acteurs de la régionalisation.

M. Charles Revet. - Le travail est préparé !

M. Hubert Haenel. - Nous sommes là pour ça ! C'est le sens de la coproduction législative, n'est-ce pas, M. Mercier ?

A condition que les amendements du rapporteur, et quelques autres venant de divers bancs, soient adoptés, le groupe UMP du Sénat votera ce projet de loi. (Applaudissements à droite et sur les bancs UC)

M. Yvon Collin. - Nous examinons aujourd'hui un texte dont l'apparence souvent technique dissimule de véritables enjeux.

Le train est à l'origine de la plus grande révolution industrielle en Europe. Il demeure aujourd'hui un outil fondamental de développement économique et joue un rôle essentiel pour le désenclavement des territoires ruraux.

C'est pourquoi je regrette l'urgence déclarée sur ce projet de loi, sans même parler des reports et autres décalages dans l'inscription à l'ordre du jour.

Nos engagements européens imposent de répondre aux griefs de la Commission européenne mais il ne faut pas confondre vitesse et précipitation, car celle-ci aggrave les risques d'accidents, sur chemin de fer comme pour le travail parlementaire.

L'introduction par voie d'amendement de dispositions venant réparer la transposition imparfaite du deuxième paquet ferroviaire vient brouiller la visibilité que nous devrions avoir sur l'organisation des transports.

Bien que nous connaissions tous la capacité de mobilisation des cheminots, vous n'avez pas hésité à inscrire la séparation brutale entre la SNCF et ses agents chargés de gérer les capacités de circulation. Mais la création de la Craf, ou Araf, ne suffirait-elle pas à satisfaire la Commission européenne ?

Le sujet suscite des inquiétudes bien compréhensibles puisque les transports concernent la mobilité, mais aussi l'accessibilité, la fracture territoriale et des enjeux environnementaux. Ce secteur mobilise des moyens publics colossaux, qu'il faudra accroître même dans un cadre plus libéral car la libéralisation est redoutée pour des raisons qui ne sont pas idéologiques.

La concurrence est souhaitable lorsqu'elle diversifie l'offre et réduit les tarifs. Mais aucun partenaire privé ne s'occupera des lignes peu rentables qui ont pour seule vocation de répondre aux soucis légitimes d'aménagement du territoire.

M. Michel Mercier et Mme Nathalie Goulet. - Granville !

M. Yvon Collin. - L'État et les collectivités locales seront toujours sollicités en tant que régulateurs. C'est pourquoi nous avons transposé ces directives a minima : les pouvoirs publics doivent en effet garder une certaine mainmise sur les transports. Nous conserverons donc deux entités juridiques distinctes, RFF et la SNCF qui, dans les faits, restent très liées.

La commission des affaires économiques est déterminée à remettre de l'ordre dans cette situation...

M. Pierre Hérisson, vice-président de la commission des affaires économiques. - Absolument !

M. Yvon Collin. - ...avec sans doute un peu trop de zèle en ce qui concerne le cabotage. Prenons acte de l'ouverture incontournable à la concurrence des services ferroviaires de transport international de voyageurs au 1er janvier 2010.

Il serait toutefois souhaitable, monsieur le ministre, de prendre des engagements sur l'avenir du maillage ferroviaire de notre territoire. Ces derniers temps, on entend surtout parler des lignes à grande vitesse : elles contribuent certes au développement économique des régions mais elles ne permettent pas leur désenclavement car elles ne sont pas suffisamment reliées au réseau secondaire qui se dégrade de plus en plus. Il ne sert à rien de développer les gares TGV si les usagers ont du mal à les atteindre.

Nous ressentons un décalage entre le discours national qui valorise une politique ferroviaire dynamique et la réalité locale, qui voit la suppression de lignes et d'arrêts en gare. Dois-je rappeler le dossier de la ligne Paris-Limoges-Toulouse ? Soutenus par les élus, les habitants des bassins de Gourdon, Souillac, Caussade et Montauban se sont battus pour conserver leurs trains, leurs gares et leurs arrêts parce que le désengagement de la SNCF et de son principal actionnaire, l'État, était vécu comme une menace d'isolement territorial. Mes collègues parlementaires lotois ont obtenu, enfin, le rétablissement d'arrêts en gares de Gourdon et de Souillac.

Alors que la région Midi-Pyrénées améliore le réseau ferré, elle subit dans le même temps des suppressions de lignes. Le Paris-Carmaux, le train de nuit Paris-Rodez, la déclassification de la gare de Cahors sont autant de sujets brûlants pour la région. Et je n'évoque pas la situation du Cantal de mon collègue Jacques Mézard, que vous allez recevoir prochainement, monsieur le ministre.

Ce texte va-t-il garantir la survie de lignes qui permettent d'aménager le territoire dans un cadre totalement concurrentiel ? Le règlement européen OSP (Obligations de services publics) assurera-t-il le maintien d'un service ferroviaire de proximité ? De nombreuses questions agitent les élus car la mobilisation des usagers contre les fermetures de gare est, pour beaucoup, le combat d'une vie : une gare, c'est le symbole de l'enracinement des hommes sur un territoire.

C'est pourquoi, notre vigilance de législateurs avisés et d'élus de terrain doit nous conduire à la plus grande prudence. L'excellence de nos territoires passe par le désenclavement et l'accessibilité sans lesquels il n'y a pas d'attractivité touristique et économique possible. Nos concitoyens qui ont choisi de résider dans les territoires ruraux ne doivent pas être les grands oubliés du Gouvernement. (Applaudissements au centre)

M. Jacques Blanc. - Je veux tout d'abord saluer l'excellent travail de notre rapporteur et de M. Haenel.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - C'est vrai !

M. Charles Revet. - C'est mérité.

Mme Isabelle Debré. - Et reconnu !

M. Jacques Blanc. - L'Europe, loin de bloquer le processus, nous permet d'aller de l'avant et de donner plus de chances au ferroviaire. Le rôle de l'État évolue, la gouvernance change mais la régulation est là et je me réjouis de la transposition de cette directive.

Parler de l'international ne doit pas nous conduire à oublier les réseaux secondaires. Nous avons en effet besoin de maintenir et même de développer un certain nombre de lignes voyageurs, comme Clermont-Nîmes, avec les gares de Langogne et Mende, et de liaisons marchandises comme Neussargues-Béziers, puisque ce sont des artères de la vie économique.

Vous qui avez été ministre de l'agriculture, vous comprendrez, monsieur le ministre, que je saisisse l'occasion pour demander de revenir sur l'article 54 de la loi sur le développement des territoires ruraux qui permet aux départements de faire appel à des particuliers pour transporter des élèves vivant en zones rurales. Le président Emorine avait à juste titre estimé, lors de l'examen de cet article, qu'il serait difficilement applicable. Il ne s'agit pas d'éliminer les organismes professionnels de transport mais de permettre de réduire les coûts de transport pour les collectivités concernées. Nous allons rectifier notre amendement pour permettre à la commission de lui donner un avis favorable.

Rendons hommage à l'Europe, qui nous oblige à préparer l'avenir, regardons ce que nous pouvons faire en matière de TER, assurons les liaisons dans les espaces ruraux et permettons aux départements ruraux de pouvoir transporter les enfants sans que cela leur coûte trop cher ! (Applaudissements à droite)

La séance est suspendue à midi quarante.

présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 15 heures.