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Compte rendu analytique officiel du 25 mars 2010

Mandat du Médiateur de la République

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à proroger le mandat du Médiateur de la République, présentée par M. Patrice Gélard.

Discussion générale

M. Patrice Gélard, auteur de la proposition de loi. - Nul besoin de grands discours pour vous présenter cette proposition de loi constituée d'un article unique auquel la commission a apporté une seule modification que j'approuve totalement. Rapporteur du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, j'ai constaté la nécessité de proroger le mandat du Médiateur de la République, qui doit normalement prendre fin le 12 avril 2010. A défaut, le nouveau Médiateur de la République serait élu pour seulement quelques semaines ou quelques mois, avant de céder la place au Défenseur des droits qui doit lui succéder en vertu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le rapporteur, considérant que le projet de loi organique sera débattu au Sénat le 3 juin et qu'il fera ensuite l'objet d'une navette parlementaire et d'un avis du Conseil constitutionnel, a estimé, à juste titre, qu'il fallait proroger ce mandat non jusqu'au 31 décembre 2010, comme je le proposais, mais jusqu'au 31 mars 2011. Au reste, je note que ce cas n'est pas isolé. A entendre la lecture des conclusions de la Conférence des Présidents, le Sénat sera également amené, dans les semaines suivantes, à proroger le mandat des membres du Conseil supérieur de la magistrature. Alors que la révision constitutionnelle a été adoptée il y dix-huit mois, il nous manque encore six lois organiques !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - En effet ! Et certains projets de loi n'ont même pas été déposés !

M. Patrice Gélard, auteur de la proposition de loi. - Si l'on appliquait la jurisprudence du Conseil d'État sur la publication des textes réglementaires, cette inactivité législative serait sans nul doute sanctionnée. Je regrette que l'on n'ait pas consacré quinze jours dans le calendrier parlementaire à l'adoption de tous les projets de loi organiques ; cela nous aurait évité de proroger le mandat du Médiateur de la République et d'autres institutions et, surtout, cela aurait permis aux commissions compétentes, qui auditionnent, conformément au nouvel article 13 de la Constitution, les candidats choisis par le Président de la République, le président du Sénat ou le président de l'Assemblée nationale pour exercer de hautes fonctions, de procéder enfin à un vote. Car pour l'heure, nous passons un moment agréable à les entendre. Et puis, parce que la loi organique n'a pas été adoptée, c'est « au revoir, merci » !

Monsieur le ministre, je vous demande de secouer le secrétariat général du Gouvernement. Si nous n'obtenons pas de calendrier précis et que la situation n'évolue pas avant l'été, nous rédigerons les projets de loi organique nous-mêmes, a dit le président Hyest. En effet, nous ne pouvons pas continuer comme ça, ce n'est pas du travail sérieux ! D'autant que l'on nous avait annoncé, lors de l'adoption de la révision constitutionnelle, un délai de six mois. Bref, c'est dans le souci de nous épargner quelques erreurs et tâtonnements que j'ai déposé ce texte. Pour finir, je note que le Médiateur de la République suscite un intérêt croissant -j'en veux pour preuve la couverture médiatique de la présentation de son rapport devant la commission des lois il y a un mois- et je veux rendre hommage à l'action qu'il a menée depuis la création de cette institution ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Très bien !

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur de la commission des lois. - Ce texte, que nous devons à la vigilance de notre collègue Gélard, vise à assurer les conditions d'une transition satisfaisante entre le Médiateur de la République et le Défenseur des droits, institué par le nouvel article 71-1 de la Constitution, institution qui devrait regrouper le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants et la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Aux termes de l'article 2 de la loi du 3 janvier 1973, le mandat de M. Jean-Paul Delevoye, nommé dans ces fonctions pour un mandat de six ans non renouvelable, doit prendre fin le 12 avril 2010. Son successeur exercerait la mission de Médiateur durant quelques mois seulement, avant que ne soit créé le Défenseur des droits. En effet, les projets de loi organique et ordinaire relatifs au Défenseur des droits devraient être adoptés par le Parlement au cours des prochains mois.

Il ne serait guère opportun de désigner pour une période si brève un nouveau médiateur qui devrait tout à la fois s'installer dans ses fonctions et préparer l'absorption. L'exposé des motifs de la proposition de loi souligne les motifs d'intérêt général qui fondent la prorogation : il s'agit de préserver le fonctionnement et l'activité de l'institution jusqu'à l'adoption des deux lois, organique et ordinaire, relatives à l'institution du Défenseur des droits. La prorogation du mandat du Médiateur sera soumise à une date butoir pour laquelle votre commission, qui vous invite à adopter ce texte, a estimé qu'il valait mieux retenir le 31 mars 2011 plutôt que le 31 décembre 2010, initialement prévu, pour parer à toute éventualité et éviter le risque d'une seconde prorogation. Ce délai d'un an semble en effet raisonnable. (Applaudissements à droite et au banc des commissions)

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la justice. - La loi du 13 janvier 1973 instituant le Médiateur de la République n'avait, à l'instar de quelques textes qui ont ensuite connu un très riche destin, été votée qu'à une voix près. On mesure aujourd'hui le chemin parcouru depuis trente sept ans. Le Médiateur a pris toute sa place dans notre société en animant le débat démocratique et en jouant un rôle incontournable dans le rapprochement entre le citoyen et la sphère publique. Il joue un rôle de régulation du fonctionnement démocratique, là où l'intervention de l'État ne suffit pas à réparer une injustice, mais aussi d'accompagnement, puisque 50 % de ses interventions répondent à des demandes d'éclaircissement émanant de personnes perdues dans la complexité des procédures. Il joue également un rôle de médiation, en renouant le dialogue entre l'administration et le citoyen, et l'action du pôle santé et services de soins mérite en cette matière d'être citée. En 2009, 95 % des interventions du Médiateur ont été couronnées de succès. Il est un auxiliaire précieux pour le législateur puisqu'observant les dysfonctionnements, il dresse l'inventaire des besoins et peut être l'instigateur de réformes, comme le fut Jean-Paul Delevoye pour l'adoption d'un texte récent relatif à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires.

L'institution du Défenseur des droits représentera une avancée supplémentaire puisqu'il bénéficiera de l'autorité qui s'attache à sa qualité d'autorité constitutionnelle. Ainsi, la République a-t-elle voulu montrer la place qu'elle entendait reconnaître à cette institution, comme l'ont déjà fait certains de nos voisins européens comme l'Espagne, la Suède ou le Portugal. Elle a de surcroit étendu sa saisine, en l'ouvrant au plus grand nombre, ainsi que son champs d'action, puisque les attributions du Défenseur des droits s'enrichiront de celles exercées par le Défenseur des enfants et la Commission nationale de déontologie de la sécurité, domaines où il pourra intervenir, y compris lorsque les atteintes aux droits seront le fait de personnes privées.

Vous avez marqué, monsieur le rapporteur, votre impatience à voir déposer le projet de loi organique. Je m'en réjouis d'autant plus que la démarche de la révision constitutionnelle de 2008, en son temps si rudement critiquée par certains, emporte, à l'instar, comme je le disais tout à l'heure, de certains textes pourtant adoptés à une courte majorité, une adhésion dont votre demande constitue un signe supplémentaire. Je l'entends donc avec plaisir. Le calendrier est chargé : la décision sera, je vous l'accorde, politique bien plus d'administrative.

Afin de mener à bien la mission qui sera la sienne, le Défenseur des droits bénéficiera de moyens accrus : doté d'un pouvoir d'injonction renforcé, il pourra proposer les termes d'une transaction, être entendu par toute juridiction ou encore saisir le Conseil d'État d'une demande d'avis. Il bénéficiera également de larges pouvoirs d'investigation. Le projet de loi ordinaire préparé par le Gouvernement prévoit des sanctions pénales à l'encontre de ceux qui feront obstacle à l'action du Défenseur des droits.

C'est dans ce contexte qu'intervient cette proposition de loi visant à proroger le mandat du Médiateur, en attendant l'adoption, dans l'année, des deux lois organique et ordinaire nécessaires à la mise en place du Défenseur des droits. Le Gouvernement y est favorable et remercie le Sénat de son initiative. (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ce texte a une histoire, celle de la difficultueuse désignation du Défenseur des droits créé par la révision constitutionnelle de 2008. Cette création n'avait pas manqué de soulever de nombreuses inquiétudes eu égard à la suppression, qui en était le corollaire, de plusieurs autorités indépendantes : le Défenseur des enfants, la CNDS, le contrôleur des lieux privatifs de liberté, voire la Halde.

Le Comité national consultatif des droits de l'homme a émis un avis très critique sur la fusion d'institutions qui obéissent à des logiques très différentes. Pour avoir saisi à plusieurs reprises la CNDS, je puis témoigner que son fonctionnement n'a rien à voir avec celui d'une institution comme celle, par exemple, du Défenseur des enfants qui répond, en même temps qu'aux exigences de notre législation, à nos engagements internationaux, notamment à la Convention internationale sur les droits de l'enfant, et qui est dotée d'un rôle d'initiative législative.

Alors que les atteintes aux droits et libertés augmentent -je pense à nos débats sur la garde à vue-, alors que les inégalités et la pauvreté atteignent un nombre toujours plus grand d'enfants, ces deux institutions sont essentielles.

Or, le projet de loi organique organise un recul. Ainsi, le Défenseur apprécierait souverainement l'opportunité des suites à donner à une réclamation. Les pouvoirs d'enquête qui sont aujourd'hui ceux de la CNDS seraient réduits. La saisine du Défenseur serait réservée à la victime ou, au minimum, exigerait son accord express. Ainsi, contrairement à ce qui se passe aujourd'hui pour la CNDS, ne seraient plus suivies d'effet les réclamations d'associations ou de personnes témoins d'irrégularités lors d'une reconduite à la frontière, faute de pouvoir prévenir la personne entre-temps expulsée.

Les deux collèges placés auprès du Défenseur ne compenseront pas l'actuelle composition pluraliste et multidisciplinaire de la CNDS, fondée sur quatre modes de nomination, non plus que les compétences des deux autorités : les trois personnalités qui composeront chaque collège ne seront respectivement compétentes qu'en matière de sécurité -et non de déontologie de la sécurité- et de protection de l'enfance.

La dilution d'attributions spécifiques, exigeant des connaissances et une approche particulière, au sein d'une institution centralisée fait craindre pour le respect des droits.

Il serait bien plus utile de renforcer les pouvoirs et les moyens de ces autorités ; assurer le respect des droits a un coût que toute démocratie devrait pouvoir supporter. Or nous n'avons aujourd'hui aucune information sur les moyens dont disposera le Défenseur des droits ; mais nous savons que certaines autorités indépendantes gênent le Gouvernement et la mise en oeuvre de sa politique...

Je salue le travail du Médiateur, qui a montré à quel point notre société était malade. Je ne participerai pas au vote sur la proposition de loi.

M. Richard Yung. - Ce texte ne soulève pas de difficultés particulières et est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il est clair qu'il est une commande de l'exécutif...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Mais non !

M. Richard Yung. - ...et a toutes les caractéristiques d'un projet de loi. M. Patrice Gélard a reconnu la qualité du travail du Médiateur mais on sait aussi ce qu'il pense des autorités administratives indépendantes...

Le texte organique d'application de l'article 71-1 de la Constitution, adopté il y a plus de six mois en conseil des ministres, a été déposé sur le Bureau du Sénat mais il n'est toujours pas inscrit à notre ordre du jour. Il est vrai que celui-ci est encombré depuis trois ans par des textes inutiles, souvent de circonstance, au point que le Président de la République, si j'ai bien compris, s'en est lui-même ému... Le Gouvernement devait trouver une solution avant la fin du mandat du Médiateur et s'en est remis à sa majorité ; on est loin de la revalorisation des droits du Parlement à laquelle devait conduire la dernière révision constitutionnelle... Ce n'est certes pas une première : qu'on se souvienne de la proposition de loi de M. Christian Estrosi relative à la lutte contre les violences des bandes ou de celle de M. Jean Arthuis sur les maisons d'assistantes maternelles...

Le texte est conforme aux exigences du Conseil constitutionnel, selon lequel une telle prorogation doit répondre à un objectif d'intérêt général et revêtir un caractère « exceptionnel et transitoire ». La méthode n'est cependant pas si exceptionnelle -voyez la prorogation passée du mandat des membres du Conseil économique et social ou celle, à venir, des membres du Conseil supérieur de la magistrature- et semble relever désormais du nouveau pacte majoritaire... La prorogation jusqu'au 31 mars 2011 sera-telle suffisante ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Oui !

M. Richard Yung. - Nous verrons bien. On peut aujourd'hui s'interroger sur ce que seront les prérogatives et le champ d'intervention du Défenseur des droits. On dit que la Halde, qu'on n'aime guère ici et dont certaines décisions n'ont pas eu l'heur de plaire en haut lieu, serait menacée ; le Gouvernement aurait l'intention de demander à la majorité sénatoriale de l'intégrer au Défenseur des droits. Je le mets en garde. Après la suppression de la CNDS, qui a fait un excellent travail dans des conditions difficiles, ce serait envoyer au pays un bien mauvais message.

J'ajoute que le mandat de MM. Jean-Claude Peyronnet et Jean-Patrick Courtois, qui représentent le Sénat au sein de la CNDS, a pris fin le 4 février sans que personne ne s'en émeuve. La CNDS ne peut plus fonctionner normalement, ce qui pose un problème démocratique évident.

Mme Anne-Marie Escoffier. - Le Médiateur de la République a pris une place incontournable au sein de nos institutions et auprès de nos compatriotes. Sa vocation est d'améliorer les relations entre l'administration et les usagers et son rapport annuel est un révélateur de l'état et des évolutions de notre société, des difficultés et des inquiétudes de nos concitoyens. Dénonçant les abus et les insuffisances de l'administration, il montre aussi le chemin à suivre pour rendre celle-ci plus efficace, plus simple, mieux à même de s'adapter aux mutations et aux besoins de la société, à l'heure où les coupes budgétaires et la réduction des effectifs de la fonction publique l'éloignent des usagers. Alors que nos concitoyens pâtissent des lenteurs bureaucratiques et de la complexité du droit, le rôle de conciliation du Médiateur est fondamental : il a été saisi l'an dernier à 76 000 reprises. Tous ceux qui en ont exercé les fonctions l'ont fait avec courage et conviction ; je rends un hommage particulier à Jacques Pelletier, qui présida ici le groupe du RDSE.

L'objectif de la proposition de loi est de proroger le mandat du Médiateur dans l'attente du texte d'application de l'article 71-1 de la Constitution. Le Défenseur des droits, qui a vocation à fusionner le Médiateur, le Défenseur des enfants et la CNDS, devra veiller au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics ainsi que les organismes investis d'une mission de service public. Aucune date d'examen n'est fixée pour le projet de loi organique qui doit le créer, alors qu'il a été déposé ici le 9 septembre 2009.

On peut s'interroger sur l'opportunité de faire disparaître des autorités administratives spécialisées à l'identité claire, qui ont fait leurs preuves, et de diluer leur expertise et leurs pouvoirs d'investigation dans un organisme unique. Le regroupement des fonctions de contrôle et de médiation risque de nuire à l'effectivité de la protection des droits. On peut se demander d'ailleurs pourquoi le texte organique n'est pas allé au bout de sa logique ; pourquoi n'intègre-t-il pas aussi le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou la Halde ? Il est temps de s'interroger sur la multiplication des organismes mutant vers le juridictionnel -tout en préservant des exceptions comme la Cnil.

Le projet de loi organique n'est toujours pas inscrit à notre ordre du jour, ce qui illustre la surcharge du calendrier parlementaire et son encombrement par des textes à vocation médiatique souvent examinés dans la précipitation, pour ne pas dire l'improvisation.

Il est anormal de devoir voter un tel texte à quinze jours de l'expiration du mandat du Médiateur.

Néanmoins, comme il pallie un vide prévisible et dommageable, le groupe RDSE le votera. (Applaudissements à droite et sur les bancs du RDSE)

M. Laurent Béteille. - La révision constitutionnelle de juillet 2008 a inscrit dans notre Constitution un nouveau titre relatif au Défenseur des droits. L'article 71-1 instaure cette nouvelle institution indépendante, dotée de pouvoirs et de moyens d'action accrus, afin de veiller au respect des droits et libertés de nos concitoyens. Ce Défenseur se voit confier par le projet de loi organique des attributions qui incluront celles du Médiateur de la République, du Défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. Et pourquoi pas de la Halde, tant il est vrai que la multiplication de ces autorités tend à les marginaliser et nuit à leur autorité et à leur visibilité ?

La proposition de loi de notre collègue Gélard souligne opportunément les difficultés qui nous seraient imposées par le calendrier législatif en cas de statu quo du fait que les projets de loi organique et ordinaire relatifs au Défenseur des droits ne pourront pas être adoptés avant le 12 avril 2010, date à laquelle s'achève le mandat de Jean-Paul Delevoye, actuel Médiateur de la République. Cette proposition de loi vise donc à modifier l'article 2 de la loi de janvier 1973 instituant le Médiateur pour une durée de six ans. Cela permettrait de proroger son mandat jusqu'à l'adoption de la loi relative au Défenseur des droits, pour éviter toute vacance. Surtout, la nomination d'un nouveau Médiateur pour quelques mois ne serait pas une solution adaptée : les attributions du futur Défenseur reprenant, entre autres, celles du Médiateur, il semble plus cohérent que la passation de dossiers se déroule avec celui qui est en fonction depuis avril 2004 plutôt qu'avec un nouveau qui n'aurait pas eu le temps de prendre connaissance de l'ensemble des affaires traitées par l'institution.

Le texte initial prévoyait que la prorogation ne pourrait dépasser le 31 décembre 2010 mais, sur la proposition du rapporteur, notre commission a porté la date butoir au 31 mars 2011. Cela préserve un juste équilibre entre, d'une part, la volonté de proroger le mandat du Médiateur dans des délais raisonnables, à savoir moins d'un an et, d'autre part, la nécessité de s'assurer que la nomination du Défenseur intervienne dans des délais également raisonnables, car les choses n'ont que trop tardé...

Le groupe UMP votera cette proposition de loi.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. - Je tiens à rassurer le doyen Gélard et le président Hyest : tous les projets de loi organiques ou ordinaires ont été déposés, sauf celui relatif au référendum d'initiative populaire qui suppose un long travail d'expertise et qui sera déposé sur le Bureau de l'Assemblée avant la fin du printemps.

Madame Borvo, le Gouvernement est déterminé à ce que l'institution du Défenseur des droits ne soit pas un recul dans la protection des citoyens. Au contraire, ce défenseur disposera de pouvoirs étendus auxquels le débat parlementaire pourra apporter encore d'éventuelles améliorations.

Monsieur Yung, l'encombrement du calendrier législatif n'est pas lié à la révision constitutionnelle mais au fait que de nombreuses réformes sont en cours, qui sont très attendues. Mais, comme vous, je souhaite voir aboutir rapidement le texte sur le Défenseur des droits.

Madame Escoffier, le fait de confier à ce Défenseur des missions de médiateur en même temps que de contrôle ne pose pas problème et, quoi qu'il en soit, le périmètre de ses attributions sera discuté par le Parlement.

Merci, monsieur Béteille, d'avoir souligné que cette nouvelle institution permettra de rationaliser et de mieux organiser la défense des droits de nos concitoyens. La crédibilité et l'autorité de ce Défenseur seront garanties par son statut constitutionnel. (Applaudissements à droite)

La discussion générale est close.

Discussion de l'article unique

Par dérogation à l'article 2 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur, la durée du mandat du Médiateur de la République en fonction depuis le 13 avril 2004 est prorogée jusqu'à la date d'entrée en vigueur de la loi organique prévue à l'article 71-1 de la Constitution et, au plus tard, jusqu'au 31 mars 2011.

M. Richard Yung. - Nous ne sommes opposés ni au montage juridique ni au fond de cette proposition de loi mais la réponse du ministre ne nous a pas convaincus et nous nous abstiendrons en signe de protestation adressée à la Conférence des Présidents et au Gouvernement. Nous faisons en ce moment un travail de Gribouille. Avant-hier encore, le débat sur l'Europe a débuté à minuit et quart !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Pour d'autres motifs !

M. Richard Yung. - Nous travaillons dans de mauvaises conditions.

L'article unique de la proposition de loi est adopté.