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Compte rendu analytique officiel du 24 juin 2010

Politique du handicap

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales de personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap.

Discussion générale

M. Paul Blanc, auteur de la proposition de loi et rapporteur de la commission des affaires sociales. - Cette proposition de loi est l'aboutissement d'une réflexion engagée depuis une bonne année avec Mme Jarraud-Vergnolle, sur le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MPDH), qui sont confrontées à plusieurs types de difficultés.

Les questions sensibles sont celles du fonctionnement -instabilité des personnels et diversité de leurs statuts, lourdeurs administratives- et du financement -garanties de ressources, compensation partielle des postes mis à disposition par l'État lorsqu'ils ne sont pas pourvus. La proposition de loi contient plusieurs dispositions pour y remédier.

La solution du GIP a été acceptée par les conseils généraux. L'exonération de la taxe sur les salaires permettra d'employer plus d'agents. La signature d'une convention triennale d'objectifs et de moyens dans chaque département entre la MDPH, le conseil général et l'État apportera de meilleures garanties financières et clarifiera les engagements de l'État.

Le GIP pourra recruter des contractuels de droit public en CDI ; tous les agents, quel que soit leur statut, bénéficieront des mêmes formations au CNFPT. Enfin, le régime de mise à disposition des personnels d'État est aménagé avec un système contre remboursement. L'État reste employeur des agents mis à disposition et la MDPH le remboursera. Il s'engagera par convention à verser une subvention de fonctionnement qui devra au moins couvrir le remboursement et intégrera une contribution aux frais généraux. Ainsi, la MDPH pourra embaucher en cas de vacance de poste.

Sont ainsi conciliés les objectifs de stabilisation du personnel, de garantie financière et de préservation du rôle de l'État.

La proposition de loi traite aussi de l'emploi des personnes handicapées, afin de clarifier la gouvernance qui a beaucoup évolué ces dernières années avec la création du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et de pôle Emploi, et la réforme de l'AAH. Elle réaffirme le rôle du service public et de l'État ; elle prévoit la signature d'une convention entre tous les acteurs concernés, qui pourra être déclinée au niveau régional ou local ; elle définit les modalités du partenariat entre la MDPH et les autres acteurs ; elle modifie les critères d'attribution de l'aide au poste dans les entreprises adaptées.

Nous voulons aussi améliorer la prise en charge des aides humaines par la prestation de compensation. La notion d' « actes essentiels de l'existence » fait l'objet d'une interprétation trop restrictive, ce qui peut expliquer que près de 110 000 personnes aient préféré conserver l'ACTP. Nous voulons rendre la PCH plus attractive. Je connais les réticences des conseils généraux, mais j'ai voulu ouvrir le débat.

Si, dans un premier temps, les dépenses de la PCH -qui montait en charge- ont été couvertes, la situation s'est détériorée, quoique de façon très variable d'un département l'autre. Nous voulons réduire ces différences. Le taux de couverture de la PCH sera cette année de 40 %... Quelles solutions le Gouvernement envisage-t-il pour aider les départements qui ne pourront plus faire face à ces dépenses croissantes ?

Enfin, nous traitons de l'accessibilité, tant des constructions neuves qu'à la diffusion des programmes pour les aveugles et personnes mal voyantes.

Vous le voyez, nous couvrons tout le champ de la politique du handicap. Nous souhaitons améliorer le fonctionnement des MDPH, offrir des garanties supplémentaires aux conseils généraux, faire progresser la cause des personnes handicapées et améliorer leur quotidien. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État chargée de la famille et de la solidarité. - Les maisons départementales sont un des apports majeurs de la loi de 2005, pour éviter le parcours du combattant auquel sont confrontés tous ceux qui rencontrent le handicap. Il est vrai que leur situation varie beaucoup d'un département l'autre. Le Président de la République a souhaité améliorer leur fonctionnement afin que toutes répondent à l'attente des familles.

Faisant suite au rapport Blanc-Jarraud-Vergnolle de l'an dernier, cette proposition de loi tente de résoudre certaines difficultés.

S'agissant des personnels, l'État a largement contribué aux MDPH en apportant des personnels ou en compensant les postes vacants. En 2009, il a délégué 25,4 millions d'euros sous forme de subvention de fonctionnement et versé 15,8 millions pour compenser les postes vacants. Un point de la situation est en cours de réalisation. Le personnel des MDPH relève d'une multitude de statuts, ce qui rend difficile une gestion des ressources humaines digne de ce nom. Près de 600 postes d'agents de l'État, sur 1 600, sont aujourd'hui vacants. La mise à disposition sera remboursée, la subvention versée en début d'année par l'État permettant aux MDPH de rembourser l'État ou d'embaucher.

Nous appuyons la participation du directeur général de l'ARS aux commissions exécutives, tout comme les autres avancées substantielles de cette proposition de loi sur la clarification des compétences territoriales ou la possibilité pour les commissions des droits et de l'autonomie de statuer en formation restreinte, selon un une proposition de la CNSA de juillet 2007.

Pour l'insertion professionnelle, ce texte contient aussi plusieurs dispositions utiles. Il réaffirme le rôle de l'État, prévoit la signature d'une convention cadre par tous les acteurs, qui sera déclinée en conventions régionales. La FIPHFP pourra subventionner organismes et associations contribuant à l'insertion professionnelle des handicapés -même s'ils n'ont pas la qualité d'employeur public. Ainsi pourra-t-on développer plus largement l'insertion dans la fonction publique.

La PCH a considérablement amélioré la couverture des besoins de compensation des personnes handicapées. Celles-ci en souhaitent depuis longtemps l'élargissement à l'aide ménagère. Outre que c'est l'ensemble des prestations qui doit être examiné, le coût serait considérable pour les conseils généraux : plusieurs centaines de millions, alors que la fiscalité départementale a augmenté de 8,1 % en moyenne en 2009.

Le concours de la CNSA à la PCH... Mettre en place une péréquation automatique risque fort d'apparaître comme une fausse bonne idée et sa brutalité d'être mal interprétée par les départements qui ont encore une forte proportion de bénéficiaires de l'ACTP. Il faut chercher une réponse globale. Attendons les conclusions du groupe de travail qu'a constitué le président de la CNSA. Le sujet est de trop grande ampleur, tant politique que financière, pour être traité dans cette proposition de loi.

Pour l'accessibilité, le Gouvernement a pris ses responsabilités. D'ici 2015, le chantier est titanesque. L'accessibilité ne concerne pas que les handicapés moteurs ni que le cadre bâti. Dès 2006, il fut convenu qu'il pourrait y avoir des dérogations. Je préfère l'expression « mesures de substitution » ; il faut considérer la nécessité de rendre accessible autrement. A trop vouloir imposer des règles strictes, on risque de paralyser le système tout entier. Il faut donc être pragmatique.

Cette proposition de loi montre que la représentation nationale adhère pleinement à la volonté du Président de la République de faire de la pleine intégration des personnes handicapées une priorité. La MDPH est une réponse forte pour que les personnes handicapées ne se sentent plus oubliées. Votre texte montre que l'intégration est possible, il suffira de le vouloir, il suffira de le faire ! (Applaudissements à droite)

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. - La loi de 2005 a créé un lieu unique pour les personnes handicapées, la MDPH, amenée à se substituer aux CTE et aux Cotorep. Le rapport que nous avons réalisé en 2009 avec M. Paul Blanc a fait apparaître des difficultés d'organisation dues à l'instabilité des personnels d'État, à la diversité des statuts du personnel, aux insuffisances de financement. Notre rapport entendait rappeler à l'État ses obligations, l'apurement de ses dettes et le respect de ses engagements.

« En matière de handicap, il y a ceux qui parlent et ceux qui agissent », disiez-vous, madame la ministre. Or, depuis un an que nous avons rendu notre rapport, rien n'a été fait. L'affectation des crédits annoncée pour 2008 par Mme Létard et pour 2009 par vous-même n'a pas été faite de façon satisfaisante. La dette de l'État sur les postes vacants est encore loin d'être apurée ; elle atteint 19,3 millions, à quoi il faut ajouter 15 millions au titre de la fongibilité asymétrique. Ces 34 millions ne représentent que 5 % du coût de l'exonération des heures supplémentaires pour le premier trimestre 2010 !

Les conseils généraux ont accepté de se substituer à l'État pour financer ces postes, mais cela ne peut durer. Il est urgent de trouver une solution pour les exercices passés, l'exercice en cours et l'avenir. On ne peut attendre la loi sur le cinquième risque ! Plusieurs contentieux sont en cours devant les tribunaux administratifs. Une démarche méthodique est à mettre en place, quand 600 postes sont vacants. La circulaire du 14 avril 2010 ne fait nullement référence à la compensation des années antérieures. Que comptez-vous faire ?

M. Jacky Le Menn. - Rien...

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. - Cette proposition de loi permet d'avancer. Son titre I est conforme à nos propositions. En revanche, nous émettrons certaines réserves sur le titre II. Nous avions alerté Mme Létard, en 2008, sur la notion d'impossibilité de se procurer un emploi. La loi de finances pour 2009 a assoupli les critères mais le décret d'application n'est pas paru...

Le point faible demeure la formation : 83 % des personnes handicapées ont un niveau inférieur au baccalauréat. Or les établissements spécialisés manquent de places et il est difficile de trouver des auxiliaires de vie scolaire (AVS). Le tribunal administratif de Paris a condamné, le 4 juin dernier, le ministère de l'éducation nationale à revoir son refus d'attribuer des AVS. Quid de l'engagement pris par M. Chatel en septembre 2009 de reconduire les 5 000 AVS en fin de contrat ? Le ministère a signé deux nouvelles conventions cadre ; quel en est le contenu ? Les AVS sont-ils confortés ? Quid de la professionnalisation des métiers d'accompagnement ?

Le Gouvernement a tenté à plusieurs reprises d'étendre les dérogations. Heureusement, le Conseil constitutionnel a sanctionné sur ce point le collectif pour 2009.

Nous regrettons que cette proposition de loi, trop retardée, soit examinée en si peu de temps. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Anne-Marie Escoffier. - La loi du 11 février 2005 a fait l'unanimité. Ce texte a créé les MDPH, un dispositif dont la présente proposition de loi fait un bilan.

Je commencerai par les points forts. Les MDPH permettent aux partenaires de se rejoindre dans leur action, dans une institution clairement identifiée. La forme du GIP est très généralement adaptée. Désormais, sa durée sera indéterminée.

Il y a enrichissement des métiers, car tous se retrouvent à la MDPH pour y partager leur expertise, et réduction du délai de traitement des dossiers.

Au-delà de l'efficience, les MDPH ont humanisé le dispositif de proximité au service des personnes handicapées.

Mais des points faibles subsistent, notamment la difficulté à gérer un personnel aux statuts disparates et l'insuffisance de moyens financiers.

Les financements restent très en deçà des engagements de l'État : l'Aveyron attend 300 000 euros. Les obtiendra-t-il ? Quand ?

La PCH ne compense pas l'ACTP.

Je salue les mesures proposées, car elles stabilisent le personnel. Mais ne risque-t-on pas une perte de mémoire collective, avec l'homogénéisation du personnel ? (M. le rapporteur opine du chef)

La conclusion d'une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens est une bonne chose, mais comment contraindre l'État s'il ne paye pas ses dettes ?

M. Guy Fischer. - Très bien !

Mme Anne-Marie Escoffier. - La proximité est transférée au niveau régional. Or, il faut rester proche des personnes handicapées ! (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Isabelle Pasquet. - La loi de 2005 devait permettre aux personnes handicapées de vivre leur vie. Pourtant, un important travail reste à faire, tout d'abord parce que le regard de la société n'a pas changé. Il faut donc valoriser le travail du secteur associatif.

Nous aurions tous à y gagner : chaque progrès des personnes handicapées sert toute la société. Ainsi, une rampe d'accès aide aussi les pères et mères de familles avec leur poussette, ainsi que les personnes âgées.

Nous sommes donc opposés au chèque en blanc proposé par le rapporteur aux promoteurs.

Notre groupe proposera de supprimer cette disposition. Si l'article additionnel après l'article 14 était maintenu, nous serions contraints de voter contre l'ensemble du texte, malgré l'intérêt des dispositions relatives aux MDPH.

Sur ce point, la pluralité des actions est une bonne chose, de même que la dimension nationale de la politique du handicap, car la solidarité nationale doit prévaloir.

Hélas, le financement pérenne des MDPH n'est pas assuré car la dette cumulée de l'État avoisine 34 millions d'euros. Plutôt que de multiplier les contentieux, il faudrait obtenir que l'État paye son dû.

Surtout au moment où la rigueur s'applique aux départements ! La scolarisation des enfants handicapés n'est guère traitée dans le texte. Une convention vient d'assurer la reprise des auxiliaires de vie scolaire par certaines associations, ce qui marque la déresponsabilisation des pouvoirs publics. Une solution associant l'éducation nationale est possible. Dommage que la proposition de loi ne propose rien en ce domaine et qu'elle autorise toutes les dérogations pour l'accessibilité.

A regret, nous voterons contre. (Applaudissements sur les bancs CRC-SPG)

M. Jean-Jacques Pignard. - Nous avons fait récemment le bilan de la loi de 2005. Cette proposition de loi répond à certaines questions posées alors. Elle comporte des avancées significatives dont l'Union centriste prend acte.

Un meilleur fonctionnement des MDPH constitue l'objet essentiel du texte car elles se sont heurtées à des obstacles administratifs, au manque de visibilité financière, à la difficulté de gérer un personnel hétérogène.

La proposition de loi organise la réduction des délais d'instruction des dossiers, au bénéfice des usagers.

Sur le plan financier, la proposition de loi est astucieuse. Jusqu'ici, les MDPH manquaient à la fois de moyens humains et financiers. Désormais, l'État versera une subvention équivalant aux fonctionnaires mis à disposition, que la MD lui remboursera ensuite. Mais si le personnel n'est pas fourni, la MDPH pourra embaucher.

En revanche, le texte est moins ambitieux face à l'excessive diversité statutaire du personnel.

M. Nicolas About. - C'est sûr !

M. Jean-Jacques Pignard. - Il se contente de mesures homéopathiques excluant toute expérimentation. En outre, la mise à disposition n'est plus limitée à la fonction publique territoriale. Nous saluons toutefois les nouvelles dispositions qui, dans un souci de compromis, portent à cinq ans la mise à disposition et offrent aussi des perspectives de carrière aux personnels recrutés pour une durée indéterminée.

Fallait-il conserver la place du préfet ? La proposition de loi aborde aussi la compensation du handicap. Bravo pour la meilleure prise en compte des aides ménagères. Idem pour l'individualisation du fonds de compensation au sein des MDPH.

J'en viens à l'accessibilité. Des assouplissements étaient prévus pour le bâti ancien mais on propose ici des substitutions pour le neuf. Évitons d'ouvrir une brèche dans laquelle tous pourraient s'engouffrer ! Nous proposerons de renforcer les garanties.

Nous voterons l'amendement présenté par Mme Desmarescaux car il faut seulement prendre en compte des situations exceptionnelles. Faisons confiance à la sagesse consubstantielle à notre assemblée.

Nous voterons ce texte. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Christiane Kammermann. - La loi du 11 février 2005 a organisé une réforme sans précédent en instituant un droit à compensation, ainsi que le droit d'accéder aux études, aux transports, à l'emploi.

Demandée par les associations concernées, cette réforme a été concertée avec les associations et toute la société civile.

Je salue l'action de notre commission et l'engagement constant de M. Paul Blanc.

M. Guy Fischer. - C'est vrai.

M. Jacky Le Menn. - Oui !

Mme Christiane Kammermann. - Nous avons dressé il y a un mois le bilan de la loi et trouvé des pistes de réflexion. M. Paul Blanc a présenté cette proposition de loi, sur la base de son rapport commun avec Mme Jarraud-Vergnolle l'an dernier.

Un chômeur sait où s'adresser. Il doit en aller de même pour qui est confronté à un handicap.

Avant la loi de 2005, c'était un vrai parcours du combattant. Aujourd'hui la MDPH est un lieu réunissant tous les partenaires de proximité chargés d'organiser un accompagnement personnalisé. Pour la première fois, le projet de vie des personnes handicapées a été reconnu !

Les MDPH organisent un véritable travail partenarial, mais avec des résultats inégaux. Le retour des fonctionnaires dans leur administration d'origine complique la gestion.

En commission, la mise à disposition a été préférée au détachement, pour améliorer le fonctionnement des MDPH. La durée est allongée de trois à cinq ans, avec un préavis de six mois. Désormais, une subvention de l'État sera versée en début d'année, ce qui permettra, en cas de besoin, de recruter du personnel.

Les relations financières seront clarifiées via des conventions, ce qui devrait rassurer les associations.

Grâce à la commission, les Français de l'étranger pourront s'adresser à la MDPH de leur choix.

La deuxième partie du texte aborde la compensation du handicap.

Le travail est la dignité de tout homme, car le chômage frappe trois fois plus les hommes handicapés, quatre fois plus lorsqu'il s'agit de femmes.

Cette proposition de loi complète les dispositifs d'insertion, en réaffirmant la place de l'État.

Ce texte tend à renforcer le rôle de Cap Emploi. Les parents sont angoissés lorsqu'ils pensent à l'avenir de leur enfant devenu adulte, qu'ils ne seront plus là pour aider.

Nous vous faisons confiance, madame le ministre, pour appliquer ce texte après l'avoir soumis à l'Assemblée nationale. (Applaudissements à droite)

M. Yves Daudigny. - Le rapport d'information sur la loi de 2005 résultait déjà d'un travail commun avec Mme Jarraud-Vergnolle. Nous partageons les dispositions inscrites dans ce texte, qui en résulte en grande partie, bien que nous déplorions l'absence d'avancées pour la scolarisation des enfants handicapés.

Sur le plan juridique, l'option pour le GIP ne fait pas l'unanimité, malgré le consensus en faveur du statu quo, car les questions budgétaires sont prioritaires.

Il faudrait aussi prendre en compte le nouveau régime des GIP, créé par le texte de simplification du droit actuellement en cours de discussion.

Le statut du personnel est plus problématique...

La difficulté principale porte sur le respect de ses obligations par l'État. Si une partie des postes de fonctionnaires étaient supprimés, les départements seraient dans une situation intenable face à ce transfert de charges déguisé. Nous attendons des engagements clairs sur la dette et les abondements à venir.

Les éclaircissements sur les versements seront les bienvenus, puisque la MDPH pourrait, si j'ai bien compris, compenser toute éventuelle vacance de poste.

Comment ferez-vous la première année pour verser les subventions et rémunérer les fonctionnaires mis à disposition ?

J'insiste sur la compensation des aides à domicile. Il y a là ouverture de droits nouveaux, qui doit être compensée. Le texte n'a pas vocation à traiter de la perte d'autonomie.

Vu le taux de couverture de la PCH et de l'APA par la CNSA, toute péréquation ne ferait que répartir la pénurie alors que certains départements sont menacés de mort. Nous ne pourrons attendre 2015 et une hypothétique amélioration économique ; les départements auraient sombré avant.

Monsieur le rapporteur, votre réflexion se poursuit ; cela témoigne de l'ampleur des difficultés, car trop d'incertitudes subsistent, qu'il s'agisse de l'État, des compétences départementales. S'ajoute le texte sur la perte d'autonomie.

Le chantier ouvert en 2005 demeure encore en friche ! (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Madame Jarraud-Vergnolle, vous ne pouvez prétendre que rien n'aurait été fait depuis un an : nous avons créé le comité interministériel du handicap, l'Observatoire du handicap, nous avons lancé un programme de 50 000 places nouvelles, avec des places adaptées en fonction des handicaps.

M. Alain Gournac. - Voilà la vérité !

M. Guy Fischer. - Mais non !

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Le plan Autisme est passé de 187 à 205 millions d'euros, pour expérimenter des méthodes comportementalistes. Les handicapés auditifs bénéficient de 52 millions pour 52 mesures. S'ajoutent d'autres plans spécifiques. Le budget total atteint 1,5 milliard d'euros.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. - Cela ne concerne pas les MDPH !

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - L'État s'est mobilisé pour les financer, en particulier pour compenser les postes vacants, avec 24 millions d'euros en 2010. Au total, avec les dotations complémentaires, 47 millions leur seront versés, auxquels s'ajoutent les 60 millions versés par la CNSA.

Avec cette proposition de loi, le personnel sera stabilisé, avec des perspectives financières visibles. Grâce à la réforme constitutionnelle, cette proposition de loi a pu être inscrite à votre ordre du jour.

Un rapport sur l'employabilité m'a été remis en janvier, ce qui a permis de rédiger un décret, sur la restriction substantielle et durable de l'accès à l'emploi, qui sera bientôt publié.

J'en viens aux AVS. Plus de 10 000 nouveaux enfants handicapés sont scolarisés chaque année : il y en a 185 000 aujourd'hui. Le nombre d'AVS a triplé. Les conventions signées début juin ouvrent des perspectives de carrière car les familles souhaitent des professionnels adaptés à l'accompagnement scolaire et extrascolaire, sans rupture entre les deux.

Ainsi, 700 AVS pourront être recrutés par des associations d'aide à domicile, avec un financement assuré par les PCH. Il y aura davantage d'AVS à temps plein.

Madame Escoffier, les statuts sont hétérogènes au sein des MDPH. Mais le dispositif va être amélioré. Le préavis passera de trois à six mois, cependant que la mise à disposition durera cinq ans.

La mise à disposition confère une réelle visibilité financière au MDPH, tout en conservant la saine pluralité des expériences professionnelles au coeur de la loi de 2005.

Pour permettre la résorption des dossiers hérités des Cotorep, la proposition de loi simplifie les procédures.

L'accessibilité est nécessaire, encore faut-il prendre en compte les contraintes particulières. Madame Pasquet, le dispositif comporte d'importantes garanties puisque l'on sollicitera les commissions départementales où les handicapés sont représentés.

Les statuts des MDPH seront complétés par des conventions triennales d'objectifs et de moyens, ce qui renforce la visibilité.

En matière d'effectifs, nous changeons de paradigme puisque l'État s'engage sur une subvention. Je remercie Mme Kammermann de son soutien.

L'ambition de cette proposition de loi est de permettre une gestion partagée du personnel.

Monsieur Daudigny, je suis heureuse que vous souteniez la forme du GIP mais je souligne que la compensation intégrale n'a pas de sens : il n'y a pas décentralisation, mais déconcentration, et donc aucune dette de l'État.

Les conventions triennales apportent un véritable progrès.

Heureusement que nous avons créé la journée de solidarité : elle procure 2,5 milliards d'euros à la CNSA. A défaut, où seraient les financements ? (Applaudissements à droite)

Mme la présidente. - Je vous rappelle que conformément à la décision de la Conférence des présidents, la séance sera suspendue à 13 heures.

Discussion des articles

Articles additionnels

Mme la présidente. - Amendement n°6, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe CRC-SPG.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant l'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. ... - Constitue une situation de handicap, le fait pour une personne de se trouver, de façon durable, limitée dans ses activités ou restreinte dans sa participation à la vie en société, en raison de l'interaction entre, d'une part un facteur environnemental ou contextuel donné, et d'autre part l'altération d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales ou psychiques subies par la personne. »

Mme Marie-Agnès Labarre. - Reprenant la définition de la classification internationale du handicap remontant à 1980, la loi du 11 février 2005 dispose que le handicap est prioritairement consubstantiel à la personne et non le produit interactif d'une déficience et d'un environnement. Or, la classification internationale du fonctionnement du corps et de la santé, développée par l'Organisation mondiale de la santé et adoptée par la France en 2002, a radicalement changé la définition du handicap, bien que les gouvernements successifs n'aient pas suivi en France les engagements internationaux qu'ils ont pris.

Aussi, cet amendement propose de recourir aux analyses fondamentales qui découlent des éléments de la définition que l'OMS a donnée du handicap dans ses conclusions en 2001. Elle s'inspire des différentes recommandations européennes ou de la « Déclaration de Madrid du Forum européen des personnes handicapées » qui insiste sur la nécessité d'abandonner « l'idée préconçue de la déficience comme seule caractéristique de la personne... pour en venir à la nécessité d'éliminer les barrières, de réviser les normes sociales, politiques et culturelles, ainsi qu'à la promotion d'un environnement accessible et accueillant », mais aussi « l'idée préconçue d'actions économiques et sociales pour le petit nombre... pour en venir à la conception d'un monde pour tous ».

Ce débat est sans doute théorique mais la manière dont nous parlons du handicap a une grande importance.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Le débat de 2005 a été très instructif : nous avons tranché, n'y revenons pas.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Même avis.

L'amendement n°6 n'est pas adopté.

Mme la présidente. - Amendement n°5, présenté par Mme Pasquet et les membres du groupe CRC-SPG.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé :

« Art. L. 114-1. La lutte contre les situations de handicap est un impératif républicain fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et la reconnaissance de la qualité de citoyen à part entière à toute personne, quelles que soient l'origine, la nature et les conséquences de sa déficience, par l'accès aux droits conférés par la Constitution.

« Elle constitue une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la Nation. ElIe implique la mise en oeuvre d'une politique de suppression ou de réduction, et de compensation complémentaire chaque fois que de besoin et dans le même temps, des situations de handicap générées par l'inadaptation a priori du cadre ordinaire de travail et de vie aux personnes atteintes de déficiences motrices, sensorielles, psychiques ou mentales.

« Cette politique implique en permanence la mise en oeuvre de programmes d'actions prioritaires pluriannuels, pour répondre aux besoins des personnes confrontées à ces situations et pour combler notamment les carences d'équipements en termes de services d'une part et d'établissements d'autre part.

« Cette politique est fondée sur le principe de la « conception universelle », stratégie visant à concevoir et à composer différents produits et environnements qui soient, autant que faire se peut et de la manière la plus indépendante et naturelle possible, accessibles, compréhensibles et utilisables par tous, sans devoir recourir à des solutions nécessitant une adaptation ou une conception spéciale.

« Cette politique tend à garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif des personnes en situations de handicap définies à l'article précédent aux droits fondamentaux tels que le droit à la libre circulation via l'accessibilité du cadre bâti et des transports et le droit à un revenu décent pour vivre. »

Mme Marie-Agnès Labarre. - Les personnes en situation de handicap se sentent abandonnées par la République, tant la loi du 11 février 2005 a été loin de réaliser les promesses attendues, malgré les engagements du Président de la République. L'égalité des droits civils et civiques est encore à conquérir.

Les personnes handicapées ont l'impression qu'en pratique sont détricotées les mesures qui pourraient leur être favorables.

Notre amendement affirme solennellement que la lutte contre les situations de handicap est un impératif républicain.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Cet amendement rappelle les grands principes déjà formulés dans la loi de 2005, sur l'accès de tous à tout. Il est donc redondant.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Même avis défavorable.

L'amendement n°5 n'est pas adopté.

Mme la présidente. - Amendement n°8, présenté par Mme Pasquet et les membres du groupe CRC-SPG.

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Conformément à l'article premier de la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen et à l'article 26 de la charte de l'Union européenne, et afin de permettre la réalisation des objectifs de solidarité résultant de l'adoption de loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la nation garantit les moyens financiers et matériels permettant aux personnes en situation de handicap de bénéficier d'une compensation intégrale ainsi que d'une intégration dans la vie sociale.

Mme Marie-Agnès Labarre. - Les règles d'attribution des aides sont trop variables d'un département l'autre. Il faut les harmoniser : le dispositif de compensation doit être le même pour tous.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Retrait : cet amendement n'apporte rien de nouveau à la loi de 2005.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Même avis.

L'amendement n°8 n'est pas adopté.

Article premier

L'amendement n°44 est retiré.

Mme la présidente. - Amendement n°9, présenté par Mme Pasquet et les membres du groupe CRC-SPG.

Alinéas 2 et 3

Rédiger ainsi ces alinéas :

II. - Le neuvième alinéa (a) du même article est ainsi rédigé :

« Des représentants désignés par le directeur de l'agence régionale de santé et par le recteur d'académie compétents. »

Mme Marie-Agnès Labarre. - Cet article entend tirer les conséquences de la création des agences régionales de santé par la loi HPST, mais au lieu de substituer le représentant de l'État dans les départements, il prévoit, en plus de ce dernier et du recteur d'académie, la participation du directeur -ou de son représentant- de l'agence régionale de santé.

Nous voulons éviter que l'État soit surreprésenté au sein des MDPH.

M. Paul Blanc, rapporteur. - La présence d'un représentant de l'ARS ne modifie pas les équilibres au sein du conseil ; retrait ou rejet.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Même avis.

L'amendement n°9 n'est pas adopté.

L'amendement n°45 est retiré.

L'article premier est adopté.

Article 2

M. Yves Daudigny. - Les difficultés des MDPH tiennent à la fois au statut du personnel et au financement par l'État. L'article 2 initial prévoyait que les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ne soient plus « mis à disposition » mais « détachés ». En commission, M. Blanc a proposé le recours à la mise à disposition : on passe d'une logique d'une subvention de compensation due par l'État à une logique de subvention de fonctionnement.

Allonger les durées est mieux que l'existant mais moins bien que le détachement prôné par le rapport d'information. Gagne-t-on en efficacité en demandant que l'État apporte des subventions de fonctionnement en sus des dépenses de personnel ? Encore faudrait-il que l'État paie sa dette et qu'il renonce à supprimer un fonctionnaire sur deux dans les MDPH.

Enfin, quelle est la faisabilité du dispositif ?

M. Paul Blanc, rapporteur. - Nous nous sommes assurés de la faisabilité du dispositif.

L'amendement n°69 est retiré.

L'article 2 est adopté

Article additionnel

Mme la présidente. - Amendement n°11, présenté par Mme Pasquet et les membres du groupe CRC-SPG.

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 30 novembre 2010, un rapport portant évaluation des dettes qu'il a constituées à l'égard des maisons départementales des personnes handicapées, au titre de la compensation financière des emplois non mis à disposition.

Il associe pour ce faire l'Assemblée des départements de France et l'Association des directeurs de maisons départementales des personnes handicapées.

Mme Isabelle Pasquet. - Cet amendement est un pis-aller : nous aurions souhaité parler de l'apurement des dettes de l'État, mais l'article 40 a empêché tout débat. Pourtant, ce n'est pas aggraver les charges de l'État que lui demander d'honorer ses engagements ! Dans le même temps, les hautes autorités de l'État rappellent des footballeurs à leurs devoirs...

A défaut d'un amendement de fond, nous demandons un rapport sur les dettes accumulées par l'État.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Nous vous avions demandé en commission de rectifier cet amendement. Vous ne l'avez pas fait : défavorable.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Défavorable.

Le Gouvernement a lancé un état des lieux contradictoire avec les MDPH. La loi de 2005 n'a pas organisé de transfert de compétences de l'État vers les départements, mais créé les MDPH sous forme de GIP pour permettre aux différentes collectivités publiques de s'associer.

Les dispositions relatives aux transferts de charges ne s'appliquent donc pas. L'État n'a pas en l'affaire d'obligations à satisfaire ; une circulaire avait d'ailleurs précisé en 2005 que le niveau des moyens pourrait évoluer dans le temps. Une baisse factuelle n'est donc pas nécessairement constitutive d'une dette, dès lors qu'aucune obligation ne contraint les parties.

Mme Isabelle Pasquet. - Hier matin, nous ne savions pas si nous aurions le temps d'examiner les amendements ; nous aurions pu modifier notre amendement, c'est un fait. Nous le modifions donc dans le sens demandé et il se lit ainsi « Le Gouvernement remet au Parlement, dans les six mois qui suivent la promulgation de la présente loi, un rapport portant évaluation des dettes qu'il a constituées à l'égard des maisons départementales des personnes handicapées, au titre de la compensation financière des emplois non mis à disposition. »

En ce qui concerne les moyens des MDPH, il peut y avoir des ajustements, mais il y a aussi une dette de l'État.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Vous aviez le temps depuis hier. Je reste défavorable. (« Très bien ! » à droite)

M. Yves Daudigny. - On peut discuter longtemps sur le concept de dette... Nous ne demandons pas de compensation totale par l'État, mais seulement qu'il respecte ses engagements à propos des postes vacants. Sur ce point, la dette est établie.

Pour les MDPH, nous avons deux sources de financement, l'une par les ministères et l'autre par la CNSA. Pourquoi ne pas faire passer tous les crédits par cette dernière ? Ce serait plus clair.

M. Roland du Luart. - Très juste.

L'amendement n°11 rectifié, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.

Article 3

Mme Isabelle Pasquet. - La taxe sur les salaires est due par tous les employeurs non soumis à TVA. Nous sommes par principe opposés à l'exonération de cette taxe, mais, en l'occurrence, il n'y aurait pas lieu à verser de taxe sur les salaires si l'État avait rempli ses devoirs.

Nous avons déposé un amendement, qui a été victime de l'article 40. Nous nous abstiendrons donc sur cet article et sur l'amendement n°72 rectifié.

Mme la présidente. - Amendement n°72 rectifié, présenté par MM. Doligé, Huré, Le Grand, du Luart, Pinton, Lambert, de Montgolfier, Adnot, Leroy et Sido.

Supprimer cet article.

M. Roland du Luart. - Cet amendement au numéro prédestiné (sourires) concerne la taxe sur les salaires.

En application du 1 de l'article 231 du code général des impôts, les MDPH sont soumises à la taxe sur les salaires sur les rémunérations versées au personnel qu'elles emploient.

Toutefois, les rémunérations versées au personnel simplement mis à disposition par l'État et le conseil général ne sont pas soumises à la taxe sur les salaires dans la mesure où la simple mise à disposition ne confère pas au GIP la qualité d'employeur.

L'article 3 pourrait susciter bien des demandes reconventionnelles : il convient donc de le supprimer. Cela dit, je suis d'accord avec M. Daudigny : l'État doit immédiatement remplacer les postes vacants.

M. Guy Fischer. - Il joue là-dessus !

M. Paul Blanc, rapporteur. - Est-il juste que 37 MDPH paient cette taxe et que les autres en soient exonérées?

La commission est défavorable à cet amendement, mais j'espère que le Sénat fera preuve de sagesse...

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - L'exonération susciterait en effet des demandes reconventionnelles par les autres opérateurs. D'autre part, mieux vaut laisser, par cohérence, toutes les questions fiscales aux lois de finances. Favorable donc à cet amendement.

Je maintiens ma demande de scrutin public.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. - Il est anormal de pénaliser 37 départements, mais c'est la carence de l'État qui en est responsable : si les agents avaient été mis à disposition, les MDPH n'auraient pas eu besoin d'embaucher du personnel !

L'obligation d'embaucher des handicapés n'existe pas ailleurs : il n'y a donc pas de risque de demandes reconventionnelles.

Nous voterons contre cet amendement.

M. Yves Daudigny. - Si l'article est supprimé, cette proposition de loi finira par être vidée de son sens !

L'argument des demandes reconventionnelles n'est pas recevable : la vie est faite d'exceptions.

Il y aurait sans doute moins de recettes fiscales mais aussi moins de dépenses sociales !

Je ne comprends pas la suppression d'un article que nous soutenons.

A la demande du Gouvernement, l'amendement n°72 rectifié est mis aux voix par scrutin public.

Mme la présidente. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 315
Majorité absolue des suffrages exprimés 168
Pour l'adoption 184
Contre 131

Le Sénat a adopté et l'article 3 est supprimé.

Article 4

Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par M. P. Blanc, au nom de la commission.

Alinéa 6

Remplacer la référence :

18 de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales

par la référence :

L. 412-54 du même code

M. Paul Blanc, rapporteur. - Actualisation d'une référence.

L'amendement n°1, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 4, modifié, est adopté.

Article 5

Mme Isabelle Pasquet. - Vous proposez une convention pluriannuelle de trois ans ; soit. Mais cela ne garantie en rien le respect par l'État de ses engagements.

Nous avons donc déposé trois amendements pour encadrer cette convention. Pour éviter de pérenniser la transformation des conseils généraux en pompiers de la politique du handicap, nous voterons l'amendement n°70 de M. Desessard.

Mme la présidente. - Amendement n°14, présenté par Mme Pasquet et les membres du groupe CRC-SPG.

Alinéa 5, première phrase

Remplacer le mot :

trois

par le mot :

cinq

Mme Isabelle Pasquet. - Cet article instaure entre l'État, la CNSA, le conseil général et, le cas échéant, les autres membres du groupement une convention fixant les objectifs assignés à la MDPH concernée, ainsi que les moyens qui lui sont alloués pour les remplir. Selon les propres termes de M. Paul Blanc, « elle devrait en outre préciser le montant de la subvention versée annuellement par l'État au titre de la compensation des postes qu'il s'est engagé à mettre à disposition ». Or, en raison de l'article 2 de la proposition de loi, les agents mis à disposition par l'État le sont pour cinq ans.

Il faut offrir aux MDPH un cadre clair et cohérent, avec une convention d'objectifs et de moyens identique à la durée de la mise à disposition.

M. Paul Blanc, rapporteur. - La durée de cinq ans est trop longue. Le risque est qu'en cas d'évolution de la mission des MDPH, les moyens ne soient plus adaptés. En outre, la programmation des lois de finances est triennale.

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Même avis défavorable.

L'amendement n°14 n'est pas adopté.

Mme la présidente. - Amendement n°15, présenté par Mme Pasquet et les membres du groupe CRC-SPG.

Alinéa 5, deuxième phrase

Compléter cette phrase par les mots :

ainsi que le nombre de postes devenus vacants ou non pourvus au regard de la convention constitutive du groupement visé à l'article L. 146-4 du même code

Mme Isabelle Pasquet. - Le dispositif proposé pouvait nous satisfaire mais il ne s'agit là, pour l'État, que d'une obligation toute relative.

Mme la ministre peut-elle nous dire à quoi exactement l'État s'engage pour les mises à disposition, surtout lorsque le Gouvernement veut ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Il paraît difficile de prévoir au moment de la signature de la convention le nombre de postes qui ne seront pas pourvus...

Mme Nadine Morano, secrétaire d'État. - Même avis défavorable.

L'amendement n°15 n'est pas adopté.

Mme la présidente. - Conformément à la décision prise en Conférence des Présidents, je vais suspendre la séance.

M. Paul Blanc, rapporteur. - En cinq minutes, nous pourrions finir l'article 3. (Approbations sur de nombreux bancs)

Mme la présidente. - Impossible : il faut suspendre.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Je le regrette, d'autant que la deuxième partie de l'examen de cette proposition de loi ne viendra que le 26 octobre. (Exclamations sur de nombreux bancs)

M. Guy Fischer. - Ce n'est pas normal !

Mme la présidente. - Ce texte remarquable mérite beaucoup de temps. Il aurait nécessité une journée pleine ; deux heures ne pouvaient suffire.

M. Paul Blanc, rapporteur. - Il ne restait que deux amendements !

Mme la présidente. - Examiner deux amendements de plus n'aurait guère fait avancer les choses. Et il est presque 13 heures...

La séance est suspendue à 12 h 55.

présidence de M. Guy Fischer,vice-président

La séance reprend à 15 heures.