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Compte rendu analytique officiel du 27 septembre 2010

Débat sur les ressources des collectivités locales

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle un débat sur les mécanismes de péréquation et de répartition des ressources des collectivités territoriales.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. - Vous avez souhaité débattre de la réforme de la taxe professionnelle. Nous examinons pour la deuxième fois le bilan de la réforme de l'an passé. Inédite, et certainement pas stérile, cette démarche est excellente et devrait être systématisée.

La réforme voulue par le Président de la République est sans doute une des plus importantes des dernières années. Elle permettra de relancer l'investissement, notamment dans le secteur industriel qui a perdu beaucoup d'emplois ces dix dernières années. L'investissement des entreprises a d'ailleurs augmenté de 1,1 % au deuxième trimestre. Le second objectif de la réforme était de doter les collectivités territoriales d'un financement plus logique et lisible.

Nos débats ont été intenses : le bloc communal bénéficiera du produit des impôts fonciers locaux

Le lien fiscal entre territoire et entreprises est conservé ainsi qu'un mécanisme de péréquation.

Il n'y aura enfin aucun perdant parmi les collectivités, ni en 2010, pendant la période transitoire, ni en 2011.

Les inspections générales des finances et de l'administration ont évalué cette réforme. Six parlementaires ont mené leurs propres investigations et un rapport a été transmis au Parlement en juillet. Des simulations pour les entreprises et pour les collectivités ont été réalisées. Tous les décrets ont été pris. Enfin, tous les services de l'État se sont mobilisés pour mettre en oeuvre cette réforme.

Avons-nous atteint les objectifs ? Oui, pour l'investissement des entreprises, qu'elles soient petites ou grandes. L'allègement de charges pour les PME est compris entre 40 % et 60 %.

Mme Nicole Bricq. - On vérifiera !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Mais nous procéderons à quelques ajustements en loi de finances. Les impositions forfaitaires pour les entreprises en réseau (Ifer) doivent être ajustées. Pour le secteur du téléphone, l'assiette retenue est trop étroite, avec un risque de répercussion immédiate sur les utilisateurs.

L'Ifer sur les éoliennes est trop faible. Le Gouvernement vous proposera de porter de 2 913 euros à 4 000 euros les tarifs par mégawatt. Les règles de répartition entre collectivités seront également précisées.

Pour les collectivités territoriales, les travaux conduits depuis juillet permettent de dresser un bilan positif, grâce au dynamisme des bases. La CFE et la CVAE sont supérieures de 0,3 point à la taxe professionnelle. Le Conseil constitutionnel a estimé que la réforme ne portait pas atteinte à l'autonomie fiscale des collectivités.

Mme Nicole Bricq. - Faux ! Les chiffres sont là !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Les collectivités ont la certitude de leurs ressources. Aucune ne sera perdante, toutes seront gagnantes, plus ou moins.

Mme Nicole Bricq. - Donc tout va bien !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Des ajustements sont cependant nécessaires. Les règles répartissant la valeur ajoutée devront être améliorées. Au lieu de ne prendre en compte que l'effectif, nous adjoindrons un critère de superficie.

Un délai supplémentaire sera accordé aux communes et EPCI pour la fixation de la taxe d'habitation, avec un report du 1er octobre au 1er novembre. Le Gouvernement a travaillé avec l'AMF, pour éviter toute charge supplémentaire.

J'en viens enfin à la péréquation.

Départements et régions ont bénéficié d'avancées. La loi de finances pour 2010 a créé deux fonds de péréquation sur la valeur ajoutée et sur les droits de mutation à titre onéreux pour ces deux types de collectivités. Ces dispositifs sont trop complexes. Le projet de loi de finances pour 2011 prévoit la fusion des mécanismes de péréquation de la CVAE, afin de les simplifier. La répartition des ressources du fonds régional serait versée aux régions dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à la moyenne nationale, ce critère étant complété par d'autres concernant les effectifs des entreprises, les stagiaires de la formation professionnelle et la superficie du territoire. (M. Gérard Longuet approuve) Pour les départements, la répartition tiendrait également compte par exemple de la population âgée de plus de 75 ans et de la longueur de la voirie départementale. Le nouveau dispositif sera opérationnel dès 2013.

Mme Nicole Bricq. - Après 2012 !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Le Fonds de péréquation sur les droits de mutation à titre onéreux sera également à améliorer pour tenir compte de l'évolution du marché de l'immobilier.

J'en viens à la péréquation communale. Un mécanisme spécifique s'applique à l'Ile-de-France, le Fonds de solidarité.

Mme Nicole Bricq. - Il a disparu !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Il a été prorogé. Pour les autres communes, il existe les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle. En supprimant cette taxe, vous avez décidé l'an dernier de geler les montants pour 2010. Le nouveau dispositif ne jouera qu'à partir de 2013. Ce choix figure dans la loi de finances pour 2010, ce qui n'empêche pas de fixer le cadre général de la réforme dans la prochaine loi de finances. Avant de préciser, en 2012, les mesures qui s'appliqueront dès 2013.

Nous travaillons à l'horizon 2015, pour une répartition en fonction des ressources fiscales et des charges. Nous verrons tout cela lors de la loi de finances. Le Gouvernement entend donner à la clause de réexamen toute sa portée. La réforme sera évaluée et, si nécessaire, corrigée. (Applaudissements à droite et sur divers bancs au centre)

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Avec ce débat, nous entamons la séquence budgétaire. Demain matin se tient une réunion du comité des finances locales qui traitera de ces problèmes et mercredi, le conseil des ministres adoptera le projet de budget et, dans la foulée, madame le ministre, vous serez auditionnée par la commission des finances.

Nous examinons donc la trajectoire de la réforme de l'an dernier. Assurément, la péréquation verticale sera difficile dans le court terme. Les contraintes d'assainissement des finances publiques vont conduire à geler l'ensemble des dotations de l'État aux collectivités territoriales Ce gel doit s'entendre hors dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Vous en avez donné l'assurance, madame la ministre.

Il va donc falloir réfléchir davantage en termes de péréquation horizontale. Votre commission a mis en place un dispositif de suivi de la réforme : nous avons publié un rapport d'information et nous avons eu un débat le 28 juin suivi d'un vote d'une résolution. Nous avions voté lors de la loi de finances plusieurs amendements du Gouvernement qui mettent en place deux fonds de péréquation pour les départements et deux pour les régions. Ces quatre fonds ont eu un faible effet péréquateur. Il fallait les simplifier et les rapprocher, d'où leur fusion annoncée. La seule manière efficace de faire de la péréquation est de la mener progressivement. Attendons donc les simulations du Gouvernement pour ajuster les dispositifs.

Nous avions choisi de répartir le produit de la taxe professionnelle des entreprises, en fonction d'un système macroéconomique, des charges réelles des départements. Vous vous souvenez sans doute de l'image des quatre quarts que j'avais utilisée ; mais l'Assemblée nationale a opté pour un système microéconomique, qui nous convenait pour les communes.

S'agissant de la péréquation -entre les départements- des droits d'enregistrement, nous souhaitons que le fonds prévu entre en action dès 2011. La conjoncture s'y prête. Il faudra éviter des effets pervers où seuls quelques départements seraient contributeurs.

Les départements connaissent des difficultés spécifiques ; la péréquation ne règlera pas la question de la couverture des dépenses sociales, comme le RSA, la prestation de compensation du handicap et l'APA.

Pour certaines de ces collectivités, il existe un problème structurel qui devra être abordé en tenant compte des spécificités locales. Il faut en outre que nous connaissions le projet de loi sur le cinquième risque, le prochain grand chantier qui devrait s'ouvrir après la réforme des retraites.

Pour les communes et les intercommunalités, nous voulons maintenir la péréquation. Les mécanismes actuels doivent être remplacés par d'autres de même ampleur.

Mme Nicole Bricq. - Au moins !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Certes ! Je souscris à la proposition de Mme le ministre de maintenir l'existant pour l'année à venir.

En matière de péréquation, évitons de nous payer de mots et d'appeler à un grand soir qui n'aura pas lieu ! En revanche on peut avancer des mesures très concrètes.

Avec le président de l'ADF, j'ai discuté des finances des Sdis. Est-ce que les communes mises à contribution payent les mêmes charges par habitant ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Non !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ne serait-il pas utile de prévoir une convergence progressive ?

S'agissant de la taxe sur les conventions d'assurances, avons-nous la garantie que la répartition est faite de façon égalitaire entre les collectivités concernées ? Non plus.

S'agissant de la péréquation communale et intercommunale, nous avons proposé diverses pistes. Il faudrait que les notions de potentiel fiscal et financier soient mieux définies. Enfin, certaines dispositions méritent d'être toilettées.

Nous avions raisonné à droit constant. Or, ce principe n'a pas été totalement respecté pour des raisons techniques. Votre commission proposera des initiatives sur ce point. L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux mérite d'être revisitée, notamment pour les éoliennes. Nous avons besoin de simulations.

La décision du Conseil constitutionnel a réduit de 800 millions la charge fiscale pesant sur les professions libérales, ce qui déséquilibre le budget de l'État. Votre commission souhaite mettre en place des mesures compensatoires.

Les ajustements sont à la marge. Les craintes qui s'exprimaient il y a un an à la même époque se sont évaporées.

M. François Marc. - Ça dépend des endroits !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Pour être lisibles, nous devons éviter de remettre en cause les aspects essentiels de la réforme de l'an passé. Nous nous en tiendrons donc aux ajustements strictement nécessaires.

Votre commission abordera l'examen de la loi de finances dans un esprit pragmatique afin de mener cette réforme à bon port. (Applaudissements à droite)

M. Jacques Mézard, en remplacement de M. Alain Lambert, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Samuel Jonhson disait au XVIIIe qu'il était préférable que certains soient malheureux plutôt que personne ne soit heureux, ce qui serait le cas si l'égalité était générale. Mais si je ne suis pas totalement d'accord avec cette affirmation, je reconnais que l'égalité entre collectivités est une chimère mais je prétends que la péréquation, inscrite dans notre Constitution, vise à équilibrer les chances des territoires. Aujourd'hui, la taxe professionnelle n'existe plus. A partir de 2011, les collectivités territoriales devront se contenter de dotations budgétaires de l'État à l'égal de celles de 2010, pour participer, dit-on, à l'assainissement des finances publiques. Les « événements » qui pénalisent nos finances locales sont l'occasion de poser la question d'une péréquation qui soit réellement efficace, même si la péréquation à elle seule ne peut tenir lieu de politique d'aménagement du territoire.

Parler de péréquation est louable ; conduire une politique péréquatrice efficace est plus difficile. Au demeurant, rien ne peut remplacer un véritable aménagement du territoire.

Avec M. Pointereau, nous avons réfléchi à la péréquation, en privilégiant pragmatisme et réalisme. Nous avons constaté qu'il n'existait pas de définition claire des objectifs de cette politique ; une clarification s'imposait donc.

C'est au nom du pragmatisme que nous avons formulé quatre questions.

Tout d'abord, la péréquation a-t-elle pour objectif de garantir un niveau de ressources suffisant pour financer les seules dépenses obligatoires ? Doit-elle garantir à un territoire les conditions de son développement ? Une réponse positive ferait passer d'une logique de stocks à une logique de flux, remplaçant un acquis pérenne par un outil temporaire. Doit-elle garantir le niveau actuel des ressources de toutes les collectivités territoriales ? Un tel choix aurait pour conséquence de figer les inégalités entre collectivités territoriales d'une même strate démographique. Enfin, quel est le montant optimal d'un dispositif de péréquation ? Autrement dit, existe-t-il des seuils -maximal ou minimal ?

Par réalisme, nous avons limité notre réflexion à la péréquation portant sur la contribution de la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Nous proposons de porter la part péréquatrice à 33 %.

La seconde piste de proposition porte sur les critères adoptés : le potentiel fiscal n'est plus aussi significatif depuis la fin de la taxe professionnelle. Nous proposons donc tout d'abord le revenu moyen des habitants, en utilisant l'assiette de la CSG plutôt que celle de l'impôt sur le revenu. Le second critère concerne l'évolution démographique, à utiliser toutefois avec prudence, car les départements sont surtout sensibles à la part des personnes âgées de plus de 60 ans. En outre, il faut veiller au sort des territoires à faible densité. (M. Jacques Blanc le confirme)

Notre dernière piste de proposition est le niveau territorial pertinent pour la mise en oeuvre des dispositifs de péréquation. Faut-il concevoir la péréquation au niveau communal ? Les services ministériels peinent à effectuer des calculs aussi fins. Nous proposons donc une territorialisation de la DGF, ventilée entre EPCI.

Nous privilégions donc une péréquation entre collectivités au lieu d'une cristallisation des acquis. Pourquoi ne pas instituer une dotation unique de péréquation ? (Applaudissements sur les bancs socialistes et au centre)

M. François Marc. - La péréquation est un bon sujet de débat, mais l'essentiel, c'est que la volonté de débattre ne se substitue pas à l'action. La frilosité du Gouvernement et de sa majorité a été maintes fois vérifiée il est pourtant urgent d'agir !

En effet, l'égalité républicaine face aux services publics de proximité est en cause. Depuis l'acte II de la décentralisation de 2004, de nouvelles compétences sont transférées dans des conditions préjudiciables aux finances locales. Sauf à priver certaines collectivités de toute perspective de développement, la péréquation doit impérativement accompagner l'accroissement des compétences locales.

La seconde raison d'agir tient à la répartition inéquitable des ressources fiscales, avec des potentiels fiscaux par habitant variant du simple au quadruple entre départements et de 1 à 1 000 entre communes ! D'une façon générale, les ressources fiscales locales sont décalées par rapport aux besoins.

S'ajoute l'aggravation induite par la loi de suppression de la taxe professionnelle, car les dotations de l'État figent en l'occurrence certaines rentes de situation.

Selon La Tribune, la réforme avantage les collectivités dotées de bases fiscales importantes alors que les collectivités plus fragiles sont perdantes au fil des ans.

Mis en garde contre la double peine infligée aux territoires défavorisés, le Gouvernement est resté inerte. Que faire ?

Quelques réformes récentes ont légèrement amélioré les choses. Ainsi la part péréquatrice de la DGF est passée de 12 à 16 %. De même, la dotation de solidarité communautaire, instituée par la loi Chevènement, offre une forme de péréquation horizontale. Malgré la mise en oeuvre de ces correctifs, l'efficacité péréquatrice stagne en France comme le démontrent les travaux des professeurs Gilbert et Guengant.

Mais pourquoi le Gouvernement ne tient-il pas ses promesses réitérées depuis 2002 ? Aujourd'hui, il se contente de réparer la porcelaine cassée il y a un an.

Le Gouvernement a-t-il renoncé ? Veut-il se conformer à l'idéologie du chacun pour soi ? Les clauses de revoyure devaient mettre en place de nouveaux mécanismes de péréquation ; elles n'ont été qu'un leurre.

Toutes les propositions formulées ici ont été repoussées. Je pense à la CSG améliorée, mais aussi à la prise en compte des revenus.

Insatisfaits de votre action, nous constatons que vous avez encore diminué la péréquation.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - C'est osé !

M. François Marc. - Mais nous espérons que nos propositions seront prises en compte dans la prochaine loi de finances. (Applaudissements à gauche)

Mme Marie-France Beaufils. - Ce débat est une avant-première pour le budget de 2011, faute d'avoir bénéficié d'une clause de revoyure.

Le Gouvernement veut mettre les collectivités à contribution pour rétablir le budget de l'État.

En 25 ans, les finances locales ont été mises à mal par des réformes réduisant les concours de l'État.

Le débat d'aujourd'hui intervient juste après l'annonce du gel des dotations de l'État, malgré une hausse prévisionnelle des charges pesant sur les collectivités.

Le Comité des finances locales a exprimé le 6 juillet les inquiétudes soulevées par la suppression de la taxe professionnelle. Satisfaisant les entreprises, le Président de la République et le Gouvernement ont négligé les collectivités locales.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - C'était pour l'emploi et l'investissement.

Mme Marie-France Beaufils. - Comme nous l'avions prédit, les finances publiques se substituent à la taxe professionnelle, avec des transferts financiers sur les habitants.

Le régime proposé pour 2011 participe à la réduction optique du déficit.

La plus grande circonspection s'impose quant à la territorialisation de la taxe professionnelle.

Aujourd'hui, la contribution foncière et la contribution sur la valeur ajoutée échappent aux communes, puisque l'assiette sera purement déclarative. Il suffira aux entreprises de délocaliser leurs bénéfices pour échapper à ces charges fiscales.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Il faut donc les supprimer !

Mme Marie-France Beaufils. - Qu'obtiendront les communes de l'Isère bénéficiant jusqu'ici de la taxe professionnelle d'EDF au titre des barrages ?

L'intercommunalité a permis de conduire des actions nouvelles, laissant aux communes le soin de poursuivre leurs actions antérieures.

Depuis 1990, Le pouvoir d'achat de la dotation globale de fonctionnement, principale dotation de l'État aux collectivités locales, n'a cessé de se réduire. Cette tendance lourde s'est maintenue et la dotation d'aménagement, comme ses composantes (dotation d'intercommunalité, DSU et DSR ) ne joue depuis lors qu'un rôle mineur. Et la DCTP a subi une chute libre : la péréquation de la misère débouche sur la misère de la péréquation !

Était-il bon de supprimer la taxe professionnelle ? Les créations d'emplois en 2010 ne le suggèrent pas, puisque l'intérim seul s'est développé. Ainsi, 12,5 milliards d'euros ont accru l'emploi précaire, outre l'effort sur les dividendes !

Depuis des années, nous voulons taxer les actifs financiers, une mesure à l'ordre du jour avec la financiarisation de l'économie. Un taux de 0,5 % aurait un rendement élevé, cette flat tax très incitative inciterait à privilégier l'investissement matériel et humain des entreprises. (Applaudissements à gauche ; M. Jacques Mézard applaudit également)

Mme la présidente. - Je compte sur les orateurs pour respecter leur temps de parole.

M. Yvon Collin. - Les collectivités subissent les défaillances de l'État, qui s'est désengagé en transférant des compétences sans les compenser totalement. Le dogme de la RGPP fait mal aux services publics de proximité dans un contexte de perte de recettes et de moindre autonomie financière. Atteignant 203 milliards d'euros, les dépenses locales croissent sans cesse.

Dans ce contexte, la suppression de la taxe professionnelle, menée à la hussarde, est lourde de conséquences. Son substitut est né dans la douleur, sans que son apport soit clair. Les collectivités les plus fragiles supportent de graves difficultés ; la clause de revoyure n'a pas fonctionné ; nous attendons encore une simulation des recettes à venir.

Certes, la fin de la taxe professionnelle devait soutenir la compétitivité des entreprises, mais en distendant le lien entre territoires et entreprises. Le critère des emplois est approximatif.

Cette réforme se situe dans la tradition de complexité, outre l'atteinte à la capacité des collectivités d'assumer leur rôle. Au regard des promesses qui nous ont été faites, il y a loin de la coupe aux lèvres. Vous grignotez encore l'autonomie financière des collectivités. Il est donc indispensable d'améliorer la péréquation, qui doit porter sur toute la fiscalité locale, peu lisible, économiquement inefficace, et socialement insuffisamment redistributive. Pourquoi ne pas rendre la fiscalité locale partiellement progressive ? Pourquoi ne pas revoir la définition du potentiel fiscal ?

L'achèvement de l'intercommunalité à l'horizon 2013 doit être l'occasion de concevoir une véritable solidarité entre communes. Or vous voulez limiter les co-financements, pourtant indispensables aux communes modestes!

Les élus locaux s'inquiètent de leurs ressources car la réforme de la taxe professionnelle a des effets inverses à ceux espérés. La définition d'un niveau optimal de péréquation est donc indispensable. Ce niveau optimal devra combiner au moins deux exigences pour être réellement efficace : un niveau élevé de prélèvement pour éviter tout effet de saupoudrage d'une part, le renforcement de la territorialisation de la CVAE, d'autre part.

Nos collectivités attendent des réformes mettant fin à leur paupérisation. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme la présidente. - Je crains de ne pouvoir continuer à faire preuve d'indulgence sur les dépassements de temps de parole.

M. Charles Guené. - Attendu dans le cadre de la clause de revoyure...

Mme Nicole Bricq. - Ne nous prenez pas pour des imbéciles !

M. Charles Guené. - ...ce débat honore notre assemblée et le Gouvernement. Il s'inscrit dans le processus parlementaires conduisant à la loi fiscale.

A la lumière du rapport Durrieu et de celui dont je suis co-auteur, nous pouvons prendre la mesure des dispositions adoptées, même si le compte n'y est pas tout à fait.

La péréquation est devenue pour la première fois une réalité mathématique. Nous avons proposé deux systèmes cohérents, qui pourraient être institués en 2011. Notre rapport tend à fonder la péréquation sur des critères de ressources fiscales et de charges, sans parler de la dépendance. Pour le bloc communal, nous proposons la création de deux fonds en 2012 Il va de soi que cela implique d'établir un nouveau potentiel fiscal, et de tenir compte de l'ensemble de la richesse et non plus de la simple richesse économique.

La péréquation serait fondée sur les seuls flux, sans pénaliser les départements ayant fait des choix courageux.

Les élus locaux attendent du Sénat qu'il joue son rôle. En CMP, la gauche du Sénat s'est opposée avec succès à une péréquation généralisée. Il faut pourtant donner sa chance à cette France éloignée des grands flux économiques, sans attendre le grand soir cumulant péréquations horizontale et verticale.

Je termine sur deux sujets annexes, mais importants pour les élus de terrain.

En ce qui concerne les abattements sur Ia taxe d'habitation, je propose d'offrir la possibilité aux départements, à l'occasion de cette année de transfert, de jouer librement sur le facteur taux, à condition de conserver le produit attendu.

En ce qui concerne l'éolien, les rentrées communales seront restreintes des deux tiers. Cette rétroactivité fiscale est insoutenable. Nous comptons sur le Gouvernement et le Parlement pour l'éviter.

Remerciant le Gouvernement, j'estime que ses suggestions constituent une plate-forme que nous devons améliorer. Les collectivités de notre pays attendent de nos travaux lisibilité et solidarité, à travers une péréquation nouvelle. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Jacques Lozach. - Le rapport d'information sénatorial de 2009 insistait sur la nécessité d'améliorer les péréquations verticale et horizontale, pour corriger les déséquilibres entre les territoires.

Nous connaissons tous les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle sur les finances locale : à l'évidence, le Gouvernement n'a pas tenu ses engagements. Le débat d'aujourd'hui apparaît comme une maigre concession à la mise en oeuvre de la clause de rendez-vous.

Le rapport Laffineur-Guéné remis le 30 juin dernier au Premier ministre, propose de fusionner les différents mécanismes de péréquation mis en place dans le cadre de la loi de finances pour 2010 et de redéfinir la notion de potentiel fiscal. Il propose la mise en place d'un fonds national et de fonds régionaux de péréquation pour le bloc communal. Le Gouvernement a poliment fait part de son intérêt vis-à-vis de ces idées, tout en nous renvoyant à la loi de finances pour 2011 !

Le Gouvernement refuse d'assumer les conséquences de ses choix. La péréquation ? Il en parle toujours, mais n'agit jamais, sauf à dose homéopathique. Pourtant, combien de rapports ou de colloques ont-ils proposé de renforcer les mécanismes péréquateurs ?

Donnons consistance à l'article 72-2 de la Constitution, en mettant dès à présent en place, comme le proposent le Conseil des prélèvements obligatoires et le Conseil national des villes, un objectif chiffré annuel de réduction des inégalités entre collectivités, et en créant un Observatoire national des inégalités territoriales.

Le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision du 29 décembre 2009 sur la loi de finances pour 2010 que « la péréquation peut corriger non seulement les inégalités affectant les ressources, mais également les inégalités relatives aux charges et qu'elle peut également être mise en oeuvre par une dotation de l'État ou grâce à un fonds alimenté par des ressources des collectivités territoriales ».

Il est urgent de développer les mécanismes d'aides aux communes et aux départements pauvres, mais aussi de remettre à plat l'ensemble des concours de l'État afin de recomposer une nouvelle combinaison des péréquations.

Quant à la concertation que vous évoquez, les associations d'élus ne partagent pas votre point de vue ! (Approbations à gauche)

L'État doit de façon urgente rembourser ses dettes -14 milliards aux départements au titre des prestations sociales universelles, un tiers de son budget pour le mien.

Les collectivités territoriales connaissent les pires difficultés pour investir. La péréquation passera aussi par les grands schémas nationaux d'infrastructures et de services.

Il faut corriger l'impression néfaste de laisser faire-laisser aller, répondre au sentiment d'abandon dans nombre de quartiers urbains et d'espaces ruraux fragiles. Les Français et leurs élus attendent des actes, non plus des discours incantatoires ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques Mézard. - Si la suppression de la taxe professionnelle pouvait faire progresser la péréquation, elle aurait quelque chose de positif. Mais la réforme est intervenue au pire moment. La DGF est assise sur la croissance ; en cas de crise, elle devient contrainte. Il faut alors soit habiller les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle, soit s'en remettre à la péréquation horizontale...

La dotation de péréquation de la DGF a certes sensiblement augmenté entre 2003 et 2010, mais elle ne représente que 3 % des ressources des collectivités territoriales. Les mécanismes péréquateurs ont des effets positifs, mais ils sont complexes et illisibles pour nos concitoyens : la pédagogie devra se hisser au niveau de l'article pour en expliquer les subtilités.

Les analyses de notre ancien collègue M. Fréville, montrent que la création de la CVAE pourrait aggraver les inégalités entre collectivités de même niveau. Avec la suppression de la taxe professionnelle, le Gouvernement a tiré un fil qui détricote la fiscalité locale sans en avoir anticipé les impacts. Si l'objectif était de forcer les collectivités à appuyer sur le frein, c'est gagné, mais le véhicule risque de s'arrêter ! Les problèmes de fond demeurent : les territoires connaissent des disparités croissantes. Il n'est plus tolérable que les habitants d'une ville moyenne payent cinq fois plus que les Parisiens ou les habitants de Neuilly-sur-Seine ! Lorsqu'on a eu la volonté politique de supprimer la taxe professionnelle, on doit avoir le courage d'engager la révision des bases. (On approuve à gauche)

Il faut une révision complète des mécanismes de péréquation, qui doit être lissée sur plusieurs années -ce qu'ont fait les EPCI pour le passage à la TPU. Il faut une réforme rapide, courageuse, et du temps pour l'appliquer. (Applaudissements sur les bancs socialistes et au centre)

M. Alain Chatillon. - Les simulations transmises par le Gouvernement au Parlement doivent être sincères. Le 28 juin, j'avais rappelé que certaines projections du rapport Durieux n'étaient pas fiables, car elles supposaient une croissance de 2,5 % en 2001 et 2012 ; et parce qu'il fallait prendre en compte la valeur ajoutée effectivement déclarée par les entreprises. Au-delà de l'exigence de transparence, il y va pour les élus locaux de lisibilité à moyen terme.

Le développement économique des collectivités territoriales ne doit pas être pénalisé par cette réforme, bien au contraire. Certaines ont fait beaucoup d'efforts et estiment avoir été trompées. Il faut définir un niveau optimal de péréquation qui ne les freine pas. Le lien entre l'entreprise et le territoire doit être renforcé. La répartition de la CDAE est effectuée selon les effectifs employés dans chaque commune ; nous estimons que certains aménagements sont nécessaires pour mieux prendre en compte la réalité, notamment le cas des communes qui accueillent des installations plus contraignantes pour l'environnement.

J'en viens aux bases du foncier bâti industriel. Nous pourrions les augmenter légèrement, qui n'ont pas évolué depuis 1970. Ce seront donc une grande sécurité aux collectivités territoriales. Quelles sont les intentions du Gouvernement ?

J'avais exprimé des réserves sur le report de la clause de revoyure à l'automne. Nous y sommes. Il nous faut maintenant des mesures concrètes, afin d'encourager les collectivités qui oeuvrent au développement de leur territoire et plus généralement à celui de la Nation tout entière. (Applaudissements à droite)

Mme Gélita Hoarau. - La Réunion connait un taux de chômage de 30 % et même de plus 50 % pour les moins de 25 ans ; 52 % de la population vit en dessous du seuil national de pauvreté. Les besoins en infrastructures et en équipements sont colossaux. Comment expliquer que la Réunion contribue au Fonds national de garantie individuelle des ressources, 23 millions selon le rapport Durieux ?

Si le fonds de péréquation de la CVAE « sur stock » ne pose pas de problème, il n'en va pas de même pour le fonds « sur flux ». Ces deux instruments sont contradictoires. Le critère du potentiel financier n'est pas pertinent, qui n'est pas révélateur de la richesse du territoire. Et comment la Réunion, en phase de rattrapage, peut-elle être pénalisée par le dynamisme de la valeur ajoutée de ses entreprises, alors que son « stock » est un des plus faibles de France ? Il faut revoir les critères. La Réunion doit bénéficier réellement de la croissance de l'économie locale ; les collectivités ne doivent pas être contraintes de reporter la charge sur les ménages.

Nous risquons d'avoir un effet de ciseau de plus en plus important entre les recettes et les dépenses. Les collectivités devront-elles choisir entre politique sociale et investissements ? Je plaide pour une péréquation de grande ampleur, à la mesure des inégalités de richesse. Le Gouvernement est-il prêt aux ajustements nécessaires ? Les départements les plus pauvres ne doivent pas pâtir de la réforme. (Applaudissements à gauche)

M. Serge Larcher. - Il est indispensable d'évoquer la situation des collectivités d'outre-mer, marquées par des surcoûts de tous ordres et des spécificités historiques. Les adaptations législatives n'ont pas eu les effets attendus. L'État est parfois incapable d'assumer ses responsabilités régaliennes ; il doit assumer sa part des dépenses sociales -plus de 60 millions n'ont pas été compensés à ce jour pour la Martinique.

La priorité est l'apurement des dettes sociales ; il est illusoire d'imaginer que les communes pourront un jour les rembourser. Je souhaite que l'on explore ma suggestion sur ce point. L'État doit leur venir en aide, d'autant que la crise mondiale a accru leurs difficultés.

La baisse du produit de l'octroi de mer a plombé les finances de très nombreuses communes. Il faut que l'État s'engage à préserver cette ressource. Le mécanisme mis en place depuis 2005 pour la Guadeloupe et la Guyane doit aussi bénéficier à la Martinique. Mon collègue Georges Patient précise que l'État doit rétrocéder aux communes guyanaises les 27 millions qui lui font défaut au titre de l'octroi.

Dans le contexte actuel de crise, la situation financière de nombre de collectivités outre-mer se dégrade rapidement. Les états généraux de l'outre-mer n'en ont dit mot. Il faut procéder à un diagnostic concerté et mettre en place des solutions à court et moyen terme. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques Blanc. - Je me réjouis de ce débat. La clause de revoyure se faisait attendre et nous réclamions la possibilité d'en parler.

Nous avions approuvé la suppression de la taxe professionnelle. Personne ne peut contester que les compensations pour 2010 sont garanties. (Exclamations à gauche) Le Gouvernement a tenu ses promesses.

M. Roland Courteau. - Pas du tout !

M. Jacques Blanc. - Mais quid des ressources futures ? Pour investir nous avons besoin de visibilité. Des simulations objectives sont indispensables.

La péréquation est indispensable. Représentant du département le plus défavorisé...

Mme Nathalie Goulet. - Et le mien ?

M. Jacques Blanc. - ...je souhaite que l'on prenne en compte non seulement le nombre d'habitants, mais aussi le nombre de kilomètres de voirie rapporté à ce dernier, la superficie, la pyramide des âges. Il y a certes le potentiel fiscal, mais le potentiel financier me fait un peu peur.

M. Jean Arthuis. - Il ne faut pas !

M. Jacques Blanc. - Pour investir, nous avons besoin d'être aidés.

Quand il y a peu de populations, mais beaucoup de services à apporter, il faut en tenir compte. Et je ne plaide pas pour la seule Lozère. Il n'y aura pas de développement durable si les collectivités n'ont pas les moyens de maintenir la vie sur leurs territoires. Livrée à elle-même, la nature s'autodétruit ! Jouer la solidarité, c'est le seul moyen d'assurer l'avenir de notre pays. (Applaudissements à droite)

M. Claude Lise. - La péréquation est une nécessité. Les mécanismes actuels ou envisagés ne sont pas à la hauteur des enjeux, et le sont encore moins pour les collectivités d'outre-mer.

Dans ce contexte économique et social difficile, l'outre-mer est en crise. Je tiens à lancer un cri d'alarme pour l'ensemble des départements d'outre-mer. La question de leurs ressources est à l'ordre du jour de l'ADF. La situation des départements est alarmante. Le taux de chômage explose, notamment parmi les jeunes ; le nombre de Rmistes augmente sans cesse. Les dépenses sociales représentent plus de 58 % des budgets, contre 44,2 % en métropole.

Pourquoi en est-on là après tant de lois, de rapports, de colloques consacrés à l'outre-mer ? Nous souffrons d'un excès d'effets d'annonces. Deux points essentiels de la loi de programmation de mars 2009 n'ont pas été mis en oeuvre, les zones franches et la réalisation de logements sociaux défiscalisés. Sur les 137 mesures annoncées lors du conseil interministériel du 6 novembre 2009, seules 40 ont été mises en application -encore ne s'agit-il que de disposions qualitatives, sans moyens budgétaires...

Les collectivités d'outre-mer veulent agir mais elles n'en ont pas les moyens. Au mieux, les dotations de l'État stagnent. Les recettes propres diminuent. Les concours de l'État négligent certaines réalités sociales et divers surcoûts. Enfin, les charges ne sont pas toutes compensées : à la Martinique, la dette cumulée de l'État atteint 58 millions pour le RMI -140 à la Réunion !

Les mesures de péréquation existantes ou envisagées n'amélioreront pas la situation de ces collectivités. Il est temps de concevoir en concertation un dispositif qui reflète ces exigences. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Pierre Jarlier. - Lors du débat sur la loi de finances pour 2010, le Gouvernement avait énoncé les trois principes de la réforme : territorialisation, compensation et péréquation ; le troisième reste à finaliser. La péréquation horizontale reste le principal facteur de réduction des inégalités entre collectivités, tandis que la performance de la péréquation verticale s'est réduite depuis 2001. Le saupoudrage est inefficace : les 444 millions de la DSR -sur 41 milliards de DGF des communes- vont à 33 369 communes...

La péréquation horizontale prend plusieurs formes depuis la loi de finances pour 2010, dont il est prématuré d'évaluer les effets ; mais le rapport Durieux a souligné leurs failles. Notre ancien collègue Fréville notait que la CVAE pourrait aggraver les inégalités existantes... Le fonds national de garantie individuelle va figer les dotations : les territoires à faible valeur ajoutée connaîtront une double peine. Nous devrions prendre en compte l'ensemble des critères de ressources, mais aussi des charges.

Quel est le niveau pertinent de la péréquation ? Avec le développement de l'intercommunalité, le critère du potentiel fiscal n'est plus un critère pertinent, car le lien des entreprises avec le territoire communal s'est distendu. Le renouveau de la péréquation ne peut pas faire l'impasse sur l'intercommunalité, notamment dans les territoires ruraux.

A l'heure où les capacités d'autofinancement des collectivités régressent, il ne faut pas manquer le rendez-vous d'une péréquation plus forte, plus ciblée en direction des plus fragiles, qui souffrent le plus de la crise et des restrictions budgétaires. (Applaudissements à droite)

Mme Dominique Voynet. - Comment oser prendre la parole devant cet aréopage érudit lorsqu'on n'est pas soi-même spécialiste de fiscalité ? Je suis cependant une élue locale et, à ce titre, assez représentative des élus qui s'interrogent sur les conséquences d'une réforme hâtive et mal évaluée et se demandent, comme leurs administrés, pourquoi la fiscalité locale pèse davantage sur les plus déshérités, pourquoi il faut que le contribuable local se substitue à une solidarité nationale défaillante.

On ne compte plus les débats, les conférences, les rapports sur ce thème : notre débat d'aujourd'hui sera assez vain, faute du projet de loi annoncé et de la clause de revoyure.

La situation des collectivités territoriales est grave, voire désespérée. Les budgets des collectivités locales doivent supporter des coupes sévères dans le domaine de la culture, du sport. Fatalement, les départements reportent leurs difficultés sur les communes qui subissent donc une double peine.

Mme la ministre se félicite de cette réforme ; les communes de Seine-Saint-Denis n'en ont pas la même vision... Nous avons besoin d'une péréquation juste et efficace. Quid de l'archaïsme des bases ? Quid de la mise à contribution des collectivités pour financer des programmes qui relèvent de l'État ? Que deviendront celles qui ne pourront pas mettre au pot ?

Certains programmes sont menacés, voire annulés, d'autres sont maintenus mais au prix d'une substitution au financement de droit commun -je pense au renouvellement urbain, aux Sdis, aux agences postales, à l'équipement des cabinets médicaux... Autant de brèches à colmater.

M. Alain Fouché. - N'exagérez pas !

Mme Dominique Voynet. - Je fais miennes les réflexions de notre Délégation et du Conseil national des villes. Je ne me résigne pas à ce que les valeurs de la République ne soient plus que littérature ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Alain Fouché. - Le Gouvernement s'était engagé sur la clause de revoyure. Nous attendions un vrai débat, mais n'avons qu'un simple échange. (M. Roland Courteau approuve) Je ne suis pas sûr que vos services aient adressé des simulations suffisamment détaillées aux collectivités. Le Gouvernement a décidé de renvoyer notre appréciation au vote du budget. Nous verrons à ce moment-là.

Quel est le devenir de la taxe professionnelle des grandes entreprises, notamment au titre du parc nucléaire ? Les collectivités d'accueil se sont engagées à construire de grandes infrastructures. Que se passera-t-il à l'avenir ? Vingt-deux départements sont concernés. Dans la Vienne, le conseil général répartit la taxe professionnelle nucléaire entre les communes d'accueil et les communes défavorisées. Faudra-t-il changer les critères ? Ni l'État, ni les régions ne connaissent mieux que les départements leurs communes.

Je souhaite des engagements précis de votre part, madame la ministre. (Applaudissements à droite)

M. Philippe Dallier. - Ce débat tient lieu de clause de revoyure. Si nous avions voulu cette clause, c'est que la réforme inquiétait tous les élus. Un an après, simulations aidant, la réforme se révèle positive -pour les entreprises, pour les collectivités aussi pourvu qu'on procède à des ajustements pour le bloc communal et qu'on refonde la péréquation.

La taxe d'habitation est transférée en totalité au bloc communal. Mais cette évolution peut se révéler injuste ; si les abattements communaux sont plus généreux que ceux du département, certains contribuables verront leur taxe baisser -et augmenter dans la situation inverse. Certains maires seront salués pour avoir fait baisser la pression fiscale alors que leurs ressources seront préservées et d'autres incriminés sans qu'ils soient responsables.

Il faut donc rechercher la neutralité pour les communes ou les contribuables. Nous devons aussi réinventer le potentiel financier. Il n'y a pas 36 solutions. Nous ne pouvons plus reporter une nouvelle fois l'institution d'une véritable péréquation. Au nom de l'égalité républicaine, nous ne pouvons pas accepter des taux d'imposition plus élevés dans les territoires pauvres. La cohésion territoriale est en cause.

Il faudrait connecter la DSU sur les villes les plus pauvres, mais aussi revoir la DGF pour prendre en compte les charges, outre le caractère montagnard de certaines communes. Les collectivités territoriales les plus pauvres payent le plus pour assurer leur sécurité ! (Applaudissements à droite ; M. Jean-Claude Frécon applaudit également)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Ce débat utile nous a éclairés sur les intentions du Gouvernement. A ce titre, c'est un débat d'orientation budgétaire sur les finances locales, anticipant en quelque sorte le débat sur la loi de finances.

Il permet aussi d'appliquer la clause de rendez-vous car nous ne disposions pas des informations nécessaires il y a quelques mois. Grâce à ce débat, les opinions et propositions issues de tous les bancs ont été exposées, notamment celles de M. Marini sur les Sdis.

Nous sommes satisfaits que chacun ait pris conscience que le gel des concours financiers de l'État aux collectivités locales soit justifié : nul ne peut être à l'écart de l'effort demandé à tous (Mme Nicole Bricq s'insurge) pour rétablir les finances publiques. Combien de temps durera ce gel ? Nul ne peut le dire. Les dotations diminueront peut-être... L'État comme la moitié des dépenses locales.

Fort heureusement, le FCTVA évolue en dehors de l'enveloppe normée. C'est bienvenu, surtout grâce au plan de relance. Pourtant, nous restons sur notre faim, puisque le projet de loi de finances n'est pas encore connu. Manifestement, le statu quo sera largement la règle encore un an. Je crains un nouveau cycle perpétuel d'adaptation, sur le modèle des 60 modifications apportées en 35 ans à la taxe professionnelle...

J'en viens à la situation financière des départements, pris en tenailles entre la réduction des ressources, la perte de marges de manoeuvre fiscales et l'explosion des prestations individuelles. Le premier risque commun est de devenir un simple opérateur de l'État. Le second risque est financier, si les agences de notation dégradaient leur notation.

Je propose d'isoler le financement de l'APA, du RSA et de la prestation compensatoire de handicap, soit 4,5 milliards au total, sur quelque 11,2 milliards de dépenses budgétaires.

Les propositions du Gouvernement me semblent insuffisantes. Nous vous faisons confiance pour le FPTP et pour le Fonds de péréquation de l'Ile-de-France, mais les dotations de l'État sont par trop inéquitables.

Cette injustice devient insupportable à l'heure où les concours financiers sont figés. M. Dallier parlait tout à l'heure d'écart de un à dix-sept entre les communes. Pour la DGF des départements, cela va de 104,41 euros à 480,22 -366 si l'on retire de la liste le département de M. Jacques Blanc... Une réforme de grande ampleur est inévitable pour parvenir à un dispositif plus juste et clarifier un système trop complexe.

Idéalement, la péréquation devrait prendre en compte toute la richesse des collectivités (M. Jacques Blanc s'en félicite) sans oublier l'annonce de la révision des valeurs locatives.

Le débat aura contribué à la lucidité. J'espère que le courage sera au rendez-vous. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Christine Lagarde, ministre. - La clause de revoyure inscrite dans la loi de finances...

Mme Nicole Bricq. - N'a pas été respectée !

Mme Christine Lagarde, ministre. - ...nous y avons tous pris part, avec nos débats. J'espère que le budget pour 2011 sera ainsi amélioré.

La plus belle péréquation du monde ne peut donner que ce qu'elle a... (Sourires)

Certains ont évoqué le coût de la réforme de la taxe professionnelle. En fait, l'estimation initiale était excessive, puisqu'on s'oriente vers 4,7 milliards en régime de croisière, avec une bosse de 9 milliards.

Mme Nicole Bricq. - On y reviendra !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Plusieurs orateurs ont évoqué le dilemme cornélien que connaissent les communes en matière de taxe d'habitation. Plusieurs propositions ont été faites. Pour s'engager, il faudra des chiffrages.

M. Collin a mentionné les simulations disponibles. Les premières remontent à 2008. Une mise à jour s'impose, pour tenir compte de l'évolution de la croissance. Toutefois, les chiffres concernant l'Ifer et le foncier, par exemple restent d'actualité.

Sous réserve des amendements, la proposition en matière de péréquation prend en compte la hausse de la valeur ajoutée, mais aussi les charges incombant aux régions et aux départements. Des données comme le nombre de personnes âgées, le coût de la scolarisation, la longueur de la voirie par exemple ont été prises en compte pour coller à la réalité du terrain.

M. Jacques Blanc. - Très bien !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Pour la péréquation communale, c'est plus compliqué. Je comprends le souhait de prévisibilité. Le projet de loi de finances pour 2011 fixera le cadre, mi-2011, le Gouvernement soumettra un rapport afin de paramétrer précisément les nouveaux dispositifs pour 2012, avec, pour objectif en 2015, 2 % des recettes du bloc communal.

Monsieur le rapporteur général, la DCTP n'est pas intégrée dans l'enveloppe normée.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Merci de le confirmer !

Mme Christine Lagarde, ministre. - M. Mézard propose de porter de 25 % à 33 % la péréquation sur stocks. Le Gouvernement s'oriente plutôt vers la notion de flux cumulés.

Mme Nicole Bricq. - Il n'y aura donc rien à répartir !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Pour la taxe d'habitation, je maintiens le report d'un mois, ce qui ne fait pas obstacle à l'expertise du dispositif.

M. Guené souhaite que le bloc communal soit le seul bénéficiaire sur le nucléaire et les éoliennes. Nous allons dans cette direction.

Monsieur Dallier, nous allons engager la réforme des valeurs locatives, en commençant par les locaux commerciaux, à l'occasion d'un projet de loi de finances rectificative que je prépare avec M. Baroin.

Mme Nicole Bricq. - Il vous faudra du temps !

Mme Christine Lagarde, ministre. - La péréquation communale n'est pas reportée sine die, monsieur Arthuis : dans le PLF pour 2011, nous voulons fixer les principes, avant d'arrêter le paramétrage en cours d'année. Ainsi, le nouveau dispositif sera pleinement opérationnel à l'horizon 2015. (Applaudissements à droite)

La séance, suspendue à 18 heures, reprend à 18 heures 10.