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Compte rendu analytique officiel du 8 décembre 2010

Représentation des collectivités territoriales par le Sénat(Proposition de loi constitutionnelle)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la proposition de loi constitutionnelle tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République.

Discussion générale

M. Yvon Collin, auteur de la proposition de loi. - L'ensemble des membres du RDSE veut renforcer le rôle du Sénat dans la défense des collectivités locales en comblant un silence regrettable de notre Constitution pour aller jusqu'au bout de la logique constitutionnelle.

À l'évidence, malgré ses prérogatives, notre assemblée a fait l'objet d'un mépris souverain. Je pense principalement au débat sur la réforme des collectivités territoriales.

L'article 24 de la Constitution confie au Sénat la représentation de ces collectivités. Cela conduit à un certain type de scrutin, mais aussi à une légitimité spécifique, attestée par l'examen désormais prioritaire par le Sénat des projets de loi relatifs aux collectivités territoriales.

Sans bénéficier d'une supériorité irréfragable sur l'Assemblée nationale en matière de collectivités locales, nous sommes en première ligne.

« Une Constitution, c'est un esprit, des institutions, une pratique », déclarait le général de Gaulle en 1964.

Or, la pratique récente a méconnu l'esprit et la lettre de la Constitution.

Ainsi, les suggestions de la mission Belot ont été amplement ignorées. Une réforme majeure pour l'avenir de nos collectivités a débouché sur un passage en force.

Le Gouvernement avait initialement annoncé que les dispositions relatives au mode de scrutin du conseiller territorial et aux compétences des collectivités territoriales feraient l'objet de projets de loi distinct. (M. Jean-Jacques Hyest le confirme) Mais cet engagement de dupe ne l'empêcha pas d'introduire ces dispositions par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, au mépris de la parole donnée devant le Sénat !

Comme le démontra brillamment notre collègue Jacques Mézard, la procédure législative a été dénaturée en vidant de son contenu l'article 39 de la Constitution En étant contraint d'accepter de se prononcer dans ces conditions, le Sénat fut humilié.

Les deux chambres parlementaires avaient de profonds désaccords. L'esprit de notre Constitution impose d'écouter la voix du Sénat.

J'avais écrit au Premier ministre, le 17 septembre dernier, pour demander une troisième lecture au lieu de convoquer une CMP, dont la convocation serait apparue comme un coup de force.

La réunion de la CMP n'était donc rien d'autre qu'un chantage exercé à l'encontre du Sénat.

En 1983, le gouvernement de gauche avait affiché son respect pour un Sénat de droite, dont certaines suggestions majeures ont été reprises, comme l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Tout à fait !

M. Yvon Collin. - Cette proposition de loi entend empêcher que se reproduise cette situation.

Alors président du sénat, M. Poncelet avait déposé en 2000 une proposition de loi constitutionnelle avec M. Raffarin et M. Fourcade, disposant que les projets ou propositions de loi relatifs à la libre administration des collectivités territoriales devaient être votés en termes identiques par les deux assemblées. M. Poncelet plaidait pour un rôle accru du Sénat au service de cette République territoriale « catalyseur d'une France moderne, dynamique et solidaire ».

M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. - C'est la réalité.

M. Yvon Collin. - Toujours en 2000, M. Raffarin a défendu l'idée d'une « puissance législative renforcée » pour le Sénat.

C'est ce que nous proposons aussi.

M. Jean-Pierre Plancade. - À juste titre !

M. Yvon Collin. - Certes, le Sénat a voté finalement en 2000 une loi organique attribuant le dernier mot à l'Assemblée nationale statuant à la majorité absolue de ses membres. Notre rapporteur de l'époque estimait que seule l'adoption en termes identiques par les deux chambres permettrait au Sénat d'empêcher toute régression majeure de la décentralisation. Il avait raison, avec dix ans d'avance.

Monsieur le rapporteur, j'ai lu votre rapport : vous avez bien commencé, mais la suite m'a déçu. Certes, un referendum serait nécessaire ; certes, nos concitoyens ne se passionneraient pas pour le débat.

Mais pourquoi voulez-vous évacuer ce texte par un soupirail ? Nous nous fondons sur la logique ; refuser de donner à l'Assemblée nationale le dernier mot en matière de collectivités territoriales enverrait un message politique clair : le refus de l'abaissement.

Nos compétences législatives ne sont pas purement consultatives, contrairement au Conseil de la République !

Notre proposition de loi tend d'abord à réparer l'humiliation subie par le Sénat ; elle comble de façon cohérente et mesurée une lacune constitutionnelle. Il en va aujourd'hui de l'honneur du Sénat de la République, mais aussi de celui de tous ses membres.

Je vous appelle à refuser le renvoi en commission et à voter cette proposition de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les bancs du RDSE)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, en remplacement de M. Gélard, rapporteur de la commission des lois. - Cette proposition de loi tend à ne pas donner le dernier mot à l'Assemblée nationale lorsqu'un texte législatif concerne principalement les collectivités territoriales.

Selon l'article 24 de la Constitution, le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République. Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, ces lois sont prioritairement soumises au Sénat. Enfin, les lois organiques relatives aux collectivités territoriales doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées.

La commission des lois partage la volonté exprimée par M. Yvon Collin de défendre, dans le domaine des collectivités territoriales, le rôle éminent du Sénat.

M. Yvon Collin. - Nous aimons le Sénat.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Nous aussi.

Cependant, la commission des lois estime que la procédure référendaire n'est pas la plus adaptée.

Les désaccords tranchés en dernière instance par l'Assemblée nationale sont relativement rares -11 % des textes- mais portant souvent sur des textes sensibles, et notamment ceux sur les collectivités locales. Tel n'a toutefois pas été le cas en 1983. Idem pour la loi du 12 juillet 1999. Les positions du Sénat sont donc susceptibles d'emporter l'adhésion de l'Assemblée nationale malgré les clivages politiques.

Bien sûr, le principe d'un accord entre les deux assemblées confirmerait le rôle de la nôtre, d'autant que la notion de la loi « principalement relative aux collectivités territoriales » a été précisée. Je précise que le mode de scrutin n'est pas concerné.

Votre commission des lois avait proposé que la loi organique relative aux finances locales soit adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées.

Cependant, la révision constitutionnelle suggérée serait impérativement soumise à référendum.

Monsieur Collin, le Sénat est une assemblée de plein exercice.

M. Yvon Collin. - Nous sommes d'accord ! Je l'ai d'ailleurs dit ! Ne nous laissons pas enfermer !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Bien sûr, il faut pouvoir trancher un différend avec l'Assemblée nationale mais, pour ne pas insulter l'avenir, la motion de renvoi en commission permettra de rattacher la proposition à une prochaine révision constitutionnelle. Et contrairement à ce que disent certains, le renvoi en commission n'est pas un enterrement de première classe. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. - L'article 45 de la Constitution autorise le Gouvernement à demander à l'Assemblée nationale de statuer en dernier ressort.

Cette procédure permet de lever les désaccords, dans les cas où il est impossible de surmonter les divergences. Son usage est limité : le plus souvent, l'accord intervient sans CMP : cette commission a été convoquée pour 20 % des textes votés depuis 2007. En fait, le recours à l'article 45 est devenu exceptionnel, car la navette permet aux deux assemblées de rapprocher progressivement leurs points de vue.

J'en viens à la logique du bicaméralisme : permettre à l'Assemblée nationale de trancher définitivement participe à l'équilibre des pouvoirs publics. Au demeurant, le constituant confère un rôle spécifique au Sénat, saisi en premier. Au cours de la loi portant réforme des collectivités territoriales, notre assemblée a pu imprimer sa marque sur de nombreux sujets.

Faut-il aller plus loin, en adoptant la présente proposition de loi ? Faut-il nous priver d'un dispositif qui évite le blocage ? Fallait-il nous priver des grandes lois de 1982 ?

J'en viens à l'équilibre du bicamérisme.

En Allemagne, le Bundesrat peut refuser la mise en oeuvre des textes relatifs aux collectivités locales, fiscaux ou financiers votés par le Bundestag, qui n'a donc pas le dernier mot. En effet, un autre équilibre existe en Allemagne, puisque le Bundesrat n'examine pas les lois ordinaires. En France, le champ des compétences des deux assemblées est identique. Il faut donc organiser une façon de trancher les différends.

Si le Sénat voulait aller dans ce sens...

M. Yvon Collin. - Ce n'est pas ce que nous voulons.

M. Philippe Richert, ministre. - ...il faudrait un autre équilibre institutionnel.

En 2008, la gauche s'est opposée à tout droit de veto du Sénat.

Je suis sensible au sujet abordé, mais aussi à l'équilibre institutionnel. C'est pourquoi j'approuve la sage suggestion de votre commission. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je partage les préoccupations de notre collègue Yvon Collin, mais mon groupe n'approuve ni la proposition de loi, ni l'intention de ses auteurs.

La réforme des collectivités territoriales est significative du refus opposé par l'exécutif à une véritable démocratie. D'où le coup de force pratiqué à l'Assemblée nationale par le Gouvernement et par sa majorité, avant que la majorité du Sénat ne se déjuge. Ce choix de la solidarité majoritaire est politiquement logique.

Il est manifeste que la proposition de loi constitutionnelle n'y aurait rien changé.

Cela n'a rien à voir avec le fait d'aimer ou non le Sénat.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Certains veulent le supprimer !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Surtout, je pense qu'il ne serait pas légitime de voter une disposition qui écorne la primauté d'une assemblée élue au suffrage universel direct au profit d'une deuxième assemblée élue au suffrage indirect. Je vais même plus loin : contrairement à nos collègues du RDSE, je pense qu'il faut, non pas rogner sur les pouvoirs de l'Assemblée nationale, mais conforter sa représentativité, afin d'asseoir sa primauté face à l'exécutif.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Vous voulez le régime d'assemblée !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - L'hyper-présidentialisation s'accompagne en outre d'une mauvaise représentativité de l'Assemblée nationale.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Comment çà ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ses pouvoirs sont réduits, et un mode de scrutin législatif injuste l'amène à ne pas être représentative du peuple tel qu'il est.

En 2003, nous avons refusé que le dernier mot revienne à la chambre élue au suffrage indirect.

Nous approuvons l'existence d'une deuxième assemblée, à condition de renforcer la participation citoyenne : l'inverse du régime présidentialiste. Loin de vouloir nier la spécificité du Sénat, il nous paraissait plutôt utile de recentrer le rôle du Sénat sur cette spécificité.

Un Sénat renforcé pourrait animer le débat législatif avec l'Assemblée nationale, les collectivités locales et les citoyens. Voilà ce qui mériterait un vrai débat !

Nous ne pouvons donc soutenir la proposition de loi. Sur le plan des principes, nous regrettons que les textes d'origine parlementaire ne soient guère discutés, mais nous sommes opposés au dispositif envisagé par le RDSE. (Applaudissements sur les bancs CRC-SPG)

M. François Zocchetto. - Cette proposition de loi a été déposée à un moment précis, à la veille de la CMP sur la réforme des collectivités territoriales.

Depuis 1958, le Sénat assure la représentativité des collectivités territoriales de la République, mais il a fallu attendre 2003 pour que des projets de loi ayant pour principal objet les collectivités locales soient prioritairement déposés au Sénat.

Il est donc légitime de se demander s'il ne faudrait pas aller au bout du raisonnement en donnant « le dernier mot » au Sénat pour les textes relatifs aux collectivités. Sur le fond, une large majorité de l'UC est favorable à cette évolution...

M. Jean-Pierre Plancade. - Très bien !

M. François Zocchetto. - ...car les collectivités ont besoin de stabilité, mais aussi de consensus.

Mais en tant que membre de la commission des lois, je suis sensible aux arguments de son rapporteur, car le recours à un referendum ne semble pas pertinent en l'espèce.

À titre personnel, je comprends donc le renvoi en commission, mais la majorité de l'UC votera contre le renvoi en commission et en faveur de l'adoption de cette proposition de loi constitutionnelle. (Applaudissements sur les bancs du RDSE)

M. Philippe Richert, ministre. - Le centre à l'avant-garde !

M. Jean-Pierre Michel. - Le but est clair : renforcer le rôle du Sénat sur les textes relatifs aux collectivités locales. Notre assemblée aurait un droit de veto sur ces textes. Pourquoi le président du RDSE propose-t-il cette solution ?

M. Jean-Patrick Courtois. - Demandez-le lui !

M. Jean-Pierre Michel. - Nous ne débattrions pas de cette proposition de loi si vous aviez été d'authentiques défenseurs des collectivités locales lors de l'examen du projet de loi les réformant.

Après tergiversations et marchandages, vous êtes revenus sur les dispositions adoptées ici à la quasi-unanimité. Ainsi en a-t-il été de la clause générale de compétence, contre l'avis de toutes les associations représentant les collectivités, à l'exception de celle créée par M. Richert, qui est marginale à mes yeux. M. Longuet avait expliqué que les députés étaient revenus sur tout mais avait appelé à voter pour ! De même, les sénateurs de la majorité ont approuvé la réduction du nombre des élus locaux -trop nombreux, mauvais gestionnaires-, alors que ce sont eux qui les ont élus au Sénat...

Le but n'est pas de faire des économies mais de réduire le nombre d'élus locaux, aujourd'hui majoritairement de gauche, mais ce ne sera peut-être plus le cas demain. Ce faisant les citoyens sont privés d'un débat démocratique à l'occasion des élections. J'invite d'ailleurs le président de la commission des lois à se poser la question : les conseillers territoriaux voteront-ils deux fois pour les sénatoriales en 2014 ?

Si nos collègues du RDSE, toujours attentifs aux pouvoirs du Parlement ont dû déposer cette proposition de loi constitutionnelle, c'est parce qu'il y a eu une formidable occasion manquée pour faire un pas de plus vers une démocratie décentralisée.

Le Sénat ne peut être dissous ; il dispose d'une grande marge pour convaincre. Inutile de lui donner de nouveaux pouvoirs si la majorité sénatoriale se contente de satisfaire les demandes de l'exécutif. À lui de faire vivre la navette parlementaire pour défendre les collectivités. L'Assemblée nationale a le dernier mot mais quand les CMP sont convoquées par le Gouvernement, dans bien de cas, le Sénat l'emporte, car il défend des positions sages.

Le Sénat est membre à part entière du Parlement ; les sénateurs sont représentants de l'intérêt général, pas seulement des collectivités territoriales.

Cette proposition de loi perturberait l'équilibre des institutions. Le Sénat ne doit pas voir ses compétences limitées aux seules collectivités territoriales.

Le bicamérisme consacre la prééminence de la chambre élue au suffrage universel direct mais la deuxième chambre ne fait plus débat : ses compétences ne doivent pas être limitées, pour qu'elle reste un législateur de plein exercice. Nous ne partageons pas les objectifs du RDSE, tout en souhaitant un rééquilibrage des pouvoirs, notamment grâce à un corps électoral élargi du Sénat. Cependant, nous voulons que le débat se poursuive et nous voterons contre le renvoi en commission.

M. Jean Louis Masson. - Depuis un ou deux ans, le Gouvernement a voulu faire passer en force divers textes. Je ne reviens pas sur les charcutages électoraux qui sont indécents.

Nos collègues du RDSE ont raison de s'indigner, mais la solution qu'ils proposent est insatisfaisante. Il faudrait que le Gouvernement respecte la démocratie locale. Vouloir changer le rapport de force entre les assemblées n'est pas la meilleure façon de conforter la démocratie, ni le Sénat. Sa légitimité pourrait être contestée. Quand on est député, on est élu par le suffrage universel direct : j'étais élu par 100 000 électeurs. Sénateur, on est élu par 200 ou 300 grands électeurs.

Ce n'est pas la même chose. Il ne faut donc pas tomber dans l'excès inverse. Craignons l'effet boomerang. Je ne voterai pas la proposition de loi.

M. Yvon Collin. - Donc tout va bien, ne changeons rien.

Mme Catherine Troendle. - Cette proposition de loi vise à priver l'Assemblée nationale du dernier mot sur les textes relatifs aux collectivités territoriales. Quelle erreur !

Le 28 septembre 1958, nos concitoyens ont attribué par référendum le dernier mot à l'Assemblée nationale. Les révisions constitutionnelles doivent être adoptées dans les mêmes termes par les deux Chambres. Leur ratification relève du referendum ou du Congrès. Le général de Gaulle craignait que le Parlement ne veuille détruire son oeuvre, d'où l'obligation de soumettre les initiatives parlementaires constitutionnelles à referendum. Si nous adoptons cette proposition de loi, la procédure référendaire serait lancée, ce qui ne serait pas adapté, parce qu'il s'agit ici d'un problème institutionnel Ces dernières années, dans ce domaine, c'est toujours le Congrès qui a tranché.

Le chef de l'État dispose-t-il d'un véritable droit de veto sur toute révision ? Non, tout dépend de qui en prend l'initiative : le Parlement, et c'est le referendum ; l'exécutif, et le chef de l'État a le choix entre le referendum et le Congrès.

Les Français souhaitent-ils s'exprimer par voie référendaire sur l'organisation des travaux entre les deux assemblées ? Ils ne s'intéressent certes pas à cette querelle de chapelle.

L'article 24 de la Constitution sanctuarise la position du Sénat. Agissons toujours avec le souci de l'équité territoriale, des élus locaux et des besoins de la population, et faisons-nous confiance, députés et sénateurs, pour légiférer au mieux.

Le groupe UMP soutiendra donc le renvoi en commission des lois.

(Applaudissements sur les bancs UMP)

La discussion générale est close.

Renvoi en commission

M. le président. - Motion n°1, présentée par M. Gélard, au nom de la commission.

En application de l'article 44, alinéa 5, du Règlement, le Sénat décide qu'il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale la propostion de loi constitutionnelle tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République (n° 58, 2010-2011).

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Je me suis déjà exprimé sur cette motion.

M. Philippe Richert, ministre. - Je me suis également exprimé.

A la demande du groupe RDSE, la motion de renvoi en commission est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 338
Nombre de suffrages exprimés 338
Majorité absolue des suffrages exprimés 170
Pour l'adoption 153
Contre 185

Le Sénat n'a pas adopté.

L'article unique est mis aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 338
Nombre de suffrages exprimés 222
Majorité absolue des suffrages exprimés 112
Pour l'adoption 45
Contre 177

Le Sénat n'a pas adopté.

M. Yvon Collin. - Dommage !