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Compte rendu analytique officiel du 9 décembre 2010

Allocations individuelles de solidarité

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion des propositions de loi relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

Discussion générale

M. Yves Daudigny, cosignataire de la proposition de loi. - L'heure est grave pour les départements, confrontés aux pires difficultés financières depuis la loi de 1982, malgré ce que M. Arthuis vient d'évoquer.

Cette proposition de loi est le fruit d'un travail approfondi durant de longues années par l'ADF, en particulier par le président Lebreton, présent dans nos tribunes. L'enjeu transcende le clivage gauche-droite. En mars dernier, le bureau de l'ADF a décidé de lancer la réflexion. Plusieurs départements, de gauche comme de droite, ont élaboré un texte susceptible d'être traduit en proposition de loi. Des échanges de grande qualité l'ont ainsi enrichi.

Au 80e congrès de l'ADF réuni à Avignon en octobre, les 102 présidents de conseil général ont approuvé ce texte qui place la solidarité nationale au coeur de la démarche.

Les allocations individuelles de solidarité constituent un droit voté par le Parlement. Ce sont des prestations universelles de même nature que les allocations familiales.

Nous affirmons un principe général : le financement de la solidarité nationale d'une prestation créée dans l'esprit du programme CHCNR. C'est un fondement essentiel du pacte républicain.

Peut-être avez-vous raison juridiquement, monsieur le président de la commission des finances, sur l'absence d'obligation constitutionnelle pour l'État de financer ces allocations. Mais c'est justement la raison d'être de cette proposition de loi. Les finances départementales sont dans un gouffre vertigineux. C'est bien là qu'il y a atteinte à l'autonomie territoriale.

Avec ce texte, c'est à une question de société que nous répondons. Son article premier modifie la loi de 2008 sur le RSA ; les articles 2 à 4 disposent que les charges versées par les départements pour l'APA prennent en compte l'ancienne PSD. L'article 5 concerne la compensation des charges imputables à la PCH. Ces dispositions ont le mérite de la clarté et de l'efficacité.

Les élus qui dirigent les départements ne sont pas des irresponsables, monsieur le rapporteur ! Les conseillers généraux ne sont pas des enfants, ils pilotent l'action sociale depuis trente ans ! Les collectivités ne sont pas responsables du déficit public, comme l'a montré la Conférence nationale sur les déficits. Et nous ne visons pas à faire financer la mise en oeuvre par les départements de ces allocations.

Décentraliser n'est pas se désengager ! Le coût de l'allocation décidée au niveau national doit incomber à l'État. L'apport fondamental des collectivités est à chercher dans leur connaissance de la réalité du terrain.

Selon le rapporteur, cette proposition de loi aurait coûté 3,34 milliards en 2009. Il semble réaliste et juste, ajoute-t-il, que les départements assument cette charge. Nos collègues sauront lui répondre.

Le déséquilibre du financement de ces trois allocations ne date pas de ce gouvernement mais on ne peut attendre 2012 pour que soit traitée -et comment ?- une seule des trois allocations visées.

Aucun autre exemple n'est comparable : ces allocations sont financées par le département, mais le montant en est fixé par loi nationale ! Pour les collèges, c'est le département seul qui fixe le rythme et le montant des investissements. Autre différence : les sommes en jeu sont de plus en plus énormes, et il va falloir mener jusqu'au bout les comparaisons. Le temps est venu de reconstruire un nouveau contrat social, ferment d'un vivre ensemble conforté et durablement fraternel. (Applaudissements à gauche)

M. Charles Guené, rapporteur de la commission des finances. - Nous avons aujourd'hui trois allocations individuelles versées par les départements, PCH, APA et RSA. Nos collègues ont voulu mettre l'accent sur les difficultés financières qui pèsent sur les départements.

Je sais bien que le droit nous déplait parfois mais un recadrage s'impose. Le transfert du RMI a bien été qualifié comme un transfert de compétence entraînant un transfert de recettes équivalent. La généralisation du RSA n'est pas un « transfert » de compétence mais une « extension des compétences du département ». La compensation du RSA par l'État a été de 5,76 milliards, soit un taux de couverture de 89 %.

Ni l'APA ni la PCH ne sont des transferts de compétence ; le montant de la contribution -1,55 milliard de la part de la CNSA- demeure un reste à charge de 1,43 milliard, soit un taux de couverture de 30 %. Grâce à la CNSA, la PCH bénéficie encore d'un taux de couverture supérieure à 100 % dans certains départements. (On estime à gauche que ce cas de figure est rare)

Avec 3,46 milliards, l'APA représente 77 % du total des dépenses représentées par les allocations individuelles de solidarité. La hausse du coût de la PCH est due à des circonstances destinées à ne pas s'éterniser.

Le coût de l'APA, déjà le plus élevé, est sans doute celui qui devra augmenter le plus, vu l'allongement de la vie. Il est vrai que les départements ont subi un effet de ciseaux entre la progression de leurs recettes et de leurs dépenses de fonctionnement.

M. Didier Guillaume. - Pas de ciseaux, mais de garrot !

M. Charles Guené, rapporteur. - Pour le RSA et la PCH, vous demandez que l'État les finance entièrement, ce qui aurait représenté 700 millions pour le RSA et 3,33 milliards pour la PCH. Ce, sans proposer la création de nouvelles recettes !

Cette modification de la prise en charge financière de la dépendance intervient un an avant que ne vous soit présentée une réforme de fond sur la dépendance, qui sera intégrée dans le prochain PLFSS.

L'intérêt financier du département étant d'agir de manière fine, sa gestion est meilleure que la gestion centralisée. Le ticket modérateur de 10 % sur l'APA paraît assez faible. En outre, le coût de 3,34 milliards est excessif vu l'état des finances publiques.

Enfin, ces propositions de loi remettent en cause le principe même de la décentralisation. (Exclamations à gauche)

La commission des finances a toutefois décidé de ne pas élaborer de texte propre et de discuter, en séance publique, sur la rédaction de nos collègues. Elle souhaite donc le rejet de chacun des articles qui composent ces propositions de loi et de l'ensemble des textes. (Applaudissements à droite)

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État auprès de la ministre des solidarités et de la cohésion sociale. - Je suis heureuse d'avoir à répondre devant vous sur un débat qui honorera la France. Le constat des difficultés est partagé, pas les remèdes proposés.

M. Didier Guillaume. - Apportez-en d'autres !

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - L'évolution liée à l'allongement de la durée de la vie ne touche pas toute la France. C'est un enjeu de société, un défi social, un défi de société.

Nous avons agi, avec l'APA, la PCH et le RSA. En 2009, les dépenses de prise en charge financées par les départements ont atteint 12,4 milliards. L'évolution des recettes et celle des dépenses ont créé un redoutable effet de ciseaux. Cette tendance s'est toutefois inversée, sachant en outre que l'ampleur de l'effet de ciseaux avait été très différent d'un département à l'autre.

Les pratiques et les réalités locales sont hétérogènes, démontrées par le rapport Carrez.

Que recouvre la participation de l'État ? Le régime du RSA est calqué sur celui appliqué au RMI, avec le transfert d'une fraction de la Tipp.

La CNSA compense l'APA, grâce au transfert à la caisse de deux recettes fiscales, mais le montant annuel du concours n'est pas corrélé à la charge réelle. Ainsi, la dépense publique pour la dépendance dépasse le seul financement de l'APA par les départements.

Enfin, le reste à charge pour les départements fait l'objet d'une approche tronquée dans les propositions de loi, qui avancent un chiffre total de 3,8 milliards d'euros en 2008 et 4,5 en 2009, soit un taux de couverture de 63 %.

Or, cette présentation omet les transferts opérés depuis 1984 pour des prestations versées avant la création de l'APA et de la PCH, soit 1,4 milliard d'euros en 2009.Ainsi, le taux de couverture atteignait plus de 70 %.

Au premier abord, la proposition de loi propose une prise en charge intégrale du coût des prestations, selon un dispositif extrêmement complexe pour l'APA.

M. Didier Guillaume. - Proposez autre chose !

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - Les départements n'auraient aucun intérêt à vérifier la situation des allocataires, ils seraient déresponsabilisés...

M. Didier Guillaume. - Nous sommes responsables ; les départements sont bien gérés.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - ...alors que l'avantage majeur de la décentralisation est précisément la gestion au plus près des réalités.

M. Mercier, alors rapporteur du texte sur le RSA, avait insisté sur la bonne gestion du RMI par les départements.

M. Jean-Michel Baylet. - Il a été bien récompensé.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - Je ne peux imaginer que les auteurs du texte souhaitent priver les départements de toute responsabilité.

D'autre part, ces propositions de loi vont au-delà des obligations constitutionnelles de l'État. Le Conseil constitutionnel a estimé que l'État devait transférer aux départements les ressources correspondantes aux compétences nouvelles attribuées. Or nous parlons de compétences étendues.

Le coût pour l'État serait excessif vu l'état de nos finances publiques : il aurait dû débourser 3,35 milliards d'euros en 2009, sans aucune ressource nouvelle.

Enfin, le gage proposé ne procurerait que 400 millions en année pleine.

La compensation des allocations individuelles concerne principalement l'APA, dont l'évolution est tendanciellement la plus dynamique pour des raisons démographiques avérées.

La réponse passe par une véritable réflexion sur la prise en charge de la dépendance.

Le Gouvernement propose d'abord des mesures immédiates : une mission a été mise en place il y a six mois pour apporter une aide d'urgence aux départements qui la sollicitent, dans la plus stricte confidentialité.

D'autre part, le Gouvernement a institué un moratoire aux effets déjà tangibles sur l'élaboration de nouvelles normes.

Enfin, des mesures concrètes structurelles interviendront en 2011 avec deux fonds de péréquation interdépartements.

Le Gouvernement a strictement appliqué la clause de revoyure. Le projet de loi de finances pour 2011 inscrit 975 millions d'euros dont 840 pour les départements métropolitains, cependant que le collectif 2010 crée un fonds de soutien de 150 millions aux départements subissant les plus graves difficultés. Une mission d'appui associant Igas, IGF et IGA apportera son concours.

Le Gouvernement s'est donc engagé dans une action de longue haleine, annoncée par le Président de la République.

M. Yves Krattinger. - Nous sommes sauvés !

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - C'est un enjeu crucial. Les départements de France prendront leur part dans la concertation.

De nombreux rapports ont abordé la socialisation de la dépendance ; un groupe de travail associant tous les groupes politiques formulera des propositions. C'est pourquoi je souhaite que la proposition de loi ne soit pas adoptée.

Notre devoir est d'aboutir à une solution très largement approuvée. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Yves Krattinger. - (Applaudissements sur les bancs socialistes) Je salue l'immense travail fourni par l'ADF, dont le congrès d'Avignon fut le point d'orgue. Je salue la présence parmi nous de son président et de son vice-président, qui a accompli une immense tâche en la matière.

Jamais auparavant une telle unanimité ne s'était manifestée. L'effet de ciseaux subi par les départements tient à la non-compensation des trois allocations individuelles, qui doivent être compensées par l'État.

La séance d'aujourd'hui est donc une victoire pour les tenants de la solidarité nationale. Nous devons poursuivre ce combat, pour que les départements puissent concrétiser la solidarité nationale et territoriale.

Seuls les départements subissent un tel décalage entre l'évolution des dépenses obligatoires et celle des recettes. Comme l'a dit notre collègue rapporteur Gilles Carrez, de l'Assemblée nationale, « quelque chose ne va pas ».

La Cour des comptes a observé que les mécanismes n'étaient pas viables à long terme. Or, rien de pérenne n'a été inscrit dans le projet de loi de finances pour 2011. Le reste à charge net atteint 5,3 milliards d'euros en 2010. Un des départements les plus pauvres perçoit une compensation limitée à 53 % de ses dépenses. Quelle injustice !

Le Gouvernement propose de créer un fonds exceptionnel de soutien doté de 150 millions d'euros, dont la moitié d'avances remboursables, alors qu'il manque 5,3 milliards : c'est une goutte d'eau dans l'océan des dettes de l'État. Les conseils généraux ne demandent pas la charité.

L'autre disposition du Gouvernement est l'accentuation de la péréquation horizontale. C'est une bonne orientation, mais son rôle sera marginal.

Enfin, la troisième annonce du Gouvernement est l'ouverture, en 2011, du « chantier sur la dépendance ». Ainsi, le RSA ne serait pas traité, alors qu'il dérape sans aucune capacité d'intervention des départements. J'ajoute que la réforme élaborée l'an prochain n'interviendrait que progressivement.

Enfin, la privatisation ne réduirait pas nécessairement la charge pour la collectivité, ni le nombre de personnes âgées.

La proposition de loi propose une solidarité juste et équitable. Il s'agit d'un choix politique.

Avec M. du Luart, sénateur UMP, j'ai élaboré un rapport sur la compensation des transferts de compétences. Nous avions proposé ensemble une compensation des prestations de solidarité. Quel rapport y-a-t-il entre la Tipp et le RSA ? Aucun. N'attendons pas le chantier sur la dépendance pour prendre des décisions !

Avec M. du Luart, sénateur UMP, je le répète, nous avions proposé d'attribuer aux conseils généraux une part de la CSG ; il suffisait d'ajouter 0,3 point pour obtenir les quelque 3 milliards qui manquent avec un ticket modérateur de 1,7 milliard à la charge des départements.

M. Christian Poncelet a dit son intérêt pour cette suggestion. De même, la Cour des comptes a jugé, en juin, que l'État devait revoir le financement de ces prestations.

En cette période de rigueur budgétaire extrême, cette mesure serait neutre pour le budget de l'État, qui ne veut pas supprimer le bouclier fiscal.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Ça viendra !

M. Yves Krattinger. - Je plains les collègues UMP que l'on a privés de ce débat. Aujourd'hui et demain, nous faisons le choix de la justice au service du pacte social républicain. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Michel Baylet. - A l'instar de nos collègues des groupes socialiste et CRC-SPG, la très grande majorité du groupe RDSE demande au Gouvernement de prendre ses responsabilités afin que les conseils généraux aient les moyens de leur action.

La décentralisation réalisée par le Gouvernement de M. Raffarin, prolongeant celle engagée par la gauche, s'est traduite par un recul des libertés locales : l'autonomie financière est garantie par la Constitution, pas l'autonomie fiscale.

Après la suppression de la taxe professionnelle, la contribution économique territoriale n'a fait que réduire l'autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Selon M. Carrez, la suppression de la taxe professionnelle coûtera plus de 7 milliards d'euros, au lieu des 6 annoncés, au moment où un effet de ciseaux frappe les départements.

En effet, les compétences attribuées n'ont pas été compensées. Résultat : 27 départements sont en cessation de paiement... Il y en aura le double en 2011.

La Seine-Saint-Denis a été le premier département à devoir voter un budget déficitaire...

M. Philippe Dallier. - C'était de la communication !

M. Jean-Michel Baylet. - Trois départements ont posé une question préalable de constitutionnalité fondée sur une carence de l'État. Le Conseil d'État a également condamné la carence de l'État.

A mon tour, je salue le président de l'ADF, dont le congrès d'Avignon a réclamé unanimement des ressources suffisantes et pérennes. Cette unanimité est une première dans l'histoire de notre association !

Cette proposition de loi met l'État en face de ses responsabilités. Les conseils généraux n'ont pas de leçon de bonne gestion à recevoir ! Les radicaux de gauche dénoncent l'aberration que constitue la décentralisation des déficits. (« Très bien ! » sur les bancs RDSE)

Les conseils généraux se mobilisent pour assurer leur mission sociale inscrite dans la loi. Il est urgent de leur attribuer les ressources qui leur font cruellement défaut, alors que les métropoles absorberont les ressources procurées par les territoires les plus dynamiques.

Le rapport Jamet a reconnu que les finances départementales auraient été fragilisées par la PCH et par l'APA. En 2009, l'augmentation du nombre d'allocataires du RMI a porté à 4,5 milliards d'euros la charge définitive des départements. Ce solde pourrait atteindre 5,2 milliards l'an prochain. Par irresponsabilité, le Gouvernement met ainsi dans le rouge les finances départementales. Est-ce pour justifier leur suppression ?

Il n'est pas logique de rendre les départements financièrement responsables de compétences échappant à leur pouvoir de décision ! A terme, les services de proximité indispensables au lien social seront directement menacés.

L'urgence est patente ! La décentralisation a rapproché les citoyens de leurs élus, mais les contribuables locaux ne doivent pas se substituer à l'incurie de l'État ! (Applaudissements à gauche)

Mme Odette Terrade. - Toujours plus de départements connaissent de graves difficultés budgétaires. D'où l'adoption d'un budget déficitaire en Seine-Saint-Denis l'an dernier. Depuis, le nombre de départements en grande difficulté a fortement augmenté. Leur diversité écarte d'emblée le faux débat sur la qualité de leur gestion. D'ailleurs, M. Guené a évité ce travers, bien que je regrette son observation sur le caractère « déresponsabilisant » des propositions de loi.

Celles-ci se limitent à rappeler à l'État les engagements pris en faveur de dispositifs nationaux de solidarité.

Créations et extension de compétences se sont succédé depuis une dizaine d'années, qui ont attribué aux départements un rôle central dans la distribution d'allocations individuelles de solidarité, conformément au Préambule de notre Constitution.

Par-delà nos divergences politiques, nous devons tout faire pour ne pas priver ceux qui en ont besoin de percevoir les allocations indispensables à une vie digne. D'où la proposition de loi que nous présentons avec tous les groupes de gauche.

Aujourd'hui, nous sommes loin de cette compensation, puisqu'il manque 3,33 milliards d'euros à en croire le rapporteur, M. Guené.

Madame Montchamp, vous êtes bien placée pour savoir qu'il manque 260 millions en Val-de-Marne, soit l'équivalent de la construction de cinq collèges ! Nous ne pourrions accepter que ces prestations perdent un jour leur caractère national.

La proposition de loi déresponsabilise-t-elle les départements ? Le croire serait mal connaître la réalité de leur gestion. Au demeurant, la détermination des normes est une compétence de l'État. Nous ne pouvons accepter le postulat reportant sur le département l'évaluation des prestations après leur transfert ou leur création.

De plus, le financement mis en place n'est pas suffisant à long terme car il dépend soit de l'emploi, soit du marché immobilier. J'ajoute la réforme de la taxe professionnelle, qui divise par deux le pouvoir fiscal du département. L'enjeu équivaut à la moitié des budgets de fonctionnement départementaux.

Faut-il se concentrer sur les seules compétences obligatoires des départements ? Ce ne serait pas satisfaisant : « la solution n'en est pas une » a noté M. Jamet dans son rapport. En effet, l'intervention des départements permet de combler les lacunes de l'État, par exemple dans le logement. Tout est fait pour contraindre les départements dans leurs actions de solidarité.

M. Gérard Larcher a annoncé, l'an dernier, une loi sur la solidarité intergénérationnelle. Or la réforme des collectivités territoriales, celle des retraites et le texte de M. Paul Blanc montrent que la majorité refuse le débat sur la solidarité nationale.

Il est significatif que le Président de la République ait convoqué une conférence nationale sur la dette publique.

Cette déclaration avait conduit M. Accoyer à estimer que l'injonction faite aux collectivités territoriales n'était pas très constitutionnelle.

Cette proposition de loi ne règle ni la question des dettes passées, ni celle des réformes structurelles qui s'imposent.

M. Guené croit voir dans cette proposition de loi une volonté des groupes de gauche de mettre l'accent sur la situation difficile des départements. Il s'agit simplement de garantir sur tout le territoire le financement de ces trois allocations de subsistance.

Vous qui connaissez les besoins de notre population, je vous invite à voter cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)

M. Philippe Dallier. - Il n'était pas très correct d'insister, en détournant le règlement, sur l'absence du nombre de collègues de l'UMP : les conditions climatiques sont ce qu'elles sont. Et sur tous les bancs, ne sont présents que ceux qui interviennent ! Il n'y a pas d'un côté les bons, vous, et de l'autre les méchants, nous ! (Applaudissements à droite)

Nos collègues proposent d'apporter une solution à la situation très difficile des départements confrontés à l'augmentation, largement structurelle, des allocations de dépendance. Il semble que 28 départements soient dans l'impossibilité de boucler leur budget. La collectivité doit agir. Nous le voulons tous.

Vous proposez que l'État compense intégralement ou presque PCH, APA et RSA. C'est simpliste !

M. Didier Guillaume. - C'est le rôle de l'État !

M. Philippe Dallier. - J'accorde que le partenariat n'est pas suffisant. Mais ce n'est pas parce que notre système n'est pas le meilleur qu'il faut en reproduire les travers. Les 75 millions de déficit affichés en mars par le conseil général de Seine-Saint-Denis ont disparu comme par miracle ! Ce n'était que de l'affichage. Dans ce département, on appelle l'APA ADPA : allocation départementale personnalisée d'autonomie ! Le conseil général veut faire croire que l'APA serait entièrement financée par ses soins.

Les départements ont accepté ce transfert, malgré les risques, compte tenu des incertitudes qui pesaient sur l'avenir des départements. Fallait-il ce transfert ? Je ne le pense pas.

M. Jean-Michel Baylet. - Mais il est fait !

M. Philippe Dallier. - Vous ne voulez plus le financer mais vous voulez en conserver le bénéfice !

M. Yves Daudigny. - Quel bénéfice ?

M. Philippe Dallier. - En 2002, l'APA n'était pas financée.

M. Jean-Michel Baylet. - Si ! A 50 % par l'État !

M. Philippe Dallier. - Depuis un an, les DMTO ont diminué pour des raisons conjoncturelles. Nous avons voté, en loi de finances, un nouveau dispositif de péréquation qui les mutualise.

De plus, un fonds de soutien aux départements, doté de 150 millions, figurera dans le collectif. Le Gouvernement et le Parlement ne sont donc pas restés l'arme au pied face aux difficultés départementales. Le Président de la République vient d'ouvrir le chantier de la dépendance, ce qui suffit à rendre vaines ces trois propositions de loi.

Soutenant les conclusions du rapporteur, M. Guené, le groupe UMP rejette cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Gérard Miquel. - A mon tour, je salue M. Lebreton, présent dans la tribune.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Malgré le mauvais temps !

M. Gérard Miquel. - Ces trois propositions de loi apportent une solution globale et pérenne. Nous sommes unanimes à approuver l'existence de ces allocations qui aident à traiter dignement les processus d'exclusion. Leur gestion par les départements a facilité la prise en charge au plus près des allocataires.

Cela ne s'est pas fait au détriment du rôle de l'État, garant de la solidarité nationale.

Le Lot devra verser 19,9 millions pour les trois allocations. Les conséquences de ces difficultés financières seront les plus lourdes pour les départements déjà les plus en difficulté.

Les départements ne disposent plus d'aucune marge de manoeuvre : les dépenses sont plus dynamiques que les recettes. Faut-il diminuer toutes les lignes ? Relever tous les impôts ? Il n'est pas envisageable de laisser les départements régler seuls une situation intenable. L'octroi d'avances remboursables n'est pas une solution.

Le Gouvernement renvoie habilement la question de la dépendance à l'an prochain. Mais, de toute manière, cela ne résoudra pas la totalité du problème. Les propositions de loi d'aujourd'hui, inspirées du programme du CNR, ont reçu l'accord unanime des présidents de conseils généraux réunis en octobre à Avignon.

La CNSA apporte 2,7 millions dans un contrat avec une société filiale d'Axa. Quel manque de confiance envers les conseils généraux dans cette privatisation des profits, qui va de pair avec une collectivisation des pertes !

La réussite de la nouvelle étape de la décentralisation doit démentir MM. Balladur et Attali, qui n'aiment pas le département. (Applaudissements à gauche)

M. Didier Guillaume. - L'année 2010 s'achève durement pour nos concitoyens, surtout les plus fragiles. Nous sommes au coeur d'une question cruciale : quelle décentralisation, pour quels services rendus à nos concitoyens ?

Les départements sont adultes mais l'État est loin de les considérer comme tels. Leur gestion est saine, ils assument toutes leurs responsabilité ; leur situation financière est grave mais ils n'en sont pas responsables.

Une dette de 5 milliards a été accumulée pour ces allocations. L'État saura-t-il combler le trou des dettes qu'il creuse ? Le dynamisme des DMTO a permis à certains départements de faire face en 2008 mais depuis lors, les recettes stagnent tandis que les dépenses augmentent. Il y a un vrai risque de recul de l'investissement local.

Au commencement étaient trois belles lois de la République : le RMI créé par M. Rocard en 1988, l'APA créée par M. Jospin en 2001 et financée à 50 % par l'État ; enfin la PCH, créée en 2005 par le Président Chirac, une de ses plus belles lois sociales. (Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État, approuve)

Réduire la dépense publique ? Oui, mais pas n'importe laquelle ! Pas l'investissement des collectivités locales ! L'État n'a pas les moyens de financer ces allocations de solidarité ? Les trois milliards qui manquent sont ceux que vous avez sacrifiés aux restaurateurs !

Notre proposition de loi nous paraît bonne. Si elle ne vous convient pas, proposez autre chose. Nous en discuterons avec réalisme. Nous savons bien que les départements ne pourront pas raser gratis.

Collectivité de proximité, le département est un échelon de gouvernance adapté au territoire pour contribuer à la solidarité et à la cohésion dans notre République décentralisée. (Applaudissements à gauche)

M. Claude Haut. - Je salue nos collègues présidents de départements qui suivent aujourd'hui nos débats.

Les problèmes financiers sont graves et appellent une solution durable. Il n'est plus possible de faire face à la stagnation des recettes et à l'explosion des dépenses ; et ce n'est pas l'évolution cyclique des DMTO qui peut apporter une réponse.

Il n'est pas admissible que les contribuables locaux financent la solidarité nationale face à l'exclusion, au handicap, au vieillissement et à la perte d'autonomie.

Il faut préciser les rôles respectifs de l'État et des collectivités. Il appartient au niveau national de garantir le droit des personnes à vivre dignement ; c'est au niveau national d'en assurer le financement intégral par des ressources de niveau national ; aux collectivités locales d'apporter des réponses diversifiées aux personnes les plus fragiles.

Cette proposition de loi devrait recueillir l'assentiment de tous car tous les départements, quel que soit leur bord politique, subissent une même difficulté. Nous devons traiter une vraie question de société.

Il est urgent d'agir ; n'attendons pas une hypothétique loi sur la dépendance... Aidez-nous, madame le ministre, à avancer. (Applaudissements à gauche)

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - Je remercie M. Guené pour la qualité et la précision de son rapport. De fait, le coût de l'APA est déjà le plus élevé et est encore appelé à croître.

Une telle proposition de loi s'apparente à une opération de communication, monsieur Daudigny. La nature de vos propositions, politiquement performantes, n'est pas à la hauteur de l'enjeu. Je répète que le taux de couverture dépasse 70 %. La décentralisation des allocations d'aide sociale ne remet pas en cause le programme du CNR, qui place les bénéficiaires au centre de notre contrat social. La décentralisation a justement permis de proposer à ces bénéficiaires un meilleur accompagnement.

Cinq départements bénéficient de compensations supérieures aux charges qu'ils supportent ; et certains départements opèrent des arbitrages qui s'apparentent à des glissements, comme lorsque l'on utilise la PCH pour des problèmes psychiques.

Le reste à charge augmente chaque année ; ce n'est pas soutenable et le Gouvernement en a conscience : il propose de répondre à cette difficulté dans le cadre de la réflexion plus globale qu'il va conduire en 2011sur la dépendance.

Monsieur Baylet, cette proposition de loi alourdit de plus de 3 milliards les dépenses de l'État ! Et malgré la conjoncture qui a affecté ses ressources, l'État a maintenu son effort en faveur des collectivités à hauteur de 99 milliards.

Monsieur Krattinger, il n'est pas sain de figer les choses par des dispositions prématurées et partielles : nous aurons, l'an prochain, un débat approfondi, comme l'a annoncé le Président de la République, sur la fiscalité et un autre sur la dépendance. Le fonds exceptionnel en faveur des départements, discuté en ce moment par l'Assemblée nationale, est une solution concrète en attendant de traiter globalement le problème dans le cadre du chantier dépendance.

Merci, monsieur Dallier, d'avoir souligné que ces propositions de loi sont dangereuses pour les départements, qu'elles déresponsabilisent. On ne peut faire des collectivités de simples agences de l'État !

M. Jean-Michel Baylet. - Tout cela est excessif.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - Madame Terrade, je dois souligner vos contradictions avec les propos de M. Krattinger sur la CSG.

M. Didier Guillaume. - C'est un bouquet de propositions !

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - Il serait difficile de suivre M. Miquel. Le fonds dispose bien de 150 millions de dotation.

Il est vrai qu'il y a des situations inéquitables entre départements, monsieur Guillaume. C'est pourquoi le fonds de péréquation que nous mettons en place les combat.

Monsieur Haut, le Gouvernement prend des mesures immédiates et va engager une réflexion pour apporter des réponses à long terme.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

Mme Odette Terrade. - Nous souhaitons que la compensation prévue par l'État ne soit pas calculée sur une base figée mais revalorisée chaque année. Nous contestons que l'existence d'une telle compensation aille contre le principe même de la décentralisation.

Le RMI devrait être compensé intégralement ; vous avez créé le RSA, que vous présentez comme une simple « extension » qui n'aurait pas été compensée comme doit l'être un « transfert ».

Le rapporteur croit que le nombre d'allocataires du RSA diminuera ; nous en doutons d'autant plus que le report de l'âge de la retraite n'augmentera pas le nombre de personnes au travail ! La précarité s'accroît. (Applaudissements à gauche)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Je remercie le rapporteur, les auteurs de cette proposition et les orateurs, qui n'ont pas ménagé leur peine à développer les mêmes arguments ; nous avons bien compris !

M. Didier Guillaume. - C'est la pédagogie !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Toutefois, le gage fait problème : à une telle hauteur, on risque de faire disparaître l'assiette, en l'occurrence la consommation de tabac ! (Sourires)

J'ai déposé une proposition de loi tendant à ce que l'État ajuste sa participation aux dépenses effectivement réalisées, avec un ticket modérateur de 10 %. Les niches parlementaires sont ainsi faites qu'on ne peut discuter le même jour de propositions de loi différentes...

Je vous donne rendez-vous à la discussion de ma proposition de loi et voterai contre tous les articles.

M. Yves Daudigny. - Le conseil général de l'Aisne a décidé de délier les taux de taxe d'habitation et de taxe professionnelle pour 2010. Avant de prendre notre décision, nous avons consulté les meilleurs spécialistes ; M. Paul Girod, président de l'Union des maires du département, a demandé une étude aux services du Sénat sur les conséquences éventuelles de cette décision sur les communes du département. Cette étude conclut qu'il n'y a pas le danger que vous avez évoqué, monsieur Arthuis ! Ou alors, cela voudrait dire que l'État n'a pas de parole...

Le département de l'Aisne est habitué à des communications fortes, et parfois un peu caricaturales, de la ville de Saint-Quentin, mais la première bénéficiaire des contrats de fonctionnement et d'investissement mis en place par le conseil général est la communauté d'agglomération de Saint-Quentin, présidée par notre éminent collègue Pierre André. (Sourires)

M. Yves Krattinger. - Le président Arthuis propose de transférer plus de 3 milliards d'euros de la DGF vers les dotations de solidarité, reconnaissant ainsi, comme nous, le déséquilibre de la compensation, mais vous prenez dans la poche des départements pour verser dans la même poche !

Madame le ministre, vous reprochez à notre proposition de loi d'ignorer l'esprit de la décentralisation mais quand l'État détermine toutes les caractéristiques des prestations et que nous n'avons qu'à payer, est-ce de la décentralisation ? J'en doute !

Le RSA compromet la libre administration des collectivités locales qui ne maîtrisent pas les règles et n'ont pas les moyens annexes nécessaires à leur mise en oeuvre.

La France a été le dernier pays européen à ratifier la Charte des pouvoirs locaux, mais nous disposons désormais de procédures d'appel allant depuis le Conseil constitutionnel jusqu'à la Cour de justice européenne. (Applaudissements à gauche)

A la demande du groupe UMP, l'article premier est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 339
Nombre de suffrages exprimés 336
Majorité absolue des suffrages exprimés 169
Pour l'adoption 154
Contre 182

Le Sénat n'a pas adopté.

Article 2

M. Guy Fischer. - Les articles 2, 3 et 4 concernent le financement de l'APA. Nous voulons créer un droit universel de compensation à 90 %.

L'APA est une allocation universelle, sociale et individuelle très importante pour les personnes âgées, leur permettant de financer au moins une partie des dépenses engagées pour leur maintien à domicile.

Les gens vivent plus longtemps. Tant mieux ! Mais cela nécessite des mécanismes de solidarité, surtout pour le million de retraités vivant au-dessous du seuil de pauvreté.

Malgré la hausse des dépenses, le rapporteur estime urgent d'attendre jusqu'à la loi de financement pour 2012, après le débat sur la dépendance. Or, ce sujet mérite un projet de loi à lui seul, pour aller au fond du problème. Une nouvelle fois, on retarde la décision tout en sachant que l'accent sera mis sur un système assurantiel, comme l'avait laissé entendre Mme Berra. Les personnes modestes seront donc prises en charge par un mécanisme intégrant la reprise sur succession et faisant prévaloir la solidarité interdépartementale et familiale sur la solidarité nationale.

Agissons dès aujourd'hui, au moins de façon temporaire !

M. Yves Daudigny. - On nous a reproché de déresponsabiliser les départements alors que pour l'APA, nous demandons l'instauration d'une référence fondée sur le calcul d'une dépense moyenne : seuls les départements dépensant moins percevraient une compensation intégrale ; pour les autres, la dotation serait limitée à la référence instituée. On ne peut donc dire que les départements ne seraient pas responsabilisés.

L'article 2 n'est pas adopté, non plus que les articles 3 et 4.

Article 5

Mme Odette Terrade. - Mme Pasquet ne peut être parmi nous mais elle suit de près tout ce qui touche au handicap. La PCH est subordonnée à l'élaboration d'un plan de prise en charge pluridisciplinaire, fondé sur un projet de vie.

La hausse des dépenses s'explique par la hausse des besoins constatés, les modalités financières étant fixées exclusivement par l'État. De ce fait, le désengagement de l'État met en cause les prestations elles-mêmes. L'État doit de l'argent aux départements mais aussi aux Maisons du handicap.

Le 6 novembre, le tribunal administratif a condamné l'État à rembourser sa dette envers la Maison de Paris qui avait dû puiser dans le fonds de compensation pour payer les salaires du personnel. Pareil dans le Gers, en Gironde, où 365 demandes de financement ont été enregistrées en 2009, dépassant de 40 % les ressources départementales. En Loire-Atlantique, on va jusqu'à envisager une révision des barèmes pour diminuer le montant de certaines prestations.

La PCH reste plafonnée alors qu'elle devait assurer une compensation intégrale.

L'article 5 n'est pas adopté.

Article 6

M. Michel Magras. - Je voudrais formuler trois observations. La première pour rappeler que l'auteur d'une proposition de loi ne peut imposer au Gouvernement de délibérer par ordonnance. Tel est pourtant le cas ici pour l'outre-mer. Il est en outre humiliant que dès qu'on évoque l'outre mer, on renvoie par réflexe à un article spécial comme si la loi ne s'applique pas dans les DOM. Enfin, la collectivité de Saint-Barthélemy exerce les compétences du département. Ses contribuables versent des contributions sociales comme tous les citoyens français. Pourquoi l'État ne nous verse-t-il pas de compensation ? Sans attendre de réponse immédiate, je suis prêt à en parler avec la ministre.

M. le président. - Votre première observation est fondée, si bien que le Conseil constitutionnel annulerait l'article 6 s'il en était saisi.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - Je vous suggère, monsieur le sénateur, de prolonger ailleurs la discussion du cas de Saint-Barthélemy.

L'article 6 n'est pas adopté.

Article 7

M. Didier Guillaume. - Cet intéressant débat montre une convergence générale sur le constat d'un décalage entre les charges départementales et les financements perçus.

Hélas, nous divergeons sur les réponses. Nous voulons une loi aujourd'hui, pour une solution immédiate, alors que vous voulez attendre un an.

Le reste à charge des départements demeure et freine leurs investissements, pourtant utiles à la relance de la machine économique.

Notre proposition est issue du congrès d'Avignon, tendant à ce que l'État paye ses dettes à partir de 2010. Nous tirions un trait sur les années antérieures. Dommage que vous l'ayez refusé. Le débat sera donc sur la place publique à l'occasion des cantonales de mars.

Merci à tous les participants à ce débat serein et courtois. Nous aurons d'autres rendez-vous, car nous ne pouvons en rester là, sauf à vouloir la mort des départements.

L'article 7 n'est pas adopté.

Aucun article n'ayant été adopté, la proposition de loi n'est pas adoptée.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État. - Le débat de cet après-midi a été éclairant à la lumière d'un constat partagé. En revanche, il est inexact que le Gouvernement ne propose aucune solution à court terme.

Je souhaite que vous participiez activement au débat de 2011 sur la dépendance. (Applaudissements sur les bancs UMP)