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Compte rendu analytique officiel du 14 février 2011

Accords État et collectivités de Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Polynésie française

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique tendant à l'approbation d'accords entre l'État et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française.

Je vous rappelle qu'en application de l'article 9 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et des articles L.O. 6213-3 et L.O. 6313-3 du code général des collectivités territoriales, M. le président du Sénat a saisi, le 22 décembre 2010, le Haut-commissaire de la République en Polynésie française et le représentant de l'État dans les collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, en vue de la consultation de l'Assemblée de la Polynésie française et des conseils territoriaux des collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin sur cette proposition de loi organique.

Par lettre en date du 18 janvier 2011, le représentant de l'État a transmis à M. le président du Sénat copie de la délibération du 30 décembre 2010 du conseil territorial de la collectivité de Saint-Barthélemy et de la délibération du 7 janvier 2011 du conseil territorial de la collectivité de Saint-Martin, portant toutes deux avis favorables sur cette proposition de loi organique.

Discussion générale

M. Louis-Constant Fleming, auteur de la proposition de loi. - La forme organique de la proposition de loi est exigée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 21 janvier 2010.

Le statut de la collectivité de Saint-Martin lui confère la compétence de fixer des règles en matière fiscale, clarifiée. L'exercice concomitant de leur compétence fiscale par l'État et la collectivité est de nature à provoquer des doubles impositions. Dès 2007, une convention était prévue pour remédier à cette situation.

La proposition de loi organique a ainsi pour objet principal d'autoriser l'approbation d'une telle convention, signée à Saint Martin le 21 décembre 2010. Un accord relatif à l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale vient la compléter. La collectivité de Saint-Martin n'entend pas être un « paradis fiscal » : elle n'a pas la moindre objection à formuler à la conclusion de cet accord, signé le 23 décembre 2009. La non approbation législative de celui-ci a pénalisé ou retardé l'investissement fiscalement aidé à Saint-Martin, tandis que les contribuables domiciliés dans la collectivité ont été empêchés de bénéficier des régimes d'aide définis par le conseil territorial de la collectivité, faute pour celle-ci d'obtenir l'accord de la Commission européenne. La proposition de loi a pour deuxième objet l'approbation de cet accord, qui doit prendre également une forme organique. Des accords du même ordre ont été conclus avec la Polynésie française le 29 décembre 2009, et avec la collectivité territoriale de Saint-Barthélemy le 14 septembre 2010 -le texte en autorise l'approbation.

Des divergences d'interprétation ont émergé sur les dispositions de la loi organique du 21 février 2007 relatives au transfert de la compétence fiscale à la collectivité de Saint-Martin, qui subordonnent la reconnaissance d'une domiciliation fiscale à Saint-Martin à une résidence d'au moins cinq ans. L'État n'admettait pas que la compétence fiscale de la collectivité s'étendît aux personnes autres que celles domiciliées sur son territoire. Saisi par le Gouvernement, le Conseil d'État a reconnu le 27 décembre 2007 le droit de la collectivité d'imposer les revenus de source saint-martinoise des contribuables domiciliés hors de son territoire, à l'exception de ceux ayant leur domicile dans un département de métropole ou d'outre-mer. C'est loi organique du 25 janvier 2010 qui a reconnu à la collectivité de Saint-Martin la pleine compétence fiscale.

Une part importante du produit de l'impôt sur le revenu appliqué par la collectivité de Saint-Martin trouvant son origine dans les revenus des fonctionnaires de l'État en poste à Saint-Martin, la collectivité a demandé et obtenu de l'État que ces revenus soient traités comme l'ensemble des revenus d'emploi. Il faut relever la complexité de gestion de l'impôt à laquelle conduit la règle des cinq ans ; l'échéance du rapport d'évaluation, 2017, nous apparaît bien lointaine.

Pour ses autres dispositions, la convention est conforme dans ses grandes lignes au modèle de l'OCDE, dont les clauses « anti-abus ». Il est prévu que la convention produira ses effets rétroactivement au 1er janvier 2010, disposition qui répond à un objectif d'intérêt général. Toutes mesures ont été prises pour la gestion des déclarations et impositions des bénéficiaires de revenus d'emploi présents à Saint-Martin sans y être domiciliés. Le dispositif conventionnel de crédit d'impôt y sera substitué au dispositif de la loi organique du 25 janvier 2010.

Avec ce texte, la partie française de Saint-Martin disposera d'un système fiscal complet aux fondements juridiques clairs.

L'État doit maintenant faire en sorte que la collectivité de Saint-Martin soit mise en mesure de mettre en application le système fiscal ainsi construit. Le projet d'un centre regroupant la trésorerie, les services fiscaux et les services financiers de la collectivité vient d'être mis à l'ordre du jour ; il concrétisera le refus des Saint-Martinois d'être considérés, par amalgame, comme abritant un paradis fiscal.

L'article 2 de la proposition de loi organique autorise l'approbation de l'accord d'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, dont le préambule exprime la volonté des parties de collaborer pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, notamment au travers d'un échange de renseignement efficace. L'article 3 autorise l'approbation d'un accord similaire entre l'État et la collectivité territoriale de Polynésie française ; l'article 4, de l'accord du même type entre l'État et la collectivité territoriale de Saint-Barthélemy.

Ces accords fiscaux établissent que l'autonomie fiscale des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution est compatible avec une pleine coopération de chacune d'elles avec I'État, en vue d'une action commune, librement consentie, au service d'objectifs de transparence et de lutte contre la fraude fiscale. (Applaudissements à droite)

M. Éric Doligé, rapporteur de la commission des finances. - La proposition de loi organique est originale en ce qu'elle s'inspire des conventions internationales mais concerne l'État et des collectivités françaises.

Les conventions visées ici sont de deux natures distinctes : une convention contre la double imposition avec Saint-Martin et trois accords de coopération fiscale.

La compétence fiscale des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution étant vaste, de tels textes sont nécessaires si l'on veut éviter les doubles impositions. Le Conseil constitutionnel a estimé qu'un texte organique était nécessaire, les compétences fiscales confiées aux collectivités territoriales d'outre-mer faisant elles-mêmes l'objet d'un texte organique.

La convention fiscale avec Saint-Martin visant à éviter les doubles impositions est indispensable. Si Saint-Barthélemy n'a pas mis en place une fiscalité directe sur son territoire, Saint-Martin a prévu un régime fiscal proche de celui appliqué par l'État, qui donnerait lieu à doubles impositions en l'absence de convention. Je vous renvoie sur ces questions à l'excellent rapport de M. Gouteyron.

Le modèle OCDE est respecté dans la convention fiscale, celle-ci comportant des adaptations par rapport aux textes internationaux -dont la prise en compte de la condition de résidence de cinq ans pour qu'un contribuable français soit considéré comme résident fiscal local. Les fonctionnaires de l'État en poste à l'étranger sont imposés en France. Comment refuser à Saint-Martin d'imposer les 2 000 agents de l'État qui y sont en poste alors que la collectivité est en difficulté financière et ne perçoit plus l'octroi de mer depuis sa séparation d'avec la Guadeloupe ? Le gain à en attendre est de un à deux millions d'euros.

Je profite de cette intervention pour renouveler le souhait que Saint-Martin utilise sa nouvelle compétence fiscale pour assainir sa situation financière. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargée de l'outre-mer. - Je vous propose de valider ces accords qui visent à nous conformer à la loi de développement économique de l'outre-mer (Lodeom) et aux textes de transfert de compétences fiscales.

Pour la première fois, vous êtes invités à valider de telles conventions. La Polynésie française, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ont obtenu la compétence fiscale et doivent transmettre les informations à l'administration centrale afin que la France soit considérée au plan international comme respectant les règles en vigueur destinées à lutter contre la fraude et le blanchiment. On a pu évoquer la création de paradis fiscaux, mais aucune instance internationale n'a jamais émis de conclusion défavorable à notre pays. Il n'y a pas de paradis fiscal en France.

Les difficultés à Saint-Martin, après la loi de transfert, ont tenu essentiellement à la définition de la notion de revenus de source. Cette difficulté est réglée par la convention, de même que la situation des fonctionnaires en poste à Saint-Martin.

La France est tenue de participer aux échanges d'information et au contrôle prévus dans les conventions internationales : l'accord d'assistance administrative mutuelle y pourvoit.

Les autorités de Polynésie ont été promptes, après le transfert des compétences fiscales, à proposer à l'État les règles qui font l'objet de la présente convention.

À Saint-Barthélemy, les circonstances sont les mêmes qu'à Saint-Martin mais le régime fiscal de Saint-Barthélemy est spécifique. J'y insiste, il n'est en aucun cas un instrument d'optimisation fiscale au profit des non-résidents ! C'est dans le respect des lois de la République et des engagements de la France que les habitants de Saint-Barthélemy entendent vivre leur autonomie fiscale.

Cette proposition de loi organique est le fruit d'une exemplaire collaboration entre l'État et ces trois collectivités. Je vous propose de l'adopter. (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Bricq. - Cette proposition de loi organique est complexe, et fonctionne comme une poupée russe : une proposition de loi organique, trois collectivités d'outre-mer, régies par l'article 74 de la Constitution ; quatre conventions de deux catégories...

Jusqu'à la loi organique de 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy faisaient partie de la Guadeloupe. La convention fiscale avec Saint-Martin s'inspire largement du modèle OCDE pour les conventions avec les peuples tiers -qui fait l'objet d'un examen attentif de la part de la commission des finances.

Le rapporteur a rappelé la règle de résidence fiscale. La part de fonctionnaires sur l'île est la même qu'en métropole. La direction de la législation fiscale évalue la perte entre 1 et 2 millions -c'est peu précis... Le déficit de Saint-Martin est de 25 à 30 millions ; avec la perte de l'octroi de mer, la collectivité a besoin de ressources supplémentaires. Mais il faudrait surtout identifier les blocages au développement endogène du territoire...

Les accords fiscaux comportent un contrôle par l'administration française des investissements qui ont bénéficié de dispositifs de défiscalisation. La Lodeom a facilité la conclusion de ces accords, et pesé sur la décision de la Polynésie de signer un accord d'échange d'informations.

Le groupe socialiste est-il pour autant favorable au texte ? Ces territoires ne sont pas des paradis fiscaux, dit M. Fleming. On reste dans un entre-deux...

Grâce à l'échange de renseignements fiscaux, le contrôle sera facilité, mais les conventions OCDE méritent d'être améliorées, même si elles ont le mérite d'exister. La loi de finances rectificative de décembre 2009 doit s'appliquer en cas de défaut de coopération. Il est vrai que la France ne devrait plus être suspecte d'entretenir en son sein des paradis fiscaux.

Restent deux réticences. Saint-Barthélemy, moins peuplée, est plus opulente que Saint-Martin ; il n'y existe aucune fiscalité. Contrairement à Saint-Martin, Saint-Barthélemy a fait une démarche a minima.

Si nous votions l'article 4 en l'état, nous remettrions aux calendes grecques une réelle convention fiscale entre l'État et Saint-Barthélemy, où tout le monde ne roule pas sur l'or.

Le rapport de M. du Luart sur la défiscalisation outre-mer pointait l'absence de contrôle et de sanction. Faut-il multiplier ces niches fiscales ? Le groupe socialiste préfère le recours aux subventions, d'autant que ces niches sont propices au blanchiment des capitaux. La frontière entre les deux parties de l'île est largement virtuelle et les mouvements bancaires ne sont guère soumis à contrôles. La présence de casinos alimente le soupçon... La brigade nationale de répression de la délinquance fiscale, issue de la loi de finances rectificative de décembre 2009, doit s'y intéresser !

Le groupe socialiste s'abstiendra, comme sur toutes les conventions de ce type.

M. Thierry Foucaud. - Notre prévention à l'égard de ces conventions fiscales nous a valu un communiqué vengeur de l'UMP de Saint-Martin, qui nous reproche de qualifier ce territoire de paradis fiscal.

Notons que les sénateurs de Polynésie française n'ont pas été associés à la conclusion de ces conventions, ni à la défense du texte...

Les bonnes intentions affichées sont une chose, les réalités une autre... Saint-Martin et Saint-Barthélemy seraient une sorte de laboratoire fiscal.

La majorité des contribuables saint-martinois déclarent moins de 7 500 euros ; à Saint-Barthélemy, 25 foyers représentent 80 % de l'assiette fiscale ! Nul doute que le changement de statut entraînant la disparation de l'impôt sur le revenu fut bienvenu ! À Saint-Martin, ni impôt sur le revenu, ni ISF, un forfait au lieu de l'impôt sur les sociétés, beaucoup d'imagination pour créer des droits indirects... Bref, il faut avoir les clés du paradis pour en jouir pleinement ! Pour les autres, les difficultés sociales, d'emploi, de logement... L'appréciation de l'euro par rapport au dollar, la concurrence, une économie touristico-dépendante sont autant de handicaps.

Cette proposition de loi consacre la confiscation de l'intérêt général au profit de quelques privilégiés. Nous voterons contre.

M. François Fortassin. - Il est extraordinaire que des territoires français soient exonérés des règles fiscales qui s'appliquent partout ailleurs.

Les radicaux de gauche, inventeurs de la progressivité de l'impôt sur le revenu, sont farouchement attachés à l'équité fiscale. La diversité fiscale est un nouveau concept que nous apprécions modérément. Peut-on accepter les trous noirs fiscaux, la « polyrésidence fiscale » qui permet d'échapper aux règles ?

Ces conventions sont établies sur le modèle de celles qui sont conclues avec des territoires que nous qualifierons de particulièrement attractifs, havres de l'économie souterraine, blanchisseries industrielles, poumons de l'économie criminelle... Certes, nos collectivités d'outre-mer connaissent des difficultés, mais nous aurions préféré un système de subventions à ces dérogations. Et ce n'est pas parce que le drapeau tricolore flotte sur ces territoires que la vertu y est assurée ! Si l'objectif est louable, la majorité du groupe RDSE, dont les radicaux de gauche, s'abstiendra.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Article premier

M. Thierry Foucaud. - Ces conventions consacrent ce que le président Arthuis a qualifié de « laboratoires d'innovation fiscale ». La délibération du conseil territorial indique que Saint-Martin s'est contenté, conformément à l'esprit de l'article 74 de la Constitution, d'adapter le code général des impôts en réduisant à presque rien impôt sur les sociétés et impôt sur le revenu ! Avec 20 % de chômeurs, la collectivité a pourtant intérêt à percevoir des recettes fiscales. Elle vient d'ailleurs d'adopter une ligne de provisions pour garantir des créances fiscales irrécouvrables de 26 millions, alors que le produit de l'impôt sur le revenu est de 7 millions pour 45 000 habitants -un record ! Sous couvert de clarification, vous nous proposez donc d'entériner une gestion bien défaillante des deniers publics.

On est dans l'urgence comptable. Nous voterons contre cet article.

L'article premier est adopté.

Article 2

M. Thierry Foucaud. - Cet article n'améliore pas plus la situation que le précédent. La population de Saint-Martin est largement exonérée d'impôt sur le revenu... faute de revenus. Elle subit en outre la cherté de la vie. L'Observatoire des prix, je le déplore, s'est réuni une seule fois -lors de son installation.

Qui a intérêt à voir disparaître l'ISF et le bouclier fiscal ? Ce texte ne bénéficiera qu'à une minorité de privilégiés, ceux qui font des affaires et ont besoin d'un vernis de légalité pour continuer.

M. Éric Doligé, rapporteur. - Les articles 3 et 4 reprennent le modèle de l'OCDE. Ils permettront de contrôler les investissements ayant bénéficié de la défiscalisation et la situation des résidents contribuables de l'État.

Lors de l'examen de la loi dite Lodeom, ce sont les socialistes qui réclamaient l'élargissement de la défiscalisation et qui étaient les plus favorables à l'article 74, dont ce texte découle... (Mme Nicole Bricq s'exclame)

L'article 2 est adopté, ainsi que l'article 3.

Article 4

M. Thierry Foucaud. - Nous sommes pour le contrôle, bien sûr, mais ces textes ne font qu'accroître les privilèges des plus fortunés, au détriment de la population. (M. Christian Cointat le conteste)

À Saint-Barthélemy, le rendement de l'impôt sur le revenu est quasiment le même qu'à Saint-Martin, beaucoup plus peuplé. De 6,7 millions, il est passé à 2,4 millions en 2008 car les plus riches ont vu leur imposition chuter avec le changement de statut : ils y ont gagné en moyenne 200 000 euros par foyer... Les entreprises domiciliées à Saint-Barthélemy bénéficieront de la résidence locale et n'auront à acquitter qu'un forfait fiscal de 300 euros et 160 euros par employé. Quant à la résidence des personnes morales, c'est un pur artifice ; selon le code local des contributions, il suffit d'être contrôlé, directement ou indirectement, par une personne physique résidente, autrement dit, trouver un habitant du cru compréhensif dans le cadre d'une société ad hoc, agissant pour le compte de tiers domiciliés ailleurs. Le même statut vaut pour des entreprises qui se contenteront de vendre des services dématérialisés, y compris en métropole.

Autre élément clé de la convention, placer l'île sur le chemin du pays d'outre-mer au sens européen, qui permet de déroger aux règles touchant l'urbanisme, l'environnement, la construction.

Ceci amène à poser la question de la pertinence de l'article 74, d'ailleurs refusé par la population de la Guyane et de la Réunion. Nous ne voterons pas cet article porteur de trop de risques.

L'article 4 est adopté.

Vote sur l'ensemble

M. Éric Doligé, rapporteur. - Ces accords fiscaux sont satisfaisants tant du point de vue des finances publiques que de l'autonomie fiscale des territoires concernés. Il s'agit de garantir la transparence. Ces accords ont fait l'objet de longues négociations. Hormis une correction matérielle, la commission des finances ne les a pas modifiés.

Mme Lucette Michaux-Chevry. - Que de propos scandaleux : paradis fiscaux, blanchiment, flibustiers ? Ce sont de tels propos qui provoquent les incidents graves que l'on sait. Ils prouvent que vous ne connaissez pas l'outre-mer ! Pour construire le lycée de Saint-Barthélemy, quelles subventions de l'État ? Quel hôpital ? Il n'y a pas d'hôpital !

Qu'avez-vous fait de ces deux îles ? Vous avez laissé construire l'aéroport de Saint-Martin contre l'avis des élus locaux et avez refusé qu'ils siègent au conseil d'administration. Le port, vous l'avez laissé bâtir côté hollandais. Mais on nous a donné l'hôpital : il a joué le rôle de mère Teresa car les clandestins sont arrivés en masse. C'est la Guadeloupe qui versait à Saint-Martin 23 millions d'octroi de mer et le produit d'autres taxes, telle la taxe sur les fonds routiers.

Le moment est venu d'organiser une complémentarité entre les pays de la Caraïbe, subventionnés par le Feder, et les territoires français.

Je vous en conjure, cessez de considérer ces îles comme des assistés et des trafiquants : ce sont des Français, qui essaient de vivre comme les autres, au sein de la République !

M. Louis-Constant Fleming, auteur de la proposition. - Mis en cause par M. Foucaud, je précise que M. Tuheiava, sénateur de Polynésie française que j'avais sollicité, m'a répondu qu'il ne pouvait s'associer à une proposition de loi proposée par l'UMP.

M. Christian Cointat. - Étonnante virulence du groupe CRC-SPG, qui accuse ce texte de faire de Saint-Martin et Saint-Barthélemy des paradis fiscaux. Il ne s'agit pourtant que d'appliquer l'article 74 de la Constitution ! Il fallait éviter les doubles impositions. Pour les autres collectivités ultramarines, personne ne s'en est indigné ! Les accords s'inspirent du modèle OCDE et visent à prévenir la fraude et l'évasion fiscale. C'est un objectif constitutionnel qui découle de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme.

Une telle opposition ne peut découler que de la mauvaise foi ou, plus vraisemblablement, d'une méconnaissance du terrain. Le groupe UMP votera ce texte, essentiel pour la stabilité financière de Saint-Martin.

M. François Fortassin. - Flibustiers est sans doute un terme exagéré, mais si l'on met en place des accords contre la fraude fiscale, c'est qu'il doit y en avoir...

M. Christian Cointat. - On veut lutter contre elle, c'est logique.

M. François Fortassin. - Si vous estimez que tout est vertueux sur ces territoires, je vous laisse la responsabilité de vos propos.

Mme Nicole Bricq. - Je prends acte de la position de la commission des finances et de la déclaration du rapporteur affirmant qu'il y aura un contrôle fiscal digne de ce nom. Si l'on applique la RGPP au ministère du budget et dans les services de contrôle, rien ne se fera !

Le petit jeu de la mise en contradiction des groupes politiques pourrait s'appliquer à tout le monde. Je pourrais ainsi vous renvoyer aux propos des membres UMP de la commission des finances, à commencer par son rapporteur général.

Ne confondons pas DOM et collectivités à autonomie fiscale. J'ai simplement souligné que la défiscalisation attire des comportements sombres : l'État doit donc contrôler l'utilisation de cet outil fiscal, et pas seulement dans les collectivités d'outre-mer.

M. Thierry Foucaud. - M. Arthuis s'interrogeait sur la nécessité de maintenir la défiscalisation dans ces territoires, y voyant un gâchis. Il a même écrit que les parkings de Saint-Barthélemy étaient trop petits au regard du grand nombre de voitures défiscalisées. Nous ne sommes donc pas seuls à nous interroger.

Notre préoccupation est que le changement de statut et de régime fiscal profite seulement aux plus riches, dans une période de grandes difficultés économiques, financières et sociales : aucune aide sociale à l'enfance alors qu'elle concerne 40 % de la population et que 20 % des jeunes sont au chômage. Le paradis fiscal est pour certains, les plus aisés, il ne profite pas à tous.

Mme la présidente. - Voici les résultats du scrutin public de droit :

Nombre de votants 340
Nombre de suffrages exprimés 213
Majorité absolue des suffrages exprimés 107
Pour l'adoption 189
Contre 24

Le Sénat a adopté.

Prochaine séance demain, mardi 15 février 2011, à 9 heures 30.

La séance est levée à 19 heures 15.

René-André Fabre,

Directeur

Direction des comptes rendus analytiques

ORDRE DU JOUR

du mardi 15 février 2011

Séance publique

À 9 HEURES 30

1. Questions orales.

À 14 HEURES 30

2. Débat d'orientation sur les conclusions de la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance et la création d'un cinquième risque.

À 18 HEURES 30 ET LE SOIR

3. Débat sur le schéma national des infrastructures de transport.