Protocole Union européenne et CEEA
Élection des représentants au Parlement européen
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification du protocole modifiant le protocole sur les dispositions transitoires annexé au traité sur l'Union européenne et au traité instituant la CEEA et celle du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'élection des représentants au Parlement européen.
Discussion générale commune
M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. - La consolidation de l'Europe politique est une ardente nécessité. Le traité de Lisbonne a ainsi renforcé le Parlement européen : dans ce cadre, la France se voit dotée de deux députés européens supplémentaires.
Le premier projet de loi comporte des dispositions transitoires ; le deuxième porte sur l'élection des représentants au Parlement européen. La ratification du protocole permet de pourvoir les deux sièges supplémentaires, qui n'existaient pas lors des dernières élections européennes. Le protocole offre aux États membres trois options : une élection partielle ; le recours aux résultats de l'élection de 2009, ou la désignation, par les parlements nationaux en leur sein, s'ils sont élus au suffrage universel direct, de membres appelés à siéger à Strasbourg. C'est cette solution qu'a choisie la France.
Tous les États n'ont pas ratifié le protocole : la France n'est pas en retard. Le vote du Sénat la mettra en accord avec ses engagements internationaux.
Nous avons choisi une solution pragmatique, conforme au droit européen, validée par le Conseil d'État. L'Assemblée nationale désignera donc en son sein les deux nouveaux députés européens. Cette solution présente de nombreux avantages ; les autres solutions présentaient de nombreux inconvénients.
L'exercice de leur droit de vote par les Français établis hors de France est une préoccupation récurrente.
La loi du 11 avril 2003 a limité aux électeurs résidant en France ou dans l'Union européenne la participation au scrutin européen.
L'Assemblée des Français de l'étranger a vivement souhaité revenir au statu quo ante. D'où le projet de loi de M. Mariani, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui rattache nos compatriotes résidant à l'étranger à la circonscription d'Île-de-France.
Je vous invite à voter le texte qui vous est proposé aujourd'hui. (Applaudissements à droite)
M. Robert del Picchia, rapporteur de la commission des affaires étrangères. - L'objet du protocole est connu : je me bornerai à quelques commentaires.
Les élections européennes de juin 2009 se sont déroulées sous l'empire du traité de Nice, mais la ratification du traité de Lisbonne conduisait à augmenter le nombre de parlementaires européens représentant la France.
Quelle que soit l'option retenue par chaque État membre, les députés doivent être élus au suffrage universel.
Aujourd'hui, la France et cinq autres pays n'ont pas achevé la procédure de ratification -qui ne soulève guère de difficultés politiques, sauf en Grande-Bretagne.
Monsieur le ministre, pourquoi subordonner l'élection des deux parlementaires européens à la ratification du protocole ?
La solution retenue par la France -et par elle seule- a un grand inconvénient : elle écarte les sénateurs.
J'observe que l'adhésion probable de la Croatie à l'Union européenne induira une nouvelle modification du nombre de députés européens.
Le Parlement européen occupe une place centrale dans le fonctionnement de l'Union européenne, allant jusqu'à revendiquer un rôle substantiel, -peut-être un peu trop même... en matière de politique étrangère. La présence française y demeure faible.
Les règles de représentation des États membres aboutissent à une certaine surreprésentation des petits pays : un député européen français représente 820 000 électeurs, contre 67 000 pour un Maltais.
J'observe enfin que la légitimité démocratique du Parlement européen ne cesse de régresser, avec la montée de l'abstention.
Sur le deuxième texte, je me félicite que soit rétabli le droit de vote de nos concitoyens résidant à l'étranger, qui en étaient de fait privés depuis l'introduction des huit circonscriptions en 2003.
M. Christian Cointat. - Très bien !
M. Robert del Picchia, rapporteur. - J'avais proposé une participation des Français de l'étranger par rattachement à nos départements d'outre mer. Le projet de loi les rattache à la circonscription d'Île-de-France : soit.
La commission vous recommande d'adopter le projet de loi autorisant la ratification du protocole. (Applaudissements à droite)
M. Antoine Lefèvre, rapporteur de la commission des lois. - Le deuxième projet de loi dont nous sommes saisis concerne, dans une première partie, la désignation de deux députés européens jusqu'en 2014 ; le second volet de la réforme est structurel puisqu'il modifie le droit électoral.
L'attribution de deux sièges supplémentaires est intervenue six mois après les élections européennes de juin 2009. C'est pourquoi une procédure exceptionnelle a été instituée le 23 juin 2010. La France a décidé que l'Assemblée nationale désignerait les deux nouveaux parlementaires européens en son sein. En effet, l'organisation d'une élection partielle aurait coûté cher pour une faible participation. D'autre part, se fonder sur le dernier scrutin posait le problème de la population à prendre en considération, avec désignation dans un cas de deux députés écologistes ou d'un seul député écologiste et un de la majorité. Le choix du Gouvernement présente l'avantage de la simplicité. C'est la moins mauvaise solution.
Votre commission des lois est donc favorable au texte adopté par l'Assemblée nationale. S'agissant du vote de nos 400 000 concitoyens résidant hors de l'Union européenne, son rétablissement est un progrès, que la commission des lois approuve. (Applaudissements à droite)
M. Richard Yung. - Je suis partagé. La désignation de deux députés européens supplémentaires n'est pas sans soulever des objections. En revanche, j'approuve le retour au plein exercice de leur droit de vote par les Français de l'étranger.
S'agissant des députés supplémentaires, pourquoi ne pas avoir modifié la loi électorale après le Conseil européen de décembre 2008 ? L'Espagne a anticipé l'élection potentielle de ses députés supplémentaires.
Nul ne demande l'organisation d'un nouveau scrutin, mais la France est le seul pays à avoir opté pour la désignation par son Parlement. Ce n'est pas étonnant, puisque cette faculté a été introduite à sa demande.
C'est la moins mauvaise solution, affirme le rapporteur ; c'est une mauvaise solution pour nous, puisqu'elle rétablit le régime d'avant 1976. Ces députés seront isolés au Parlement européen parce que moins bien désignés que les autres.
L'étude d'impact estime que se fonder sur le résultat de la dernière élection européenne serait contraire à la sincérité du scrutin. En quoi est-il plus sincère de se caler sur les élections législatives de 2007 ? En fait, vous excluez la désignation de deux députés d'Europe écologie-Les Verts et ce résultat aussi va manquer de sincérité. Il aurait fallu modifier la loi qui a régionalisé notre scrutin ? L'obstacle n'était pas insurmontable ; la Pologne l'a fait.
La proportionnelle à deux tours ne tient pas s'agissant de deux sièges -une proportionnelle dont vous ne voulez pas mais qui revient par la fenêtre. Enfin notre discussion est vaine car la ratification du protocole est loin d'être achevée, notamment en Grande-Bretagne, où le Premier ministre en rajoute dans l'euroscepticisme. La ratification ne sera donc sans doute pas réalisée d'ici les prochaines élections législatives françaises... Comment justifier que deux députés nouvellement élus à l'Assemblée nationale, pour un mandat de cinq ans, soient envoyés au Parlement européen jusqu'en 2014 ? Les candidats ne vont pas se précipiter... Le groupe socialiste de l'Assemblée nationale a déjà annoncé qu'il ne présenterait pas de candidat.
L'exclusion du Sénat m'étonne. Puisqu'il est fait référence à la désignation par le Parlement, pourquoi les sénateurs ne participeraient-ils pas au scrutin ? Cette mauvaise manière faite à notre assemblée est injustifiée.
Nous proposerons un amendement clarifiant la situation d'un député européen nommé ministre.
La possibilité rétablie pour les Français résidant à l'étranger de voter dans les consulats est bienvenue. Les rattacher à la circonscription Île-de-France ? Pourquoi pas Nantes... ? Nous avions aussi envisagé de créer une circonscription spécifique.
La régionalisation du scrutin n'a pas été un succès : je souhaite le retour à une circonscription unique, avec certains députés élus transnationalement sur une liste européenne.
M. Michel Billout. - En apparence technique, ce projet de loi n'est qu'une manipulation supplémentaire du suffrage universel. Le Gouvernement en est coutumier : après le référendum de 2005 sur le traité constitutionnel, le nouveau président de la République a fait adopter par le Parlement la copie conforme du texte repoussé par les électeurs !
Une fois encore, vous voulez modifier par la loi des résultats électoraux qui vous ont été défavorables, puisque les députés européens français sont en majorité de gauche.
Bref, vous optez pour la solution que vous aviez été les seuls à proposer.
M. Philippe Richert, ministre. - C'est cohérent !
M. Michel Billout. - Et choquant. Votre solution empêche les citoyens de désigner leurs représentants, puisque vous écartez le résultat du vote de 2009. Voilà qui augmentera la méfiance des citoyens envers les scrutins européens. Je crains que cela renforce les courants eurosceptiques.
En outre, ce que vous proposez ignore la spécificité du Parlement européen, revenant sur un acquis démocratique de la construction européenne.
La majorité sénatoriale laisse poindre sa réticence à soutenir la solution proposée par le Gouvernement.
Dès décembre 2008, le Conseil européen avait invité les États membres à prévoir les futurs sièges à pourvoir.
La solution contestable que vous avez choisie a un arrière-goût politicien.
Pour que le protocole de 2010 entre en vigueur, il faudrait accélérer sa ratification. À défaut, il va falloir trouver des députés, élus en 2012 pour cinq ans, pour aller siéger à Strasbourg -jusqu'en 2014 !
Si rendre aux Français de l'étranger leur droit de voter aux européennes est une bonne chose, leur rattachement à l'Île-de-France est une bizarrerie mais le sens du scrutin ne devrait pas en être faussé.
Votre seule idée, c'est de faire accepter comme une fatalité la mise sous tutelle budgétaire et financière des États membres. Alors que le marché commun et l'Union européenne visaient une Europe comme espace de progrès, elle sert à limiter la souveraineté populaire. Hier vous avez nié le résultat du réferendum ; aujourd'hui vous niez le sens du vote des Français aux élections européennes. Vous venez de faire adopter par les députés une loi d'équilibre des finances publiques qui nous place sous le diktat de la Commission de Bruxelles. Cet ensemble cohérent constitue un carcan anti-démocratique. Les sénateurs du groupe CRC-SPG ne voteront pas ces textes.
M. Philippe Richert, ministre. - Dommage, mais bravo pour le plaidoyer européen !
Mme Colette Mélot. - Le traité de Lisbonne a attribué deux sièges supplémentaires au Parlement européen. La Conférence intergouvernementale de 2008 a retenu trois modalités, qui ont été exposées. La France a fait le choix raisonnable d'une procédure ad hoc. Les deux nouveaux députés européens disposeront de la légitimité nécessaire à leur action. Ils siègeront au Parlement européen jusqu'en 2014.
Le deuxième volet du projet de loi comporte une importante avancée pour nos concitoyens résidant à l'étranger. Pourquoi les rattacher à l'Île-de-France ? Pour des raisons pratiques et de compétence juridique en matière de contentieux.
Pour que notre pays joue tout son rôle au Parlement européen, le groupe UMP votera le projet de loi. (Applaudissements à droite)
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Les sénateurs écologistes sont outrés par la provocation du Gouvernement, car sa solution est un déni manifeste de démocratie. La France n'a pas anticipé cette évolution, pourtant annoncée dès décembre 2008 par le Conseil européen. M. Sarkozy présidait alors l'Union européenne... L'Espagne, elle, a désigné dès 2009 ses nouveaux députés européens.
M. Philippe Richert, ministre. - Et ils siègent ?
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Les règles électorales doivent être antérieures au scrutin ! Vous optez pour la désignation anti-démocratique par l'Assemblée nationale, au lieu de vous fonder sur les résultats des dernières élections européennes, ce qui aurait conduit à désigner un député Europe Écologie dans le nord...
J'ajoute que les futurs députés européens pourront conserver leurs mandats locaux. Encore un cumul ! Votre choix ne respecte pas le choix des Français. Votre projet de loi n'est pas conforme à l'article premier de l'acte du 20 janvier 1976, modifié. La commission des lois elle-même trouve que cette solution n'est pas satisfaisante.
Les écologistes ont insisté en permanence sur la nécessité d'élaborer, dès avant le scrutin de 2009, une méthode démocratique pour désigner nos représentants supplémentaires. Nous n'avons pas été entendus.
M. Philippe Richert, ministre. - Juridiquement incertaine ? Monsieur Billout, la solution choisie par la France a été validée par le Conseil européen à l'unanimité, puis par le Conseil d'État, votée par l'Assemblée nationale et approuvée par votre commission des lois.
Les résultats n'ont pas été bons pour nous lors du dernier scrutin européen ? L'UMP a obtenu, autant de voix que les socialistes et les Verts réunis.
Monsieur del Picchia, la date de la ratification du protocole est encore incertaine.
Bien sûr, les nouveaux représentants espagnols sont connus, mais non encore « élus ». Ils ne siègent pas au Parlement européen.
Nous devons attendre la ratification du protocole : c'est prévu à l'article 4.
J'en viens à l'idée d'une liste européenne. Il n'est pas certain que cette modalité améliorerait la participation, alors que la régionalisation, c'est vrai, n'a pas répondu à nos espoirs.
Enfin, le rattachement des Français de l'étranger aux départements d'outre-mer aurait donné le sentiment que ceux-ci n'étaient pas considérés comme ceux de la métropole ; le rattachement à l'Île-de-France est légitime et pragmatique, comme l'a rappelé Mme Mélot.
La discussion générale commune est close.
L'article unique du projet de loi autorisant la ratification du protocole Union européenne et CEEA est adopté.
M. le président. - Nous passons au projet de loi relatif à l'élection des représentants au Parlement européen.
Discussion des articles (Election au Parlement européen)
Article premier
M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Remplacer les mots :
membres de l'Assemblée nationale élisent, en leur sein, les deux représentants supplémentaires au Parlement européen à élire en France
par les mots :
deux représentants supplémentaires au Parlement européen à élire en France sont élus par référence aux résultats des élections au Parlement européen du 4 au 7 juin 2009
M. Richard Yung. - Cet amendement traduit notre opposition à la voie choisie par le Gouvernement. Celui-ci prétend que les suivants de listes de l'élection de 2009 entacheraient la loyauté du scrutin, que les références démographiques sont douteuses... Ces arguments ne nous convainquent pas.
M. le président. - Amendement identique n°6, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
M. Michel Billout. - Je partage cette position. Nous souhaitons que soit respecté le scrutin de 2009.
M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Cette solution poserait de graves problèmes pratiques. On ne sait quels chiffres de population retenir : ceux de 2009 ou les chiffres actuels ? On encourait la censure du Conseil constitutionnel, également sur la sincérité du scrutin -les électeurs n'ont pas été informés que deux sièges supplémentaires étaient à pourvoir.
M. Philippe Richert, ministre. - Défavorable.
Les amendements identiques nos1 rectifié et 6 ne sont pas adoptés.
L'article premier est adopté.
Article 2
M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par M. Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Supprimer cet article.
L'amendement de coordination n°2 rectifié, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement identique n°7, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer cet article.
L'amendement de coordination n°7, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 2 est adopté.
Articles additionnels
M. le président. - Amendement n°3 rectifié, présenté par M. Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Conformément à l'article 4 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen :
1° Les sièges à pourvoir sont répartis entre les circonscriptions proportionnellement à leur population avec application de la règle du plus fort reste ;
2° La population mentionnée à l'alinéa précédent est celle prise en compte lors des élections de juin 2009, authentifiée au 1er janvier 2006.
M. Richard Yung. - Amendement de coordination.
M. le président. - Amendement identique n°8, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
M. Michel Billout. - Défendu.
Les amendements identiques nos3 rectifié et 8, repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.
Article 3
L'amendement n°9 est sans objet.
L'article 3 est adopté.
Articles additionnels
M. le président. - Amendement n°5, présenté par M. Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Après l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article 24 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen est ainsi modifié :
1° Après le mot : « alinéa », la fin du sixième alinéa est ainsi rédigée : « jusqu'à la date mentionnée au quatrième alinéa » ;
2° Le dernier alinéa est supprimé.
M. Richard Yung. - Cet amendement clarifie la situation confuse et contestable qui préside aujourd'hui au régime d'incompatibilité entre fonctions gouvernementales et mandat parlementaire européen. À cette fin, il propose de supprimer la possibilité pour un membre du Gouvernement de retrouver son mandat de député européen.
Conformément au sixième alinéa de l'article 24 de la loi de 1977, un député européen acceptant des fonctions gouvernementales est remplacé ; à la fin de celles-ci, il « reprend l'exercice de son mandat » parlementaire sans que son remplaçant ne démissionne. En revanche, le premier alinéa de cet article dispose que tout représentant dont le siège devient vacant est remplacé « par le candidat figurant sur la même liste immédiatement après le dernier candidat devenu représentant conformément à l'ordre de cette liste ». Un député européen français démissionnaire est donc toujours remplacé par son suivant de liste. En revanche, un député européen devenu ministre reprend l'exercice de son mandat sans que son remplaçant n'ait à démissionner. Ainsi, le retour d'un ministre au Parlement européen ne saurait découler, en droit français, de la démission de son remplaçant.
M. le président. - Amendement identique n°10, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
M. Michel Billout. - Nous voulons prévenir des situations éthiquement incorrectes envers les électeurs et peu respectueuses de la dignité de membre d'une assemblée parlementaire. Il s'agit des ministres qui se portent candidats en sachant pertinemment qu'ils ne siègeront pas s'ils sont élus, à l'instar de M. Hortefeux.
L'acte européen de 1976 dispose que le siège devenu vacant est pourvu par le remplaçant pour le reste de la mandature.
M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Le remplacement temporaire d'un eurodéputé devenu ministre n'est en rien contraire au droit européen. Le président du Parlement européen lui-même a déclaré que M. Hortefeux pouvait siéger au Parlement européen avec la pleine jouissance de ses droits.
Depuis la loi organique du 23 janvier 2009, un député ou sénateur peut retrouver son siège quand il cesse ses fonctions gouvernementales ; il n'y a pas lieu d'en priver les députés européens. Défavorable.
M. Philippe Richert, ministre. - Même argumentation et même avis.
M. Christian Cointat. - Ces amendements rabaissent les députés européens, qui ne seraient pas traités à égalité avec les parlementaires nationaux. J'attendais plutôt un amendement précisant les modalités du dispositif.
Les amendements nos5 et 10 ne sont pas adoptés.
L'article 4 est adopté, ainsi que les articles 5, 6, 7 et 8.
Vote sur l'ensemble
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Nier la volonté exprimée dans les urnes est un déni de démocratie. Il est inadmissible de faire désigner les députés européens au sein de l'Assemblée nationale, au mépris du suffrage exprimé en 2009. Mais Europe Écologie aurait eu un élu supplémentaire et cela vous gêne ! Nous voterons contre.
M. Richard Yung. - J'approuve la deuxième partie du texte, mais la première me pose problème. La discussion n'a pas permis d'avancer : on veut un vote conforme... Je voterai donc, à regret, contre le texte.
L'ensemble du projet de loi est adopté.