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Compte rendu analytique officiel du 5 décembre 2012

Participation du public (Conclusions de la CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la mise en oeuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement.

Discussion générale

M. Raymond Vall, président de la CMP, en remplacement de Mme Laurence Rossignol, rapporteure pour le Sénat de la CMP . - La CMP s'est réunie hier pour élaborer un texte commun. Celui que nous avons élaboré est équilibré ; c'est un bon compromis. Plusieurs ajouts du Sénat supprimés par l'Assemblée nationale ont été rétablis, notamment ceux renforçant la transparence. Deux dispositions principales restaient en débat : l'expérimentation de forums électroniques ; la question de l'application de la procédure de participation du publics aux permis exclusifs de recherches prévus par le code minier.

Sur le premier point, il s'agissait de faire en sorte que la consultation ne soit pas uniquement verticale mais bien horizontale et participative. La solution de l'Assemblée était de recourir à une expérimentation, dans un champ et une période limités ; cette expérimentation devait aussi permettre de confier la rédaction de la synthèse des observations du public à une personnalité qualifiée, garant de la procédure. Cette rédaction nous a semblé en deçà de celle du Sénat. L'expérimentation ne portait en effet que sur « certains projets de décrets et d'arrêtés ministériels » et renvoyait à un décret le soin d'en déterminer le champ. La CMP est finalement parvenue à un compromis : l'expérimentation est maintenue, mais l'article premier précise qu'à l'issue de celle-ci la publicité des observations est de droit dans le cadre de toutes les consultations organisées ; en outre l'expérimentation a été étendue aux projets d'arrêtés préfectoraux. Une période d'adaptation est ainsi laissée à l'administration.

Sur le deuxième point, les discussions de la CMP ont été vives. Dans l'attente de la refonte du code minier, dont nous avons pu, ce matin, prendre connaissance des orientations lors de l'audition de M. Thierry Tuot, conseiller d'État en charge d'une réforme qui n'en est qu'à ses débuts ; je crois pouvoir dire qu'il nous a rassurés...

M. Raymond Vall, président de la CMP. - A l'Assemblée nationale, nos collègues députés avaient jugé souhaitable de ne pas anticiper sur la réforme du code minier. La disposition que nous avions introduite au Sénat a finalement été rétablie. Il s'agit là d'une vraie avancée de la CMP ; le Sénat s'est montré ferme.

Nous avons pris connaissance il y a quelques instants seulement de deux amendements du Gouvernement. Je déplore la méthode...

M. Jean Bizet. - Eh oui !

M. Raymond Vall, président de la CMP. - ... sur la forme comme sur le fond, car ils remettent en cause le travail de la CMP.

Notre travail est achevé et le débat parlementaire a été apaisé. Nous répondons aux exigences du Conseil constitutionnel. Il est juste temps ! Surtout, nous donnons tout son sens au principe de participation du public, consacré par la Charte de l'environnement de 2004. (Applaudissements à gauche)

M. Jean-Vincent Placé. - Très bien !

M. Alain Vidalies, ministre délégué auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement . - Delphine Batho étant à Doha, c'est à moi qu'il revient de représenter le Gouvernement dans ce débat. Le ministre des relations avec le Parlement que je suis est satisfait du parcours législatif de ce texte dicté par l'urgence de la censure du Conseil constitutionnel : il est la preuve de la richesse du bicamérisme.

M. Roland Courteau. - Très bien !

M. Alain Vidalies, ministre délégué. - On aurait pu attendre du Parlement plus de réticence à l'égard de la démocratie participative environnementale, fondée sur une autre légitimité que la sienne. Il s'est au contraire saisi du texte pour affirmer clairement la nécessité d'aller vers elle. Le Gouvernement ne peut ignorer la force de ce message

Je remercie tous ceux qui ont apporté leur pierre à la construction de ce projet de loi, toutes sensibilités confondues, qui est un exemple que le Gouvernement va méditer : nous sommes collectivement capables de consensus pour faire avancer la démocratie. Je salue l'engagement de Raymond Vall et de Laurence Rossignol.

La sécurité juridique en matière de participation du public est meilleure désormais. La question de la constitutionnalité de l'article L. 120-1 du code de l'environnement a été tranchée par le Conseil constitutionnel, qui a jugé que n'étaient concernées par le principe de participation que les décisions ayant une évidence directe et significative sur l'environnement. La formule « décision ayant une incidence sur l'environnement » conforme à la Charte devra donc être interprétée à la lumière de cette jurisprudence constitutionnelle. Le Conseil a également jugé que les décisions individuelles entraient dans le champ du principe de participation ; l'article 7 du projet de loi prévoit une ordonnance à cet effet. S'il est saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité avant que l'ordonnance soit prise, le Conseil en tiendra compte.

L'essentiel de la réforme repose sur une nouvelle rédaction de l'article L. 120-1 du code de l'environnement. La procédure électronique prévue à l'article premier aura vocation à s'appliquer à toutes les décisions de l'État, de ses établissements publics -le Sénat y a ajouté les décisions des autorités administratives- ainsi qu'aux décisions des collectivités territoriales. Le Gouvernement s'engage à une concertation approfondie avec les associations d'élus locaux dans l'élaboration de l'ordonnance ad hoc. Delphine Batho a pris des engagements fermes devant l'Assemblée nationale avec un calendrier de discussion. Je vous remercie de la confiance accordée au Gouvernement sur un sujet sur lequel vous êtes particulièrement vigilants. (M. Michel Teston le confirme)

Les discussions en CMP ont surtout porté sur l'article premier. La procédure sera pour l'essentiel électronique et dématérialisée. Mais le Sénat avait alerté sur la fracture numérique -tous les Français n'ont pas accès à internet et toutes les collectivités locales ne sont pas équipées de bornes électroniques. Or la participation doit être ouverte à tous. C'est pourquoi la loi prévoit deux dispositifs : la possibilité de formuler des observations par voie postale et la mise à disposition des projets de textes et de décision soumis à consultation, sur demande, dans les préfectures et les sous-préfectures. Le public sera informé trois mois à l'avance des décisions mises en consultation. Les délais minima de mise à disposition des projets de décision ont été rallongés à vingt-et-un jours contre quinze aujourd'hui.

Le public doit pouvoir s'assurer en toute transparence que toutes ses observations ont été analysées avec attention, d'où l'exigence d'une synthèse écrite. Pour répondre à une demande du Sénat d'organiser des forums en ligne, le Gouvernement a accepté le principe d'une expérimentation. Il doit expertiser le coût de la généralisation de tels dispositifs et leur faisabilité pour les collectivités territoriales. Se posent également des questions de responsabilité légale et budgétaire -il faudra recruter en masse des modérateurs...

Du texte élaboré en CMP, je retiens d'abord l'expression d'un consensus et d'un équilibre que le Gouvernement est très attaché à conserver. Nous inventons une procédure nouvelle : son souci est de la rendre pleinement opérationnelle. C'est le sens des deux amendements qu'il a déposés. Le premier renvoie à un décret la définition des conditions dans lesquelles les projets de textes et de décisions devront être mis à la disposition du public sur demande -il faut une cohérence à l'échelle nationale.

Le deuxième amendement du Gouvernement à l'article premier bis A est de même nature. Le 1er janvier 2013, c'est dans quinze jours, le Gouvernement n'aura pas le temps d'élaborer le décret prévu. Je vous propose de remplacer cette date par le 1er avril 2013. De plus, le texte de la CMP revient à généraliser l'expérimentation des forums électroniques dès que l'expérimentation est terminée. Pourquoi demander un rapport au Parlement dans ces conditions ? Nous avons besoin de tirer les enseignements de l'expérimentation. J'insiste sur la nécessaire efficacité du texte qui vous est soumis. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Évelyne Didier . - La prise en considération de l'impact des politiques publiques sur l'environnement et la participation des citoyens au débat public font l'objet d'un quasi-consensus, au moins dans les discours. L'objet de ce projet de loi est de les traduire dans les textes.

Globalement, nous avons été entendus. Le climat au sein de la commission et du Sénat a été serein et constructif. Nous nous félicitons que nombre d'arguments du Sénat aient été repris par l'Assemblée nationale, notamment la nécessité de conserver d'autres voies de consultation que la voie électronique.

Pour autant, ce projet de loi présente plusieurs lacunes. Le principe de l'information des élus demeure absent du texte. Je réaffirme qu'il est indispensable de les informer, voire de les consulter. La démocratie suppose que nous, élus, puissions apporter des réponses à nos concitoyens, donc que nous sachions qu'une procédure est lancée pour les en informer.

Rien ne permet de dire en outre que la participation du public sera effectivement prise en compte, malgré les demandes de nombre de parlementaires. J'avais enfin déploré la suppression de la disposition adoptée sur proposition du groupe CRC, de soumission des permis de recherches à la procédure de participation du public. La question est sensible ; la saisine de l'Opecst, la tribune pro-gaz de schiste du président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale et d'autres propos, dont ceux de M. Montebourg, nous ont inquiétés. (Applaudissements sur les bancs écologistes)

M. Jean Bizet. - Elle n'était pas mal, pourtant...

Mme Évelyne Didier. - La fermeté des propos de la ministre de l'écologie à ce sujet est bienvenue. Les propos de M. Tuot, ce matin en commission, éclairent la manière dont on doit concevoir le sujet ; j'invite chacun à en lire le compte rendu. Nous voterons ce texte. (Applaudissements à gauche)

M. Henri Tandonnet . - A la fin d'un processus législatif qui aura duré moins de deux mois, je salue le travail de la commission : le Parlement est capable de légiférer rapidement quand les objectifs sont partagés et quand la situation juridique l'impose. Cela montre que les ordonnances ne sont pas nécessaires. Je renouvelle mon opposition ferme et régulière au recours aux ordonnances ; il nous reste neuf mois avant que la décision du Conseil constitutionnel s'applique aux décisions individuelles. La meilleure concertation se fait dans l'hémicycle, en séance publique. C'est bien le comble que la participation du public n'y soit pas tout entière débattue.

Je renouvelle mon soutien aux objectifs de ce texte. La décision publique ayant un impact sur l'environnement touche tous les citoyens ; leur participation active est un progrès démocratique. Mais il faut bien mesurer les conséquences de la loi : il y a un chemin étroit à trouver entre la nécessaire consultation du public et la non moins nécessaire efficacité de la décision publique. Je ne suis pas sûr que les décideurs soient conscients des changements dans leurs pratiques qu'implique ce texte. Comment les services les mettront-ils en oeuvre, monsieur le ministre ? Sa bonne application est cruciale. Je ne doute pas que le Sénat s'en saisira un jour au travers de sa commission ad hoc.

Des deux amendements déposés in extremis par le Gouvernement, l'un me convient, l'autre moins : n'y aura-t-il pas un vide juridique entre le 1er janvier et le 1er avril ? Je voterai ce texte. (Applaudissements à gauche et sur les bancs du RDSE)

M. Raymond Vall . - Je m'exprime au nom du groupe RDSE. Si ce projet de loi résultait au départ du dépôt de quatre questions prioritaires de constitutionnalité, il a offert l'occasion au Parlement de se pencher sur un principe à valeur constitutionnelle dont la portée méritait d'être précisée.

Notre travail a fait évoluer la démocratie environnementale et l'urgence ne nous a pas empêchés de légiférer de manière approfondie. Ce texte marque un nouveau pas vers l'horizontalité des relations entre l'administration et les citoyens, afin de renforcer l'accessibilité et l'acceptabilité des décisions.

Ce texte appelle à mettre fin à l'opacité de la décision administrative ; les citoyens pourront participer pleinement -ils ont 21 jours pour ce faire- à son élaboration. La participation du public doit être constructive. L'expérimentation qui débutera le 1er avril -ce n'est pas un poisson !- permettra de confier à une personne qualifiée la rédaction d'une synthèse dont l'importance n'échappe à personne.

Le chantier n'est pas clos. Il faut se prémunir des contentieux dilatoires et lutter contre la fracture numérique. Les nouvelles technologies rendent l'information plus accessible mais tout le monde n'a pas accès à internet ; le maintien de la voie postale est une bonne chose.

C'est l'efficacité même de l'action dans le domaine économique et social qui conduit l'État à dialoguer.

Je salue l'expérimentation du forum électronique.

L'ensemble des membres du RDSE apportera son soutien à ce progrès démocratique. (Applaudissements à gauche et sur les bancs UDI-UC)

M. Joël Labbé . - Je prie mes collègues d'excuser Ronan Dantec, qui est à Doha avec Delphine Batho pour la conférence sur les changements climatiques.

Le groupe écologiste soutient ce projet de loi qui met en cohérence notre droit avec l'article 7 de la Charte de l'environnement. Nous le voterons donc à nouveau d'autant qu'il a été amélioré. La synthèse des observations du public, confiée à titre exceptionnel à une personnalité qualifiée, est une avancée ; le renforcement de l'accessibilité de l'information en est une ainsi que l'obligation pour l'autorité administrative de motiver ses décisions. L'extension à l'énergie du champ d'intervention du Conseil national de transition énergétique est un progrès.

La soumission des permis exclusifs de recherche des hydrocarbures de schiste à la procédure de participation a été retenue par la CMP. Vous connaissez notre opposition à l'exploitation de ces hydrocarbures ; elle n'est hélas pas majoritaire.

M. Jean Bizet. - Dieu merci !

M. Joël Labbé. - Si d'autres permis devaient être délivrés, nous soutiendrons tout ce qui les encadrera, sans attendre la réforme de code minier.

Nous regrettons que l'amendement Lipietz sur la communication au public des analyses faites par l'exploitant d'une installation classée ait été supprimé par l'Assemblée nationale et non réintroduit. Nous déplorons que la question de la sûreté nucléaire demeure exclue du champ de ce projet de loi. La ministre de l'écologie, invoquant l'impératif de confidentialité, ne nous a pas convaincus. Il y a deux poids deux mesures : une installation éolienne est soumise à la réglementation des installations classées, en revanche on peut prolonger de dix ans la vie d'une centrale nucléaire sans débat public !

M. André Gattolin. - Absolument !

M. Joël Labbé. - Ce texte marque une étape importante de la prise de conscience des grands enjeux environnementaux et l'évolution de notre culture démocratique. Il est inconcevable qu'aujourd'hui un projet de grande ampleur puisse être décidé sans participation du public.

Un mot très soft sur l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. La commission du dialogue arrive bien tard. Beaucoup sont pour, c'est leur droit, nous sommes contre, c'est notre droit. Je regrette que le dossier soit si mal enclenché. Nous sommes inquiets. Nous tenons à la cohésion majoritaire et gouvernementale.

M. Jean Bizet. - C'est mal parti ! (Exclamations sur les bancs socialistes et écologistes)

M. André Gattolin. - Vous êtes bien placés pour donner des leçons.

M. Joël Labbé. - Nous tenons aussi à la cohésion locale et à la cohésion nationale. Je souhaite que la commission du dialogue travaille dans la sérénité et l'apaisement. (Applaudissements sur les bancs écologistes).

M. Jean Bizet . - Je regrette l'absence de la ministre. Sa présence eût été une marque de respect à l'égard des élus.

Ce projet de loi comble une lacune de notre arsenal législatif. La déclaration de Rio, en son principe n° 10, affirmait la nécessité de la participation du public. La France a signé puis ratifié le 8 juillet 2002 la convention d'Aarhus, mais c'est l'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, inscrite dans la Constitution en 2005 qui consacre le principe de participation du public. Ce texte ambitieux, initiative du président Jaques Chirac, a marqué une avancée fondamentale ; quelle que soit notre couleur politique, nous y sommes tous aujourd'hui attachés. À l'époque, nous étions isolés. La Charte et son principe de précaution n'ont été votés ni par les socialistes ni par les écologistes. (M. André Gattolin en convient)

MM. Roland Courteau et Jean-Jacques Mirassou. - C'était un autre temps !

M. Jean Bizet. - Depuis, ils on fait des progrès ! Plus personne ne conteste aujourd'hui les droits et principes garantis par cette Charte constitutionnelle.

Ce projet de loi confère toute sa portée au principe de participation du public consacré par la Charte. Son article 7 renvoyait à l'élaboration d'une loi ; l'article 244 du Grenelle 2, codifiée dans le code de l'environnement par l'article L. 120-1, encadrait la portée de ce principe. Mais le Conseil constitutionnel a jugé qu'il n'était pas conforme à la Constitution. L'objectif de ce projet de loi est louable mais il ne répond pas aux nombreuses interrogations que suscite sa mise en oeuvre.

Nous nous inquiétons de la volonté persistante du Gouvernement d'engager quasi-systématiquement la procédure accélérée sur des textes -je tourne mon regard à gauche- qui ont connu des fortunes diverses. C'est devenu sa marque de fabrique... Cette procédure n'est ni un gage de qualité ni l'assurance de débats constructifs. Le dépôt sur ce texte, à la dernière minute, de deux amendements du Gouvernement, justement dénoncé par notre président de commission, illustre la désorganisation et l'improvisation que l'on a pu déjà noter lors de l'examen de la proposition de loi relative aux tarifs de l'énergie... Je n'aurai pas l'indélicatesse de demander une suspension de séance mais le premier de ces amendements fait état d'une mise à disposition sur support papier. A l'époque d'internet et de la dématérialisation !

M. Raymond Vall, président de la CMP. - Il ne s'agit pas de cela !

M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Ce n'est qu'une précision rédactionnelle !

M. Jean Bizet. - Nous aurions dû en débattre en commission. Si l'urgence est justifiée par la censure du Conseil constitutionnel, ce texte eût dû répondre à un enjeu fondamental, l'équilibre entre la protection de l'environnement et la sécurité juridique dont ont besoin les industriels, l'un et l'autre tout autant nécessaires.

Vous voulez recourir à une ordonnance pour modifier le régime des décisions individuelles. Le Parlement est dessaisi de sa compétence ! Vous conviendrez tous qu'en l'affaire l'urgence n'a pas lieu d'être. En tant que parlementaires, nous devons veiller aux prérogatives du Parlement. Vous combinez la déclaration d'urgence avec la procédure des ordonnances ! C'est choquant. On demande une participation du public et vous répondez par une éviction du Parlement !

Ce projet de loi, qui souffre de nombreuses imperfections juridiques, est en outre de lecture délicate, du fait de nombreux renvois. En plus de prévoir la consultation du public, ce texte aurait dû prendre en compte la législation de nos voisins : ne risque-t-on pas d'accroître les distorsions de concurrence ?

Enfin, la nouvelle instance prévue à l'article 8 n'est pas encore définie précisément. Nous le déplorons. Pour toutes ces raisons, le groupe UMP s'abstiendra.

On a, au fil du temps, tronqué la lecture de la Charte de l'environnement : on s'arrête à l'article 5, qui traite du principe de précaution dont on finit par faire un principe d'inaction. N'oublions pas les articles 8 et suivants de la Charte. Faire place à un principe d'innovation, qui apparaît en filigrane dans le rapport Gallois, ne signifie pas jouer contre l'environnement mais être pleinement du xxie siècle. Oui, la France se grandirait si elle abordait l'avenir en parlant d'innovation. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Odette Herviaux . - C'est toujours un plaisir de voir une CMP réussir. L'article premier a suscité des échanges animés et constructifs : il s'agissait de parvenir à une rédaction commune pour faire vivre la démocratie environnementale. Il fallait agir au plus vite. Je me félicite du climat de franchise qui a présidé à nos travaux. J'ai rappelé mon intérêt pour tout ce qui touche à l'expérimentation, conçue comme une période transitoire, même si je comprends les réserves de M. le ministre. Les élus locaux ont déjà exprimé leurs attentes en ce domaine : l'expérimentation est une manière de revaloriser le rôle de contrôle du Parlement.

L'article 4 bis élargit la représentation des conservations des espaces naturels. Comment faut-il comprendre l'adverbe « notamment » ? La représentation des parcs naturels est-elle assortie de restrictions ?

L'Assemblée nationale a voulu que la synthèse des observations du public soit accompagnée de celles de l'autorité administrative. La transparence est nécessaire mais cette mesure aura un considérable impact sur l'administration, déjà passablement débordée par l'inflation normative : il faudra être vigilant.

MM. Claude Bérit-Débat, Roland Courteau et Jean-Jacques Mirassou. - Très bien !

Mme Odette Herviaux. - Ce projet de loi s'inscrit dans la perspective de la transition écologique et citoyenne : le cap et l'élan sont donc confirmés. Nous l'adopterons donc, ainsi que les deux amendements présentés par le Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Michel Teston . - Saisi de plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a déclaré des dispositions du code de l'environnement contraires à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Il y avait urgence à légiférer puisque le Conseil avait fixé des dates butoirs.

Les principes doivent avoir une traduction concrète. Ce projet de loi vise donc à organiser les procédures publiques à la consultation du public. Trois ordonnances seront prises. Comme tout parlementaire, je suis réservé par principe sur de telles procédures mais le ministre a donné des garanties : la commission du développement durable sera associée à la rédaction de ces ordonnances.

La CMP s'est réunie hier pour élaborer un texte de compromis. L'article premier a fait l'objet d'un long débat : la participation sera plus interactive. Les arguments défendus par les intervenants seront ainsi connus.

L'article premier bis traite du code minier : les concessions de mine doivent être soumises à la consultation du public et je m'en réjouis.

Nous voterons les deux amendements du Gouvernement, qui ne remettent pas en cause l'économie générale du texte, lequel concrétise le droit de tout citoyen d'être associé aux décisions des autorités publiques dans le domaine de l'environnement. (Applaudissements à gauche)

M. Roland Courteau. - Très bien !

La discussion générale est close.

M. le président. - En application de l'article 42, alinéa 12 de notre Règlement, aucun amendement n'est recevable, sauf accord du Gouvernement.

Vote sur le texte élaboré par la CMP

Article premier

M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 3, première phrase

Après les mots :

sur demande

insérer les mots :

présentée dans des conditions prévues par décret

M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Je confirme à Mme Herviaux que le « notamment » permet la participation des parcs naturels.

La rationalité de certaines critiques m'a échappé. La décision du Conseil constitutionnel renvoie aux manquements de l'ancienne majorité qui n'a pas fait le travail en temps utile.

M. Roland Courteau. - Il fallait le dire.

M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Le texte de la CMP mérite d'entrer en application, d'où les amendements du Gouvernement qui apportent des précisions. Celui-ci renvoie à un décret la définition des conditions de présentation de cette demande. Il ne s'agit pas de substituer la présentation papier aux autres mais de tenir compte de la fracture numérique.

M. Raymond Vall, président de la CMP. - Nous l'avons examiné rapidement. Avis favorable.

M. Jean Bizet. - Nous nous abstiendrons pour manifester notre mécontentement devant ces amendements déposés sur un texte élaboré en commission mixte paritaire.

MM. Roland Courteau et Jean-Jacques Mirassou. - On en a vu d'autres !

L'amendement n°1 est adopté.

Le vote sur l'article premier est réservé.

Article premier bis A

M. le président. - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.

1° Alinéa 1

Remplacer la date :

1er janvier

par la date :

1er avril

et les mots :

décrets, d'arrêtés ministériels et d'arrêtés préfectoraux

par les mots :

décrets et d'arrêtés ministériels

2° Alinéa 4

Remplacer les mots :

décrets, d'arrêtés ministériels et d'arrêtés préfectoraux

par les mots :

décrets et d'arrêtés ministériels

M. Alain Vidalies, ministre délégué. - Nous reportons la date de janvier à avril et, par souci d'efficacité, nous nous limitons aux textes les plus importants.

M. Raymond Vall, président de la CMP. - Avis favorable.

L'amendement n°2 est adopté.

Le vote sur l'article premier bis A est réservé.

Le texte de la CMP, modifié, est adopté.