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Compte rendu analytique officiel du 27 mai 2014

Charte de l'environnement (Proposition de loi constitutionnelle)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi constitutionnelle visant à modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation, présentée par M. Jean Bizet et plusieurs de ses collègues.

Discussion générale

M. Jean Bizet, auteur de la proposition de loi constitutionnelle . - « À chaque époque sa vérité, à chaque génération sa nature ». Par ces mots de Lamartine, je veux dire mon attachement à la Charte de l'environnement qui, en 2005, est venue répondre aux préoccupations de notre époque. Voulue par Jacques Chirac, cette charte, introduite par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, symbolise la haute importance qu'accordent les pouvoirs publics à l'environnement : elle vise d'une part à préserver nos concitoyens et d'autre part à répondre à une réalité économique pensée globalement : le développement durable et la préservation de nos richesses naturelles.

Il nous était alors apparu nécessaire de repenser la prévention du risque et de mettre fin à un certain attentisme. Jusque-là, les pouvoirs publics ne prenaient en compte que les risques avérés, avec le principe de prévention, ou les risques réalisés comme dommages, avec le principe d'indemnisation. En constitutionnalisant le principe de précaution, la France s'est conformée à l'article 15 de la Convention de Rio, comme à l'article 174 du traité de Maastricht.

Après dix ans, la Charte n'a pas répondu à toutes les interrogations ni à toutes les attentes. Il faut concilier précaution et innovation. Le constituant n'a pas voulu entraver la recherche, au contraire : je rends hommage au doyen Gélard, déjà rapporteur à l'époque, qui rappelait que le principe de précaution devait conduire les autorités publiques à surpasser le risque potentiel d'une innovation, en procédant à une évaluation technique et scientifique de ces dangers hypothétiques. L'autorité compétente devait alors prendre toutes les mesures, proportionnelles et provisoires, permettant d'aiguiller la recherche vers les procédés les mieux adaptés au regard des connaissances scientifiques. C'est dire que le principe de précaution est un aiguillon, un moteur susceptible de favoriser l'approfondissement des connaissances ; loin de garantir le risque zéro, il appelle à une prise de risque raisonnable.

Les jurisprudences pénale et administrative ont elles-mêmes circonscrit l'application directe du principe de précaution. Le constituant entendait en effet exclure la responsabilité pénale pour manquement à des obligations de précaution par les autorités publiques ; le risque incertain était exclu. Il résulte des lois de 1999 et 2000 que cette responsabilité ne peut être engagée qu'en cas de faute caractérisée par un risque que l'on ne pouvait ignorer. La responsabilité administrative, elle, était limitée à l'erreur manifeste d'appréciation. En d'autres termes, l'interdiction d'un procédé innovant par l'autorité publique doit être subordonnée à l'exigence d'un dommage environnemental potentiel, qui serait le cas échéant grave et irréversible.

Voilà ce qu'aurait pu être l'application du principe de précaution. Il a été souvent dévoyé. Tout dépend en dernier lieu de l'interprétation qu'en ont faite les autorités publiques et les juges. La commission Attali a relevé que la portée normative l'article 5 de la Charte reste incertaine, ce qui crée un contexte hostile à l'innovation et nuit à la croissance en raison du risque, pour les entreprises innovantes, de voir leur responsabilité engagée. L'activité économique et administrative en est paralysée.

On a érigé le principe en la formule : « dans le doute, abstiens-toi ». Or l'administration n'est pas en mesure de suivre l'ensemble des recherches scientifiques... Ce qui a conduit à la démission du politique, comme si le principe de précaution pouvait à lui seul nous protéger contre tous les dangers de la mondialisation.

La commission Lauvergeon préconisait l'adoption d'un principe d'innovation équilibrant le principe de précaution ; à défaut, de préciser ce dernier pour rappeler qu'il ne doit pas nuire à la recherche et à l'innovation, indispensable à la croissance économique de notre pays. D'où cette proposition de loi.

Le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques a préconisé la création d'une instance de mise en débat du principe de précaution. Il m'a semblé préférable, en me fondant sur le rapport d'information de l'Assemblée nationale en 2010, l'avis de 2011, le rapport du Cese de 2013 et les nombreux articles de doctrine, d'articuler notre politique publique en fonction de deux orientations : deux jambes, en quelque sorte, pour une marche équilibrée - mettre fin définitivement à l'ambiguïté, renforcer l'information du public.

Ma famille politique n'a cessé de défendre une écologie intégrée, par la Charte comme par le Grenelle. En octobre 2007, Nicolas Sarkozy avait rappelé que le principe de précaution n'allait pas contre l'innovation mais était un principe de vigilance et de transparence. Nathalie Kosciusko-Morizet ne disait pas autre chose : le doute est inhérent à la démarche scientifique.

Malheureusement, les acteurs publics ont fui leurs responsabilités, de peur de voir engagée leur responsabilité et par ignorance des fondements du principe de précaution. D'où ma proposition de rédaction pour l'article 5 de la Charte de l'environnement. On dira l'ajout superfétatoire mais le constituant doit mettre fin aux divergences d'interprétation et éclairer la méthodologie à appliquer par les pouvoirs publics. La recherche appellera l'innovation qui, à son tour, appellera, en cas de risques potentiels, de nouvelles recherches. En aucun cas, le seul doute ne doit conduire à bloquer l'innovation. À terme, ou le risque n'existe pas et les limitations doivent être levées, ou il existe et il faut l'appréhender autrement, par la prévention, la surveillance ou l'interdiction.

Le deuxième objectif de cette proposition de loi est de faire évoluer les mentalités. La mondialisation fait et fera partie de notre quotidien. Or l'opinion publique s'inquiète moins du risque encouru que de savoir s'il existe ou non. L'information renforce la vie démocratique, elle peut désamorcer, rassurer et même conduire à l'acceptation d'un risque raisonnable.

J'insiste sur le droit absolu à l'information. Parfois, la volonté d'information de nos concitoyens peut suivre un processus négatif qui, partant de la volonté de connaitre les risques potentiels, aboutit à discréditer les fondements scientifiques de la gestion des risques et débouche sur la stigmatisation. On bascule alors du côté de la phobie irrationnelle ou du blocage contestataire...

Pour nous en prémunir, je propose, à l'article 7 de la Charte, de garantir l'indépendance des expertises ; et à l'article 8 de la Charte, de promouvoir la culture scientifique.

Le Sénat a toujours été tourné vers l'avenir. Avec le Grenelle, ma famille politique a voulu montrer que l'environnement concerne toutes les politiques publiques. Aujourd'hui, il faut adresser un message aux chercheurs comme aux entreprises qui investissent trop peu dans la recherche ; réconcilier partisans de la recherche et défenseurs de l'environnement. Il n'est pas question de privilégier l'innovation, mais de démontrer que les deux principes - précaution et innovation - peuvent n'en faire qu'un. (Applaudissements à droite et sur les bancs du RDSE ; M. Jacques Chiron applaudit aussi)

M. Charles Revet. - Bravo !

M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois . - Nous fêtons un anniversaire : il y a dix ans, le président Chirac nous recevait, Jean Bizet, le président Hyest et moi-même pour nous dire son attachement à la Charte de l'environnement. Aujourd'hui, nous voulons faire le point sur l'application de cette Charte : c'est de bonne méthode.

J'ai en tête un précédent. La loi Littoral posait un principe de protection, mais aussi de développement économique du littoral. Pendant dix-huit ans, on a attendu les décrets d'application, en s'en remettant à une jurisprudence excessive qui autorisait la création de larges périmètres de protection jusqu'à 15 kilomètres à l'intérieur des terres, à laquelle le Conseil d'État a mis heureusement le holà. Les décrets enfin publiés, la loi a été appliquée comme le législateur l'avait voulu.

La Charte de l'environnement est un texte un peu étonnant, qui crée peu de droits et beaucoup de devoirs. L'article 5 est mal interprété, non par les tribunaux, mais par l'opinion publique. Le principe de précaution est un principe de procédure, non de fond, qui ne s'impose qu'à l'autorité publique ; les maires eux-mêmes n'y sont pas soumis. La jurisprudence relative aux antennes de téléphonie mobile se fonde non sur le principe de précaution mais sur d'autres principes.

Mise à part la décision toute récente de la cour d'appel de Colmar sur les faucheurs d'OGM, dans l'attente de la décision de la Cour de cassation, nos juridictions ont interprété le principe de précaution de façon raisonnable et conforme à l'esprit du constituant. Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de la Charte et de son préambule. La jurisprudence de la CJUE va dans le même sens dans des litiges qui concernent essentiellement les entreprises. La CEDH, elle, n'a pas encore été saisie de la question mais pourrait l'être un jour pour des questions de protection de la santé.

La France a été plus loin que d'autres. Les constitutions brésilienne, indienne, allemande ne font que mentionner le principe de précaution. Les choses, en France, se passent assez bien, mais les autorités publiques ont souvent peur de ce qui pourrait arriver si elles n'appliquaient pas une conception étroite du principe de précaution. Au lieu d'agir comme le prescrit l'article 5, elles sont paralysées - et l'innovation et la recherche sont paralysées avec elles.

En présentant ce texte, M. Bizet peut paraître un peu naïf : aucune proposition de loi constitutionnelle n'a abouti depuis 1958. Le texte doit être adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, puis le président de la République doit, s'il le souhaite, organiser un référendum... M. Bizet a toutefois le grand mérite de nous conduire à dresser un bilan et à mener une réflexion de qualité au Sénat, qui fera date. (Applaudissements)

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État auprès du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, chargée de l'enseignement supérieur et de la recherche . - Il importe de sortir du débat qui oppose partisans et détracteurs du principe de précaution. Pour les premiers, il doit prévenir le risque, anticiper les effets potentiellement néfastes de certaines innovations ; pour les seconds, il conduit à la paralysie et au décrochage.

Si je comprends votre position, je veux souligner que le principe de précaution n'est pas une innovation française. La Convention de Londres sur les hydrocarbures, la Convention de Paris sur la protection des milieux marins y faisaient déjà référence. C'est à Rio que ce principe a été consacré, avant d'être repris dans le traité de Maastricht.

La Charte de l'environnement a constitutionnalisé un principe introduit en droit interne par la loi Barnier de 1995. C'est un principe d'action, qui incite les autorités publiques à développer la recherche scientifique pour évaluer les risques et prendre les mesures opportunes. Cette proposition de loi n'apporte rien de nouveau. C'est la mise en oeuvre de ce principe qui pose problème.

Pour paraphraser Jean-Louis Borloo, « l'utilisation inappropriée d'un terme n'appelle pas la suppression du concept ; il s'agit plutôt de revenir à un usage approprié. »

Le rapport de l'Assemblée nationale de 2010 soulignait la confusion qui règne dans le public et les médias sur le sens du principe de précaution ; le fait qu'il est bien davantage invoqué dans le domaine de la santé ou de l'urbanisme que dans celui de l'environnement ; et l'existence de jurisprudences divergentes. Il convient de mieux encadrer ce principe au lieu de s'en remettre à la jurisprudence. Ainsi, la cour d'appel de Versailles a interdit la mise en place d'antennes relais au motif de l'impossibilité d'assurer le public de l'absence de risques : ce n'est pas le sens de la Charte.

Il faut nous mettre d'accord sur le cadre légal des recherches, sur les limites éthiques et environnementales des expérimentations. Nous le faisons dans le cadre des lois de bioéthique. J'ai contribué à passer d'une interdiction hors dérogation à une autorisation strictement encadrée de la recherche sur les cellules souches embryonnaires, pour ne pas nous priver de nouveaux traitements contre la myopathie ou la DMLA. Je note d'ailleurs une contradiction dans vos positions...

La France, en dix ans, est passée de la cinquième à la quinzième place mondiale en termes de publications scientifiques. Ne laissons pas le principe de précaution freiner la recherche pour revenir à une société de la recherche.

Pour que l'investissement de notre pays dans la recherche porte ses fruits, le cadre juridique doit être sécurisé. L'analyse coût-bénéfice doit être à la base du raisonnement. Voilà pourquoi la ministre de l'écologie et moi-même nous apprêtons à élargir les compétences du comité scientifique du Haut conseil des biotechnologies.

Le baromètre IRSN 2012 illustre la méfiance des citoyens à l'égard de la recherche : 31 % d'entre eux considèrent que la science et la technologie créent plus de risques qu'elles n'en suppriment. Faut-il rappeler que les experts ne décident pas mais éclairent nos décisions ? Décider sans être éclairé, cela porte un nom : l'obscurantisme.

À la suite du Grenelle, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a invité les organismes scientifiques à se doter d'une charte de l'expertise scientifique. Il convient à présent de diffuser les bonnes pratiques et de les faire connaître au public. Le fonctionnement des agences sanitaires et environnementales doit, lui aussi, être transparent. La proposition de loi de Mme Blandin va dans ce sens.

L'application du principe de précaution repose, par définition, sur une situation d'incertitude. Le débat est alors nécessaire pour prendre une décision, la faire comprendre et accepter. Mais les modalités du débat public ne sont pas adaptées à l'examen de questions scientifiques complexes - or elles sont de plus en plus complexes. Dans le domaine de la biologie de synthèse, le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche a mis en place un observatoire dont il faudra dresser le bilan.

Je salue aussi les efforts des associations et des enseignants pour promouvoir la culture scientifique, avec des actions comme « la main à la pâte », car la connaissance partagée est le fondement d'une société démocratique. C'est l'une des priorités de mon ministère. Le 30 janvier, Mme Filippetti et moi-même avons annoncé la réforme de la gouvernance de la médiation culturelle scientifique, technique et industrielle, qui signe le retour de l'État stratège. Recherche et innovation doivent revenir au premier plan dans les programmes éducatifs.

Cette proposition de loi ne modifie pas l'état du droit. Reste qu'il conviendrait de mieux encadrer les modalités d'application du principe de précaution : l'amendement du président Sueur va dans ce sens. M. Badinter appelait lui-même, en 2004, à préciser ces modalités dans la loi, sous peine d'ouvrir la voie à un désordre constitutionnel évident.

Nous devons éviter trois écueils : une évolution de la jurisprudence qui ne considérerait pas le principe de précaution comme un principe d'action ; une mauvaise perception sociale du risque, qui conduirait à une défiance générale vis-à-vis de l'innovation ; enfin l'absence de prise en compte des données scientifiques, qui entraînerait une mauvaise mesure du risque et à une mauvaise appréciation des mesures prises pour y répondre.

C'est ensemble, dans le dialogue avec la société et les chercheurs, que nous devons faire du principe de précaution un principe d'action et d'innovation au service d'une société, qui tout en protégeant la planète et ses habitants, soit d'abord une société de progrès. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jacques Mézard . - Il faut être prudent, diligent, ne pas faire n'importe quoi n'importe comment. Mais si le principe de précaution devient un dogme, il faut le combattre. Faut-il toujours pousser l'administration à ouvrir le parapluie ? Une société peut-elle se développer en ayant peur de tout ?

Jusqu'à la moitié du XXe siècle, le risque faisait partie du quotidien. Nous dérivons vers une société aseptisée où le progrès est désiré mais le risque rejeté. Le rapport Gallois déplorait une interprétation extensive du principe de précaution, qui nous fait courir un bien grand risque : celui du déclin. Imaginons Pasteur soumis au principe de précaution !

Je n'ai pas encore cité ici Jacques Attali... (Sourires) Il déclarait le 10 décembre dernier : « Le principe de précaution est un principe suicidaire, que la France est seule au monde à avoir inscrit dans sa Constitution ». La consécration du principe de précaution en 2005, au même rang constitutionnel que la Déclaration des droits de l'homme, n'allait pas de soi selon nous. Ses promoteurs d'alors s'en mordent peut-être aujourd'hui les doigts... La Charte a été globalement acceptée mais les discussions se sont cristallisées autour du principe de précaution. Quelle définition donner du dommage grave et irréversible ? Quel niveau de risque pourrait être jugé acceptable pour que ne soit pas mise en cause la responsabilité des décideurs publics ?

Dominique Perben, garde des sceaux lors de la discussion en 2004, reconnaissait que le principe de précaution était parfois appliqué dans des domaines qui relèvent de la prévention. L'article 5 devait encadrer clairement le recours à ce principe ; des verrous ont ainsi été imaginés - restriction à leurs domaines d'attribution de l'obligation d'agir des autorités compétentes, mise en oeuvre préalable de procédures d'évaluation des risques, caractère provisoire et proportionné des mesures de précaution.

Il faut le dire, le bilan de l'application du principe de précaution est contrasté. Certes, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de la Cour de cassation et du conseil d'État est stable et raisonnable. Mais le contentieux à lui seul freine l'innovation tout comme les arrêtés d'interdiction pris contre les OGM, pourtant annulés par le Conseil d'État.

La présente proposition de loi constitutionnelle met fin à ces fausses interprétations du principe de précaution. Notre recherche a besoin, également de moyens.

Je conclurai avec Gaston Bachelard : « C'est en termes d'obstacles qu'il faut poser le problème de la connaissance scientifique ». Seul cet état d'esprit nous permettra d'éviter la régression du savoir. (Applaudissements sur les bancs du RDSE, de l'UMP et plusieurs bancs socialistes)

Mme Marie-Christine Blandin . - Voilà dix ans, nous adoptions la Charte de l'environnement, issue de la commission Yves Coppens. Ce projet, présenté par une droite réticente, critiqué par une gauche qui n'était pas dupe, diabolisé par des scientistes autistes, je l'avais soutenu. La raison l'a finalement emporté même si la confusion règne sur le champ d'application de ce principe. Mme Bachelot l'a invoqué pour dépenser un milliard en vue de vaccins contre une pandémie, avec le succès que l'on sait...

C'est l'absence du principe de précaution qui a forgé les crises de l'amiante, de la vache folle ou des hormones de croissance. Tous les faisceaux d'indices allaient dans le même sens.

Il est un point sur lequel nous sommes toutefois d'accord : la promotion de la culture scientifique à laquelle sont allouées des sommes si modestes. Vous parlez d'innovation, mais vous défendez des technologies dépassés, comme le diesel.

Vous voulez réduire la portée du principe de précaution pour autoriser les OGM et l'exploitation des gaz de schiste : qu'importe le sabordage des sous-sols ou la santé de tous si vos amis de la chimie et de l'agro-alimentaire peuvent s'enrichir ! Nos tribunaux, comme l'a rappelé le rapporteur, font du principe de précaution une application mesurée, circonscrite et raisonnable ; pourquoi y revenir ? Les arguments sur la compétitivité ne sont pas recevables, l'innovation doit être au service de l'humain.

Le groupe écologiste s'opposera à ce texte. (Applaudissements sur les bancs CRC)

Mme Chantal Jouanno . - Je salue la constance de M. Bizet...

M. Charles Revet. - Constant, il l'est...

Mme Chantal Jouanno. - ... même si nos positions diffèrent parfois.

À l'évidence, notre société verse parfois dans le précautionnisme et le principe de précaution a fait l'objet d'une instrumentalisation politique : voyez le débat avorté sur les nanotechnologies, le fauchage de parcelles d'OGM plantées pour la recherche.

Pour autant, les tribunaux, M. Gélard l'a montré, ont fait de ce principe une application raisonnable. Le problème est plutôt celui du principe de responsabilité avec la judiciarisation de notre société.

Ce texte, sans être nécessaire donc, revivifiera-t-il l'esprit d'innovation ? Je comprends mal la nouvelle rédaction de l'article 5, d'autant que notre Constitution est déjà trop bavarde. Le renvoi à la loi, qu'a proposé M. Sueur, aurait été une meilleure solution.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - Merci !

Mme Chantal Jouanno. - Quant à la nouvelle rédaction de l'article 7, elle est, après consultation, un nid à contentieux.

C'est vrai, il ne faut pas freiner l'innovation. Nous étions premiers sur les véhicules électriques, le solaire... Faut-il pour autant nous renier ? Ce qui était vrai en 2004 l'est encore. Le principe de précaution s'impose : jamais auparavant une génération entière n'a été exposée aux mêmes produits. Ne donnons pas le sentiment que le principe d'innovation s'oppose à celui de précaution ; il mérite à lui seul un débat.

Mme Évelyne Didier . - Après la loi de 1995, le principe de précaution a été intégré à la Charte de l'environnement. Mettons fins aux mauvaises interprétations : le danger doit être grave et irréversible, les mesures sont provisoires et proportionnées. Le principe est donc encadré, tant et si bien que les tribunaux en ont peu fait usage.

M. Bizet, dont je salue également la constance, laisse croire que ce principe contrevient à la sacro-sainte compétitivité ? Il n'y a pas d'un côté, les modernes et de l'autre, les obscurantistes.

Le principe de précaution est, en soi, un principe d'innovation. Le droit à l'échec doit se conjuguer avec le principe de précaution ? Mme Anne Lauvergeon confond tout. Ce qui est reproché au principe de précaution, c'est le symbole, celui du rôle de régulateur de l'État. Voilà ce que les marchés infusent. Dès l'adoption de la Charte de l'environnement, le président du Medef avait annoncé une perte de compétitivité et de parts de marché...

M. Bruno Sido. - Et nous avons perdu des emplois !

Mme Évelyne Didier. - Rien à voir ! On voit bien que cette nouvelle offensive survient alors que certains veulent rouvrir le débat sur le gaz de schiste. C'est à la responsabilité sociale et environnementale des entreprises qu'il faut faire appel si nous voulons de l'innovation, c'est à la financiarisation de l'économie que nous devons nous attaquer.

M. Bruno Sido. - Ho la la !

Mme Évelyne Didier. - Le groupe CRC votera contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs CRC et écologistes)

M. Michel Teston . - Ce débat s'engage dans un climat passionnel, après la décision de la cour d'appel de Colmar de relaxer 54 faucheurs volontaires de plants de vigne génétiquement modifiés dans une parcelle expérimentale. Faire preuve de rigueur juridique et de mesure politique, dans cette situation, est essentiel.

Je m'interroge sur la méthode : la Charte de l'environnement adoptée par le Congrès a été préparée par quatre années de travaux avec des comités scientifiques et la consultation de 14 000 acteurs régionaux. Faut-il y revenir avec une seule proposition de loi ? Sur le fond, les tribunaux font de ce principe de précaution une interprétation raisonnable ; surtout, ce principe n'est pas une règle de fond mais un principe procédural, M. Gélard le rappelle dans son rapport. La décision de la cour d'appel de Colmar s'inscrit dans cette logique : elle a jugé l'arrêté ministériel qui avait autorisé l'expérimentation de l'Inra illégal.

Quant à l'affirmation selon laquelle le principe de précaution freinerait l'innovation, comment l'étayer ? Le volume des brevets déposés a augmenté : il a atteint 7 844 en 2013 contre 6 255 en 2006.

Enfin, le principe de précaution ne nuit pas à notre compétitivité parce que la Cour de justice de l'Union européenne et l'OMC se sont engagées dans une dynamique d'harmonisation de la jurisprudence.

Quelles sont donc les raisons qui ont poussé au dépôt de cette proposition de loi ? Elle a été déposée quelques jours après la décision du Conseil constitutionnel du 11 mars 2013 sur l'annulation des permis de recherche accordés pour l'exploration du gaz de schiste. Les arguments des requérants étaient proches : le législateur, disaient-ils, avait méconnu l'article 6 de la Charte de l'environnement qui impose de concilier protection de l'environnement et développement économique. Alors que le Conseil avait jugé que cet article 6 n'instituait pas un droit ou une liberté garantie par la Constitution, l'auteur de cette proposition de loi espère-t-il un revirement de jurisprudence ?

J'entends bien qu'il s'agit d'aménager le principe de précaution. Soit, mais au terme d'une large concertation et non quand le débat médiatique fait rage.

M. Bruno Sido. - Courage, fuyons !

M. Michel Teston. - À titre personnel, je voterai l'amendement de M. Sueur, qui renvoie la mise en oeuvre du principe de précaution à une loi organique et m'opposerai à l'amendement de M. Détraigne qui rétablit la proposition de loi initiale tout en renvoyant à une loi ordinaire. Pour finir, citons Jean Jaurès : « Les progrès de l'humanité se mesurent aux concessions que la folie des sages fait à la sagesse des fous ». (Applaudissements sur les bancs socialistes, CRC et écologistes)

M. Philippe Bas . - J'ai cosigné ce texte, persuadé que le principe de précaution doit être mieux encadré. Chacun ne le sait que trop, il est plus facile d'inquiéter que de rassurer.

La Charte de l'environnement voulue par Jacques Chirac, est au fondement d'une écologie humaniste. Depuis, la protection de nos libertés fondamentales repose sur trois piliers : droits individuels, économiques et sociaux, et environnementaux.

En ce domaine, la France, si elle fut première, doit beaucoup à la Convention de Rio et au Traité de Maastricht. La Charte de l'environnement doit donc être défendue, et elle le sera mieux en étant complétée.

Dès avant la Charte, le principe de précaution figurait dans notre droit interne en vertu de traités internationaux, du droit européen et de la loi Barnier de 1995. La portée de l'article 5 est d'ailleurs plus réduite qu'on ne le croit habituellement. Seule la responsabilité des pouvoirs publics est engagée, le dommage doit être grave et irréversible et les mesures prises proportionnées et transitoires. Autrement dit, ceux qui détruisent des installations de recherche doivent être sanctionnés.

La proposition de loi de M. Bizet n'enlève rien à cet article 5. Elle ne fait que le compléter. La tension entre risque et recherche a toujours été riche et féconde depuis la découverte du feu jusqu'à la découverte de l'atome. Le progrès sans le risque n'existe pas. C'est pourquoi il faut répondre au risque, non par l'interdiction mais par la prévention, la précaution et surtout de nouveaux progrès.

L'accélération des technologies et l'émergence de nouveaux modèles de développement feraient peser de nouveaux risques qui invitent à la prudence. Le texte de M. Bizet est équilibré, nous vous invitons à le voter. (Vifs applaudissements à droite)

M. Michel Berson . - La révision constitutionnelle du 1er mars 2005 a donné au principe de précaution une valeur constitutionnelle. Dix ans après, et alors que la loi Barnier le reconnaissait depuis 1995, le débat continue de faire rage. De fait, son inscription dans la Constitution sans plus de précision suscite des inquiétudes légitimes - la récente décision de la cour d'appel de Colmar, si elle était confirmée, paralyserait la recherche. C'est une décision étonnante...

M. Daniel Raoul. - Scandaleux !

M. Michel Berson. - Il n'appartient pas au juge d'évaluer la pertinence de l'autorisation conférée par le Haut conseil.

M. Jean Bizet. - Très juste !

M. Michel Berson. - Jacques Attali, dans son rapport de 2008, Louis Gallois, dans son rapport sur la compétitivité, dénonçaient une interprétation trop restrictive du principe de précaution. (M. Bruno Sido approuve)

La prise de risque est, nous le savons, inhérente au progrès. Anne Lauvergeon proposait, elle, d'équilibrer le principe de précaution par un principe d'innovation, l'un et l'autre constituant le yin et le yang du progrès social.

L'innovation, en ce début de XXIe siècle, est la clé des grands défis que nous devons affronter, à commencer par celui de la concurrence, de la croissance et de l'emploi. Le rapporteur du Cese, Alain Feretti, ne disait pas autre chose.

Revenir sur le principe de précaution serait un recul, donc ce ne serait pas un progrès - pensons à la crise de la vache folle ! En revanche, lui adjoindre un principe d'innovation redonnerait confiance en celle-ci. Notre foi républicaine en la connaissance passe par la reconnaissance de l'un et de l'autre, nous n'avons pas à choisir entre compétitivité, recherche et précaution.

Cette proposition de loi sage contribue utilement à un débat qui se prolongera le 5 juin avec l'examen du rapport de l'Opecst sur ce qui pourrait devenir demain la charte de l'innovation. (Applaudissements à droite, sur les bancs du RDSE et sur quelques bancs socialistes)

La discussion générale est close.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Je demande une suspension de séance de quelques minutes.

M. le président. - Elle est de droit.

La séance, suspendue à 22 h 55, reprend à 23 h 5.

Discussion de l'article unique

M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Rédiger ainsi cet article :

Après l'article 34-1 de la Constitution, il est inséré un article 34-2 ainsi rédigé :

« Art. 34-2. - Le principe de précaution inscrit dans la Charte de l'environnement s'applique dans les conditions fixées par une loi organique. »

M. Jean-Pierre Sueur. - Il est permis d'être un farouche partisan du principe de précaution, qui n'est pas un dogme, et de croire en les vertus de la recherche scientifique et en la liberté des chercheurs. Il ne peut y avoir là de contradiction ; dès lors, certaines oppositions, qui se sont exprimées dans cet hémicycle, m'apparaissent un peu forcées.

Mme Cécile Cukierman. - Ce n'est pas faux.

M. Jean-Pierre Sueur. - Merci à Mme la ministre, à Mme Jouanno et à M. Teston d'avoir marqué leur intérêt pour mon amendement qui est de fidélité. Je n'oublierai jamais le discours prononcé ici il y a dix ans par Robert Badinter : « Reconnaître ce principe et lui donner une applicabilité directe en se dispensant de l'intervention du législateur pourtant prévu pour d'autres articles. Je pense au principe de prévention - en prétendant qu'il pourra intervenir plus tard, c'est négliger la hiérarchie des normes et ouvrir la voie à un désordre juridique ». Pourquoi cette méfiance à l'égard du législateur demandait M. Badinter ?

À la demande du rapporteur, les membres du groupe socialiste ont accepté de retirer cet amendement au bénéfice de celui de M. Détraigne, qui reprend certains points du texte, non contraires au principe de précaution et qui renvoie à la loi, ce à quoi nous tenions beaucoup.

L'amendement n°1 est retiré.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Je regrette ce retrait que je comprends mal. Les arguments de M. Badinter étaient pertinents. Le principe de précaution doit être débattu. Il aurait mieux valu renvoyer à une loi organique.

M. Jean-Jacques Hyest. - Pourquoi organique ?

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Ministre des chercheurs, j'ai mesuré l'impact négatif de certaines décisions judiciaires, même si elles sont rares.

Pourquoi décourager les vocations, et nous savons que nous en manquons, en n'insistant que sur les quelques dysfonctionnements de la recherche, sans adresser de signes aux chercheurs, auxquels on ne rend jamais assez hommage ? Ils ne gagnent pas des mille et des cents ; ils travaillent avec passion, de la recherche fondamentale à la recherche appliquée et au transfert.

D'autres pays savent débattre plus posément de l'innovation technologique.

Ironie de l'affaire, il me faut tenir compte de la balance coût-avantages, une méthode que je préconisais tout à l'heure, pour prendre une décision à chaud, après le retrait inattendu de l'amendement de M. Sueur.

Je ne veux pas adresser un nouveau signal négatif aux chercheurs, qui se dévouent pour un maigre salaire souvent, dont les innovations créent effectivement des emplois.

M. Bruno Sido. - Quel numéro !

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Notre rayonnement, la survie de notre société supposent d'avoir confiance dans le progrès.

M. Jean-Claude Lenoir. - Vous pouvez reprendre l'amendement de M. Sueur !

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Sur l'amendement de M. Détraigne, je m'en remettrai donc à la sagesse du Sénat.

M. le président. - Du fait du retrait de l'amendement n°1, il n'y a plus discussion commune.

Amendement n°4 rectifié, présenté par Mme Jouanno, MM. Lasserre et Roche, Mme Morin-Desailly et M. Marseille.

Alinéas 2 à 8

Supprimer ces alinéas.

Mme Chantal Jouanno. - Je propose de ne conserver que la dernière partie du texte sur la formation à l'innovation. Le reste est superflu ou dangereux.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis défavorable à cet amendement qui réduit à néant la proposition de loi.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Même avis.

M. Jean-Claude Lenoir. - Très bien !

L'amendement n°4 rectifié n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°3 rectifié bis, présenté par M. Détraigne, Mme Férat et MM. Capo-Canellas, J. Boyer, Merceron et Amoudry.

Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...) Les mots : « et dans leurs domaines d'attributions » sont remplacés par les mots : « dans leurs domaines d'attributions et dans les conditions définies par la loi » ;

M. Yves Détraigne. - Encadrer la mise en oeuvre du principe de précaution par une loi simple, c'est le rôle du législateur.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Avis favorable. Cet amendement se conforme à ce que disait M. Badinter il y a dix ans, qui parlait de la loi in abstracto, c'est-à-dire de tout texte qui crée une norme et qui peut être un règlement. Le Préambule de 1946 renvoie l'exercice du droit de grève à la loi. Or il y en a très peu, ce qui ne lui ôte rien de son effectivité.

Il ne peut s'agir d'une loi organique car la Constitution elle-même doit conférer à une loi le caractère organique. Imagine-t-on de renvoyer à une loi organique pour l'application du Préambule de 1946 ? Cela en affecterait le caractère supra-constitutionnel, dirai-je.

En outre, l'amendement de M. Sueur rendait le principe de précaution inapplicable tant qu'une loi organique n'aurait pas été adoptée. D'où notre position de consensus.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Je veux rappeler mes réserves. Si l'on juxtapose deux principes dans la Constitution, on créera les mêmes désordres jurisprudentiels. Les principes ne devraient jamais être opposés. Mieux vaudrait préciser les choses dans la loi.

Le Gouvernement est tout à fait favorable à l'innovation : il l'a montré en demandant un rapport à Louis Gallois, en renversant le principe sur la recherche sur les cellules souches - la droite alors ne défendait pas l'innovation scientifique avec une grande énergie. Mais nous craignons la complexité juridique. D'où notre avis de sagesse.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne suis pas un grand scientifique, je ne suis qu'un modeste juriste ; j'ai appris qu'une loi organique était relative à l'organisation des pouvoirs publics... Le texte ne crée pas de principe d'innovation mais dit que l'on veille à l'innovation. Le principe de précaution est un principe de procédure et d'application directe. On a déjà bouleversé la Constitution et voilà un article 34-2 !

Le principe de précaution s'applique-t-il seulement par la loi ? Pas sûr... Je m'interroge donc sur l'intérêt de cet amendement. Attention aux blocages. On dira : « Il faut une loi » !

M. François Grosdidier. - Encore plus modeste juriste, je ne crois pas du tout qu'il s'agisse ici de la matière d'une loi organique... Et Mme la ministre parle de complexité ! Je suis, quant à moi, très attaché à la valeur constitutionnelle du principe de précaution. Il est contradictoire avec celui d'innovation ? Voire ! Tous les principes constitutionnels du reste sont contradictoires. C'est la loi qui établit entre eux des compromis, comme entre la liberté et l'égalité.

J'ai d'abord craint que cet amendement ne serve à vider le principe de précaution de sa substance. Mais le renvoi à la loi ne remet pas en cause l'applicabilité directe du principe, pas plus que du droit de grève, comme l'a expliqué le rapporteur. L'amendement ne me paraît pas indispensable car la Charte de l'environnement est parfaitement rédigée, mais il n'est pas inutile. Je le voterai.

M. Jean-Yves Leconte. - Un règlement européen de 2002 détermine les modalités d'application du principe de précaution. Notre droit est à la fois plus exigeant et plus flou, mieux vaut donc préciser les choses par la loi.

Le progrès scientifique, sans toujours entraîner le progrès social, en est la condition. En outre, face aux mutations du monde, le premier risque est de ne pas en prendre. Le risque doit être géré raisonnablement par la démocratie représentative et non par l'émotion.

La France a toujours porté l'idéal des Lumières. Qu'elle y reste fidèle ! Je préférerais que le principe de précaution s'appelle « Obligation d'anticipation » mais je voterai l'amendement.

Mme Marie-Christine Blandin. - Ce texte est inutile, sauf s'il cache d'autres desseins... Le choix n'est pas seulement entre loi organique et loi simple. L'amendement de M. Sueur se substituait à celui de M. Détraigne. J'ai l'impression ce soir d'un jeu de rôle : on dépose un amendement pour le retirer, on défend les chercheurs avec passion avant de donner un avis de sagesse. On fait voter une loi en leur faveur et l'on ne trouve pas moyen d'en publier les décrets d'application. Tout le monde connaît pourtant le dénouement. On se réfère au grand Badinter, le débat sur la Charte de l'environnement ne fut pas son meilleur jour : il s'était inquiété que certaines formules à la gloire de la recherche ne froissent les croyants.

En renvoyant à une loi, nous ouvrons une brèche où les lobbys du gaz de schiste s'engouffreront. Il est écrit que le principe de précaution appelle une loi ? En attendant, allons-y, sortons les foreuses !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - La loi existe déjà : c'est le code de l'environnement, ce sont les règlements du ministère de la santé ! Nous devons adopter l'amendement de M. Détraigne sans quoi rien n'interdira à un justiciable de contester la constitutionnalité du code de l'environnement au moyen d'une question prioritaire de constitutionnalité.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Très bien !

À la demande du groupe UDI-UC, l'amendement n°3 rectifié bis est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n° 185:

Nombre de votants32 0
Nombre de suffrages exprimés 318
Pour l'adoption 281
Contre 37

Le Sénat a adopté.

M. le président. - Amendement n°2 rectifié, présenté par M. Grosdidier.

Alinéa 3

Après les mots :

, à un coût économiquement acceptable,

insérer les mots :

au regard des enjeux sanitaires et environnementaux

M. François Grosdidier. - Un amendement du rapporteur m'a gêné. Les mesures prises pour parer à d'éventuels risques doivent être proportionnées, mais que signifie « à un coût économiquement acceptable » ? Le coût pour qui ? Immédiat ou à long terme ? S'il s'agit du coût pour celui qui crée le risque...

Sur l'amiante, on fait aujourd'hui de la prévention mais dans les années 1960 ou 1970, où le risque était incertain, on aurait parlé de précaution. Le « coût économique » aurait-il été acceptable ? Les considérations économiques peuvent-elles prévaloir sur tout ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Retrait. L'amendement est satisfait par les articles premier à 4 de la Charte européenne, comme par l'amendement de M. Détraigne.

Mme Geneviève Fioraso, secrétaire d'État. - Même avis.

L'amendement n°2 rectifié n'est pas adopté.

Interventions sur l'ensemble

M. Jean-Claude Lenoir . - Ce débat fut très intéressant. Il a permis d'exprimer notre attachement à la liberté. La France est le pays des Lumières. Que d'innovations qui n'auraient pas vu le jour si le principe de précaution avait prévalu !

La proposition de loi prévoit aussi l'information du public. J'ai été frappé de voir combien les mauvais arguments chassent les bons, comme la monnaie... Le public retient ce qui fait peur. Au sein de l'Opecst, nous avons souvent souhaité que la vérité puisse être établie de façon impartiale et indépendante. C'est ce que prévoit ce texte. Il y a là un moyen de consolider la vérité contre la mauvaise foi.

M. Daniel Raoul . - Je félicite Mme la ministre de témoigner sa confiance à l'égard des chercheurs. Personne n'ose plus s'engager dans la recherche en biologie génétique, en raison de la pression psychologique, quand ce n'est pas de la violence physique. Jamais Pasteur n'aurait combattu la rage avec cette conception étroite du principe de précaution.

Le doyen Gélard l'a dit : la loi, prise dans sa généralité abstraite, c'est aussi le code de l'environnement et des règlements. Je suis choqué de la décision de la cour d'appel de Colmar : le fauchage d'installations autorisées par le Haut conseil des biotechnologies doit être puni. (Applaudissements à droite et sur divers bancs centristes et socialistes)

Mme Évelyne Didier. - Cette proposition de loi n'y changera rien.

M. Michel Teston . - Je voterai contre, comme plusieurs autres membres du groupe socialiste.

Mme Évelyne Didier . - Le principe de précaution, tel qu'il existe, favorise la recherche et ne l'entrave pas. Foin des amalgames : les fauchages sauvages n'ont rien à voir avec la Charte de l'environnement ! On peut faire confiance à M. Bizet pour tout faire pour détricoter le beau travail de 2005.

Il y a bien d'autres freins à l'innovation. Souvenez-vous du scandale de l'amiante. Combien de temps a-t-il fallu avant que cette vérité, sue de tous, soit enfin reconnue ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - C'était avant !

Mme Évelyne Didier. - Il y a eu Métal-Europe, et bien d'autres affaires.

Je ne doute pas que d'autres attaques seront portées contre le principe de précaution. Cela va continuer, avant longtemps, jusqu'à la mort (on s'émeut, à droite) du principe de précaution.

M. Jean Bizet. - Je suis rassuré !

M. François Grosdidier . - Même si la Charte de l'environnement n'a rien perdu de sa pertinence, et le président Chirac a bien fait de la proposer, il n'est pas inutile de rappeler que le principe de précaution est un principe d'action et d'innovation, non d'abstention. D'accord, donc, pour cette redondance. D'accord pour le droit à l'information. En tant que gaulliste, je n'ai aucun a priori contre la science, évitons de tomber dans les excès.

Il y a débat sur l'applicabilité directe. Comment la loi peut-elle tout prévoir en des domaines qui ne sont pas encore connus ?

Je regrette toutefois que l'on n'ait pas mis la santé et l'environnement sur le même plan que l'économie. Raison pour laquelle je ne voterai pas ce texte, avec regret.

M. Jacques Mézard . - Le groupe RDSE continue de déplorer l'inscription du principe de précaution dans la Constitution. Il votera dans sa majorité ce texte, deux d'entre nous s'abstiendront en raison de leur hostilité foncière au principe de précaution.

Bien sûr, il faut préserver notre environnement. Mais l'accumulation d'obstacles à la recherche, de discours alimentant les peurs sur les effets de la recherche doivent nous inciter à réagir : envoyons un message de soutien aux chercheurs.

Mme Chantal Jouanno . - Depuis le début de ce débat, M. Gélard nous explique que cette proposition de loi constitutionnelle ne prospérera pas, que la jurisprudence est raisonnable. Nous discutons donc depuis plusieurs heures pour rien et n'avons pas débattu un seul instant du contenu. En vérité, le principe de précaution a bon dos. On n'a pas beaucoup entendu s'indigner les responsables politiques quand les parcelles de recherche ont été arrachées. (M. Daniel Raoul le conteste) Même silence lors de l'obstruction du débat sur les nanotechnologies...

Je voterai contre cette proposition de loi, certains de mes collègues du groupe UDI-UC pour, les autres s'abstiendront.

M. René-Paul Savary . - J'attendais avec impatience ce débat, nous devons avancer sur le principe de précaution si nous voulons des progrès en matière de médecine, de nanotechnologies... On m'a appris que la recherche fondamentale devait précéder la recherche appliquée. Le même raisonnement s'applique : le principe d'innovation avant le principe de précaution. Les autres pays progressent, nous restons arc-boutés sur nos grands principes. Il faut bouger. Je voterai ce texte avec enthousiasme

M. Bruno Sido . - Le président de l'Opecst que je suis encore se félicite de ce débat de qualité. Le principe de précaution était important. Malheureusement, il a été maltraité, mal interprété ; on a même oublié qu'il ne s'appliquait qu'à l'environnement ; le monde de la recherche, inquiet, attend un signe.

Mme Évelyne Didier. - Il patine faute de moyens !

M. Bruno Sido. - Notre pays ne peut pas rester dans l'ambiguïté ; merci à M. Bizet pour son texte qui redonnera confiance au monde de l'innovation pour que notre chère France retrouve sa place !

M. Jean Bizet, auteur de la proposition de loi. - Très bien !

Mme Marie-Christine Blandin . - Nous sommes tous d'accord sur le lien étroit entre principe de précaution et principe d'innovation. Ce texte était donc inutile.

Monsieur Bizet, vous avez su bien emballer les choses. Vous êtes habile : vous savez occuper les meilleurs postes, à la commission des affaires européennes où l'on anticipe sur les textes relatifs à la brevetabilité des semences, à l'Opecst où l'on ouvre grand les oreilles aux industriels mais où l'on n'écoute pas les victimes de vaccins. Dans ces moments-là le président Sido voit comme nous les rangs de l'Office se clairsemer.

Le groupe écologiste ne votera pas ce texte dont j'espère qu'il ne prospérera pas. Dans le cas contraire, je vous donne rendez-vous : on verra qui était dans le cheval de Troie.

M. Jean Bizet, auteur de la proposition de loi . - Ce texte, puisque la majorité est la même à l'Assemblée nationale, devrait prospérer. Il ne vise, je veux rassurer Mme Blandin en craignant de ne pas y parvenir, qu'à rappeler que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation. Je déplore l'absence de débats sur les nanotechnologies ; ils ont eu lieu dans les pays du Nord.

Ce texte, madame la ministre, n'envoie pas un mauvais signal aux chercheurs. Je suis moi aussi à leur écoute et à celle des entreprises. Les chercheurs attendent un éclairage sur ce que veut et pense la représentation nationale. J'invite le président de la République à considérer cette proposition de loi constitutionnelle en cohérence avec les rapports Attali, Gallois et Feretti, avec les recommandations de Mme Lauvergeon. Le Gouvernement veut développer la recherche ? Chiche !

Disons aux chefs d'entreprise et aux chercheurs que nous croyons en une écologie scientifique, où les sauts technologiques permettent de conjuguer modernité et respect de l'environnement. C'est la quintessence du développement durable.

Je me réjouis de la convergence là-dessus avec M. Raoul, malgré nos sensibilités politiques différentes. La mondialisation doit se vivre dans la modernité ! (Applaudissements à droite)

M. le président. - Le scrutin public est de droit sur une proposition de loi constitutionnelle.

Voici le résultat du scrutin n°186 :

Nombre de votants 341
Nombre de suffrages exprimés 334
Pour l'adoption 290
Contre 44

Le Sénat a adopté.

Prochaine séance aujourd'hui, mercredi 28 mai 2014, à 14 h 30.

La séance est levée à minuit vingt-cinq.

Jean-Luc Dealberto

Directeur des comptes rendus analytiques