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Compte rendu analytique officiel du 8 octobre 2019

Engagement et proximité (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

Discussion générale

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales . - (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM et sur quelques travées du groupe UC) État et collectivités territoriales ont la République en partage. Les élus locaux, en particulier les maires, sont au plus près des citoyens. Je constate lors de mes déplacements leur volonté et leur engagement sans limite. Lors du grand débat national, les maires ont confié leurs attentes et leurs aspirations, que je comprends. (Murmures)

Ils ont la farouche volonté d'apporter les meilleures réponses à nos concitoyens pour résoudre leurs problèmes quotidiens.

Sébastien Lecornu a largement concerté ce projet de loi qui redonne des libertés locales pour plus de capacités d'action et propose une meilleure articulation communes-intercommunalités, tout en levant des freins à l'engagement des élus locaux.

Ce projet de loi est pragmatique et apporte plus de souplesse. Il est très attendu dans les territoires. Il s'agit de relever le défi de la cohésion des territoires.

Nous partons des modes de vie locaux pour faire du sur-mesure en partenariat avec les collectivités territoriales. Il s'agit de revitaliser les centres-villes, de réindustrialiser nos campagnes, d'assurer et de déployer les missions de service public, afin que chaque citoyen où qu'il habite, ait les mêmes chances, les mêmes opportunités.

L'État doit être un accompagnateur et non un prescripteur. C'est ce que j'ai exposé en présentant l'agenda rural des maires ruraux le 20 septembre dernier à Eppe-Sauvage dans le Nord.

Nombre des propositions de ce projet de loi en sont issues.

Le projet de loi « 3D » - décentraliser, différencier, déconcentrer - visera à développer une nouvelle relation entre État et collectivités territoriales. Il sera le réceptacle de nouveaux transferts de compétences et de mesures d'assouplissements à l'expérimentation.

L'État et les collectivités territoriales ont un destin lié pour dessiner l'avenir de nos territoires. La cohésion des territoires, c'est le pari d'une France conquérante car attractive, avec des collectivités territoriales qui ont fait la preuve de leur maturité.

Je ne doute pas que le Sénat dans sa grande sagesse mettra tout en oeuvre pour renforcer ses libertés et responsabilités locales. Nous devons travailler collectivement de façon constructive. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM, quelques applaudissements sur les travées des groupes UC, Les Républicains et RDSE)

M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales . - La question territoriale fait l'objet de nombreux actes législatifs, passés ou à venir - ce projet de loi, projet de loi de finances pour 2020, projet de loi « 3D ».

Il y a quelques mois, je m'étais engagé à changer de méthodologie en menant des concertations avec les élus, les 96 heures de débat entre le président de la République et les élus locaux en témoignent (Marques d'ironie à droite)...

Je m'étais engagé dans une coproduction la meilleure possible avec la Haute Assemblée. Nous nous sommes inspirés de textes du Sénat, notamment les propositions de loi d'Alain Marc et de Mathieu Darnaud ainsi que la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales. Nous devons répondre à trois sentiments exprimés par les maires : le premier sentiment, tient à la complexité du mandat : il est plus difficile d'être maire aujourd'hui qu'il y a 15, 20 ou 30 ans.

Bien sûr, la simplification, c'est compliqué. (Sourires) Nous parlons de liberté, mais bientôt une autre valeur reviendra en force. Il y a une volonté normative forte de garantir une égalité forte sur le territoire. N'est pas Tocqueville qui veut, monsieur le président Bas... (M. Philippe Bas, président de la commission des lois, sourit.) Nous avons travaillé notamment sur les souplesses, les rapprochements entre collectivités territoriales, les compétences facultatives, les innovations territoriales.

Le deuxième sentiment est le sentiment de dépossession des élus locaux. Les maires « à portée d'engueulade », comme vous le dites justement, monsieur le président, ne veulent pas se faire « engueuler » pour des décisions prises par l'intercommunalité. Ce projet de loi vient corriger les « irritants « - je revendique la paternité de ce mot - de la loi NOTRe. Nous devons prendre en compte ces irritations autour de la gouvernance, des compétences et des périmètres. Il convient de corriger sans pour autant sacrifier la génération d'élus 2020-2026.

Le troisième sentiment est le besoin de protection : protéger l'engagement bien souvent bénévole.

M. Jean-François Husson. - C'est important de le rappeler.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - La difficulté du recrutement bénévole est plus difficile aujourd'hui qu'hier dans tous les secteurs : sapeurs-pompiers volontaires, réservistes, bénévoles dans les associations. C'est un mouvement de décomposition très lent de notre société.

Rappelons la beauté de l'engagement. Cela appelait des mesures concrètes, que certains qualifient de statut de l'élu. Je vous ferai des propositions concrètes dans ce sens. Sur le sujet des indemnités, je tiens à saluer le courage des rapporteurs Gatel et Darnaud, qui ont su prendre position clairement, en prenant le problème à bras-le-corps - alors que nombre d'associations d'élus auxquelles j'ai écrit n'ont toujours pas pris la peine de répondre.

Ce projet de loi prévoit aussi des mesures pour une meilleure formation des élus, notamment ruraux. Nous ne pouvons pas tous nous absenter facilement de chez nous pour nous rendre à un conseil municipal selon nos charges de famille. Je salue l'amendement d'Arnaud de Belenet à ce propos.

Je lèverai aussi le gage à l'amendement d'Éric Kerrouche sur les adaptations du remboursement des frais de déplacements des élus en situation de handicap.

Enfin, nous ne pouvons pas débuter l'examen de ce projet de loi sans rendre hommage au maire de Signes.

Les maires sont aussi officiers de police judiciaire dans une société de plus en plus violente où les incivilités et le manque de respect ne cessent de gagner du terrain.

Ce texte renforce l'accompagnement juridique et psychologique des élus locaux, avec des outils nouveaux.

Certains élus locaux que nous avons rencontrés avec Jacqueline Gourault n'ont pas voulu faire payer des frais d'avocat à leur commune quand leurs agresseurs, eux, bénéficiaient d'un avocat.

Nous confions au maire certains pouvoirs de police administrative relevant traditionnellement des préfets, cette déconcentration est un gage de l'effectivité des décisions.

Merci, donc, pour cette coproduction et les 1 000 amendements déposés sur ce texte, qui témoignent d'une belle vitalité démocratique... (Sourires) La procédure d'urgence a été déclarée (M. Roger Karoutchi le regrette.), non pour le plaisir de recourir à cette procédure, mais parce que des mesures doivent entrer en vigueur au 1er janvier 2020.

Le Gouvernement suivra trois principes pour ses avis sur les amendements.

D'abord, tirant les leçons de la loi NOTRe - à laquelle je me suis opposé farouchement lorsque j'étais maire de Vernon et président du conseil départemental de l'Eure... -, nous devons bien calibrer l'ampleur de la réforme : des corrections, oui, le grand soir, non. Les élus locaux ne comprendraient pas que nous nous relancions dans un énième big bang territorial.

Deuxième principe, la cohérence avec les libertés locales mêmes. Toujours plus d'amendements rigidifient encore davantage la vie dans les collectivités territoriales ; elles sont certes soumises à la loi et c'est bien le Parlement qui vote les lois, mais il faut être cohérent quand on défend la liberté des collectivités territoriales, donc veiller à ne pas les enserrer davantage.

Enfin, je serai vigilant à l'impact financier effectif de ce texte sur les collectivités territoriales. Si nous l'avions été lors de l'examen de la loi NOTRe, certaines mesures n'auraient pas été les mêmes.

M. Bruno Retailleau. - Le Conseil constitutionnel a abdiqué sur l'exigence d'étude d'impact !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je vous rappelle qu'une partie du Sénat a voté la loi NOTRe sans s'interroger sur tous ses effets. (Exclamations) Nul besoin d'une étude d'impact pour savoir si une mesure a ou non un effet financier ! Les commissaires aux lois devraient davantage tenir compte des travaux de leurs collègues commissaires aux finances. (Vives exclamations à droite)

M. Philippe Dallier. - Merci de la leçon, mais ce n'est pas suffisant !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je me réjouis de me retrouver devant vous au service des territoires et de la République. (Applaudissements sur les travées des groupes LaREM, RDSE et UC ; M. Bruno Sido et Mme Michelle Gréaume applaudissent également.)

M. Mathieu Darnaud, rapporteur de la commission des lois . - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC) C'est fort d'un esprit pragmatique que nous abordons ce texte. Les élus locaux attendent des actes.

Je rends hommage au président de la commission des lois, Philippe Bas, qui a présenté un plan d'actions pour la sécurité des maires. Il est temps de passer des paroles aux actes et de faire front commun.

Nous devons montrer que nous savons faire front commun, car c'est la vitalité de la démocratie locale qui est en jeu. La commune est l'échelon de base. C'est un creuset du lien social et des solidarités. Nous avons à coeur de réaffirmer sa place.

Le bloc intercommunal forme un couple indissociable mais il ne faut pas oublier que la porte d'entrée, c'est la commune. Il n'est pas question pour nous que les élus intercommunaux soient élus au suffrage universel direct.

Mme Gatel reviendra sur la souplesse et la capacité à faire du cousu main.

Dès ce projet de loi, nous devons prendre en compte la nécessité de s'adapter aux réalités territoriales. C'est un défaut de la loi NOTRe que d'avoir voulu légiférer de façon uniforme. Remettons enfin l'élu au coeur de la décision.

Nous l'avons fait en travaillant sur les conventions de coopération intercommunale, sur le pacte de gouvernance. La représentation parlementaire est là pour soutenir les élus locaux. Offrons à toutes celles et ceux qui veulent s'engager dans l'action locale la possibilité de le faire.

Nous nous sommes rendus sur le terrain pour prendre le pouls.

Au-delà de ce texte, l'essentiel en jeu est de donner du souffle à la démocratie locale et de redonner de la vitalité aux territoires. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

Mme Catherine Troendlé. - Très bien !

Mme Françoise Gatel, rapporteur de la commission des lois . - En 1789, Mirabeau déclarait qu'il fallait rapprocher l'administration des hommes et des choses ; en 2019, les gilets jaunes ne disaient pas autre chose. Mirabeau se serait-il fracassé sur l'atavisme jacobin de la quête du Graal de l'idéal égalitaire uniformisant ?

Le temps ne fait rien à l'affaire, chantait Georges Brassens ! Qu'avons-nous fait de l'engagement des 600 000 élus locaux, désenchantés et fatigués des réorganisations à marche forcées, des baisses de dotations ? Les maires réclament un cessez-le-feu sur les big bang territoriaux. Il faut aussi inventer des possibles, effacer les irritants et desserrer l'étau.

C'est votre volonté, monsieur le ministre, largement inspirée par les travaux du Sénat. La commission des lois a ainsi prôné la voie de la souplesse et du sur-mesure. Il faut replacer le maire au coeur des décisions, « à portée d'engueulade ». Aussi le pacte de gouvernance, la conférence des maires, l'association des élus municipaux à la vie de l'intercommunalité sont-ils de bonnes mesures.

Ensuite, il faut donner à chaque territoire la possibilité de choisir le niveau le plus pertinent de l'action publique en sortant de la rigidité normative et parfois bloquante. L'intercommunalité est un fait, une nécessité. Mais pourquoi l'étouffer par des compétences trop nombreuses, un périmètre trop large alors que la ville centre est trop faible ? L'intercommunalité a une vocation : la subsidiarité, pour faire ensemble ce qu'on ne peut pas faire seul. C'est le sens de nos propositions, car l'entente entre les communes et les intercommunalités est le gage de réussite des territoires.

Le Sénat supprime la catégorie des compétences optionnelles des communautés de communes et d'agglomération et nous ouvrons la voie à des compétences facultatives aux EPCI à fiscalité propre. Nous permettons également la restitution de compétences d'un EPCI à ses communes membres, en assurant la neutralité financière de ces restitutions. Assouplir et différencier pour permettre l'action, tels sont les objectifs.

Le président de la République souhaitait qu'il n'y ait pas de tabou ? Soit. Si la République veut reconquérir le coeur de nos concitoyens, il faut aller plus loin. Votre texte est ambitieux.

En pensée avec le maire de Signes, et sous le regard de Portalis, nous vous redisons avec Mirabeau : « Les lois sont faites pour les hommes, et non les hommes pour les lois ! » Encore un effort pour nous rejoindre un pont plus loin, pour la libre administration et la responsabilité et pour les territoires qui font la France. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, RDSE et Les Républicains)

M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) Merci de me donner la parole, c'est une reconnaissance du travail de la délégation que j'ai l'honneur de présider. Je salue l'esprit d'ouverture des ministres. Dès la fin 2017, le président du Sénat a souhaité que la délégation conduise une réflexion sur les conditions d'exercice des mandats locaux, nous avons consulté, auditionné, et lancé un questionnaire qui a reçu 17 000 contributions.

Des avancées ont eu lieu, certes insuffisantes, qui ont calmé quelques-unes des irritations. Nous avons réfléchi sur une meilleure association des maires aux intercommunalités. Nous en trouvons la trace dans le texte : pacte de gouvernance, conseil des maires sont autant de propositions de la délégation.

L'esprit du texte, souple, est en accord avec le nôtre, compte tenu des effets des mesures prévues sur l'indemnité des élus locaux, je m'associe à la position de la commission des lois.

Puisse ce texte, après la crise de vocations, constituer un signal pour que nos concitoyens se tournent vers l'engagement. Qu'ils se sentent soutenus car il n'y a pas que l'amour : il faut des preuves d'amour. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, Les Républicains et sur quelques travées du groupe RDSE)

M. le président. - À l'article premier, la commission des lois demande l'examen séparé des amendements nos384 rectifié, 431 rectifié, 270 rectifié et 751 rectifié. Le débat en sera clarifié.

Il en est ainsi décidé.

M. Éric Kerrouche . - (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR) Dans le dossier de presse, monsieur le ministre, vous parlez de mesures concrètes empruntées à la vie quotidienne des élus, et de lever des freins à l'engagement et au réengagement.

Comme tous les textes du Gouvernement, celui-ci est présenté comme très ambitieux, voire disruptif. Or il arrive dans un contexte de défiance des élus locaux envers votre Gouvernement : seulement 27 % des maires ont confiance dans le Gouvernement pour la mise en oeuvre des réformes locales.

Bravo, cependant pour votre capacité d'adaptation. On est passé du hashtag « Balance ton maire » au hashtag « Cajole ton élu »... (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR et sur quelques travées du groupe Les Républicains) Le calendrier est particulièrement heureux. Pourquoi faudrait-il le voter absolument avant les élections municipales ? (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR ; murmures sur les travées du groupe Les Républicains) Sans doute parce que vous aimez immodérément les élus !

M. Roger Karoutchi. - (Ironiquement) Exact !

M. Éric Kerrouche - Je suis un partisan de l'intercommunalité, mais je ne m'aveugle pas sur la loi NOTRe ; a-t-elle suscité un sentiment de dépossession ? Oui ! (On s'en réjouit à droite.) Faut-il revenir sur les périmètres dysfonctionnels ? Oui ! (Applaudissements à droite) Vous voulez faire du cousu-main, mais vous ne prenez pas les mesures : vous risquez de provoquer de nouvelles allergies.

L'intercommunalité n'était pas le paradis avant la loi NOTRe : certains EPCI ne pourraient pas mener des politiques fortes.

C'est pourquoi de nombreux élus, y compris de droite l'ont votée - et c'est ce qu'ils essaient d'oublier... (On apprécie sur les travées du groupe SOCR)

M. François Bonhomme. - Dans la version du Sénat !

M. Philippe Dallier. - Je ne l'ai pas votée !

M. Jean-Pierre Sueur. - Alors c'est le Saint-Esprit qui l'a votée ?

M. Éric Kerrouche. - Comme le disait Pierre Mauroy, l'intercommunalité permettait d'assurer un avenir à la commune, car c'est la solitude qui tue les petites communes. Ce Gouvernement Janus passe une main réconfortante dans le dos des élus, tout en se préparant à leur faire les poches dans la prochaine loi de finances... Vous me renverrez aux dotations diminuées sous le quinquennat précédent (M. le ministre le confirme.) Mais si nous avions dû le faire, c'était à cause des comptes publics que nous avions trouvés à notre arrivée aux affaires ! (Nombreuses protestations à droite, applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

M. Philippe Dallier. - Chapeau ! Il fallait oser !

M. Éric Kerrouche. - Monsieur le ministre, vous semblez considérer les élus comme un groupe homogène, alors que les différences sont telles entre collectivités, qu'il faut en tenir compte pour l'accès aux fonctions électives.

Votre texte fait également l'impasse sur la parité. Vous y êtes aidé par une droite qui a toujours eu du mal à accepter la fin du patriarcat en politique et qui préfère payer des amendes à l'Assemblée nationale plutôt qu'y avoir des députées ! (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR ; Mme Françoise Gatel, rapporteur, s'amuse.)

Mais la démocratie est attaquée avec le caractère facultatif des conseils de développement - qui sont des outils importants pour l'ingénierie citoyenne.

Ce texte est-il mauvais ? Non, mais il n'est pas en phase avec vos objectifs, monsieur le ministre. Nous sommes déçus. Du grand débat sort un trop petit texte. Il contient pourtant de bonnes choses. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

Mme Nathalie Delattre . - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE) En France, le maire est la clé de voûte de notre pacte social : l'élu préféré des Français. Mais depuis la loi NOTRe, il a vu son champ d'action se réduire. Les tensions budgétaires sont aussi sources d'inquiétude : baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF), suppression des contrats aidés, non-revalorisation des valeurs locatives... Comment ne pas comprendre leur anxiété face à cette question : comment faire mieux avec moins ?

Je salue donc ce texte qui comporte des améliorations comme le renfort des compétences de police administrative.

Mais il manque de souffle. Le groupe RDSE s'efforcera donc de remettre la mairie au coeur de la République.

Nous avons proposé le partage de documents au sein des EPCI avec tous les conseillers municipaux.

Le Gouvernement n'a pas souhaité revenir sur les répartitions de compétences. Saluons sur ce point le travail ambitieux de la commission des lois, qui prévoit un transfert à la carte. J'ai déposé un amendement pour que l'élaboration d'un plan d'urbanisme intercommunal soit conditionnée à un transfert volontaire de la compétence Eau et assainissement. Le maire doit pouvoir donner un avis simple et consultatif sur les dossiers de demandes d'ouverture des débits de boisson. Les défrichements doivent donner lieu à un dossier d'information. Il faut donner à la DGFiP un accès au fichier des immatriculations, SIV, pour qu'elle puisse identifier le propriétaire des épaves de voiture.

Je tenais à vous remercier, monsieur le ministre, pour votre encouragement répété en faveur de ma proposition de loi relatif au développement des médiateurs territoriaux. Intégré en commission, ce socle de médiations fera prospérer un mode de règlement des conflits à l'amiable, facteur de lien entre les collectivités et leurs habitants.

Je porterai des amendements de défense des conseils de développement.

Nous attendons avec impatience les futurs textes du Gouvernement sur les collectivités territoriales.

Notre groupe souhaite que ce texte soit une première pierre. Il conditionnera toutefois son vote à l'adoption de ses amendements et au maintien des avancées de la commission. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE)

M. Arnaud de Belenet . - Je m'attendais à un consensus large, à des propos lénifiants...

M. Philippe Bas, président de la commission. - Jamais au Sénat !

M. Arnaud de Belenet. - Mais l'intervention de notre collègue socialiste m'a donné tort : il y a place pour la polémique même dans ce texte.

Plus de 36 % des Français pensent qu'un autre système que la démocratie pourrait être meilleur ; les jeunes sont particulièrement touchés par cette désaffectation. Ils se pensent moins comme des citoyens que comme des individus, dotés d'un droit à consommer. C'est qu'ils sont marqués par l'individualisme de singularité, comme l'appelle Pierre Rosanvallon.

Si cette démocratie représentative est interrogée, je crois profondément à la démocratie territoriale, gage et facteur de cohésion. Je remercie le Gouvernement de la mettre à l'honneur dans ce texte. Les élus locaux sont et seront un rempart contre l'individualisme. Nous avons plus que jamais besoin d'eux.

Ce texte redonne aux maires leur capacité d'agir : meilleure gouvernance, clarification des compétences, renforcement des pouvoirs de police du maire.

Ce projet de loi est largement issu des travaux du Sénat. Un rapport, rarement cité ? est celui de Mme Schillinger et M. Lefèvre, qui a aussi été une source d'inspiration.

Notre commission des lois a apporté des modifications substantielles, notamment sur les pouvoirs de police du maire ou sur notre amendement n°45 concernant la suppression de certaines indemnités des élus.

Quelques points restent à discuter lors de la navette : le curseur de la relation communes et intercommunalités, le transfert obligatoire de la compétence eau et assainissement, la question des indemnités au sujet de laquelle nos amendements se sont heurtés à l'article 40 de la Constitution - je m'étonne d'un usage aussi large de l'irrecevabilité.

Je reste circonspect sur l'amendement qui autoriserait les élus à poursuivre l'exercice de leur mandat même en cas de maladie.

Quant à la formation et à la reconversion des élus, la commission des lois a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance tout en adoptant des mesures favorables, notamment sur la validation d'acquis de l'expérience.

S'agissant de la protection des élus, la commission des lois a su enrichir le texte initial en s'appuyant sur les propositions du Gouvernement.

Le travail de la commission a été collectif et constructif. Il y va de l'intérêt des élus locaux et de l'efficacité de l'action publique. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM)

présidence de Mme Valérie Létard, vice-présidente

M. Philippe Adnot . - Avec Arnaud de Belenet, il ne faut pas arriver en retard : sur treize minutes de temps de parole, il n'en a pris que six. (Sourires)

Il y a assez de spécialistes des communes et des intercommunalités dans cet hémicycle pour traiter de tous les sujets qui le méritent. Aussi, je me concentrerai sur l'article 17 en me réjouissant de la position du Gouvernement tout comme de celle de la commission des lois. Je commenterai l'ajout de Jacques Genest dont l'avancée doit permettre de faire vivre le droit à l'initiative.

L'article 17 porte sur la « sécabilité » des responsabilités. Mon passé m'autorise à parler des relations entre intercommunalités et département. Dans les deux cas, toutes les catégories existent.

Dans l'Aube, le département a agi en faveur de l'enseignement supérieur. Ce n'est pas le cas de tous les départements. Or personne d'autre ne l'aurait fait à la place du département. Idem pour les parcs départementaux d'activité.

Avant ce texte, l'intervention du département, collectivité de proximité qui rendait tout possible, était menacée.

Je souhaite que l'article 17, remarquablement corrigé par la commission des lois, soit maintenu en l'état, car il permet souplesse, innovation et esprit d'entreprise, essentiels pour nos territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)

Mme Cécile Cukierman . - Une anecdote pour commencer : hier, un réseau social me rappelait qu'il y a six ans au sujet de la loi Maptam, je publiais un post affirmant que l'urbain et le rural se complétaient et défendais la solidarité des territoires. Les lois Maptam et NOTRe ont réorganisé notre territoire et aggravé la situation.

Le choix est simple : mettre des pansements sur des plaies à moitié refermées ou nous attaquer à la réorganisation de la vie locale.

Ce texte arrive après deux ans de relations conflictuelles entre le président de la République et les collectivités territoriales. Il arrive après la crise des gilets jaunes. Il arrive à grands coups de communication.

Il n'en reste pas moins très attendu, d'autant que nous avons connu, ces dernières semaines, des événements violents dont le plus marquant reste l'agression du maire de Signes.

Le désengagement citoyen face à l'engagement politique n'est pas nouveau.

L'abstentionnisme se renforce élection après élection et les maires sont de plus en plus nombreux à ne pas vouloir renouveler leur mandat.

Ce texte reste insatisfaisant et manque d'ambition. Pas de big bang, ni de grand soir ? Certes, monsieur le ministre ; mais votre texte n'est que parcimonie et avancées timides, qui ne résolvent aucun problème dans la durée.

Vous nous direz que tout ne relève pas de ce projet de loi et vous aurez raison. Certains points seront traités dans d'autres textes, 3D ou projet de loi de finances.

Ce texte aura suscité plus d'espoir que de résultats ; ce qui ne va pas sans danger en politique.

Nous resterons vigilants sur la loi de finances et sur le futur projet de loi 3D, en espérant que nous ayons les bonnes lunettes pour le lire. (Sourires)

Où est le bilan de la décentralisation ? Un de nos premiers amendements ouvrira le débat sur ce point. Sans bilan, pas de rupture, ni de réorientation.

Pour autant, ce projet de loi marque un point d'arrêt après les lois Maptam et NOTRe qui ont suscité colère et désespoir et qui ont plongé notre vie locale dans de l'obligatoire et des injonctions. Alors oui, nos attentes sont, pour la première fois, en partie entendues.

Pour la première fois en dix ans, on ne cherche plus à grossir les EPCI ni à retirer des compétences aux communes. Mais on cherche à se dépatouiller de ces monstres qu'une partie de cet hémicycle a contribué à engendrer.

Comme dans la mythologie grecque, les choix des hommes décident du présent et de l'avenir. Espérons qu'il en aille de même dans ce texte.

Monsieur le ministre, il y a sept groupes constitués dans cet hémicycle et non six. Comme je ne crois pas au hasard en politique, je vous le signale. (Mme Éliane Assassi approuve.)

Je salue le travail de la commission des lois qui a enrichi le texte même si nous pouvons aller plus loin encore.

Sans le dire sur un ton professoral, ce texte mérite une appréciation. « De bons efforts, à poursuivre et à concrétiser ».

S'attaquer aux élus, c'est s'attaquer à la démocratie, et celle-ci a un coût. Si l'étymologie de ce mot a un sens, il faut trouver les moyens financiers pour permettre à toutes et à tous d'exercer ce beau mandat. Ce texte ne peut pas être à la petite semaine. La crise de l'engagement est manifeste dans nos mairies, dans les associations, dans les syndicats. Rien d'étonnant quand les budgets sont réduits à peau de chagrin et que l'État ne participe plus financièrement pour renforcer la solidarité entre les collectivités territoriales. Ce ne sont pas les Maisons France qui redonneront des services publics à nos concitoyens. Cette situation renvoie de plus en plus les élus dans les bras des consultants privés, ce qui coûte très cher.

Comment s'engager quand la proximité fait place aux grands EPCI et aux grandes régions et qu'il n'y a plus les moyens de porter les projets ? La crise est là. Elle a besoin de réponses publiques et politiques. Ayons le débat et sortons des postures.

Notre vote dépendra des débats que nous aurons au service des hommes et des femmes de nos territoires dans leur diversité. Cette diversité est une chance. Évitons d'opposer les uns aux autres. Retisser les liens doit être notre seule ligne directrice. Le seul clivage qu'il faut combattre, c'est le fossé qui se creuse entre les élus et nos concitoyens. Ce projet de loi est bien pour les concitoyens et non pour les élus. Sachons redonner du sens à la politique. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE ; M. Jean-Pierre Sueur et Mme Michèle Vullien applaudissent également.)

Mme Éliane Assassi. - Très bien !

M. Alain Marc . - Depuis plusieurs années, les maires devant faire face aux baisses des dotations de l'État et à la marche forcée vers les grandes intercommunalités se sentent dépossédés et impuissants.

Ce texte veut replacer les maires au centre des politiques locales et enrayer la crise des vocations. Je ne peux que m'en réjouir à voir les 600 000 élus locaux épuisés qui se sentent dépouillés de leurs prérogatives et éloignés des décisions. Il est urgent de leur redonner la capacité à agir. Le maire est l'interlocuteur naturel des administrés qui s'adressent plus volontiers à lui qu'à l'intercommunalité. L'organisation intercommunale favorise le sentiment de dépossession des maires.

La commission des lois a supprimé certaines irritants de la loi NOTRe et amélioré significativement ce texte : je m'en félicite.

Je reviendrai sur diverses dispositions qui assouplissent les relations entre communes, intercommunalités et département. Le nombre de communes en France est une chance, pas un problème.

Pour ce qui est de la compétence Eau et assainissement, la loi NOTRe l'avait transférée aux communautés de communes et d'agglomération, à compter du 1er janvier 2020, ce qui avait fait craindre une hausse du coût de l'eau, une gestion moins directe de la ressource et une perte de connaissance des réseaux.

La loi du 3 août 2018 avait apporté des assouplissements bienvenus mais insuffisants en autorisant une minorité de communes membres de communautés de communes à s'opposer à ce transfert obligatoire dans des conditions précises. Ces dispositions n'étaient cependant que transitoires puisque le transfert était repoussé de six ans maximum. L'article 5 y apporte des assouplissements bienvenus mais qui ne vont pas assez loin. Il n'en restait pas moins un dispositif compliqué et la commission des lois a préféré faire confiance aux élus locaux en considérant que si les transferts étaient réalisés, c'est qu'ils étaient pertinents. Nul besoin de loi pour cela. Je demeure donc favorable à un transfert facultatif.

Je félicite les rapporteurs. Le groupe Les Indépendants reste attaché à une meilleure reconnaissance de la place centrale des maires et des élus. Il votera ce projet de loi qui a été amélioré. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Indépendants et Les Républicains)

M. Roger Karoutchi . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) La France s'est bâtie dans l'Histoire autour de l'État. Sous Louis XIV, c'est « L'État c'est moi », sous Napoléon, « L'État d'abord », sous Clemenceau, c'est « L'État fait la guerre, je fais la guerre ». Le jacobinisme était totalement dominant.

Après la seconde guerre mondiale, la haute administration jacobine a accepté un peu de déconcentration et de décentralisation, tout en conservant la main : la Datar, le Commissariat au plan le permettaient !

Depuis 20 ans, tout est devenu difficile : l'État n'a plus ni le pouvoir, ni l'autorité, ni le crédit, ni les moyens financiers qu'il avait. Certains ont choisi de réduire les dotations des collectivités territoriales pour redresser les comptes publics. Cela a engendré des crises, des contestations et les gilets jaunes : bref, le pays ne se reconnaît plus.

Depuis quelques années, on se dit que finalement les 600 000 élus locaux, considérés par l'administration comme des enfants gâtés et peu compétents, qui n'étaient bons qu'à écouter la parole toujours rationnelle de l'administration, représentent peut-être la démocratie.

La décentralisation et la déconcentration peuvent peut-être venir de la base. Si l'on rendait le pouvoir aux maires, ne serait-ce pas la restauration de la démocratie et du lien social ? Ce pays n'est-il pas capable de se parler ?

On ne peut plus accepter une parole incontestable venue d'en haut. Tous les citoyens admettent que le maire est essentiel car il est à l'écoute, il représente la proximité. Les citoyens se sont sentis écartés des décisions, à cause des grands EPCI et des grandes régions.

Il ne faut pas déconstruire les intercommunalités ni les régions mais rendre à la commune son sens d'agora, sinon la démocratie sera en péril. Le président de la République sur un autre sujet, se demandait : « qu'est-ce que c'est que cette Nation, que ce pays ? »

Cette Nation, ce pays tiendra d'autant plus que l'État redonnera aux élus locaux la capacité d'agir financière, morale, intellectuelle. Retrouvons la démocratie ! (Vifs applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, RDSE ; M. Martial Bourquin applaudit également. L'orateur rejoint sa place sous les bravos des sénateurs de son groupe ; Mme Françoise Gatel, rapporteur, applaudit également.)

M. Jean-Marie Mizzon . - Le mandat municipal qui s'achève aura été à nul autre pareil. Jamais depuis tant d'années les communes n'ont connu de changements aussi profonds sur une période aussi courte : réforme territoriale, transferts de compétences, baisse des dotations de l'État, suppression de la taxe d'habitation dont on ne sait toujours pas précisément par quoi elle sera remplacée.

Ces épisodes ont nourri le découragement et un maire sur deux ne se représentera pas. Ce projet de loi n'y répond pas vraiment car il ne revient pas sur les principaux griefs à l'encontre des récentes réformes.

Pourtant, il semble annoncer une ère nouvelle dans les relations entre l'État et les communes. Il s'agit d'un premier pas que nous apprécions. Ce projet de loi mettra du baume au coeur des élus locaux après des années de régression de lois venues de l'enfer. On sent comme un parfum de liberté, mais ce n'est qu'un parfum. Le Gouvernement devra montrer la vérité de ses intentions dans les prochains textes, à commencer par la loi de finances qui traitera notamment de la compensation de la suppression de la taxe d'habitation.

De nouveaux actes de décentralisation devraient également intervenir début 2020.

Ce projet de loi conforte le rôle du maire et de la commune. Les Français aiment leur maire et leur commune. Toutes les études le montrent. À la question « Quel niveau de collectivité locale doit avoir plus de pouvoir qu'actuellement ? », c'est la commune qui arrive en tête.

Le conseil ou la conférence des maires n'est pas une nouveauté, mais partout où il a été mis en place, il a donné satisfaction. Nous proposerons de le rendre obligatoire dans tous les EPCI. Cela peut paraître contradictoire avec l'idée de souplesse, mais ces instances ont fait leurs preuves. De même, il faut autoriser le maire à être systématiquement le représentant de sa commune au sein de l'intercommunalité. Faciliter la représentation des communes au sein des commissions des EPCI les associera davantage et concourra à l'acceptation du fait intercommunal.

Les compétences Eau et assainissement ont connu un parcours chaotique : il est difficile d'expliquer aux maires que l'efficacité conduisait à les transférer aux EPCI, mais qu'elle conduit maintenant à les leur rendre... Le Gouvernement n'en est pas à l'origine mais il n'a pas saisi l'an dernier la possibilité de sortir de cet imbroglio par le haut. Mais ça, c'était avant, avant les mouvements sociaux.

Je salue l'abandon de la révision automatique des SDCI qui favorisait une logique de massification, avec des préfets qui faisaient du zèle. Désormais, la carte intercommunale sera stable, ce qui favorisera les projets de long terme.

Ce projet de loi ajoute des moyens nouveaux pour les pouvoirs de police du maire. Qu'il s'agisse des établissements recevant du public, de la tranquillité publique, de l'urbanisme opérationnel ou des troubles à la sécurité publique, on ne comprend bien qu'avec les pieds, en se rendant sur place et en étant à l'écoute.

Madame le ministre, monsieur le ministre, prolongez votre écoute, et entendez la voix du Sénat. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Indépendants)

Mme Agnès Canayer . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Attendu de longue date, ce projet de loi arrive à un moment choisi pour répondre aux attentes exprimées par les élus locaux et relayées par le Sénat. À quelques mois des élections municipales, la moitié des maires hésite à se représenter alors que 67 % des Français font confiance à leur maire, bien plus qu'à leurs parlementaires.

Formulées lors du grand débat, ces attentes ont enfin été entendues par le Gouvernement. Les travaux du Sénat sur les irritants de la loi NOTRe ont largement - à 80 % - inspiré ce projet de loi. C'est bien mais peut mieux faire.

L'excellent travail de nos deux rapporteurs doit être souligné.

Conforter les maires dans leur rôle implique de rendre sa place à la proximité. L'application du règlement départemental Incendie en Seine-Maritime en est une parfaite illustration. Plus récemment, la faible information des maires lors de l'incendie de l'usine Lubrizol de Rouen a privé la chaine de communication auprès des citoyens d'un maillon essentiel, relai de proximité nécessaire, comme Catherine Morin-Desailly l'a fait remarquer à raison.

L'EPCI doit être au service de la commune, et non l'inverse.

Souhaitant aller plus loin, la commission des lois a renforcé la place de la commune en autorisant le transfert de l'intercommunalité vers la commune de compétences ou de la gestion d'équipement de proximité. Cette nouvelle souplesse permettra d'adapter l'organisation de l'EPCI aux spécificités locales, de faire du sur-mesure et d'éviter le modèle unique. Si la proximité est essentielle pour donner du sens à l'action municipale, elle ne peut suffire pour favoriser l'engagement des maires.

L'amélioration des conditions d'exercice du mandat local était indispensable. Seulement 16 % des maires sont des femmes, on ne peut que le déplorer. Un de mes amendements défend le télétravail des élus locaux.

L'augmentation du plafond des indemnités réclamée par les élus doit rester supportable par les budgets communaux et acceptable par les administrés.

Enfin, la perte de ressources et de cotisations retraite liées à l'engagement politique et la gestion de la fin de mandat restent de véritables sujets de préoccupations pour les élus locaux et nous devons encore progresser sur ces sujets.

Le groupe Les Républicains votera ce projet de loi profondément amélioré par le Sénat. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur quelques travées du groupe UC)

M. Didier Marie . - (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR) Avant le texte, le contexte. Nous sommes à cinq mois des élections municipales et il est temps pour l'exécutif de tenter de combler le fossé qu'il a creusé avec les élus locaux. Les décisions négatives à l'égard des élus locaux se sont multipliées depuis le début du quinquennat. Dès 2017, alors que le président de la République affichait sa bonne volonté avec la Conférence des territoires, le Gouvernement annonçait sans concertation l'annulation de 300 millions de crédits d'investissement dédiés aux collectivités territoriales.

Sont venues ensuite la suppression des emplois aidés, la baisse des APL et la disparition de services publics locaux, la suppression des trésoreries locales étant le dernier avatar. Puis est venue l'annonce de la suppression de la taxe d'habitation, non pas compensée par un dégrèvement mais par un transfert de fiscalité - rappelant de triste mémoire la suppression de la taxe professionnelle... Cerise sur le gâteau, #balancetonmaire a montré la considération de votre Gouvernement pour ceux qui oeuvrent sur le territoire. (Mme Jacqueline Gourault et M. Sébastien Lecornu, ministres, protestent.) Il a fallu la crise des gilets jaunes pour que le président de la République réalise que les maires sont indispensables au lien social, à la cohésion territoriale, à la démocratie. À cette occasion, M. Macron s'est rendu compte que les maires avaient le blues, à tel point que nombre d'entre eux ne souhaitent pas se représenter.

Ce projet de loi a pour ambition affichée de redonner confiance aux élus locaux et ce, quelques mois avant les élections municipales et sénatoriales... Nous ne sommes pas dupes, mais prenons tout ce qui peut améliorer l'exercice de leur mandat.

Les maires demandent de la considération. Vous faites des déclarations d'amour mais ils veulent des preuves d'amour. Un hashtag #calinetonmaire ne suffira pas. Les maires veulent des moyens ; or la loi de finances pour 2020 ne les rassure pas : gel des bases locatives et augmentation de 0,2 % des concours de l'État...

Enfin, les élus locaux veulent retrouver de la liberté d'action, sans contractualisation étouffante, sans tutelle des services préfectoraux et sans avalanche de nouvelles normes.

Vous avez repris de nombreuses propositions du Sénat qui n'avaient pas prospéré à l'Assemblée nationale. Nous aurons donc une approche bienveillante mais exigeante. La commission des lois a renforcé certains aspects du projet de loi mais a introduit des dispositions qui pourraient créer de nouveaux irritants.

Nous avons déposé de nombreux amendements qui, nous l'espérons, seront repris. Je pense notamment au renforcement de la place du maire dans l'intercommunalité. En outre, l'assouplissement des transferts de compétences ne doit pas aboutir à la remise en cause de l'intercommunalité. Rendons enfin obligatoire le pacte de gouvernance et la conférence des maires et veillons à ce que les possibilités de scission des EPCI soient réservées aux intercommunalités XXL.

L'intercommunalité est une chance et une force pour notre territoire et nous sommes convaincus que la loi NOTRe leur a fourni des capacités d'action.

Nombre de dispositions vont dans le bon sens, comme la possibilité pour les maires de petites communes de ne pas demander une indemnité complète, mais nous aurions aimé que cela soit aussi ouvert aux adjoints.

M. André Reichardt. - Très bien !

M. Didier Marie. - La prise en compte des frais de déplacement et de garde va dans le bon sens ; encore faut-il que le budget communal permette de verser ces indemnités. Je regrette en revanche des reculs, notamment sur la participation des citoyens à la vie locale et des manques sur la parité : les intercommunalités ne comptent qu'un tiers de femmes et seulement 8,9 % de femmes présidentes.

Il reste des incertitudes en raison d'habilitation à légiférer par ordonnances pour ce qui est de la formation.

Il y a enfin un grand absent : l'après-mandat. Nous aurions aussi voulu réformer le système de retraite des élus locaux, aujourd'hui indigent. L'article 40 ne nous permet pas d'y faire référence.

La question de l'engagement citoyen est primordiale. Ce projet de loi incitera-t-il les élus sortants à se représenter aux municipales ? Va-t-il susciter de nouvelles vocations ?

Nous ne le croyons pas. Ce petit texte générera des frustrations. (Applaudissements sur les travées du groupe SOCR)

M. Henri Cabanel . - (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE) Quelle démocratie demain ? C'est le véritable enjeu de ce projet de loi sur l'engagement et la proximité, qui sont deux fondamentaux indispensables. On moque souvent la France en raison de ses 35 000 communes et de ses plus de 500 000 élus locaux ! Ils seraient trop. Mais trop de quoi ? Trop de coûts ? Mais les élus locaux sont en large majorité des bénévoles !

M. Yvon Collin. - Très bien !

M. Henri Cabanel. - Comment nier leur rôle évident ? « Nous sommes de véritables amortisseurs sociaux » m'a déclaré un maire rencontré lors de mon tour de l'Hérault. Ils sont là 24 h/24, 7 jours sur 7, et remplacent souvent les agents municipaux, que leurs petits budgets ne leur permettent pas de recruter.

Les élus locaux apportent la paix dans un contexte agité. La mission et la nécessité des élus locaux sont fondamentales. Comment les soutenir ? Je regrette que l'intitulé « Statut de l'élu local » n'apparaisse pas dans ce projet de loi. Est-ce tabou ? Depuis des années, les élus locaux le revendiquent. Les textes s'empilent depuis des décennies, mais point de réforme radicale. Ce projet de loi ne va pas au fond du sujet : Il ne prévoit que des droits et pas de devoirs. Deux maires sur cinq sont des retraités et seulement 16 % sont des femmes. Les salariés, notamment du privé, peuvent difficilement assumer un mandat.

Une quantification du temps passé dans l'exercice du mandat est nécessaire pour la prise de conscience de nos concitoyens.

Alors que le « tous pourris » inonde les réseaux sociaux, les élus locaux font les frais de ce manque de confiance mais également du non-respect qui s'amplifie. Le drame de Signes cet été a réanimé un contexte sous-jacent : les citoyens ne respectent plus les élus et l'autorité du maire est menacée.

Selon une étude de la commission des lois, 92 % des maires qui ont répondu au sondage ont subi des incivilités, des injures, des menaces ou des agressions. Il est essentiel d'expliquer. La citoyenneté et la confiance ne se décrètent pas.

Pourquoi ne pas imposer aux élus locaux une demi-journée par mois de rencontre avec les jeunes, qui ont une vraie appétence pour nos institutions ? Il n'y a pas de droits sans devoirs. Le casier vierge en est un de devoir ; 82 % des maires de l'Hérault y sont favorables mais pour 74 % d'entre eux, l'exigence accrue des citoyens est le principal frein à leur engagement.

Assez d'effets d'annonces. Certains EPCI souffrent d'une gouvernance de baronnies et de posture politicienne. La proposition du Gouvernement n'est pas suffisante pour les compétences.

Renforcer les pouvoirs de police du maire part d'une bonne intention mais risque de les mettre en danger.

M. Philippe Dallier. - Mais non ! Un peu de courage !

M. Henri Cabanel. - L'accompagnement des services de l'État est donc nécessaire.

Dans un contexte financier contraint, l'État doit assurer le versement des indemnités des maires des petites communes. C'est le prix à payer pour l'engagement citoyen, c'est le prix à payer pour notre démocratie. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE ; M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)

M. Dany Wattebled . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants) Ce projet de loi marque une prise de conscience par le Gouvernement de l'importance des élus locaux, qui se sentent dépossédés, avec les grands EPCI et les grandes régions et demain, la réforme de la fiscalité locale.

Ce texte veut simplifier le quotidien des élus locaux, et redonner des libertés locales.

M. Emmanuel Capus. - Très bien !

M. Dany Wattebled. - Il est primordial de faire de l'intercommunalité un instrument au service des maires. N'oublions pas que c'est la commune qui fait l'intercommunalité, et non pas l'inverse.

M. Emmanuel Capus. - Très juste !

M. Dany Wattebled. - Mais il faut aller plus loin. Les maires de communes de moins de 1 000 habitants réclament la réduction du nombre de conseillers municipaux car ils rencontrent des difficultés pour constituer des listes. Actuellement, il faut 7 conseillers municipaux pour les villes de moins de 100 habitants et 11 à partir de 101 habitants, soit plus de 10 % de la population. Pourquoi ne pas passer à 7 conseillers pour les villes allant jusqu'à 199 habitants, 9 conseillers pour celles allant de 200 à 499 habitants et 13 conseillers pour celles de 500 à 1 499 habitants ? Il faudrait aussi abaisser le seuil du scrutin proportionnel, en le fixant à 200 habitants.

Saluons l'immense travail accompli par les élus locaux, toujours au plus près des citoyens, de leurs encouragements mais aussi de leurs récriminations. Le bloc communal doit être valorisé. Réenchanter l'exercice de ce bel engagement local est à portée de main. Je me réjouis des améliorations apportées par la commission des lois.

Le groupe Les Indépendants votera pour ce projet enrichi par la commission. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants et sur certaines travées du groupe UC)

M. Laurent Lafon . - L'objet de ce texte est essentiel : il touche le socle même de notre modèle démocratique et rappelle le rôle premier de notre Chambre, celui d'assurer la représentation des territoires de notre République. Accompagner les élus locaux, c'est les défendre.

Antoine Lefèvre et Patricia Schillinger ont ainsi rédigé en juin dernier un rapport remarquable de la délégation aux collectivités territoriales sur les difficultés rencontrées par les élus dans la gouvernance des intercommunalités.

L'atavisme jacobin pèse encore sur nos 35 000 communes. Ces dernières années, une forme de découragement s'est installée, les maires se sentent seuls face à la complexité de nos institutions et à la faiblesse de leurs moyens.

Nous, sénateurs, mesurons mieux que d'autres, peut-être, le gâchis des bonnes volontés. Leur abnégation et leur sens du mouvement se heurtent aux forces du statu quo.

Administrer un pays où existent 258 variétés de fromages n'est pas chose facile. (Sourires) Les échanges entre le Gouvernement et le Sénat sont une école de réalisme. On n'administre pas un pays contre ses élus locaux. Être élu local, c'est exercer une fonction dont les indemnités sont faibles par rapport au temps et aux efforts consacrés.

La diminution des moyens des communes et les transferts de compétences aux EPCI sont source de malaises. L'élu local et sa commune furent au coeur des grandes avancées vers la décentralisation ; je pense aux lois Defferre. Je ne dirais pas cela des réformes les plus récentes, qui ont enchevêtré les compétences...

Pour être élu demain, faudra-t-il renoncer à une carrière professionnelle ? C'est dans un esprit de confiance et de proximité que le groupe UC engage le débat.

Ce texte renforce le maire, il clarifie notamment son rôle dans les EPCI et ses pouvoirs de police. Les relations entre communes et État seront plus fluides avec l'article 20.

Exercer un mandat apporte des compétences et la carrière ne doit pas être un frein à l'engagement.

En pratique, les formations sont peu mobilisées ; les élus doivent être mieux accompagnés, notamment par la validation des acquis de l'expérience.

Je salue la volonté d'avancer sur les indemnités, sujet sensible.

Votre texte se veut une réponse au mal-être des élus. Les problèmes sont divers, la réponse ne peut être unique. La société a changé, les élus locaux aussi. Ils aspirent à plus d'autonomie et de responsabilité.

On a plaisanté que la politique était l'art d'empêcher les gens de s'occuper de leurs propres affaires ; il faut faire tout l'inverse et redistribuer les pouvoirs. Cela suppose la décentralisation, mot ambigu qui laisse à penser que cela ne peut venir que d'en haut et cache trop souvent une déconcentration. Il faut remettre la décentralisation à l'endroit.

Faisons de ce texte une réponse à ceux qui se demandent encore s'ils vont s'engager pour des élections municipales. Élargissons le champ des possibles, redonnons le sens et l'envie de l'engagement. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et LaREM)

M. Jean-Marc Boyer . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Nos élus locaux ne sont pas entendus ; ils sont même méprisés avec le #balancetonmaire. Ils sont pourtant enracinés dans leur territoire, dévoués à leurs concitoyens, passionnés par la vie publique. Donnons-leur la reconnaissance qu'ils méritent. La médiatisation à outrance de quelques affaires a terni l'engagement désintéressé de centaines de milliers d'élus.

Face aux grandes intercommunalités, nos élus se sentent exclus ; il faut leur redonner la parole. Nos maires se sentent déshabillés par les transferts de compétences ; il faut leur redonner du pouvoir de décision. Merci aux rapporteurs qui ont annulé l'aberrant transfert obligatoire des compétences Eau et assainissement.

Les indemnités des maires des petites communes sont dérisoires au regard de leurs responsabilités. C'est pourquoi j'ai proposé de les revaloriser dans ma proposition de loi de septembre 2018. Il faut à mon sens conserver les trois premières strates et rendre la revalorisation plus lisible.

La reconnaissance passe aussi par des symboles. Je pense à la cocarde tricolore que nos maires ne peuvent afficher sur leur véhicule sous peine d'être verbalisés, comme le fut le plus ancien maire de mon département après 50 ans de mandat. Monsieur le ministre, pouvez-vous faire évoluer la pratique afin de marquer le respect dû à la fonction ?

Nos maires supportent mal l'impunité de ceux qui les agressent. Les maires, officiers de police judiciaire, vivent mal que des plaintes soient classées sans suite alors que leur responsabilité pénale est souvent engagée. Il faut des sanctions exemplaires, et que justice soit faite !

Certes, être élu n'est pas un métier ; mais pour susciter les vocations, il faut rendre la fonction attractive. La formation est primordiale pour continuer une carrière professionnelle sacrifiée durant le mandat. Il faut aussi faciliter la mise en disponibilité des salariés du privé.

On ne peut que déplorer la fin du cumul des mandats d'élu local et de parlementaire, surtout pour les petites communes.

Mme Frédérique Puissat. - Très juste.

M. Jean-Marc Boyer. - Comme le disait Rémy Pointereau dans sa proposition de loi, cela permettait de renforcer le lien unissant les territoires à leurs représentants nationaux.

Faisons en sorte que le texte qui sortira du Sénat soit à la hauteur des attentes de nos maires. Leur engagement mérite reconnaissance. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Sylviane Noël . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Mon expérience de maire d'une commune rurale de 450 habitants nourrit chaque jour mon travail de législateur.

Ce projet de loi prétend lutter contre la fracture territoriale et réconcilier la métropole et le rural. Personne n'est dupe de cette opération séduction à la veille des municipales. Il faudra bien plus pour renouer la confiance avec les élus locaux. Sans ces derniers, l'État serait bien en peine de maintenir la cohésion sociale.

Ils sont bien mal payés en retour par ce projet de loi : rien sur les baisses de dotations ou sur la taxe d'habitation, rien ou presque sur les intercommunalités XXL et les super régions, service minimum sur l'assouplissement de la loi NOTRe, rien sur l'acte III de la décentralisation.

Avec la marche forcée vers les grandes intercommunalités, la légitimité technique par la compétence remplace la légitimité démocratique par l'élection. Place aux technotables !

Autoriser les maires à fermer les débits de boisson à la place des préfets permet surtout de soulager une fois de plus les services de l'État. Ce que demandent les élus locaux, ce sont des moyens suffisants pour exercer leurs responsabilités actuelles !

Les maires de Haute-Savoie me l'ont dit ; la confiance entre État et élu local ne se décrète pas. Le relèvement du plafond des indemnités, laissé à la discrétion des maires, ne suffit pas. Ils choisissent généralement de s'en priver pour ne pas grever le budget communal...

Le vécu des maires, c'est la difficulté à concilier vie professionnelle, familiale et mandat électif, c'est maintenir coûte que coûte un service de proximité. Il existe déjà 35 000 « maisons de services au public » en France : ce sont les mairies.

Il faudrait étendre le bénéfice du temps partiel, prendre en compte le temps consacré à la collectivité dans les droits à la retraite.

Nous autres montagnards, nous sommes des taiseux : nous ne donnons pas notre confiance sans des actes.

Comme le disait Churchill : « Que la stratégie soit belle est un fait, mais n'oubliez pas de regarder le résultat ».

Il ne tient qu'au Gouvernement que ce projet de loi ne soit pas une occasion manquée. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi que sur quelques travées du groupe UC)

M. Jean-Raymond Hugonet . - Comme l'a dit le président Larcher, le temps est venu de reconstruire des ponts entre les collectivités territoriales et l'exécutif. Chamboule-tout des réformes territoriales bâclées, diktat des contraintes financières étranglant l'autonomie fiscale, ignominie du #balancetonmaire, ravage des mensonges de la Conférence des territoires : le lien de confiance entre les élus locaux et l'État ne tient plus qu'à un fil. Tout cela doit être réparé.

La crise des gilets jaunes a stoppé net l'arrogance du nouveau monde et plongé le pouvoir dans la fébrilité. Après avoir signé un chèque sans provision de 10 milliards d'euros pour acheter la paix sociale, le président de la République s'est lancé dans un tour de France des élus locaux, prenant force notes, découvrant enfin les vertus de la proximité. Il n'avait pas le choix.

Il est indispensable d'apporter aux élus l'appui de la Nation qu'ils incarnent. C'est aux fantassins de la République, aux élus eux-mêmes qu'il faut redonner confiance. Plus de 80 % des Français ont confiance en leur maire. Ne les laissons pas tomber. Est-ce dans cette perspective qu'on nous présente ce projet de loi ? Étant d'un naturel optimiste, je me plais à le croire.

Les maires ont exprimé récemment un sentiment d'usure et d'impuissance jamais atteint. Au Sénat, conformément à la responsabilité que nous confère l'article 24 de la Constitution, nous avions entendu de longue date l'appel au secours des territoires. Le texte qui nous est présenté reprend d'ailleurs un grand nombre de nos positions.

La commission des lois a lancé une vaste consultation et pris en compte les justes demandes des élus pour amender profondément le texte. Il ne s'agit pas, bien sûr, d'opposer communes et intercommunalités, mais il est grandement nécessaire de rappeler que la commune est la porte d'entrée des intercommunalités.

M. Jean-François Husson. - Parfait !

M. Jean-Raymond Hugonet. - La suppression du transfert obligatoire des compétences Eau et assainissement est une solution simple et efficace. Nous ferons plusieurs propositions sur le renforcement des pouvoirs de police du maire - augmentation du montant des amendes, codifications de l'interdiction de vente d'alcool la nuit, assouplissement des conditions de mutualisation des polices municipales.

La vie politique est ardue, chronophage et souvent ingrate. Il est de notre devoir de protéger ceux qui sont au service de la République. La République doit aussi savoir se faire respecter ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur quelques travées du groupe UC, ainsi que sur le banc de la commission)

M. Max Brisson . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) M. Hugonet a déblayé le terrain ; M. Karoutchi a parlé de Louis XIV, Bonaparte et Clemenceau. Il ne me reste qu'à parler de ce que je connais le mieux : les Pyrénées-Atlantiques. (On s'en réjouit à droite.)

Mon département comporte la plus grande communauté d'agglomération de France avec 158 communes et 238 conseillers communautaires. (« Olé ! » à droite) Dans le même département, la communauté de communes de la vallée d'Ossau ne compte, elle, que 18 communes. Volonté d'existence institutionnelle côté Basque, esprit montagnard et vallée côté béarnais...

Au-delà des contingences locales, le découpage intercommunal recouvre des réalités très diverses auxquelles la législation n'est pas adaptée : d'une part le mécano institutionnel de la loi NOTRe qui fut tout sauf l'acte III de la décentralisation ; d'autre part, l'énergie déployée par les préfets pour créer des intercommunalités toujours plus grandes, quitte à « passer outre ».

En 1981, Defferre estimait que c'était servir la France que de permettre aux élus de décider sur place des solutions. Hélas la tentation recentralisatrice a ensuite pris le dessus. L'actuel Gouvernement n'y est pas insensible. La contractualisation, d'essence jacobine et infantilisante dans la méthode, en atteste. C'est donc avec plaisir que j'ai accueilli le présent texte, qui reprend largement les travaux du Sénat.

Il cherche pour la première fois depuis longtemps une meilleure articulation entre la commune et l'intercommunalité. Ce faisant, il renoue avec un principe essentiel : l'intercommunalité ne saurait être une instance surplombant les communes et leur imposant ses décisions. (Marques d'approbation à droite)

Le projet de loi Gourault à venir sera l'occasion de marier cohérence des politiques publiques à grande échelle et proximité dans la gestion.

Élu basque et bon girondin, j'attends un nouvel acte de décentralisation et une volonté sincère d'instaurer solidement le droit à la différenciation. Cette attente a été refroidie par le discours du Premier ministre à Bordeaux, merci de la réchauffer !

Vous pourrez compter sur l'expertise du Sénat pour débattre en responsabilité. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Sébastien Lecornu, ministre . - (Mme Patricia Schillinger applaudit.) Je veux répondre brièvement aux orateurs pour évacuer les sujets les plus politiques afin que nous puissions peut-être nous accorder sur le droit à élaborer au service de nos 600 000 élus locaux.

Monsieur Kerrouche, monsieur Marie, vous avez distribué des bons et mauvais points sur la base du dossier de presse. En tant que maire et président de conseil départemental, j'ai quant à moi lu attentivement le texte de la loi Maptam, de la loi NOTRe et des lois de finances que vous avez soutenues sous la précédente législature : 11 milliards d'euros de baisse des dotations, intercommunalités XXL imposées de manière autoritaire, grandes régions qui méconnaissent la réalité géographie... (M. André Reichardt renchérit ; marques d'approbation sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Annie Guillemot. - Vous n'avez rien changé !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Comment pouvez-vous venir avec un tel aplomb faire la leçon au Gouvernement ? Vous allez présenter des amendements ? J'aurais plutôt présenté des excuses. (M. Jean-Marie Bockel applaudit ; approbation amusée à droite et au centre.) C'est parce qu'il y a eu la loi NOTRe que nous sommes ici pour en gommer les irritants.

Mme Annie Guillemot. - Et #balancetonmaire, c'est qui ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Avez-vous la preuve que le Gouvernement en est à l'origine ? (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains) En tant que maire et président de conseil départemental, je n'ai pas de leçon à recevoir sur ce point. Arrêtons les caricatures.

M. Olivier Paccaud. - Le Gouvernement l'a soutenu !

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Absolument.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Le Gouvernement n'en est nullement à l'origine.

Mme Annie Guillemot. - Le tweet est signé Darmanin !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Ce hashtag me dégoûte, je l'ai condamné. Vous ne pouvez l'imputer au Gouvernement.

Voix à droite : Démontrez-le !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Messieurs Kerrouche et Marie, oui, nous présentons ce texte avant les municipales car certaines dispositions de la loi NOTRe entrent en vigueur au 1er janvier 2020. Il fallait donc que le projet de loi intervienne à temps - un exemple, le rétablissement des indemnités dans les syndicats infra-communautaires doit être voté avant le 31 décembre 2019.

En quoi rendre le conseil de développement facultatif serait lui porter un « coup dur » ? On ne peut d'un côté prôner la liberté locale et la confiance, et de l'autre normer à tout va !

M. Éric Kerrouche. - Il faut faire confiance aux citoyens.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je fais confiance aux élus locaux. S'il existe d'autres outils de concertation territoriale avec les associations, le monde de l'entreprise ou les agriculteurs, pourquoi imposer un conseil de développement ? Dites plutôt que vous aimez la rigidité des normes et des cadres !

M. Didier Marie. - Caricatural...

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Madame Delattre, il n'y a pas eu de baisse de la DGF en 2017.

M. Laurent Duplomb. - C'est faux !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - L'enveloppe globale est stable ; les variations observées tiennent à la péréquation en faveur des communes les plus fragiles, urbaines et rurales, et de l'évolution du nombre d'habitants. Vous avez d'ailleurs voté à l'unanimité la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

On m'a accusé d'avoir intégralement copié les propositions du Sénat ; on me dit à présent que le projet de loi manque de souffle et qu'heureusement que la commission des lois est là pour l'enrichir !

M. Loïc Hervé. - C'est toujours vrai !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je m'en réjouis, seul le résultat compte. Point de querelle de paternité ! N'allons pas nous renvoyer qui ici a soutenu la loi NOTRe, qui l'a votée sans la soutenir - je n'étais pas ministre ou député, mais pour ma part, je l'ai combattue. Au-delà des procès d'intention, trouvons des solutions concrètes pour nos élus.

Monsieur de Belenet, nous avons levé le gage sur les indemnités sur les syndicats, ce qui a permis le dépôt d'amendements. Avec un seuil à 3 500 habitants, on couvre l'essentiel de la ruralité.

Monsieur Adnot, le projet de loi Gourault reviendra sur la gestion des compétences entre les strates. C'est une question qui me tient à coeur, car les bonnes intentions peuvent mener à l'enfer législatif.

Madame Cukierman, je vous présente mes excuses, j'ai inconsciemment oublié de citer le groupe CRCE. Certains de vos amendements vont dans le bon sens, j'y serai favorable. (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains)

Vous regrettez le renvoi à d'autres textes, mais ce projet de loi représente déjà 15 jours de discussion et près de mille amendements. Nous assumons la méthode, qui permettra de faire de la pédagogie auprès des élus locaux. Rien ne sert de voter des grandes lois qui bouleversent tout et qu'on ne peut appliquer.

Oui, cette loi est une rupture culturelle ; c'en est fini du gigantisme.

Ne vous en déplaise, l'État participe à la solidarité des communes avec 28 milliards d'euros de DGF et 2 milliards d'euros de crédits d'investissements. Je sais que vous souhaiteriez plus... (Mme Cécile Cukierman s'exclame.)

Monsieur Marc, nous reparlerons des délégations.

M. Karoutchi est parti...

M. Michel Savin - Il est à la commission d'investiture.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je l'ai moi-même fréquentée - avant d'être exclu des Républicains. (Exclamations)

M. Karoutchi a su tirer le fil d'Ariane de l'histoire. L'acte fondateur de la commune remonte à un décret du 12 novembre 1789 qui a transformé les groupements de campagne et paroisses en communes ; on a ensuite décidé la construction de maisons communes, les mairies.

Monsieur Mizzon, vous m'avez invité à « trouver la voie du Sénat ». Vous souhaitez normer un certain nombre de choses, tout en évoquant un « parfum de liberté ». Améliorer sans rigidifier, c'est tout le défi. Traduire en droit un système global n'est guère aisé.

Madame Canayer, le télétravail n'est pas sans poser des difficultés aux employeurs. Au groupe Les Républicains, on aime la liberté d'entreprendre. (On le confirme sur les travées du groupe Les Républicains.) Ne rendons pas les élus locaux inemployables !

Monsieur Marie, quelques amendements du groupe socialiste vont dans le bon sens, notamment celui sur les frais de déplacement des élus en situation de handicap sur lequel le Gouvernement lèvera le gage.

Monsieur Cabanel, vous avez courageusement parlé de droits mais aussi de devoirs. C'est vrai, les élus ont un devoir de transmission ; faut-il pour autant inscrire dans la loi une nouvelle contrainte ? Nous aurons à débattre de la granulométrie.

Nous ne rendons plus obligatoire l'extension des pouvoirs de police du maire. J'ai mené de nombreuses consultations ; la majeure partie des maires souhaite des moyens juridiques et matériels pour faire exécuter les décisions de police.

M. André Reichardt. - Matériels surtout !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Pas seulement car cela ne suffit pas.

Sans doute faut-il réinventer une police municipale adaptée au milieu rural ; ce sera l'objet d'un futur projet de loi.

M. Wattebled a raison, c'est la commune qui fait l'intercommunalité. L'EPCI est un établissement public au service de ses adhérents que sont les communes. Le tout forme le bloc communal - Lyon étant un cas particulier.

Sur la diminution du nombre des conseillers municipaux, nous sommes prêts à examiner une proposition à la seule condition qu'il y ait consensus sur vos bancs. Je me méfie en effet des procès d'intention : qu'on ne vienne pas dire ensuite que le Gouvernement n'aime pas les communes rurales !

Monsieur Lafon, votre constat était éloquent et vous avez posé des questions essentielles sur l'avenir de l'engagement. L'élu salarié du secteur privé aura toujours un modèle d'engagement spécifique.

Monsieur Boyer, le constat est partagé ; il faut passer à l'action. Il n'y a pas d'un côté ceux qui aiment les communes, de l'autre ceux qui ne les aiment pas. (Exclamations à droite) Ou alors il faudra se lever tôt pour le prouver - vous êtes mal tombés avec Jacqueline Gourault et moi !

J'ai souvenir d'un candidat à la présidentielle qui souhaitait réaliser 20 milliards d'euros d'économie sur les collectivités territoriales. C'est ensuite descendu à 8 milliards, et le projet a été abandonné par le président de l'AMF quand il a conduit la bataille des législatives en 2017.

La DGF ne diminue pas. (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains) M. Guené, le président Éblé, le rapporteur général le savent : la DGF est stable. (Mme Sophie Primas proteste.) Beaucoup de communes des Yvelines bénéficient de la solidarité de la dotation de solidarité urbaine (DSU). C'est financé par la péréquation - décidée par d'autres majorités, je le redis.

Soyez cohérents et déposez donc des amendements pour stopper la péréquation, et la DGF sera stable ! C'est un choix politique qui date de plus de quarante ans - je n'étais pas né !

« Personne n'est dupe à quelques mois des élections municipales », a dit Mme Noël. En quoi ce texte aurait-il un impact sur les municipales ? (Rires sur les travées des groupes Les Républicains et SOCR) Cela aura peut-être une influence sur les élections suivantes...

En revanche, ce que nous devons à la génération des élus de 2014 et 2020, dont je suis, qui ont passé leur mandat à s'adapter aux baisses de dotations et aux découpages, (M. François Bonhomme le concède, mais fait signe à M. le ministre de se tourner vers l'autre côté de l'hémicycle.) c'est un paysage le plus clarifié possible.

M. Jean-Claude Requier. - Chiche !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Les nouveaux élus municipaux devenus élus communautaires seront concernés, c'est pourquoi il faut apporter des corrections.

L'exécutif ne découvre pas les malheurs des maires ; j'ai moi-même l'expérience d'élu local.

C'est de l'État que dépendent les relations entre département et région. Ces sujets, comme celui de la métropole, trouveront leur place dans le projet de loi Gourault.

Un amendement de Mme Assassi sera l'occasion d'évoquer le département. Le Gouvernement croit fermement à la strate départementale pour organiser la solidarité territoriale. De quinquennat en quinquennat, les départements traînent des difficultés financières et la loi NOTRe a rogné leurs compétences. Le projet de loi 3D y répondra.

L'État n'essaie nullement de se débarrasser du problème des débits de boisson sur les collectivités territoriales. Vous ne pouvez à la fois demander plus de pouvoir de police, plus de libertés pour les maires et accuser l'État de se défausser. Choisissez une stratégie d'opposition ! (Mme Cécile Cukierman s'exclame.)

M. André Reichardt. - L'État s'est déjà beaucoup déchargé.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Monsieur Hugonnet, je vous ai connu sur des mélodies plus bienveillantes. (Sourires) Je comprends la stratégie politique qui consiste à dire que tous les malheurs arrivent depuis deux ans. On reprochait déjà à Pompidou de ne pas avoir été élu local. (Protestations à droite)

M. Jean-Raymond Hugonet. - Il aura été député, au moins !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Cela fait quinze ans que les gouvernements hésitent à donner des pouvoirs et de la visibilité aux élus locaux - taxe professionnelle sous Sarkozy, baisse de DGF sous Hollande... Je forme le voeu que nous rendions des comptes collectivement plutôt que de débattre de la généalogie de mesures qui datent de ma tendre enfance, afin de rendre l'avenir des 600 000 élus locaux plus facile. (Applaudissements sur les travées du groupe LaREM et sur quelques travées du groupe RDSE)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

M. Philippe Bas, président de la commission des lois . - Je n'imaginais pas, monsieur le ministre, que le jour viendrait où nous aurions une querelle de paternité ! En 2017, nous avons adopté une loi sur la compétence Eau et assainissement ; le 13 juin 2018, une proposition de loi plus large, sur l'équilibre des territoires, qui n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Il vous était loisible de la faire amender et adopter par votre majorité : l'ambition de légiférer avant le 31 décembre 2019 aurait alors été aisément atteinte. On aurait supprimé ces irritants de la loi NOTRe qui vous donnent tant d'urticaire !

Vous avez eu tout loisir de vous inspirer de notre texte mais nous avons pris un grand retard en ce qui concerne les relations entre intercommunalités et communes membres.

La question est de savoir si nous sommes favorables aux libertés locales et si nous faisons confiance aux élus, avez-vous dit. Cela augure bien de notre débat. Malheureusement, une partie des amendements du Gouvernement ne sont pas cohérents avec ces propos. C'est la commission des lois qui a voulu plus de libertés locales.

Vous ne voulez pas des pôles territoriaux avec délégation de compétences, ni de plusieurs autres de nos propositions - sur le partage de compétences et la fin de la compétence optionnelle, par exemple, ou sur la neutralisation des effets du retour de compétences aux communes sur la DGF des intercommunalités.

Sur les indemnités des maires, j'espère que vous nous rejoindrez ! Monsieur le ministre, je vous sais gré d'avoir ajouté une lettre rectificative et je serai heureux si vous êtes d'accord avec la commission des lois pour renforcer les pouvoirs de police du maire, donner à celui-ci la capacité de lever des amendes administratives hors procédure pénale, pour développer les polices municipales et pour mieux protéger les élus, menacés ou agressés. Les maires doivent être mis en confort face aux incivilités et aux violences.

Monsieur le ministre, nous sommes prêts. Avec MM. Darnaud et Retailleau, nous avons déposé des propositions de loi. Pourquoi vous faut-il encore un an pour réfléchir sur cette question, qui est cruciale comme vous l'avez vous-même expliqué ? (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Loïc Hervé applaudit également.)

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - Sur le « copier-coller », loin de moi l'idée de polémiquer, mais j'ai voulu rappeler que les travaux du Sénat allaient beaucoup plus loin que le texte du Gouvernement.

On ne peut pas nous reprocher un manque de pragmatisme ni de plasticité. Nous disons même « chiche ! » pour étendre la délégation à d'autres compétences que l'eau et l'assainissement.

Je me tourne vers nos collègues socialistes, pour souligner que je n'oppose pas communes et intercommunalités. Cependant, manifestement, il faut mettre de l'huile dans les rouages !

Le constat est partagé par maints élus des territoires : quand l'EPCI compte 158 communes, la gestion des compétences donne lieu à deux approches, une stratégique et une de proximité.

Un second souffle est nécessaire, il passe par plus de souplesse et d'adaptation au territoire. C'est un pont jeté vers le prochain texte de différenciation territoriale. (Applaudissements sur les travées du groupe UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains)

M. Sébastien Lecornu, ministre . - Je lève le gage sur les amendements relatifs à la participation à l'Agence France locale. J'ai souhaité déposer des amendements car le ministre n'est pas présent en commission des lois et je souhaitais avoir un débat éclairé sur plusieurs points. Il est facile, parfois, de voter des dispositions fiscales au nom de la liberté, plus difficile d'aller les défendre sur le terrain. La neutralisation du CIF appelle une transformation totale de l'intercommunalité telle qu'on la connaît aujourd'hui. (Mme le rapporteur le conteste.) Je suis curieux de savoir ce qu'en pensent certaines associations d'élus.

Si, lors de l'examen de la loi NOTRe, la prospective avait été plus précise sur les impacts financiers, certains problèmes actuels comme les fortes variations de DGF n'auraient pas existé.

La dernière loi de décentralisation date de 2003 - le président Bas s'en souvient, il était secrétaire général de la présidence de la République... Rien depuis ! La commission des lois a présenté quelques propositions de loi, sans doute pour les verser au débat.

Un an pour réfléchir à la place de l'État et à l'articulation des blocs, communal, départemental, n'est pas de trop, d'autant que les propositions auxquelles je pense n'ont pas encore été débattues ici.

ARTICLE ADDITIONNEL avant le titre premier

Mme la présidente. - Amendement n°745 rectifié bis, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Savoldelli, Mme Gréaume, M. Collombat, Mme Benbassa, M. Bocquet, Mmes Apourceau-Poly, Brulin et Cohen, MM. Gay et P. Laurent, Mmes Lienemann et Prunaud et M. Ouzoulias.

I. - Avant le titre Ier

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant le livre Ier de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 3111-... ainsi rédigé :

« Art. L. 3111-.... - La République reconnaît les départements comme division territoriale essentielle, inhérente à l'organisation administrative et politique française et nécessaire à son bon fonctionnement, notamment par leurs compétences en matière de solidarités et leur soutien aux communes. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article d'une division additionnelle et de son intitulé ainsi rédigé :

Titre préliminaire

Le rôle des départements

Mme Cécile Cukierman. - Par cet amendement, nous souhaitons consacrer le rôle du département comme division administrative française.

La loi NOTRe a déjà retiré la clause de compétence générale aux départements et transféré un grand nombre de ses compétences aux régions. Les élus s'inquiètent, à raison, au vu de la future réforme de la fiscalité locale qui sera un nouveau coup dur pour les départements et leur autonomie.

Le PLF 2020 supprime le dernier levier de la fiscalité locale. De fait, le lien s'atténue entre les citoyens et la collectivité, réduite au rôle de guichet social.

Le département doit rester un échelon adapté aux solidarités. Monsieur le ministre, je vous ai entendu dire que la question des départements serait vue dans le prochain texte. Pourquoi repousser ce débat ?

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Cet amendement plein d'empathie vis-à-vis des départements n'a pas de valeur normative. Avis défavorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Il s'agit à mon sens d'un amendement d'appel. Oui, le Gouvernement croit en la strate départementale. Je ne partage pas votre point de vue financier : le RSA et l'APA sont des dépenses dynamiques, affecter un impôt aussi dynamique que la TVA aux départements est une bonne idée. Votre amendement parle à mon coeur mais j'en suggère le retrait, car il aura mieux sa place lors de l'examen de la loi Gourault.

Mme Cécile Cukierman. - Je ne veux pas parler à votre coeur mais à votre raison ! (Rires) Personnellement, je ne pense pas que la TVA soit un impôt juste, au contraire.

Nous avons dans les lois NOTRe ou Maptam acté des principes, sur la place de chaque collectivité territoriale, qui n'étaient pas très législatifs. Le président de la commission des lois a lui-même dit que certaines choses vont mieux en les disant.

Je retire cet amendement même si, quoi que laïque, je suis comme Saint Thomas et je ne crois que ce que je vois.

L'amendement n°745 rectifié bis est retiré.

ARTICLES ADDITIONNELS avant l'article premier

Les amendements nos179 et 180 rectifié ne sont pas défendus, non plus que les amendements nos174, 175 et 177.

Mme la présidente. - Amendement n°744 rectifié, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Savoldelli, Mme Gréaume, M. Collombat, Mme Benbassa, M. Bocquet, Mmes Apourceau-Poly, Brulin et Cohen, MM. Gay et P. Laurent, Mmes Lienemann et Prunaud et M. Ouzoulias.

Avant l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République est abrogée.

Mme Éliane Assassi. - Cet après-midi, certains ont vanté les mérites de la loi NOTRe, d'autres l'ont critiquée. Nous, parfaitement cohérents, avons déposé cet amendement pour l'abroger. Elle est en effet le paroxysme d'un mouvement qui a déformé totalement l'esprit d'une intercommunalisation volontaire, au service des communes et complémentaire du triptyque communes-départements-régions. Depuis, les conséquences de la loi NOTRe se sont révélées néfastes pour le bon fonctionnement des collectivités territoriales, avec une intercommunalisation à marche forcée, écrasant les communes, créant des EPCI géants, dont le périmètre n'a parfois aucun sens, et dénudant les communes de compétences qui leur tenaient pourtant à coeur et dont elles pouvaient assurer la bonne tenue. Aux contours naturels des territoires, on a substitué de grands ensembles irrationnels, laissant les élus fatigués et démunis.

Nous refusons la politique de rafistolage du Gouvernement et proposons au Sénat et au Gouvernement de prendre leurs responsabilités.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Cet amendement est certes cohérent, mais un peu disruptif... Les élus locaux sont certes insatisfaits, mais il faut avancer, pour que les efforts accomplis depuis trois ans ne soient pas vains. Il est temps de desserrer l'étau. Avis défavorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - C'est un amendement d'appel. J'en appelle ici à votre raison : abattre d'un coup de hache la loi NOTRe créerait de l'insécurité juridique. Avis défavorable, si l'amendement n'est pas retiré.

L'amendement n°744 rectifié est retiré.

Mme la présidente. - Amendement n°746 rectifié bis, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Savoldelli, Mmes Gréaume et Benbassa, M. Bocquet, Mmes Apourceau-Poly, Brulin et Cohen, MM. Gay, Gontard et P. Laurent, Mmes Lienemann et Prunaud et M. Ouzoulias.

Avant l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Conformément à l'article 37-1 de la Constitution et pour une durée maximale de trois ans, le représentant de l'État dans le département, ou le préfet de police à Paris, peuvent expérimenter, dans les départements et régions volontaires, pour un maximum de deux régions et de six départements, la mise en place d'un comité d'évaluation des politiques de décentralisation depuis la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Les membres de ce comité ne sont pas rémunérés et aucun frais lié à son fonctionnement ne peut être pris en charge par une personne publique.

II. - Cette expérimentation permet de faire un bilan des politiques de coopération intercommunale en analysant les conséquences en termes de services publics, de contrôle des citoyens sur l'action publique et d'efficacité financière, sociale et organisationnelle.

III. - Cette expérimentation donne lieu à un rapport permettant d'apprécier l'opportunité de telles politiques imposant aux communes la coopération intercommunale et des transferts obligatoires de compétences.

Mme Cécile Cukierman. - Ce texte est un point d'arrêt à la dévitalisation de l'échelon communal. Notre amendement vise à faire le bilan des politiques de décentralisation depuis les années quatre-vingt. Avant de légiférer de nouveau, il faut évaluer ces politiques, si nous ne voulons pas naviguer à l'aveugle. Comment sont apparus les irritants dont vous parlez ? Ils ne datent pas de la seule loi NOTRe.

Le Gouvernement veut rationaliser le service public : les précédentes politiques ont-elles été efficaces, tandis que la répartition des compétences devenait si complexe ? Quelles sont les conséquences financières ? Les conséquences sociales et culturelles doivent aussi appeler toute notre attention.

Ne restons pas sourds au découragement exprimé par les élus.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - L'appel à l'évaluation est entendu par nous tous. L'évaluation des politiques existe déjà : c'est le rôle du Parlement. Retrait ou avis défavorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Même avis.

Mme Cécile Cukierman. - Je ne retirerai pas. Loin de nous la volonté de fragiliser le rôle d'évaluation du Parlement, nous pourrions d'ailleurs faire beaucoup mieux en cette matière. Mais ce que nous proposons, c'est d'associer à la réflexion l'ensemble des acteurs qui ont vécu ou subi les différentes lois de décentralisation.

L'amendement n°746 rectifié bis n'est pas adopté.

ARTICLE PREMIER

M. Roland Courteau . - Le pacte de gouvernance pourra prévoir une instance de dialogue, autrement dit une conférence des maires. Il existe déjà de telles instances dans de nombreux EPCI. Créer un espace de dialogue entre maires, pas tous présents au bureau, et les EPCI est une bonne idée. Faut-il la rendre obligatoire, au risque d'imposer de nouvelles contraintes ? Faut-il la rendre facultative, au risque que certains EPCI ne la mettent jamais en oeuvre ? Ou bien doit-on conditionner le caractère obligatoire à la demande d'une partie - peut-être 20, 25 ou 30 % - des maires ?

Il y aurait un risque, en cas de désaccord, de « gâcher l'ambiance ». La meilleure solution est sans doute de rendre obligatoire cette conférence dès lors que tous les maires ne siègent pas au bureau de l'EPCI.

M. Antoine Lefèvre . - La délégation aux collectivités territoriales, dont je suis membre depuis l'origine, s'intéresse depuis longtemps au sujet. Un sentiment de dépossession a saisi les élus municipaux. L'esprit n'y est plus et ils décrochent, se sentant pris dans de vastes ensembles.

La délégation a adopté à l'unanimité le 6 mai 2019 le rapport que Patricia Schillinger et moi avons rédigé. Les résultats de notre enquête sont formels : les maires ne se sentent pas suffisamment associés à la gouvernance de l'intercommunalité. D'où nos douze recommandations, dont deux, la charte de gouvernance et l'instance de dialogue, sont reprises par cet article - nous nous en réjouissons.

Mme Cécile Cukierman . - Mon intervention vaudra pour l'ensemble du titre premier. Les élus locaux éprouvent de la frustration devant un manque de débat dû, soit au trop grand nombre d'élus, soit à la multiplicité des questions à l'ordre du jour. Ils nous disent : à 23 h 30, lorsqu'il reste dix points à l'ordre du jour, on n'ose pas poser trop de questions...

Oui, nous plaidons encore et toujours pour des intercommunalités à taille humaine et contre les regroupements à marche forcée. C'est le sens de nos amendements qui rendent aux maires, au sein de l'intercommunalité, la maîtrise des enjeux politiques.

M. Yves Daudigny . - Moi aussi, chaque week-end, je parcours les 800 communes et 20 intercommunalités de mon territoire de 530 000 habitants. Je rencontre des maires déterminés et enthousiastes qui sont les premiers acteurs de la démocratie et les animateurs infatigables de ce premier niveau de solidarité qu'est la commune. Je veux me faire l'écho de leur volonté de construire un avenir possible sur des territoires éprouvés.

Dans la crise des représentations, le maire reste populaire. Son engagement, souvent bénévole, lui coûte : il sacrifie sa vie de famille et sa vie professionnelle. Or, avec l'extension des intercommunalités, les élus locaux sont dépassés. La dimension communale a perdu sa pertinence en matière d'offre et de service à la population. Mais je soutiens la création des conseils des maires, même si ceux-ci ne résoudront pas les dysfonctionnements entre intercommunalité et communes.

M. Jean-Yves Roux. - Le département des Alpes-de-Haute-Provence compte des communautés de communes qui peuvent regrouper des centaines de communes et dont le siège se situe, pour quatre d'entre elles, à l'extérieur du département. Cela est souvent vécu comme une dépossession.

La confiance des maires est une bonne chose, mais elle ne suffit pas. Mendès-France le disait, la démocratie ne consiste pas à mettre épisodiquement un bulletin dans une urne, à déléguer les pouvoirs, à se désintéresser des enjeux entre deux élections. Il y a au contraire une action continuelle des citoyens sur les affaires de l'État et des collectivités. La codécision est importante, c'est pourquoi mon groupe présentera des amendements.

M. François Bonhomme . - Le Gouvernement veut conforter le rôle du maire face à la loi NOTRe, qui a fragilisé les communes et créé une supra-communalité ivre d'elle-même.

Dans l'attente d'un projet de loi sur la décentralisation annoncé pour 2020, cet article a le mérite de rendre aux maires une place centrale. Il faut que l'intercommunalité se construise avec les élus communaux et non contre eux.

Le pacte de gouvernance permettra, je l'espère, de trouver un équilibre. Et vous pourrez compter sur l'appui du groupe Les Républicains tant que vous renforcerez le rôle des maires comme vous le faites ici.

Le conseil des maires devrait rendre à la commune son rôle de « porte d'entrée de l'intercommunalité », pour reprendre les mots de M. Darnaud.

M. Maurice Antiste . - Pour une fois, je suis en accord avec la méthode et l'objectif de ce projet de loi. Consulter les associations de maires, les parlementaires de la délégation aux collectivités locales, les présidents de groupes... L'exécutif ne nous avait pas habitués à tant d'égards ! Il faut dire que le grand débat avait donné la parole à des maires qui ont pu exposer leurs doléances.

Ce texte permettra d'améliorer le quotidien des élus locaux. Mais cela suffira-t-il ? C'est un premier pas qui doit en annoncer d'autres.

Remettre la démocratie au plus près des territoires passe, par exemple, par la prise en compte des années passées comme maire pour la retraite.

M. Max Brisson. - Monsieur le ministre, vous me chagrinez. Vous avez répondu à toutes les interventions de discussion générale, sauf à la mienne. (On fait mine de s'indigner sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Julien Bargeton. - Mais si !

M. Max Brisson. - Cela m'oblige à reprendre la parole... Les pôles territoriaux auront-ils la chance de trouver un cadre clair ? Dans les intercommunalités XXL ou même XXXL qui ont été voulues - au Pays basque, par exemple, qui compte 158 communes et 238 conseillers communautaires - les maires doivent pouvoir se retrouver, que ce soit pour définir des schémas de grande échelle ou parler de problèmes de proximité.

J'étais favorable à la grande intercommunalité du Pays basque, mais pas pour régler les problèmes de proximité. Je pense à la gestion des déchets : un administré de Mauléon, pour régler un simple problème de conteneur, doit aller jusqu'à Bayonne.

Oui, le maire est à portée d'engueulade, mais trop d'engueulades créent des découragements. (« Bravo !» sur les travées du groupe Les Républicains)

Mme Corinne Féret. - Dans le Calvados, les maires souhaitent rendre obligatoire la conférence des maires. Son caractère facultatif la fragilise alors qu'elle aura pour objet de débattre sur les questions essentielles de la vie de l'EPCI.

Les maires des petites communes rurales doivent eux aussi avoir une certaine visibilité sur les décisions importantes de l'EPCI. Le Gouvernement n'a-t-il pas récemment présenté un agenda à ce sujet ? Il faut passer des paroles aux actes. Rendre la conférence des maires obligatoire, c'est reconnaître le rôle central de ceux-ci.

Mme la présidente. - Amendement n°383 rectifié, présenté par M. Kerrouche et les membres du groupe socialiste et républicain.

Alinéas 4 et 5

Rédiger ainsi ces alinéas :

« Art. L. 5211-11-1. - I. - Dans chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, il est établi un pacte de gouvernance.

« Le pacte de gouvernance détermine les modalités de la coopération entre les communes et l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres. Il est élaboré après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211-5-1 A ou L. 5211-41-3. Il est adopté, après avis des conseils municipaux des communes membres, au plus tard le 31 décembre de l'année du renouvellement général ou dans les neuf mois qui suivent une opération prévue aux articles L. 5211-5-1 A ou L. 5211-41-3.

M. Éric Kerrouche. - Monsieur le ministre, entrons dans le vif de la discussion. Quel obstacle y a-t-il à faire du pacte de gouvernance la règle de droit commun ?

Vous nous dites qu'il faut faire confiance aux élus. Certes, mais il faut aussi associer les conseillers municipaux au sein de l'instance communale. Pourquoi donc ne pas mettre en place une instance qui favoriserait le rapprochement entre communes et intercommunalités ?

Mme la présidente. - Amendement n°590 rectifié, présenté par M. Antiste, Mmes Conconne et Conway-Mouret, MM. Duran et Daudigny et Mme Monier.

Alinéa 4

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

« Art. L. 5211-11-1. - I. - Dans les dix mois qui suivent le renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue par l'article L. 5211-41-3, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale adopte un pacte de gouvernance entre les communes et l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres.

« Après chaque renouvellement général des conseils municipaux ou une opération prévue aux articles L. 5211-5-1 A ou L. 5211-41-3, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale adopte un pacte de gouvernance entre les communes et l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres.

M. Maurice Antiste. - Le pacte de gouvernance améliore la coopération entre communes et intercommunalités, mesure appelée de longue date par les élus. Il faut rendre le pacte obligatoire. Cet amendement prévoit d'en étendre le bénéfice à toutes les communes de France.

Le délai de six mois prévu dans le projet de loi semble très court, la rédaction proposée par cet amendement le porte donc à dix mois.

Mme la présidente. - Amendement n°748, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Savoldelli, Mmes Gréaume et Benbassa, M. Bocquet, Mmes Apourceau-Poly, Brulin et Cohen, MM. Gay, Gontard et P. Laurent, Mmes Lienemann et Prunaud et M. Ouzoulias.

I. - Alinéa 4

1° Remplacer la référence :

L. 5211-5-1 A

par la référence :

L. 5211-5-1

2° Supprimer les mots :

à fiscalité propre

3° Remplacer les mots :

un débat et une délibération sur l'élaboration d'un pacte de gouvernance entre les communes et l'établissement

par les mots :

l'élaboration d'un pacte de gouvernance entre les communes et l'établissement de coopération intercommunale dont elles sont membres

II. - Alinéa 5

Remplacer les mots :

Si l'organe délibérant de l'élaboration d'un pacte, il adopte dans un délai de neuf mois à compter du

par les mots :

Ce pacte est adopté dans les neuf mois qui suivent le

Mme Michelle Gréaume. - Nous proposons de rendre l'établissement du pacte de gouvernance obligatoire. Cet outil est essentiel au bon fonctionnement d'un EPCI, afin d'établir de bonnes relations avec les communes et leurs élus.

L'établissement de ce pacte est déjà une pratique courante. Lui donner un caractère facultatif manque d'efficacité. Il y va de la bonne gouvernance des intercommunalités. Ouvrir le débat entre les communes est une bonne base, liberté leur étant laissée de définir plus précisément la nature du pacte.

Mme la présidente. - Amendement n°674 rectifié bis, présenté par MM. Maurey, Longeot, L. Hervé, Cigolotti et Médevielle, Mmes Morin-Desailly et Billon, M. Prince, Mmes Sollogoub et Vérien, M. Mandelli, Mme Duranton, MM. Mizzon, de Nicolaÿ et P. Martin, Mme Létard, M. Decool, Mme Ramond, M. Delcros, Mme Vermeillet, M. Guerriau, Mme Sittler et MM. Gremillet et H. Leroy.

I. - Alinéa 4

Après la référence :

L. 5211-41-3,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

un pacte de gouvernance entre les communes et l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres est adopté dans les neuf mois, par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, après avis des conseils municipaux des communes membres.

II. - Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

M. Loïc Hervé. - Cet amendement d'Hervé Maurey rend obligatoire l'adoption d'un pacte de gouvernance entre les communes et l'EPCI dans les neuf mois de son installation.

Il faut prendre le temps de définir des règles de gouvernance dans les intercommunalités.

Mme la présidente. - Amendement n°20, présenté par M. Grand.

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L'élaboration d'un pacte est obligatoire pour les métropoles.

M. Jean-Pierre Grand. - L'étude d'impact précise que les métropoles sont des EPCI très intégrés. Cet amendement rend obligatoire l'élaboration d'un pacte de gouvernance pour les métropoles.

Depuis mars 1983, je siège dans l'intercommunalité de Montpellier. J'ai assisté à une dérive épouvantable. Le président de la métropole de Montpellier considère celle-ci comme une collectivité de plein exercice. Il faut faire respecter la loi.

Mme la présidente. - Amendement n°124 rectifié bis, présenté par MM. P. Joly, Lozach et Antiste, Mme Jasmin, MM. Tourenne, Courteau, Vaugrenard et Tissot, Mmes Féret et Perol-Dumont, MM. Montaugé, Duran et Temal et Mme Monier.

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Dès lors que l'organe délibérant décide de l'élaboration d'un pacte de gouvernance, est systématiquement évoquée la question de la création d'un conseil de développement.

M. Maurice Antiste. - Il s'agit d'un amendement de repli dans l'hypothèse où les conseils de développement deviendraient facultatifs.

Les conseils de développement sont en cours de généralisation dans les intercommunalités de plus de 20 000 habitants. Cette dynamique a besoin d'être encouragée et accompagnée, jusqu'à assurer un maillage suffisant dans l'ensemble des territoires. Ces conseils sont à l'échelle intercommunale les rares lieux organisés où les désaccords peuvent s'exprimer de manière argumentée, et se réduire de façon apaisée.

Ils contribuent à diffuser les valeurs d'écoute et de respect de l'autre, d'attention à l'intérêt général et d'une citoyenneté active et responsable.

Mme la présidente. - Amendement n°633 rectifié, présenté par MM. H. Leroy, Laménie, Meurant et Frassa, Mme Deromedi, M. Guerriau et Mmes Bruguière et Sittler.

Alinéa 5

Remplacer les mots :

Si l'organe délibérant décide de l'élaboration d'un pacte, il

par les mots :

L'organe délibérant

M. Henri Leroy. - Le pacte de gouvernance permet à l'exécutif de chaque commune membre de s'accorder sur la politique de l'EPCI. Il faut le rendre obligatoire.

Mme la présidente. - Amendement n°462, présenté par M. Patriat et les membres du groupe La République En Marche.

Alinéa 5

Remplacer le nombre :

neuf

par le nombre :

six

M. Arnaud de Belenet. - Ce petit amendement de bon sens revient sur l'allongement du délai d'adoption du pacte de gouvernance. On évitera ainsi de perdre une année, la première, qui est stratégique.

Mme la présidente. - Amendement n°904 rectifié, présenté par M. Jacquin, Mmes Jasmin et Conway-Mouret et MM. Vaugrenard, Temal, Tissot et Daudigny.

I. - Alinéa 5

Remplacer le mot :

neuf

par le mot :

douze

II. - Après l'alinéa 11

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ....° Les conditions dans lesquelles l'intercommunalité entend coopérer avec les collectivités voisines.

M. Olivier Jacquin. - Cet amendement renforce la cohésion au sein du bloc communal grâce à un pacte de gouvernance qui créerait des liens entre les bassins de vie.

Pour pleinement satisfaire l'ensemble des communes et concitoyens d'un EPCI, il peut être nécessaire d'envisager des partenariats avec les collectivités voisines, a fortiori en l'absence de pôle d'équilibre territorial et rural (PETR).

Cela rassurerait les communes excentrées du coeur de certaines politiques publiques ; elle leur garantirait que leur EPCI se donne au moins une obligation de moyens.

L'amendement allonge également le délai d'élaboration du pacte de gouvernance de neuf à douze mois.

Mme la présidente. - Amendement n°636 rectifié, présenté par MM. H. Leroy, Laménie, Meurant et Frassa, Mme Deromedi, M. Guerriau et Mmes Bruguière et Sittler.

Alinéa 5

Compléter cet article par les mots :

et l'annexe à son règlement intérieur

M. Henri Leroy. - Cet amendement prévoit que le pacte de gouvernance est annexé au règlement intérieur des EPCI.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Le pacte de gouvernance répond à l'aspiration des communes d'être davantage associées à l'intercommunalité. Ce pacte veut remettre le maire au coeur des décisions.

Divers amendements veulent obliger à la conclusion d'un pacte de gouvernance dans les EPCI. L'amendement n°20 ne le prévoit que dans les métropoles. Nous voulons remettre le maire au coeur du village républicain : la discussion sur l'élaboration ou non d'un pacte de gouvernance est inscrite dans la loi : elle ne peut donc pas être esquivée.

La commission des lois a prévu un délai de neuf mois pour permettre aux EPCI de solliciter les communes sur l'élaboration de ce pacte. Elle a défini des items qui doivent figurer dans le pacte de gouvernance, comme la question de la solidarité financière. Cependant, il y a autant d'EPCI que de réalités territoriales et chacun doit pouvoir enrichir le pacte de gouvernance à sa guise. Cet outil sera précieux pour les élus, mais veillons à ne pas alourdir la loi.

Avis défavorable aux amendements nos590 rectifié, 748, 633 rectifié, 674 rectifié bis, 383 rectifié et 20.

Quant à l'amendement n°124 rectifié bis sur la création d'un conseil de développement au sein du pacte de gouvernance, je préfère garder un peu de plaisir pour plus tard. Nous avons conservé le caractère facultatif de ces conseils. La commission des lois avait donné un avis favorable à l'amendement sous réserve d'une modification. M. Joly l'a refusée. Par conséquent avis défavorable à l'amendement n°124 rectifié bis.

M. de Belenet est impatient de conclure les pactes de gouvernance, mais le délai de neuf mois permet parfois d'accoucher de choses intéressantes... (Sourires)

Avis défavorable aux amendements nos462 et 904 rectifié.

Enfin, avis favorable à l'amendement n°636 rectifié.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Même avis que la commission. Nous parlons de liberté et nous commençons à vouloir rendre des documents obligatoires. Avis défavorable à tous les amendements qui tendent à instituer une obligation, c'est-à-dire aux amendements nos383 rectifié, 590 rectifié, 748, 674 rectifié bis et 20.

L'amendement n°124 rectifié bis ne suscite pas mon opposition. Sagesse.

Avis défavorable à l'amendement n°633 rectifié qui institue une obligation ferme.

Monsieur de Belenet, un EPCI dispose de six mois pour élaborer son règlement intérieur. Ne multiplions pas les délais, mais alignons-les plutôt. Avis favorable à l'amendement n°462 qui va dans ce sens. Six mois sur six ans, c'est 10 % du mandat : c'est déjà important.

Avis défavorable à l'amendement n°904 rectifié, même s'il faut laisser du temps au temps.

Enfin, avis favorable à l'amendement n°636 rectifié pour faire oeuvre de simplification. Mais soyons clairs, le règlement intérieur ne concerne que les assemblées délibératives ; le pacte de gouvernance va bien au-delà. Rien ne s'oppose à ce que ce dernier soit annexé au règlement, mais les délais doivent être identiques.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - Monsieur le ministre, votre argument sur les délais est un peu léger. Le pacte de gouvernance est un projet politique et un projet de territoire. Le réaliser en six mois est une gageure qui mettra les élus en difficulté. Continuer à mener les choses à la hussarde ne permettra pas de créer les conditions d'une intercommunalité heureuse. Laissez le temps aux communes de s'exprimer et ne soyez pas si dogmatique. Cela ne vous ressemble pas ! (Sourires)

M. Didier Marie. - J'ai du mal à comprendre les blocages des rapporteurs. D'autant que Françoise Gatel nous explique que le pacte de gouvernance doit être un projet politique et un projet de territoires. Pourquoi ne serait-il pas obligatoire dans les EPCI ? Si le président de l'EPCI se contentait de proposer un débat, les communes seraient dépossédées de leur droit au chapitre. Il faut garantir ce pacte en le rendant obligatoire. Enfin, nous estimons que le pacte doit être conclu en fin d'année suivant les élections.

M. Bernard Delcros. - Dans les nouvelles instances intercommunales, des élus expérimentés côtoieront des élus nouveaux qui auront tout à apprendre. Il serait de bonne méthode de tout mettre sur la table pour que chacun soit au courant. Quant aux délais, je suis favorable à celui de neuf mois, garant d'un pacte de gouvernance bien construit.

M. Olivier Jacquin. - Je n'ai pas eu de réponse sur la partie rectifiée de mon amendement n°904 rectifié qui traite des relations entre EPCI. Je proposais que le pacte de gouvernance puisse en traiter. Aucun périmètre administratif n'est parfait. Il faut souvent trouver des solutions avec un voisin, en matière de transport, par exemple. Les périmètres administratifs sont dépassés par les modes de vie des habitants. Merci de vos éclairages sur ce point, madame le rapporteur et monsieur le ministre.

M. André Reichardt. - Je soutiens les propositions de Mme le rapporteur sur le pacte de gouvernance. Je suis convaincu par l'équilibre que nous avons atteint à la commission des lois. Je me vois mal commencer ce débat de 15 jours, en instituant une obligation ferme. S'il faut remédier à la désaffection des maires en leur offrant plus de liberté, montrons-le !

À titre personnel, j'aurais pensé qu'il pouvait être utile de parvenir à un pacte de gouvernance pour toutes les intercommunalités. Mais laisser libres les acteurs - qui y ont tous intérêt - contribuera tôt ou tard à le généraliser. L'obligation est une mauvaise recette...

M. Jean-Pierre Grand. - À Montpellier, vous ne diriez pas cela !

M. Jean-Marie Bockel. - Je partage tout ce que vient de dire M. Reichardt. Oui, il faut en rester à l'équilibre que vous avez trouvé entre l'obligatoire et le facultatif. Antoine Lefèvre et Patricia Schillinger sont partis des bonnes pratiques d'hier, qui n'ont été possibles que parce qu'il y avait une marge de liberté. L'expérimentation doit pouvoir être pratiquée. Tout vouloir codifier d'emblée aura des effets inverses, en termes de qualité.

M. Didier Rambaud. - Depuis 15 heures, j'ai l'impression que l'intercommunalité est dans le collimateur. (M. Philippe Bas, président de la commission, proteste.) J'ai été président d'une intercommunalité pendant dix ans et je crois que quand elles n'ont pas réussi, c'est qu'il n'y avait pas suffisamment de projets de territoires. Non, dire que les communes font l'intercommunalité, n'est pas une solution - ce serait l'auberge espagnole : chaque commune voudra se servir. Préférons le projet !

M. Jean-Marie Mizzon. - Un jour, tous, nous avons commencé notre vie d'élu. Et c'était difficile ; il faut appréhender tant de choses ! Pour cela, il faut un délai suffisant, d'autant plus que deux mois en juillet et août, sur les neuf, sont des mois de vacances.

M. Éric Kerrouche. - Il n'y a pas une différence de degré, mais de nature entre pacte de gouvernance et règlement intérieur, monsieur le ministre.

« L'art vit de contraintes et meurt de libertés », disait Albert Camus dans son discours de Stockholm. Nous en sommes exactement là : comment créer une osmose en début de mandat entre les représentants des conseils municipaux et les conseillers communautaires ? Sans projet territorial, l'intercommunalité n'est qu'un regroupement de communes sans solidarité, ce qui ne correspond pas à sa définition. Le pacte de gouvernance est le reflet de cette solidarité.

Mme Michelle Gréaume. - Bien des maires se sentent exclus des EPCI. Il faut leur faire confiance. Rendre ce pacte obligatoire, c'est associer les élus à l'EPCI.

Mme Cécile Cukierman. - Dans tous les groupes, nous avons discuté de ce sujet : faut-il rendre le pacte de gouvernance obligatoire ? C'est un document indispensable. J'avoue néanmoins ma réticence à le rendre obligatoire. Attention à la contradiction qu'il y a à se dire le défenseur des libertés locales tout en dictant leur conduite aux collectivités territoriales et à leurs regroupements.

Je ne suis pas sûre qu'on réglera les problèmes en rendant obligatoire le pacte de gouvernance : tous les élus, même en neuf mois, ne pourront pas y participer. Réduire le délai serait encore plus catastrophique.

Monsieur Rambaud, eh bien si, ce sont les communes qui font l'intercommunalité ! Je ne voterai pas les amendements rendant obligatoires le pacte de gouvernance.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Messieurs Reichardt et Bockel, merci d'avoir rappelé la philosophie de ce que nous faisons. Nous aurions mauvaise figure à commencer ce débat en instituant une obligation ferme. Madame la sénatrice Cukierman, merci d'avoir dit à peu près la même chose avec vos mots. On ne va pas rendre obligatoire dans la loi le programme électoral pour tout candidat aux fonctions de parlementaire...

M. Loïc Hervé. - Cela pourrait être utile !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Mais serait-ce démocratique ? C'est aux électeurs d'en juger.

L'approche ne doit pas être universitaire, monsieur Kerrouche. Je suis favorable au délai de neuf mois : la navette permettra d'aligner les délais du règlement intérieur avec celui du pacte de gouvernance.

Mme Françoise Gatel, rapporteur. - La proposition que nous faisons est équilibrée. On ne peut pas décréter qu'un EPCI doit « avoir envie d'avoir envie ».

Monsieur Jacquin, pardon de ne pas vous avoir répondu. Il est bien évident que les EPCI sont amenés à collaborer entre eux. Ils peuvent trouver utile de l'écrire dans leur acte de gouvernance, mais ne l'inscrivons pas dans la loi.

L'amendement n°383 rectifié n'est pas adopté, non plus que les amendements nos590 rectifié, 748 et 674 rectifié bis.

L'amendement n°20 est retiré.

L'amendement n°124 rectifié bis n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°633 rectifié.

L'amendement n°462 est retiré.

L'amendement n°904 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement n°636 rectifié est adopté.

La séance est suspendue à 20 h 5.

présidence de M. Thani Mohamed Soilihi, vice-président

La séance reprend à 21 h 35.