LES PRINCIPALES DISPOSITIONS
RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2006
ET LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007

INTRODUCTION

En matière de finances locales, les lois de finances sont l'expression des choix nationaux et, à ce titre, elles rythment les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales. Après une réforme de l'architecture de la dotation globale de fonctionnement (en 2004) et de ses critères (en 2005) et après une nouvelle réforme de la taxe professionnelle (votée en 2005 et applicable en 2007), les lois de finances votées en décembre 2006 se contentent de prolonger la tendance de l'année précédente et ne modifient que marginalement le cadre et le fond des relations financières entre l'Etat, les collectivités territoriales et les contribuables.

Les débats budgétaires qui ont concerné les collectivités territoriales au cours de l'automne 2006 ont été marqués par la volonté du législateur de favoriser la péréquation et celle non moins forte d'atténuer les aspects négatifs mal évalués en 2005 du plafonnement de la taxe professionnelle. Toutefois, les deux textes budgétaires examinés, la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 , nommée LFI 2007 dans la suite du texte, et la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 , nommée LFR 2006 dans la suite du texte, contiennent un véritable catalogue de mesures diverses dont la plupart sont des aménagements, des ajustements et des toilettages rendus nécessaires sous l'effet du temps et de l'expérience sur le terrain.

Outre la mission « Relations avec les collectivités locales » et les prélèvements sur recettes, on compte près de quatre-vingts articles dans les deux lois de finances susceptibles de concerner les collectivités territoriales.

Ces dispositions sont nombreuses et d'une importance inégale ; cette analyse les présentera en distinguant en premier lieu celles portant sur les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, et plus particulièrement celles comprises dans le contrat de croissance et de solidarité renouvelé pour 2007 et, en second lieu, celles portant sur la fiscalité. Dans cette dernière catégorie, une attention toute particulière sera accordée à l'aménagement du dégrèvement de la taxe professionnelle perçue par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), aménagement rendu nécessaire au vu des conséquences de la dernière réforme de la taxe professionnelle.

On analysera ici les principaux articles en distinguant : les concours de l'Etat aux collectivités locales et la fiscalité locale.

I. LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES

A. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ (ARTICLE 28 DE LA LFI 2007)

1. Le contrat de croissance et de solidarité

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche « contractuelle », qui a pris initialement la forme d' un pacte de stabilité financière , puis, aux termes de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, d' un contrat de croissance et de solidarité , institué pour trois ans. Ce contrat a été reconduit chaque année entre 2002 et 2006. Il visait à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et des charges de l'Etat, grâce à l'évolution forfaitaire d'une enveloppe dite « normée », représentant les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales. Sa reconduction, dorénavant annuelle et incertaine, diminue cependant la portée de cet objectif de prévisibilité.

L'article 28 de la LFI 2007 reconduit le contrat de croissance et de solidarité selon des règles d'indexation identiques à celles retenues en 2006 : progression de l'enveloppe normée selon un taux égal à l'inflation, plus 33 % de la croissance du PIB. Après la prise en compte de divers ajustements, l'enveloppe normée progresse en conséquence de 2,22 % en 2007, pour s'élever à 45,4 milliards d'euros .

L'enveloppe normée des dotations de l'Etat est composée des dotations, dont les montants peuvent être prévus dès la loi de finances initiale (voir le détail dans l'annexe sur « l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales »). La DGF, qui s'élèvera à 39,2 milliards d'euros en 2007, en constitue la partie principale, puisqu'elle représente 86 % de l'enveloppe. Or, selon l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF progresse chaque année selon un taux égal à l'inflation, plus la moitié de la croissance du PIB, soit plus rapidement que l'enveloppe normée qui l'englobe. La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) sert de variable d'ajustement : sa baisse (11 % en 2007) permet une augmentation de la DGF de 2,50 % en 2007, au sein d'une enveloppe normée qui, comme il a été dit, progresse quant à elle de 2,22 %.

Les dotations « hors enveloppe » s'élèveront à 21,6 milliards d'euros en 2007, dont 13,8 milliards d'euros de compensations d'exonérations et de dégrèvements et 4,7 milliards pour le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA).

Au total, les concours de l'Etat aux collectivités territoriales s'élèveront ainsi à 66,8 milliards d'euros .

Depuis 2002, les dotations que l'Etat verse aux collectivités progressent à un rythme plus rapide que ses propres dépenses et la commission Pébereau sur la dette publique a proposé, en décembre 2005, que l'évolution des concours de l'Etat soit indexée sur celle de ses dépenses. Dans le programme de stabilité et de croissance transmis à la Commission européenne, le Gouvernement a d'ailleurs prévu l'hypothèse d'un gel progressif en volume des dépenses des collectivités territoriales.

A la suite de la première réunion de la conférence nationale des finances publiques du 11 janvier 2006 et selon les termes du rapport du Gouvernement en vue du débat d'orientation budgétaire pour 2007, « le Premier ministre a souhaité qu'une discussion avec les associations d'élus puisse s'ouvrir concernant les règles d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, afin que ceux-ci puissent progressivement rejoindre un rythme compatible avec celui que l'Etat impose à ses propres dépenses ». Selon les indications transmises à la commission des finances du Sénat à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, le Gouvernement prévoit plus précisément qu' « à compter de 2008, l'indexation du contrat de solidarité et de croissance assise sur la croissance devrait diminuer et passer de 33 % à 15 % en 2008, puis à 0 % en 2009 ». Autrement dit, le Gouvernement envisage que l'enveloppe normée évolue à partir de 2009 selon la règle du « zéro volume », comme ce fut le cas entre 1996 et 1998, alors que s'appliquait le « pacte de stabilité », c'est-à-dire une évolution limitée à celle de l'inflation. Cette hypothèse aboutira, toutes choses égales par ailleurs, à l'assèchement rapide de la DCTP, qui ne s'élèvera déjà plus qu'à 994 millions d'euros en 2007 : la disparition de cette variable d'ajustement amènerait nécessairement à réfléchir sur les règles d'indexation des autres dotations de l'enveloppe normée.

2. La dotation globale de fonctionnement (DGF)

a) L'évolution de la DGF (+ 2,50 %)

La principale dotation de l'Etat est la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est un prélèvement sur recettes : elle progresse en 2007 de 2,50 % et s'élève à 39,2 milliards d'euros . La DGF a été largement réformée en 2004 et 2005, afin de globaliser et simplifier la structure des dotations de l'Etat et de dégager des marges pour la péréquation.

Les communes et leurs groupements connaîtront une augmentation de leur enveloppe de DGF de 542 millions d'euros, les départements de 298 millions et les régions de 127 millions. Lors de la discussion au Sénat du projet de loi de finances, un amendement a été adopté pour abonder la DGF des départements de 12 millions d'euros, correspondant à la compensation pour l'année 2005 de la création de la prestation de vétérance pour les sapeurs-pompiers volontaires.

b) La nouvelle dotation « Parc national »

La loi n°2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a créé, au sein de la dotation forfaitaire de la DGF des communes, une dotation « Parc national », versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans le « coeur » d'un parc national. Elle est fonction de la part de la superficie de la commune comprise dans ce « coeur ».

La loi de finances pour 2007 prévoit que cette dotation s'élèvera à 3 millions d'euros en 2007 ; cette somme n'est pas prélevée sur les autres composantes de la DGF, mais vient s'y ajouter.

c) L'élargissement des pouvoirs du Comité des finances locales (CFL)

La loi de finances pour 2007 élargit à nouveau les pouvoirs du Comité des finances locales en matière de fixation des taux d'évolution des différentes composantes de la DGF, afin qu'il puisse retenir des normes d'évolution plus favorables à la péréquation .

En ce qui concerne les communes et les groupements , la DGF (21,8 milliards d'euros en 2006) comprend deux composantes :

- d'une part, la dotation forfaitaire (environ 62 % du total en 2006) ;

- d'autre part, la dotation d'aménagement, qui comprend essentiellement la DGF des EPCI (28 %), la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ( DSUCS , 4 %), la dotation de solidarité rurale ( DSR , 2,5 %) et la dotation nationale de péréquation ( DNP , 3 %).

La dotation forfaitaire est elle-même composée de cinq composantes, dont le taux de croissance est par construction inférieur à celui de l'enveloppe globale de la DGF : en conséquence, la dotation d'aménagement augmente plus vite que la dotation forfaitaire.

La loi de finances pour 2007 permet d'accroître les pouvoirs du CFL pour la détermination des taux de croissance des deux composantes de la dotation forfaitaire qui étaient jusque-là fixés par la loi.

Tout d'abord, le CFL aura la possibilité de « geler » la dotation de garantie des communes . La dotation de garantie (5,3 milliards d'euros en 2006) avait pour objet de faire en sorte qu'aucune commune ne voie sa dotation forfaitaire augmenter de moins de 1 % lors de la réforme de 2005. Alors que cette dotation évoluait d'un taux fixe égal à 25 % de celui de l'enveloppe globale de la DGF, le CFL peut désormais fixer ce taux de croissance à au plus 25 % de celui de la DGF. Cette moindre augmentation, voire ce gel, de la dotation de garantie accroîtra d'autant la dotation d'aménagement.

Ensuite, le CFL fixera le taux de progression de la nouvelle dotation « Parc national » : ce taux sera égal à ceux, identiques, de la dotation de base et de la dotation proportionnelle à la superficie, c'est-à-dire au plus à 75 % du taux de progression de la DGF.

En ce qui concerne les départements , la DGF (11,5 milliards d'euros en 2006) se décompose en trois parts : la dotation forfaitaire (environ 66 % du total), la dotation de compensation (24 %) et les dotations de péréquation (10 %). Au sein de la dotation forfaitaire, une dotation de base, attribuée en fonction de la population, évolue, selon la décision du CFL, entre 35 % et 70 % du taux de croissance de la DGF et une dotation de garantie, destinée à « lisser » l'impact de la réforme de 2004-2005, progresse comme la dotation de base. Dorénavant, le CFL devra fixer l'évolution de la dotation de garantie entre 0 % et 50 % du taux d'évolution de la DGF, ce qui lui permet de renforcer la part de la péréquation dans la DGF des départements.

Cette réforme nécessite également l'adaptation des règles d'indexation de la dotation forfaitaire du département de Paris (article 125 de la LFR 2005) : à compter de 2006, sa dotation forfaitaire évolue selon un taux de progression égal à la moyenne pondérée des taux d'évolution de la dotation de base et de la dotation de garantie.

Une réforme analogue à celle des communes et des départements a été adoptée en ce qui concerne les régions . La DGF des régions (5 milliards d'euros en 2006) a deux composantes : la dotation forfaitaire (presque 98 % du total) et la dotation de péréquation (un peu plus de 2 % du total). Le CFL pourra fixer le taux de progression de la dotation forfaitaire entre 60 % et 90 % du taux de progression de la DGF, contre une fourchette comprise entre 75 % et 95 % antérieurement. Selon les décisions qu'adoptera le CFL, cette réforme aura statistiquement un impact plus significatif sur la péréquation que dans le cas des communes et des départements.

Enfin, en ce qui concerne le CFL lui-même, un amendement du Sénat, devenu article 160 de la LFR 2006 , décale d'un an le renouvellement des membres du comité, afin de prendre en compte le décalage des élections municipales et cantonales au printemps 2008.

d) La dotation de péréquation des régions d'outre-mer

La dotation de péréquation des régions bénéficie aux régions d'outre-mer et aux régions métropolitaines éligibles, c'est-à-dire celles dont le potentiel fiscal est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen de l'ensemble des régions. Actuellement, la dotation de péréquation des régions d'outre-mer dépend de la population de l'ensemble des régions éligibles au dispositif ; en conséquence, cette dotation peut subir des évolutions importantes, car le nombre de régions éligibles peut varier d'une année sur l'autre.

La loi de finances pour 2007 prévoit que la quote-part de la dotation de péréquation des régions perçue par les régions d'outre-mer sera calculée en utilisant la population de l'ensemble des régions, et non plus seulement la population des seules régions métropolitaines bénéficiaires de la dotation. Ce nouveau mode de calcul neutralise les effets de l'application des critères d'éligibilité et se révèle légèrement bénéfique pour les régions ultramarines (+ 0,92 %).

e) L'adoption de mesures diverses d'ampleur inégale

• Article 124 de la LFI 2007

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, devenu l'article 124 de la LFI 2007 , qui prévoit de geler la dotation de garantie pour les communes dont cette dotation, par habitant, est supérieure à 1,5 fois la dotation de garantie moyenne . Ce gel d'une partie de la dotation forfaitaire des communes devrait concerner environ 3 555 communes et permettre de dégager 13 millions d'euros supplémentaires en 2007 pour la péréquation.

• Article 128 de la LFI 2007

L'article 128 de la LFI 2007 prévoit que le Gouvernement présente au Parlement, avant le 30 juin 2007, un rapport sur l'impact qu'aurait, sur la DGF des communes, l'intégration des compensations d'exonérations fiscales, l'impact de la non prise en compte de la garantie de la dotation de base ou l'impact de l'adoption simultanée de ces deux mesures.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 2006 contient plusieurs dispositions techniques relatives à la DGF des communes :

• Article 157 de la LFR 2006

Cet article supprime certaines règles de plafonnement des dotations de péréquation des communes, devenues obsolètes ou étant d'une complexité excessive au regard du faible nombre de communes concernées ;

• Article 158 de la LFR 2006

Cet article exclut les logements-foyers du décompte des logements sociaux, pris en compte pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS), en raison de la très grande difficulté à recenser ce type de logements. Il s'agit d'une disposition de simplification revenant sur un amendement de l'Assemblée nationale adopté lors de l'examen de la loi du 13 juillet 2006 « Engagement national pour le logement » ;

• Article 159 de la LFR 2006

Cet article tend à faciliter en pratique l'attribution des ressources de la deuxième part de la dotation de solidarité rurale (DSR), destinée à subventionner des projets en faveur du maintien des services publics en milieu rural.

Enfin, à la suite des travaux d'un groupe de travail du Comité des finances locales présidé par M. Pierre Jarlier , Sénateur du Cantal, il a été adopté un article modifiant la dotation de fonctionnement minimal (DFM - concours particulier de la DGF aux départements disposant d'un faible potentiel fiscal).

• Article 126 de la LFI 2007

Cet article garantit désormais aux vingt-quatre départements anciennement éligibles à la DFM une évolution de leur dotation selon un taux au moins égal au taux de progression de la DGF. Cette mesure doit assurer le lissage des effets de la réforme de la DFM adoptée en LFI 2006 ; elle permettra d'améliorer le taux de progression des vingt-quatre départements historiques et de limiter celui des quarante nouveaux départements éligibles.

3. L'évolution des autres composantes de l'enveloppe normée

a) Les dotations liées à des transferts de compétences

La dotation générale de décentralisation (DGD) a été créée à la suite des lois de décentralisation de 1982-1983 pour participer à la compensation par l'Etat des transferts de compétences. La réforme de l'architecture des dotations de l'Etat réalisée en 2004 et 2005 s'est traduite par l'intégration de 95 % de la DGD dans la DGF. Le reliquat actuel de la DGD est destiné à financer les ajustements dans la compensation des transferts de compétences et les charges induites par de nouveaux transferts. La DGD évolue de la même manière que la DGF.

Le projet de loi de finances initial prévoyait à l'état B (répartition des crédits) une dotation de 1,3 milliard d'euros en 2007, dont 127 millions pour les communes, 250 pour les départements, 405 pour les régions, 271 pour la Corse, 120 pour le syndicat des transports d'Île-de-France et 181 pour des concours particuliers. A l'initiative du Gouvernement, le Parlement a majoré de 1,17 million d'euros la DGD des départements et de 15,2 millions celle des régions, afin de prendre en compte les travaux de la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).

• Article 153 de la LFR 2006

L'article 153 de la LFR 2006 intègre le concours particulier pour l'investissement des ports au sein de la DGD. La loi de 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat avait transféré 304 ports de commerce et de pêche aux départements ; de son côté, la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu le transfert de 19 ports d'intérêt national aux collectivités et groupements volontaires. Pour les charges de fonctionnement, une dotation intégrée à la DGD avait été prévue, mais pour les dépenses d'investissement, il s'agissait d'un concours particulier à l'architecture complexe. L'intégration de ce concours particulier dans la DGD est une simplification, préconisée par un groupe de travail ad hoc du Comité des finances locales.

• Article 154 de la LFR 2006

Par ailleurs, l'article 154 de la LFR 2006, introduit à l'initiative de M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, répare une imprécision technique de la réforme des concours particuliers aux bibliothèques adoptée dans la loi de finances pour 2006.

La dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » atteindra 1,65 milliard d'euros en 2007, en diminution en raison de la création en 2005 d'une taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage.

La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) est affectée aux investissements régionaux concernant les lycées et établissements de niveau équivalent. Elle est répartie en fonction de la population en âge d'être scolarisée et de la capacité d'accueil des établissements. Elle évolue comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit + 2,9 % en 2007, et atteindra 659 millions d'euros.

La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) est affectée aux investissements départementaux concernant les collèges. Elle évolue également comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit + 2,9 % en 2007, et atteindra 327 millions d'euros.

b) Les autres dotations de l'enveloppe normée

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est destinée à compenser les charges supportées par les communes pour le logement des instituteurs. L'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles conduit à une baisse tendancielle de cette dotation, qui s'élève en 2007 à 88 millions d'euros. L'indexation de cette dotation entraîne d'ailleurs une progression plus rapide que les besoins à satisfaire ; c'est pourquoi l'Assemblée nationale a adopté un amendement, devenu article 127 de la LFI 2007 , qui prélève 9,34 millions d'euros sur la dotation 2006 pour abonder la dotation d'aménagement des communes en 2007.

La dotation « élu local » est destinée à permettre aux communes rurales de moins de 10 000 habitants, dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant de ces communes, de faire face aux dépenses liées au statut de l'élu : pertes de revenus liées aux autorisations d'absence, frais de formation, revalorisation des indemnités. En 2006, une dotation moyenne de 2 552 euros a été versée à 23 719 communes. En 2007, la dotation s'élèvera à 62 millions d'euros, en progression de 2,5 % par rapport à 2006.

La dotation globale d'équipement (DGE) des communes et celles des départements sont indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques et devraient progresser de 2,9 % en 2007. Les autorisations d'engagement de la DGE s'élèveront à 472 millions d'euros pour les communes et à 219 millions pour les départements.

La compensation aux fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDTP) de la part salaires des bases de taxe professionnelle constitue une dotation spécifique, qui évolue au même rythme que la DGF. A partir de 2004, elle a permis aux FDTP, principal instrument de péréquation locale, de ne pas voir leurs ressources baisser en raison de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle. Ce prélèvement sur recettes s'élèvera à 119 millions d'euros en 2007.

La dotation pour compensation de pertes de bases de la taxe professionnelle (DCTP) concerne les communes et leurs groupements à fiscalité propre qui enregistrent d'une année sur l'autre une baisse importante de leurs bases de TP ou de ressources et redevances des mines. La durée de compensation est de trois ans : 90 % de la perte de produit la première année, 75 % la deuxième et 50 % la troisième. Cette dotation sert de variable d'ajustement de l'enveloppe normée , les autres dotations de l'enveloppe augmentant plus vite que l'enveloppe globale du fait de règles d'indexation spécifiques. La DCTP s'élèvera ainsi à 994 millions d'euros en 2007, en baisse de 11 %.

• Article 12 de la LFR 2006

A l'initiative de M. Jean-François Le Grand, Sénateur de la Manche, l'article 12 de la LFR 2006 étend la compensation de pertes de bases de la taxe professionnelle aux départements et aux régions . Comme pour les communes ou EPCI, la compensation interviendra lorsque la perte des bases aura fait subir au département ou à la région une perte de produit de taxe professionnelle égale ou supérieure à 10 % du produit de la taxe professionnelle de l'année précédente, à condition qu'elle représente au moins 2 % du produit fiscal global. La durée de la compensation sera bien de trois ans, mais la compensation représentera 60 % de la perte de produit la première année, 40 % la deuxième et 20 % la troisième. Ce dispositif ne s'appliquera cependant que de manière exceptionnelle, la perte d'un établissement redevable ayant un impact relatif plus faible sur les bases d'un département ou d'une région que sur celles d'une commune.

• Article 123 de la LFR 2006

Toutefois, ce dispositif pourra être utile dans le cas d'établissements exceptionnels, et pas seulement dans le cas de leur fermeture : l'effet mécanique de l'application des nouvelles normes comptables IFRS/IAS aurait par exemple pu faire perdre d'importantes ressources de taxe professionnelle au département de la Manche et à la région Basse-Normandie, sans aucun changement physique sur le terrain. La neutralisation des incidences des nouvelles normes comptables sur le produit de la taxe professionnelle a cependant été prévue par l'article 123 de la LFR 2006.

• Article 33 de la LFI 2007

L'article 33 de la LFI 2007 garantit l'application d'un régime fiscal uniforme pour l'ensemble des biens cédés entre entreprises liées s'agissant de la valeur locative retenue pour les bases de taxe professionnelle (apport, scission, fusion) et empêche une optimisation indue des bases.

• Article 133 de la LFR 2006

Enfin, à l'initiative du Sénat, notamment de M. Philippe Marini, rapporteur général du budget, l'article 133 de la LFR 2006 vise à compenser pour les communes et leurs groupements dotés d'une fiscalité propre les pertes de bases de taxe professionnelle liées à des établissements de France Télécom . En effet, l'article 29 du projet de loi de finances pour 2003 assujettissait cette entreprise aux impôts directs locaux et taxes assimilées dans les conditions de droit commun, ce qui au fil des années a pu avoir des conséquences négatives importantes pour un certain nombre de collectivités ou groupements. Ainsi, la perte de produit de taxe professionnelle liée à des établissements de France Télécom, subie entre 2003 et 2006, sera compensée aux taux successifs annuels de 90 % en 2007, 70 % en 2008, 50 % en 2009, 30 % en 2010 et 15 % en 2011, sans que cette compensation spécifique puisse se cumuler avec le dispositif général de la DCTP. Un décret en Conseil d'Etat fixera les conditions d'application de ce nouveau dispositif ; en conséquence, la compensation ne pourra pas être notifiée aux collectivités par les services préfectoraux avant le second semestre de 2007.

4. L'évolution des dotations hors enveloppe

a) Le FCTVA

• Article 32 de la LFI 2007

Le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités locales sur leurs dépenses réelles d'investissement. La loi de finances pour 2006 avait permis un toilettage des règles d'éligibilité au fonds. En 2007, le FCTVA s'élèvera à 4,7 milliards d'euros.

• Article 31 de la LFI 2007 et article 155 de la LFR 2006

Deux amendements, adoptés à l'Assemblée nationale puis au Sénat, élargissent l'éligibilité des dépenses au FCTVA . L'article 31 de la LFI 2007 rend ainsi éligibles les dépenses correspondant à des travaux réalisés à compter du 1 ^er janvier 2005 sur les monuments historiques inscrits ou classés appartenant à des collectivités territoriales , quels que soient l'affectation finale et éventuellement le mode de location ou de mise à disposition de ces édifices. L'article 155 de la LFR 2006 rend éligibles les investissements concernant la lutte contre les incendies , même s'ils concernent des biens dont la collectivité n'a pas la propriété et à condition que ces investissements présentent un caractère d'intérêt général ou d'urgence.

• Article 156 de la LFR 2006

A contrario, un amendement adopté à l'Assemblée nationale, devenu article 156 de la LFR 2006 , rend inéligibles les fonds de concours versés par les communes dans le cadre de conventions signées avant le 1 ^er janvier 2005 et afférentes à des opérations relevant d'un plan « qualité route » au sein des contrats de plan Etat-régions. Cet article vise à régler un problème apparu après le transfert de certaines routes nationales aux départements par la loi du 13 août 2004, dont une disposition prévoit que les fonds de concours , versés par une collectivité à compter du 1 ^er janvier 2005 à l'Etat ou à une autre collectivité territoriale, pour les investissements que ceux-ci effectuent sur leur domaine public routier, sont éligibles au FCTVA. Or, les conventions signées avant le 1 ^er janvier 2005 auraient eu un équilibre financier différent, si ce transfert et cette éligibilité avaient été connus.

• Article 71 de la LFI 2007

De plus, l'article 71 de la LFI 2007 prévoit d'étendre, aux années 2007 et 2008, le régime dérogatoire d'éligibilité aux attributions du FCTVA des investissements réalisés par les collectivités territoriales en matière de téléphonie mobile , qui devait expirer fin 2006.

b) Les amendes de police

• Article 32 de la LFI 2007

Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation routière s'élèvera à 680 millions d'euros en 2007, en hausse de 9,6 %. Sa répartition entre collectivités est proportionnelle au nombre de contraventions à la police de la circulation constatées l'année précédente sur le territoire des collectivités concernées. Cette ressource doit être affectée à des opérations d'amélioration des transports en commun et de la circulation routière. Une part croissante du produit des amendes de police n'est cependant pas perçue par les collectivités locales : les « autres amendes et condamnations pécuniaires » (790 millions d'euros en 2007), dont les amendes forfaitaires majorées, alimentent le budget de l'Etat et les amendes des radars automatiques sont en pratique affectées au développement de ces radars (140 millions d'euros en 2007) et à l'Agence de financement des infrastructures de transport en France (AFITF - 100 millions d'euros en 2007).

• Article 15 de la LFR 2006

Par ailleurs, l'article 15 de la LFR 2006 prélève un montant de 100 millions d'euros sur le produit des amendes de police mis en répartition en 2006 : 50 millions sont affectés aux dotations de péréquation de la DGF des communes (dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, dotation de solidarité rurale et dotation nationale de péréquation) et 50 millions sont affectés à la nouvelle Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances afin qu'elle finance la réalisation d'actions de prévention de la délinquance.

c) L'augmentation du prélèvement sur la TIPP au profit de la Corse

• Article 32 de la LFI 2007

Selon la loi n°94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse, la collectivité territoriale de Corse bénéficie d'un prélèvement égal à 10 % du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) mis à la consommation en Corse . De leur côté, les deux départements bénéficient chacun d'un prélèvement de 1,5 %. La loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a affecté huit points supplémentaires à la collectivité territoriale de Corse. Au total, ce prélèvement devait s'élever à 31 millions d'euros en 2007, mais le Gouvernement a fait adopter par le Sénat un amendement relevant de 8 % supplémentaires le produit perçu au profit de la collectivité territoriale. Ainsi, la collectivité territoriale de Corse percevra 26 % du produit concerné : cette recette supplémentaire est estimée à 11,5 millions d'euros.

d) Le financement du RMI, des contrats d'avenir, des contrats d'insertion et du retour à l'emploi

• Article 32 de la LFI 2007 et article 14 de la LFR 2006

La loi de finances pour 2006 a créé, pour deux ans, un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) pour encourager les efforts des départements en faveur de l'insertion des titulaires du RMI et combler, au moins partiellement, l'écart entre dépenses et ressources encore observé en 2005. Alors qu'il était prévu que le fonds serait doté de 100 millions d'euros en 2006 et 80 millions d'euros en 2007, la LFR 2006 et la LFI 2007 autorisent une enveloppe annuelle de 500 millions d'euros et fixent une durée de trois ans pour le fonds, au lieu de deux. Outre l'amplification des moyens consacrés au FMDI, l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 attribue de nouvelles compétences au fonds :

- la première part du fonds représentera 43 % de l'enveloppe totale de 1,5 milliard sur trois ans et servira à combler en partie les écarts constatés pour le RMI et le RMA entre les droits à compensation versés et les dépenses réalisées ;

- la deuxième part représentera 30 % du fonds et poursuivra un objectif de péréquation. Une première quote-part bénéficiera aux départements d'outre-mer selon le nombre de bénéficiaires du RMI. Une seconde quote-part bénéficiera aux autres départements selon un indice synthétique alliant pour 25 % le potentiel financier et pour 75 % le nombre de bénéficiaires du RMI ;

- la troisième part représentera 27 % du fonds et sera consacrée à l'insertion. Elle sera ainsi attribuée principalement selon le nombre de contrats d'avenir et de contrats d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA) conclus dans le département.

• Article 141 de la LFI 2007

L'article 141 de la LFI 2007 fait prendre en charge par l'Etat une partie du montant de l'aide à l'employeur normalement due par les départements lorsqu'un titulaire du RMI signe un contrat d'avenir ou un contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA). Le débiteur de l'allocation verse à l'employeur ayant signé un contrat d'avenir une aide d'un montant mensuel égal à celui de l'allocation du revenu minimum d'insertion garanti à une personne isolée, soit 433,06 € en 2006. Or, une embauche d'un titulaire du RMI en contrat d'avenir ou en CI-RMA se traduit en moyenne par un surcoût pour le département. Cette situation est de nature à faire obstacle au développement de ces contrats et donc à une meilleure insertion professionnelle des titulaires du RMI. C'est pourquoi le présent article allège la charge des conseils généraux, en mettant à celle de l'Etat une partie de l'aide versée à l'employeur.

• Article 142 de la LFI 2007

L'article 142 de la LFI 2007 vise à autoriser les départements à expérimenter pendant trois ans des aménagements aux dispositions relatives au retour à l'emploi des titulaires du RMI.

e) La dotation de développement rural

La dotation de développement rural , versée aux EPCI à fiscalité propre et aux communes, notamment pour soutenir le maintien des services publics en milieu rural, évolue comme la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+ 2,9 % en 2007) et s'élèvera à 128 millions d'euros en 2007.

f) Les subventions de fonctionnement et d'équipement

Les subventions de fonctionnement et d'équipement financées sur les crédits d'autres missions de l'Etat devraient à nouveau diminuer en 2007 et s'élever à 1,8 milliard d'euros.

g) Les compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs

Les compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs devraient atteindre 13,8 milliards d'euros en 2007. Un rapport d'audit réalisé par l'inspection générale des finances a été remis au ministre délégué au budget en novembre 2006 ; il précise notamment qu'en 2005, l'ensemble des allègements relatifs à la fiscalité locale et pris en charge par l'Etat représentait environ 28 % du produit total voté par les collectivités locales et leurs groupements.

h) Le report de l'application du code général des impôts à Mayotte et le maintien de la dotation transitoire

• Article 119 de la LFI 2007

La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a prévu que le code général des impôts commencerait à s'appliquer dans la collectivité départementale à compter du 1 ^er janvier 2007. Afin de donner, entre temps, aux communes de Mayotte des ressources suffisantes, deux types de revenu sont prévus : une dotation de rattrapage et de premier équipement (9,8 millions d'euros en 2006) et la perception de centimes additionnels à l'impôt sur le revenu (0,8 million d'euro). L'application du code général des impôts à Mayotte a cependant été repoussée d'une année ; dans l'attente d'une mise en oeuvre effective de la réforme, la loi de finances proroge la perception de la dotation et des centimes additionnels à l'année 2007. En outre, la LFR 2006 (cf. infra « Mesures concernant l'Outre-mer ») organise la transition fiscale.

B. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a organisé d'importants transferts de compétences de l'Etat aux collectivités locales, essentiellement les régions et les départements. Ces transferts sont réalisés de manière progressive entre 2005 et 2008.

Le Sénat a d'ailleurs adopté un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2006 qui reporte, du 1 ^er janvier au 1 ^er mars 2007, la date limite de transfert des aérodromes civils de l'Etat (article 58 de la LFR 2006) . Pour les aérodromes qui sont actuellement exploités dans le cadre d'une délégation de service public, le même article prévoit également une disposition spécifique, afin d'assurer la continuité du service public durant cette période. La Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), présidée par M. Jean-Pierre Fourcade, Sénateur des Hauts-de-Seine, avait en effet constaté lors de sa réunion du 30 novembre 2006 que de nombreuses conventions entre l'Etat et les collectivités ou groupements de collectivités ne pourraient pas être finalisées et adoptées avant la fin de l'année. Pour éviter l'adoption unilatérale par l'Etat d'un arrêté de transfert, il était nécessaire de reporter de quelques semaines la date limite de celui-ci. La CCEC avait également soulevé un certain nombre d'interrogations des élus relatives aux questions de sécurité ou au nombre de personnels transférés.

Selon le quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » et la loi relative aux libertés et responsabilités locales a organisé les modalités de cette compensation financière : schématiquement, les régions se voient attribuer une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et les départements une part de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA).

En raison de la montée en charge progressive du transfert des compétences, la loi de finances initiale fixe de manière provisoire les compensations attribuées et la loi de finances rectificative ajuste les différents montants. De plus, le Gouvernement est amené au cours des discussions budgétaires, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, à déposer des amendements modifiant sensiblement l'évaluation des droits à compensation pour tenir compte des chiffres les plus récents, si bien que les données, notamment de synthèse, évoquées dans le projet de loi initial peuvent en être profondément modifiées.

1. Les régions (article 29 de la LFI 2007 et articles 10 et 112 de la LFR 2006)

a) Les compétences transférées

Depuis le 1 ^er janvier 2005, plusieurs compétences ont été transférées aux régions :

- le financement des établissements de formation des travailleurs sociaux et des aides aux étudiants de ces établissements ;

- le financement des écoles et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes et des aides aux élèves et étudiants de ces établissements ;

- le financement de l'inventaire général du patrimoine culturel ;

- l'organisation du réseau des centres d'information sur la validation des acquis de l'expérience.

De plus, la participation de la région Île-de-France au syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) a été accrue.

La loi a également organisé le transfert progressif des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) de l'éducation nationale et d'agents du ministère de l'équipement (DDE) ; ce transfert soulève des questions importantes spécifiques, qui ont été examinées dans le rapport de M. Eric Doligé, Sénateur du Loiret, du 8 novembre 2006 établi au nom de l'Observatoire de la décentralisation ^{1 ( * )} .

Enfin, les régions peuvent bénéficier du transfert anticipé du financement des stages de l'Agence nationale pour la formation des adultes (AFPA). En 2006, seule la région Centre a bénéficié d'un tel transfert ; d'autres régions devraient expérimenter ce transfert en 2007. Le Gouvernement a ainsi annoncé au Sénat le 28 novembre 2006 que seize régions ont signé ou sont sur le point de conclure des conventions de transfert, ce qui implique l'affectation, au titre de cette compétence, de 454 millions d'euros aux régions sous forme de TIPP.

b) Leur compensation par la TIPP

La compensation des divers transferts de compétences est assurée par l'attribution, à chaque collectivité concernée, d' une fraction de tarif de la TIPP perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la collectivité. Cette fraction de tarif est calculée pour que le produit obtenu soit égal au droit à compensation.

L'article 29 de la LFI 2007 concerne les régions :

- il fixe les fractions de tarif de TIPP attribuées aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse. L'utilisation de la TIPP pour compenser les transferts de charges est extrêmement complexe, à la fois parce qu'il a fallu « régionaliser » l'assiette de la taxe ^{2 ( * )} et parce que les accises de ce type sont fortement encadrées par la législation communautaire.

Ainsi, la France a obtenu le 24 octobre 2005 l'autorisation du Conseil des ministres de l'Union européenne pour que les régions puissent moduler leur part de tarif sur l'essence sans plomb et sur le gazole (hors gazole professionnel). Cette autorisation a été attribuée pour une période allant du 1 ^er janvier 2007 au 31 décembre 2009 et pourra être reconduite après de nouvelles négociations communautaires. A la suite d'un montage complexe, les régions pourront ainsi réduire ou augmenter leur fraction de tarif dans une fourchette de plus ou moins 1,77 euro par hectolitre pour l'essence sans plomb et plus ou moins 1,15 euro pour le gazole .

Chaque région a adopté avant le 30 novembre une délibération fixant cette modulation pour 2007 et le bulletin officiel des douanes du 21 décembre 2006 a publié en conséquence les taux de TIPP applicables en France : hors la Corse, qui connaît une situation particulière, les taux s'échelonnent en 2007 de 58,92 euros par hectolitre en Poitou-Charentes à 60,69 euros dans les régions Centre, Haute-Normandie, Ile-de-France, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais et Picardie. Ainsi, sur les 22 régions métropolitaines, aucune n'a modulé le tarif à la baisse, 2 se sont abstenues de moduler le tarif, 17 ont choisi de moduler le tarif à la hausse au maximum autorisé et 3 l'ont modulé à la hausse sans atteindre le plafond. Au total, le gain de TIPP ainsi obtenu est estimé à 516 millions d'euros pour 2007 pour les vingt régions concernées.

- il proroge, pour 2007 et 2008, l'affectation aux régions de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration, dans le cadre du transfert de la gestion des agents TOS des lycées. Il pérennise parallèlement la minoration du droit à compensation des régions, à hauteur de cette participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration. En effet, les régions touchant directement la participation des familles, qui contribue au financement des personnels TOS, il n'est pas légitime que l'Etat compense la totalité des rémunérations de ces personnels.

- il intègre le forfait « d'externat » des établissements privés sous contrat dans le dispositif de compensation. Ce forfait correspond à la subvention de rémunération des personnels non enseignants d'établissements privés sous contrat. Il s'agit uniquement d'un transfert de charge et non d'un transfert de gestion, les personnels concernés continuent de relever de leurs établissements respectifs. La dépense est évaluée à 114 millions d'euros en 2007.

Enfin, la compensation financière versée aux régions d'outre-mer est versée au travers de la dotation générale de décentralisation, car la TIPP n'est pas perçue outre-mer : 24 millions d'euros devraient ainsi être versés à ces régions.

2. Les départements (article 30 de la LFI 2007 et article 11 de la LFR 2006)

a) Les compensations pour 2006

La loi de finances rectificative pour 2006 ajuste sensiblement les compensations versées aux départements en 2006, en les abondant notamment de 9 millions pour le transfert du STIF et de 27 millions pour le transfert des personnels TOS. En ce qui concerne le fonctionnement des services d'incendie et de secours (SDIS), la loi attribue une ressource exceptionnelle et non pérenne de 40 millions d'euros pour leur financement au titre de 2005.

De plus, elle modifie le régime spécifique applicable pour le bataillon des marins-pompiers de Marseille : la loi de finances pour 2005 prévoyait que le département des Bouches-du-Rhône reversait en 2006 à la commune de Marseille une fraction du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), perçue au titre des transferts de compétences. L'article 11 de la LFR 2006 attribue, directement au profit de la commune de Marseille, une ressource pérenne de 10 millions d'euros sur la part revenant à l'Etat de cette taxe.

b) Les compensations pour 2007

L'article 30 de la LFI 2007 actualise, de la même manière que pour les régions et la TIPP, le montant de la fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA) , attribuée aux départements pour compenser les compétences transférées par la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Le montant exact du droit à compensation est arrêté après avis de la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) ; son financement est calculé par une fraction du taux de la taxe par rapport à l'assiette nationale 2004. Mais le pourcentage défini est en réalité appliqué à la base annuelle effective de la taxe, si bien que les départements bénéficient de l'évolution naturelle de l'assiette . Cependant, ce « gain » est dorénavant modéré : l'assiette de la TSCA, qui connaissait un réel dynamisme entre 2001 et 2004 (entre + 3,3 % et + 7,8 % par an), n'a augmenté que de 1,1 % en 2005.

Au total, la compensation des transferts de compétences devrait s'élever à 1,1 milliard d'euros en 2007 :

- 137 millions en compensation des transferts opérés en 2005. Il s'agit principalement des transferts du Fonds de solidarité pour le logement (FSL), des Centres locaux d'information et de coordination (CLIC), à destination des retraités et des personnes âgées, des Fonds d'aide aux jeunes (FAJ), destinés à favoriser l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté, ou encore des Fonds eau-énergie (octroi d'aides pour le paiement des factures d'eau et d'énergie)... ;

- 123 millions en compensation des transferts opérés en 2006. Il s'agit principalement du transfert des personnels TOS de l'éducation nationale et des conséquences du changement de statut du STIF. Cette compensation intègre également la compensation de la perte de ressources liée à la suppression définitive de la vignette automobile ;

- pour les nouveaux transferts opérés en 2007, la loi de finances prévoit des montants estimés provisoirement à 817 millions d'euros : 634 millions d'euros pour le transfert des personnels TOS (seuls 334 millions étaient prévus par le Gouvernement dans le projet de loi initial) et 183 millions d'euros pour le transfert d'une partie de la voirie nationale aux départements.

Comme pour les régions, la LFI proroge, pour 2007 et 2008, l'affectation aux départements de la participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration, dans le cadre du transfert de la gestion des agents TOS des collèges. Elle pérennise parallèlement la minoration du droit à compensation des départements, à hauteur de cette participation des familles aux dépenses d'internat et de restauration. Enfin, le transfert du forfait d'externat est estimé à 136 millions d'euros pour les départements.

Au total, la fraction de l'assiette de la TSCA attribuée aux départements s'élève à 8,705 % en 2007, contre 1,787 % en 2006 (dans la loi de finances initiale). Des difficultés pratiques empêchent d'offrir aux départements la possibilité de moduler leur fraction de taux , malgré l'objectif initial du Gouvernement et du Parlement : même si l'évolution de l'assiette est pour le moment plutôt favorable aux départements, cette ressource ne peut pas, en l'absence de faculté de modulation, être considérée comme une ressource fiscale indépendante.

C. LE FINANCEMENT DES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS)

1. Le report de deux ans du transfert total du coût de fonctionnement des SDIS aux départements (articles 162 de la LFR 2006 et article 129 de la LFI 2007)

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a réformé les règles de financement des SDIS par les collectivités locales, en prévoyant notamment la suppression, au 1 ^er janvier 2006, des contingents communaux et intercommunaux d'incendie et de secours et en assurant la neutralité de ce changement au travers des DGF des communes et des EPCI d'un côté et des départements de l'autre.

Face à la complexité d'application de la réforme et à la nécessité de réduire au préalable les importantes disparités constatées dans les diverses contributions, l'échéance du transfert total aux départements à été repoussée au 1 ^er janvier 2008 par la loi du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile.

L'article 162 de la LFR 2006 , constatant qu'aucun progrès n'a été réalisé sur cette question, prolonge à nouveau de deux ans, soit au 1 ^er janvier 2010, la mise en oeuvre de ce transfert.

Enfin, l'article 129 de la LFI 2007 fait obligation d'informer le Parlement sur l'ensemble des coûts détaillés de la sécurité civile.

2. Le maintien de la possibilité du remboursement aux communes des frais de secours (article 163 de la LFR 2006)

La suppression programmée du contingent d'incendie et de secours des communes et des groupements a pour conséquence indirecte de supprimer du code général des collectivités territoriales la base légale permettant aux communes d'exiger des intéressés ou de leurs ayants droit une participation aux frais qu'elles ont engagés à l'occasion d'opérations de secours consécutives à la pratique d'activité sportive ou de loisir.

A la demande des élus de montagne, particulièrement concernés par cette disposition, l'article 163 de la LFR 2006 comble ce vide juridique, en prévoyant que les recettes de la section de fonctionnement des budgets communaux peuvent comprendre de telles ressources.

* ¹ Rapport d'information du Sénat n° 62 (2006-2007) sur le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) et celui des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE).

* ² En pratique, la TIPP est perçue au moment de la sortie des produits des raffineries et des entrepôts, inégalement répartis sur le territoire. Elle est également perçue au moment du passage des produits aux frontières, lorsqu'ils doivent être consommés en France.