Le Sénat et la coopération décentralisée. Rapport d'activité de la Délégation du Bureau à la coopération décentralisée. 2004-2006.

Le présent chapitre rend compte de la mission sénatoriale effectuée au Cap-Vert, du 15 au 24 septembre 2005, conduite par M. Jean FAURE, Questeur du Sénat, Président délégué, au nom de la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée, en vue de dresser le bilan des actions de coopération susceptibles d'être conduites en faveur du développement des collectivités territoriales de ce pays, et à esquisser les perspectives d'intervention des collectivités territoriales françaises notamment en matière d'appui institutionnel et d'ingénierie de la décentralisation .

Dans le cadre des activités d'évaluation de la Délégation du Bureau du Sénat à la Coopération décentralisée, son président délégué a effectué une mission au Cap-Vert du 15 au 24 septembre 2005, en vue d'y étudier les potentialités de développement de ce pays et les actions de coopération susceptibles d'être menées par les collectivités territoriales françaises en faveur de leurs homologues capverdiennes.

Le Cap-Vert est une jeune démocratie, qui a déjà connu l'alternance politique, et s'est dotée d'un système de décentralisation, même si l'autonomie locale doit encore s'affirmer face aux autorités nationales.

Plusieurs raisons militaient pour le choix de cet Archipel, qui est situé au carrefour de trois continents, est doté d'atouts naturels remarquables et bénéficie d'une culture originale marquée notamment par les influences lusophones et africaines.

- Le premier motif d'attention à ce pays se rapporte à son appartenance à la francophonie dont la vitalité est entretenue par les liens entre les populations locales et l'importante communauté capverdienne installée en France.

- Le second motif tient à l'ampleur de l'effort de coopération déployé par l'Etat français au bénéfice des municipalités de l'archipel, en vue notamment d'y encourager le processus de décentralisation, tandis que, paradoxalement, la coopération décentralisée est pratiquement inexistante, en dépit d'une réelle attente des collectivités capverdiennes .

- Enfin, le potentiel touristique exceptionnel de l'archipel a été, jusqu'à présent, soit sollicité de manière intensive et préjudiciable à l'environnement (à Sal et à Boa Vista), soit pratiquement inexploité dans les autres îles où le savoir-faire français pourrait être mis utilement à profit pour permettre un développement touristique de nature, responsable et respectueux de l'environnement.

Le présent chapitre se propose, après une rapide présentation du contexte géographique, politique et économique du Cap-Vert, d'analyser l'état des relations de ce pays avec la France, des actions de coopération déjà conduites, en particulier dans le domaine de l'ingénierie démocratique locale et du développement rural et de tirer les enseignements de la mission concernant aussi bien les attentes qui se sont manifestées à l'égard des collectivités françaises que les moyens de répondre à ces attentes.

PROGRAMME

I. PRÉSENTATION DU PAYS

Le Cap-Vert est un archipel de la Macronésie, qui comprend également les Açores, Madère et les îles Canaries. Situé plus au Sud, il est aussi le seul de cet ensemble à ne pas appartenir à l'Union européenne. Sa position est stratégique, à l'ouest de l'Afrique (la plus courte distance entre sa partie orientale et les côtes sénégalaises est de 580 km), à 1.400 km au sud des îles Canaries, ce qui le place en quelque sorte au point de confluence entre l'Afrique, l'Europe et l'Amérique latine.

Compte tenu de la dispersion des îles qui le composent, sa zone économique exclusive s'étend sur près de 700.000 km².

Le Cap-Vert est constitué de dix îles, dont neuf habitées, et de treize îlots, d'une superficie totale de 4.034 km². On peut distinguer deux grands groupes d'îles :

- les îles « au vent », situées au Nord : Santo Antão (île jumelée avec Douarnenez), São Vicente , dont la principale ville, Mindelo, est la capitale culturelle du pays et deuxième par la population, Santa Lucia , déserte et inhabitée, São Nicolao auxquelles s'ajoutent Sal et Boa Vista , qui sont les deux îles à faibles ressources naturelles, mais à importante fréquentation touristique ;

- les îles « sous le vent », situées plus au Sud : Santiago , où est installée la capitale Praia (75.000 habitants), Brava (« l'île aux fleurs »), Fogo , île presque entièrement occupée par un volcan et très fertile.

Le sol du Cap-Vert est essentiellement volcanique. Les îles les plus anciennes, situées à l'Est, sont plates et sablonneuses ( Sal , Boa Vista et Maio) , tandis que le relief des autres îles est accidenté avec des pics situés à plus de 1.500 m d'altitude. Le volcan de Fogo, dont la dernière éruption remonte à 1995, est le point culminant de l'archipel avec 2.829 m, mais également de l'Afrique de l'Ouest.

Le Cap-Vert ne possède pas de ressources minières identifiées, bien que le sel et le cristal aient été exploités autrefois sur l'île de Sal, devenue aujourd'hui quasi-exclusivement touristique.

10 % seulement de la superficie totale de l'archipel est occupé par des terres arables.

Le climat de l'archipel, situé dans la partie septentrionale de la zone sahélienne, est tropical et la température moyenne est de 24°, avec une faible amplitude thermique sur l'année. On distingue deux saisons, l'une, sèche, entre novembre et juillet, et l'autre, humide, entre août et octobre, mais les précipitations, faibles et irrégulières, sont très inégalement réparties entre les îles (300 mm de précipitations annuelles sur les 65 % de terres situées à moins de 400 m d'altitude, contre 700 mm au moins dans les zones d'altitude faiblement exposées au vent). Certaines zones sont arides et semi-arides, entraînant sur plusieurs îles un grave problème de manque d'eau.

Sur le plan démographique, l'archipel comptait, en 2002, une population globale de 450.489 habitants, soit une densité de 111 habitants au km². Le taux de croissance démographique est de 2,6 % par an, les femmes représentant 51,63 % et les hommes 48,48 % de la population. Celle-ci est désormais en majorité urbaine (55,2 %). L'île de Santiago concentre près de 55 % de la population , sa capitale, Praia, y contribuant pour pratiquement la moitié.

La population capverdienne est considérée comme en transition démographique depuis les années 80, avec une réduction de la mortalité (11 décès pour 1000 habitants dans les années 60 contre 5,6 dans la décennie 90), une baisse de la fécondité (de 7,1 par femme en 1980 à 4 en 2000), corrélées à une réduction relative du nombre de jeunes de moins de 15 ans dans la population (45 % en 1990, 40,62 % en 2002), et l'amélioration de l'espérance de vie (75 ans pour les femmes et 66,5 ans pour les hommes).

Il existe une importante diaspora capverdienne dans le monde, estimée à plus de 600.000 personnes, répartie entre les Etats-Unis d'Amérique (260.000), le Portugal (100.000), les Pays-Bas (35.000), le Sénégal (30.000) et la France (30.000). Ces communautés participent à la vie économique du pays grâce à des transferts financiers importants qui représentent plus de 10 % du PIB.

II. LA SITUATION ÉCONOMIQUE

L'archipel du Cap-Vert est très dépendant de l'extérieur, en ce qui concerne tant ses approvisionnements que ses ressources financières . Les activités agricoles et la pêche ne couvrent que 15 % environ des besoins nutritionnels du pays. C'est pourquoi le Cap-Vert doit importer près de 85 % de ses besoins en céréales et compter sur l'aide internationale au développement pour assurer sa subsistance.

Le produit intérieur brut (PIB), qui s'est élevé en 2004 à 770 millions d'euros, provient en majorité des activités de services (75,3 % du PIB), correspondant essentiellement aux importations, aux transports, à l'hôtellerie et aux télécommunications.

Le tourisme, avec 150.000 touristes en 2004, est en plein développement et offre des perspectives prometteuses, à condition que les infrastructures portuaires et aéroportuaires puissent se développer suffisamment pour répondre à des besoins en expansion. L'hôtellerie et la restauration devront, elles aussi, se développer et s'adapter aux attentes d'une clientèle internationale.

L'agriculture et la pêche (respectivement 8,8 % et 1,8 % du PIB en 2004) n'offrent, en revanche, que des perspectives limitées de progression, compte tenu, en particulier, de la faiblesse des superficies cultivables et des problèmes des ressources en eau.

En dépit d'un PIB en forte croissance (plus de 6 % par an) et d'un montant par tête (1.440 US $ en 2004), qui classe le Cap-Vert au second rang de l'Afrique après la Tunisie, le taux de pauvreté a connu une aggravation au cours de la dernière décennie. On dénombrait 36,7 % de pauvres en 2002 (30 % en 1990) et 19,7 % de très pauvres (14 % en 1990). Il est important de noter que le tourisme, les industries de services, le secteur financier, les transports et la communication, en pleine croissance, n'ont pas d'impact direct sur les créations d'emplois au sein des populations les plus démunies, essentiellement occupées à l'agriculture, alors que la part de celle-ci est en constante diminution . Le taux de chômage est estimé à 25 % de la population active. C'est pourquoi les politiques publiques développées au Cap-Vert tendent principalement à une augmentation de l'emploi et à une réduction des inégalités des revenus.

Les aides extérieures proviennent des migrants (12 % du PIB, dont un quart en provenance de la communauté capverdienne de France), l'aide extérieure officielle représentant, pour sa part, 14 % du PIB.

Il convient de mentionner les fonds provenant des financements communautaires auxquels la France contribue indirectement à hauteur approximativement du quart, sans préjudice de son aide directe, beaucoup plus importante (cf. E), ci-après). Membre de l'Accord de Cotonou, le Cap-Vert est en effet éligible au Fonds européen de développement (FED) et bénéficie également de prêts financiers en provenance de l'Union européenne, ainsi que des prêts de la Banque européenne d'investissement (BEI).

La dotation européenne au Cap-Vert provenant du 8 ^e FED a atteint 40,1 millions d'euros. Au titre du 9 ^e FED, l'enveloppe A a atteint 52,4 millions d'euros, ces crédits se répartissant entre l'aide projets (eau, électricité) et l'aide budgétaire. Une enveloppe B d'urgence (7,1 millions d'euros) doit être convertie en aide aux projets créateurs d'emplois.

Enfin, l'accord de pêche avec l'Union européenne représente un apport annuel de l'ordre de 680.000 euros au bénéfice du Cap-Vert.

Le commerce extérieur est structurellement déficitaire, les exportations concernant surtout les services, alors que les produits d'origine capverdienne (produits de la mer, confection, chaussures) destinés pour l'essentiel au marché portugais, n'en représentent que le quart.

Quoi qu'il en soit, le PIB du Cap-Vert le classe au niveau intermédiaire et devrait le conduire à quitter en 2008 la catégorie des Pays les moins avancés pour entrer dans celle des Pays à développement moyen, avec pour conséquence, dès 2006, de perdre les avantages liés au Millenium Challenge Account.

III. LE CONTEXTE INSTITUTIONNEL ET POLITIQUE

1. Un Etat de droit doté d'institutions démocratiques

La République du Cap-Vert, qui a accédé à l'indépendance, après plusieurs siècles de colonisation portugaise, le 5 juillet 1975, a connu un régime de parti unique pendant 15 ans, au profit au départ du Parti africain pour l'indépendance de la Guinée-Bissau et du Cap-Vert (PAIGCV). Lui a succédé le Parti africain de l'indépendance du Cap-Vert (PAICV), à la suite de la scission d'avec la Guinée-Bissau, le 12 février 1981. Le parti unique a perdu son statut constitutionnel en 1990, permettant à d'autres partis de voir le jour, en particulier le Mouvement pour la démocratie (MPD), autour duquel s'est regroupée l'opposition.

Les premières élections législatives libres, qui ont eu lieu le 13 janvier 1991, ont donné la victoire au MPD. Le chef de la nouvelle majorité, M. Carlos Veiga, est alors devenu Premier ministre à la place de M. Pedro Pires, l'élection présidentielle, organisée dans la foulée, conduisant également à un changement de Président de la République. Ainsi, la transition démocratique s'est-elle faite sans heurts voici quinze ans dans ce pays issu de la décolonisation.

Une nouvelle Constitution, promulguée le 4 septembre 1992, a posé le principe de la séparation et de l'interdépendance des pouvoirs, les organes de souveraineté étant le Président de la République, l'Assemblée nationale, le Gouvernement et les Tribunaux.

La vie politique demeure, depuis lors, dominée par deux grands partis : le Parti africain de l'indépendance du Cap-Vert (PAICV) et le Mouvement pour la démocratie (MPD). Une nouvelle alternance politique a eu lieu à l'issue des élections de 2001, après dix années, le MPD laissant la majorité parlementaire et la Présidence de la République au PAICV. Mais l'élection présidentielle a été très disputée, donnant seulement une dizaine de voix d'avance à M. Pedro Pires par rapport au Premier ministre sortant, Carlos Veiga. De nouvelles élections ont eu lieu le 22 janvier 2006 ^{6 ( * )} .

Ainsi, depuis le 5 juillet 1975, jour de l'indépendance, le Cap-Vert n'a connu que trois Présidents de la République et trois Premiers ministres, offrant au pays une remarquable stabilité, qui s'inscrit dans un cadre démocratique depuis l'établissement du multipartisme en 1990. En effet, d'autres partis politiques participent également à la vie démocratique, mais avec une audience moins importante.

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2. L'organisation institutionnelle

Le Cap-Vert est un Etat unitaire dans lequel sont affirmées « l'existence d'une autonomie du pouvoir local, ainsi que la décentralisation démocratique de l'administration publique ».

On relèvera que le Parlement est monocaméral et qu'il n'existe pas de seconde chambre représentant les collectivités territoriales.

Toutefois, les articles 281 et 282 de la Constitution ont institué un Conseil pour les affaires régionales , composé de deux représentants de chaque île, élus par un collège comprenant les députés et les membres des assemblées municipales des communes de cette île. Ce conseil a un pouvoir consultatif et émet un avis sur toutes les questions revêtant un intérêt important pour le développement régional. Il peut être saisi à l'initiative de l'un de ses membres ou à la demande de l'Assemblée nationale, du Président de la République ou du Gouvernement. L'avis du conseil est requis pour les affaires régionales en ce qui concerne le plan national de développement, les parcs régionaux de développement, les projets et propositions de loi concernant les collectivités locales et les finances locales.

Le Cap-Vert dispose d'un Tribunal des comptes, chargé du contrôle de la dépense publique, composé de quatre juges (une réforme en cours devrait porter ce nombre à cinq) nommés par le Président de la République. Le Tribunal des comptes contrôle toutes les nominations de fonctionnaires, les marchés publics passés par l'Etat, ainsi que tous les comptes des municipalités et des établissements publics.

A l'instar de la Cour des comptes française (avec laquelle s'est établie une coopération technique), le Tribunal des comptes établit un rapport annuel qui est soumis au Parlement.

Il juge les comptes des autorités et administrations de l'Etat, ainsi que des municipalités et a le pouvoir de prononcer des sanctions en cas de malversation. La qualité du contrôle du Tribunal des comptes justifie le nouveau système d'aide au développement, dont bénéficie le Cap-Vert, de la part des grands bailleurs internationaux.

Ainsi que l'a indiqué le président du Tribunal des comptes, M. José Carlos da Luz Delgado, lors de l'entretien qu'il a accordé à M. Jean Faure, rapporteur, il existe une forte volonté des autorités capverdiennes de renforcer la capacité de contrôle du Tribunal des comptes, et de coopérer en la matière avec la France. Les bailleurs internationaux ont accepté de faire transiter par l'Etat leurs dispositifs d'aide au développement, dès lors que le Tribunal des comptes est chargé de contrôler l'emploi des fonds.

3. Les institutions locales

L'organisation territoriale est conçue selon un schéma d'inspiration portugaise.

Le titre VI de la Constitution est consacré au pouvoir local. Une loi constitutionnelle du 23 novembre 1999 a renforcé ce volet.

L'organisation territoriale de l'Etat prend en compte les spécificités d'un pays archipélagique. La Constitution prévoit que la division administrative du territoire est établie par la loi (article 252). Ces divisions sont au nombre de trois : les conseils ( concelhos ), les paroisses ou subdivisions de conseils ( freguesias ) et les povoados , qui constituent la structure administrative de base.

Le processus de décentralisation , qui n'a réellement débuté qu'en 1991, s'est vu conforté par la Constitution de 1992 . La révision constitutionnelle de 1999, a consacré l'existence de collectivités locales. Celles-ci ne peuvent être créées, délimitées et supprimées que par la loi.

Actuellement, les seules collectivités locales sont les municipalités . La possibilité inscrite dans la Constitution de créer des collectivités de dimension supérieure ou inférieure n'a pas été mise en oeuvre. Les municipalités disposent de l'autonomie financière et d'un patrimoine propre.

Chaque municipalité comprend une assemblée délibérante élue, composée de treize à vingt et un membres élus au suffrage universel à la représentation proportionnelle pour quatre ans, et un organe exécutif collégial, de cinq à neuf membres élus au scrutin majoritaire, responsable devant l'assemblée. A la tête de cet organe collégial, est placé le Presidente da Câmara ou maire.

Les attributions et l'organisation des collectivités locales, ainsi que la compétence de leurs organes sont définies par la loi, en respectant les principes de l'autonomie et de la décentralisation constitutionnellement garantis. Les municipalités jouissent d'un pouvoir réglementaire propre, sous réserve des limites fixées par les dispositions constitutionnelles et législatives. Elles disposent d'un personnel propre dont l'effectif est déterminé par la loi. Les employés et agents des collectivités locales relèvent du régime général de la fonction publique. Enfin, les collectivités locales peuvent constituer des associations et des fédérations en vue de réaliser des objectifs d'intérêt commun.

Une loi du 3 juillet 1995 portant statut des municipalités a précisé les principes généraux de l'autonomie locale , les modalités d'organisation et de fonctionnement des municipalités . Elle a, en outre, prévu le transfert de l'Etat à celles-ci de certaines de ses prérogatives dans les domaines de proximité, notamment l'assainissement, la planification, la santé, le développement rural, les transports terrestres, l'éducation, l'environnement, le tourisme, les sports, la protection civile, la police et la formation professionnelle.

Le concelhos est la circonscription administrative dans laquelle sont organisés non seulement les pouvoirs de l'Etat (services déconcentrés des ministères) mais également le pouvoir local représentant les collectivités locales ( municipio ). Cette circonscription est également le cadre de référence pour les élections législatives.

Les plus petites îles n'ont qu'une seule circonscription administrative de l'Etat et par conséquent une seule municipalité, collectivité locale décentralisée. C'est le cas de Brava, Boa Vista, Sal, Maio et São Vicente. Les îles de plus grande taille ont plusieurs circonscriptions administratives de l'Etat et autant de municipalités.

A la suite des élections municipales d'avril 2004, le gouvernement a décidé, en février 2005, de promouvoir cinq freguesias en concelhos, c'est-à-dire en municipalités : trois nouvelles communes (municipalités) ont ainsi été créées sur l'île de Santiago, une sur l'île de Fogo, une sur l'île de São Nicolao, faisant passer le nombre total de municipalités à vingt-deux (de six à neuf celles de l'île de Santiago, de deux à trois celles de Fogo et de un à deux celles de São Nicolao). Un maire a été nommé par le pouvoir central à la tête de chacune des nouvelles municipalités , en attendant le prochain renouvellement général.

La régionalisation du pays ne semble, en revanche, pas à l'ordre du jour, les autorités jugeant le pays trop petit pour la dévolution d'un pouvoir politique à ce niveau.

Lors de son entretien avec M. Jean Faure, rapporteur, le secrétaire d'Etat à la Décentralisation a relevé qu'à l'issue de trois mandatures, les premières élections municipales au scrutin de liste ayant eu lieu en 1991, le pouvoir local commençait à s'affirmer . Mais il s'avère difficile de créer des compétences locales, d'autant que le Cap-Vert est confronté au problème spécifique de l'insularité et de l'isolement des villes, ce qui rend en particulier malaisée la mobilisation des cadres.

Le secteur des services est encore peu développé, et le gouvernement compte sur les pouvoirs locaux pour s'impliquer. Dans le cadre de l'élaboration des lois de décentralisation, sont prévus des transferts de compétences dans les domaines des transports et de la protection sociale .

Une loi a été récemment adoptée concernant les transferts de moyens financiers aux municipalités , aux termes de laquelle une partie des impôts est transférée aux municipalités. Mais le dispositif repose sur une négociation avec les maires, dont l'assemblée est réunie deux fois par an afin d'examiner les conditions de mobilisation des ressources.

Les impôts existants sont assis sur le revenu, le patrimoine, les véhicules, la TVA. Mais l'une des difficultés réside dans la capacité à les lever. La répartition des ressources versées par l'Etat aux collectivités locales repose sur un faisceau de critères -population, superficie, indicateur de pauvreté...

Le secrétaire d'Etat à la Décentralisation a fait part à M. Jean Faure, rapporteur, du souhait du gouvernement capverdien d'un approfondissement de la coopération avec la France en matière de décentralisation. Un des objectifs est d'introduire plus de rigueur dans la bonne gouvernance et de bénéficier d'une assistance technique pour renforcer les capacités humaines et techniques au plan local.

Un programme d'informatisation de la gestion des municipalités a été lancé, grâce à un partenariat avec l'Autriche. Des discussions sont en cours avec la France pour améliorer la transparence de la gestion. Plus largement, le gouvernement capverdien souhaite pouvoir moderniser le secteur financier local et la comptabilité des municipalités. Les jumelages sont une voie efficace de coopération. Nombreux avec les communes portugaises et allemandes, ils sont encore peu développés avec les collectivités françaises. Des tentatives ont été lancées en direction de La Rochelle, Orléans, Lorient, Sarcelles, mais pour l'instant sans suite (cf. ci-après E) Les relations bilatérales).

IV. LA POLITIQUE EXTÉRIEURE DU CAP-VERT

Carrefour maritime occupant, on l'a vu, une position stratégique entre l'Europe, l'Afrique, les Amériques et Caraïbes, le Cap-Vert a une diplomatie active et ambitieuse. Cette jeune République veille à établir des relations équilibrées entre ses différents partenaires, répartis entre les grands ensembles régionaux, voire avec l'Asie.

Toutefois, son appartenance au monde lusophone joue un rôle déterminant. Le Cap-Vert reste en effet très lié au Portugal, l'ancienne puissance coloniale, sur les plans politique, culturel et commercial. L'archipel entretient aussi des partenariats privilégiés avec les Etats lusophones du sud (Angola, d'une part, Brésil, d'autre part).

Se réclamant de son rattachement à l'ensemble macronésien, le Cap-Vert a entrepris des démarches actives pour obtenir un statut spécial au sein de l'Union européenne. Pour plaider sa cause, il peut mettre en avant que l'ensemble formé par les Canaries, Madère et les Açores en font déjà partie, mais aussi que ce jeune Etat bénéficie d'une bonne gouvernance politique et économique et qu'il est lié à une importante diaspora répartie dans plusieurs pays européens.

Dans le cadre de sa recherche d'équilibre géopolitique, le Cap-Vert s'attache aussi à développer ses relations avec l'Asie, plus spécialement la Chine, ainsi qu'avec les Etats-Unis.

Enfin, il s'implique fortement dans le maintien de la stabilité en Afrique de l'Ouest et dans le dossier de la Guinée Bissau.

Cette ouverture sur le monde renforce sa capacité à mobiliser l'aide internationale (cf. ci-après le chapitre « coopération »).

V. LES RELATIONS BILATÉRALES AVEC LA FRANCE

1. Le contexte général

La France et le Cap-Vert ont progressivement instauré des relations privilégiées dues notamment à l'importance de la communauté capverdienne résidant en France.

La France a ouvert une représentation diplomatique et a nommé un ambassadeur au Cap-Vert. Ce pays a ouvert de son côté une ambassade à Paris en 1996.

Trois accords internationaux ont été conclus entre la France et le Cap-Vert et de nombreuses visites d'Etat ont déjà eu lieu.

Plusieurs visites réciproques de ministres ont eu lieu au cours des dernières années.

Dès 1997, Jacques Godfrain, ministre délégué à la Coopération, se rendait au Cap-Vert, avant que le Premier ministre M. Carlos Veiga ne se rende en France en juin 1998 pour une visite de travail.

En 2002, M. Charles Josselin, alors ministre délégué à la Coopération décentralisée et à la Francophonie, s'est rendu à son tour au Cap-Vert.

Le Premier ministre du Cap-Vert, M. Neves, a effectué à son tour en France, du 17 au 22 novembre 2003, une visite de travail axée sur le développement du secteur touristique.

Puis, le ministre capverdien des Affaires étrangères, de la Coopération et des Communautés, M. Borges, s'est rendu en France en avril 2004 et en mars 2005.

Pour sa part, Mme Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au Développement et à la Francophonie, s'est rendue en visite officielle à Praia en juin 2005.

Ces visites réciproques ont donné une nouvelle dynamique aux échanges entre la France et le Cap-Vert.

Les autorités publiques du Cap-Vert n'oublient pas que la grande chanteuse capverdienne, Césaria Evora, doit à la France le début de sa notoriété et le lancement de sa carrière internationale, qui a fait beaucoup pour le renom de son pays et la diffusion de sa culture dans le monde entier.

De plus, les actions de coopération de la France, en matière d'aide au développement et de soutien institutionnel, notamment, jouent un grand rôle dans le bon climat des relations bilatérales.

Toutefois, les relations économiques entre la France et le Cap-Vert restent modestes (loin derrière le Portugal et les Pays-Bas). Le solde est largement excédentaire pour la France dans la mesure où les échanges commerciaux sont majoritairement constitués d'exportations françaises.

Les points forts de nos relations bilatérales

L'archipel fait partie des pays membres de la francophonie. D'après les chiffres fournis par le ministre de la Culture à M. Jean Faure, rapporteur, 12 % de la population capverdienne résidente parle le français. Ce sont principalement les élites qui sont francophones.

La France est considérée en effet comme un pays ami, dont le soutien à la politique de promotion de la diversité culturelle est apprécié ^{7 ( * )} .

L'entrée du Cap-Vert dans la francophonie en 1996 a, à cet égard, créé une nouvelle dynamique franco-capverdienne sur le plan culturel.

Sur le plan économique, les relations entre les deux pays restent néanmoins modestes, loin derrière le Portugal et les Pays-Bas. Le solde commercial est légèrement excédentaire au profit de la France, dans la mesure où les échanges commerciaux sont majoritairement constitués d'exportations françaises.

Mais c'est surtout sur le plan de la coopération culturelle, scientifique et technique et de l'aide au développement que les relations de la France avec le Cap-Vert sont importantes .

2. La coopération bilatérale

Il convient tout d'abord d'observer que le Cap-Vert a bénéficié jusqu'à présent du statut de Pays moins avancé (PMA) . Mais, ses performances en matière de croissance et de développement humain au cours de la dernière décennie lui ont permis de se placer au 3 ^e rang des pays africains grâce, en particulier, à une « stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté » . Il devrait prochainement intégrer les pays à revenus intermédiaires. Il reste que le taux de pauvreté demeure élevé (36,7 % d'après les estimations du PNUD) et qu'on observe plutôt un accroissement des inégalités dans la distribution des revenus. Aussi, le Cap-Vert bénéficie-t-il de l'aide de plusieurs bailleurs internationaux et de certains de ses partenaires, notamment dans le domaine de l'aide budgétaire (Banque mondiale, Union européenne, Pays-Bas).

L'aide publique au développement (APD) représente plus de 24 % de son PIB auquel s'ajoutent, rappelons-le, les transferts provenant de la diaspora capverdienne, qui atteignent plus de 10 % du PIB. Il convient, pour compléter ce cadre général, de mentionner l'aide multilatérale qui représente 50,37 millions de dollars dont 21,66 versés par la Banque mondiale, premier bailleur, et l'Union européenne au second rang avec 15,48 millions de dollars (51,6 millions de dollars pour la période 2000-2007). Les secteurs prioritaires d'intervention de l'Union européenne sont l'eau et l'assainissement . Viennent ensuite l'appui à la bonne gouvernance, ainsi que le soutien au secteur privé et à la société civile.

En ce qui concerne la France , sa part dans l'aide publique au développement s'est élevée en 2004 à 3,12 millions de dollars , ce qui place notre pays au 5e rang des bailleurs de fonds bilatéraux derrière le Portugal (10,9 millions de dollars), le Luxembourg (7,7 millions de dollars) et le Japon (6,3 millions de dollars).

En juillet 2005, la France a défini, en cohérence avec sa stratégie de concentration de la coopération avec le Cap-Vert, et conformément aux résultats de la consultation bilatérale franco-capverdienne du 23 septembre 2004, deux axes prioritaires de concentration au titre de l'aide- projet française pour les prochaines années :

- la francophonie et la formation des cadres à travers le renforcement de l'enseignement en français et la poursuite d'une politique de bourses d'enseignement supérieur et de formation professionnelle ;

- la gouvernance par la continuation de la coopération française (ministérielle) en matière de décentralisation , l'appui à la définition des politiques publiques et une réflexion sur les possibilités de coopération dans le domaine de la sécurité.

En outre, le Fonds social de développement (FSD) a ouvert une ligne de crédits déconcentrés en faveur de la lutte contre la pauvreté, tandis que les actions en faveur du sport, de l'enseignement secondaire et de l'agriculture ne sont plus directement soutenues. En 2006, il est par ailleurs prévu, pour tenir compte des contraintes budgétaires, de mettre fin aux interventions dans le secteur de la santé (lutte contre le sida) et de l'environnement. Un assistant technique a été chargé d'une mission dans le domaine du tourisme qui a permis d'élaborer un Plan Stratégique pour le développement du tourisme. En 2005, la France a décidé d'appuyer , en collaboration avec le PNUD, la Table ronde des bailleurs de fonds pour la promotion du Tourisme , conformément aux recommandations de la mission conjointe Affaires étrangères/direction du Tourisme. Des appuis spécifiques en matière de développement du tourisme rural et du tourisme de nature au Cap-Vert sont, en outre, envisagés en 2005, sur le volet tourisme rural du FSP de gestion des ressources naturelles.

S'agissant plus spécialement de l'appui à la gouvernance démocratique , la coopération française a mis l'accent sur l'appui au processus de décentralisation et à la maîtrise d'ouvrage des municipalités sur la base d'un projet FSP en cours d'exécution. Cela devrait permettre de mobiliser les acteurs de la coopération décentralisée. L'effort a également porté sur l'appui à la définition des politiques publiques et à la gouvernance financière .

Des missions d'experts ont été menées dans le cadre de l'appui à la consolidation de l'état de droit, appliqué aux domaines de la sécurité, de la lutte contre les trafics, du contrôle des comptes et de la justice.

En 2006 , notre ambassade prévoit de programmer un FSP qui s'ordonnerait autour de trois axes : les finances publiques , la décentralisation et la sécurité .

L'Agence française de développement a pour sa part mis à la disposition des banques capverdiennes une ligne de crédits de 5,5 millions d'euros destinée à financer des prêts aux municipalités.

Il convient de relever qu'en matière d'appui à la décentralisation et au développement local, la France occupe une position de chef de file , depuis qu'elle s'est engagée dans cette voie en 1993. Un projet FSP d'un montant de 69.796 euros, lancé en août 2002, a eu pour objet de poursuivre l'appui à la mise en oeuvre de la décentralisation et l'appui aux communes. Des résultats significatifs ont pu être enregistrés se traduisant notamment par l'implication des autorités nationales et locales dans le processus de décentralisation et le renforcement de la gouvernance démocratique.

3. La coopération décentralisée

Alors que l'Etat français s'est largement investi dans le soutien à la décentralisation au Cap-Vert, il peut paraître paradoxal que la coopération décentralisée entre collectivités françaises et capverdiennes soit à ce jour embryonnaire. On recense en effet au plus deux coopérations décentralisées, relativement actives, ce qui semble justifier de mettre l'accent sur ce volet essentiel au succès de la coopération en matière de décentralisation.

On retracera ci-après les actions d'appui au développement local conduites ou financièrement soutenues par la France, au niveau central, en mentionnant le cas échéant les attentes des collectivités capverdiennes à l'égard de leurs homologues françaises.

Ile de Santiago

Municipalité de Praïa

Située au sud de l'île de Santiago, qui occupe elle-même une position méridionale dans l'archipel, Praïa est la capitale du Cap-Vert . Le quart de la population capverdienne y vit.

La coopération française intervient dans les domaines de la protection civile, de la francophonie, de la culture avec le Centre culturel français, de la santé et de la lutte contre les inégalités et la pauvreté.

Aucune coopération décentralisée n'a, en revanche, été conclue avec une collectivité territoriale française

Lors de l'entretien que votre président délégué a eu avec le ministre de la culture, celui-ci a souligné qu'il attachait une grande importance au développement de la langue française. Il a précisé que l'appartenance du Cap-Vert à la francophonie et son adhésion à la charte de l'UNESCO sur la diversité culturelle orientaient les coopérations avec la France vers la mise en valeur des archives et la rénovation de bâtiments tels que le séminaire de St-Nicolas...

Au cours de l'entretien avec le ministre de la décentralisation, celui-ci a rappelé que le premier contrat de coopération bilatérale entre la France et le Cap-Vert remontait en 1976, et il a souligné à son tour la volonté du gouvernement capverdien d'approfondir encore la coopération avec notre pays.

Municipalité de Santa Catarina de Santiago (chef lieu : Assomada)

Située au centre-ouest de l'île de Santiago, cette municipalité au territoire relativement étendu rassemblait, en 2000, lors du dernier recensement, 12 % de la population nationale.

La coopération française a cofinancé un guide touristique de la commune.

Le centre culturel municipal d'Assomada abrite un espace francophone appuyé par la coopération française. Chaque année, en juin, a lieu le festival national de la Tabanka (fête folklorique de danses et de processions d'inspiration africaine).

La coopération française participe au maintien et au renforcement de cette tradition culturelle. Elle finance par ailleurs des projets entrant dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et les inégalités.

Municipalité de Santa Cruz (chef lieu : Pedra Badejo)

L'Ambassadeur de France a inauguré, le 8 juillet 2005, à Pedra Badejo, le nouveau centre de la jeunesse, qui a été rénové avec la participation de la coopération française.

La coopération française apporte également différents concours à des actions de lutte contre la pauvreté et la fourniture d'eau potable.

Enfin, le ministère français des affaires étrangères apporte un concours financier à l'association française DIA, qui met en oeuvre un programme de soutien à l'intégration de la jeunesse dans la vie économique et sociale locale.

Relevons qu'un jumelage a été conclu entre la commune de Beaucouze et Pedra Badejo.

Municipalité de Tarrafal

Cette municipalité, située au nord de l'île de Santiago, dispose de fortes potentialités touristiques, mais leur mise en valeur est encore très modeste. La coopération française finance des projets de lutte contre la pauvreté, notamment au bénéfice de la jeunesse (exemple à Chão Bom).

Municipalité de São Miguel (chef-lieu : Vila de Calheta)

Cette municipalité est située à l'est de l'île de Santiago.

La coopération française a financé plusieurs projets concernant la lutte contre la pauvreté.

Municipalité de São Domingos

Située au centre-ouest de l'île de Santiago, cette commune possède des potentialités touristiques, en particulier dans la région de Rui Vaz où la coopération française va appuyer un projet de développement du tourisme rural . Elle finance, en outre, plusieurs projets de lutte contre la pauvreté.

On relèvera enfin que la commune de São Domingos est jumelée avec la ville de Vierzon.

Municipalité de Santiago de Cidade Velha

Située sur la côte occidentale de l'île de Santiago, la municipalité de Santiago de Cidade Velha a été créée en février 2005.

Ancienne capitale, connue jadis sous le nom de Ribeira Grande, cette municipalité est un lieu historique de réputation mondiale. Le tourisme et la culture seront les principaux atouts de cette nouvelle municipalité.

Les coopérations avec Santiago de Cidade Velha sont, pour des raisons historiques, principalement d'origine portugaise.

Ile de São Vicente

Municipalité de Mindelo

L'île de São Vicente, située au nord-ouest de l'archipel, ne comporte qu'une seule municipalité ayant pour chef-lieu la ville de Mindelo .

Mindelo est la seconde municipalité du pays . C'est la ville d'origine de la grande chanteuse capverdienne Cesaria Evora, qui a contribué à en renforcer la réputation.

Le premier Centre culturel français au Cap Vert fut d'abord installé à Mindelo. Transformé en annexe du Centre culturel de Praïa, il est devenu une Alliance française .

De nombreuses manifestations culturelles (le festival de théâtre Mindelact, le carnaval, la fête de la francophonie, le festival musical de Baïa des Gaïtas) sont soutenues par la coopération française. Des projets de lutte contre la pauvreté et les inégalités sont également financés dans plusieurs domaines.

Dans le cadre du projet « Appui à la langue française vecteur de développement », un centre de ressources et d'expertises pédagogiques a été installé à Mindelo sous la responsabilité conjointe d'un assistant technique et d'une homologue capverdienne.

Les autorités de Mindelo ont fait part d'une forte attente de jumelage avec une collectivité française . La tenue du festival du film insulaire à Mindelo a suscité un courant d'échanges avec certaines villes françaises, notamment Lorient, mais aucune convention n'avait encore été signée au moment de la mission sénatoriale.

Ile de Fogo

L'île de Fogo, située au sud-ouest de l'archipel, se caractérise par la présence d'un important volcan aux pentes verdoyantes et fertiles.

Municipalité de São Filipe

São Filipe, au sud de l'île, est la cinquième municipalité du pays.

La coopération française participe au développement de la francophonie et finance des projets de lutte contre la pauvreté.

Municipalité de Mosteiros

Mosteiros est située au nord de l'île de Fogo.

La coopération française intervient également dans le développement de la francophonie et dans la lutte contre la pauvreté. Les locaux du lycée de Mosteiros ont été réhabilités par la coopération française. Un projet de formation professionnelle a été financé à Ribeira Ilheu.

Ile de Santo Antão

L'île de Santo Antão est située au nord de l'archipel.

Municipalité de Porto Novo (chef-lieu : Cidade Porto Novo)

La municipalité de Porto Novo, située au sud-ouest de l'île, est la commune la plus grande, par rapport aux deux autres municipalités de Santo Antão.

Plusieurs actions de la coopération française ont été faites ou sont menées dans cette municipalité. Elles concernent la formation et la lutte contre la pauvreté.

Municipalité de Ribeira Grande (chef-lieu : Ponta do Sol)

Cette municipalité est située au nord de l'île.

La coopération française intervient dans la formation des cadres municipaux , notamment par l'intermédiaire de l'ANMCV, dont l'ancien président est M. Jorge Santos, ancien président de la Câmara municipale. Elle intervient également dans le domaine de la formation professionnelle et de la lutte contre la pauvreté . La France a participé à l'équipement du centre de la jeunesse.

Le maire de cette municipalité a fait part à M. Jean Faure, rapporteur, de son souhait de pouvoir lancer une coopération décentralisée avec une collectivité française, tout en regrettant de n'avoir encore pu identifier de candidature potentielle.

Municipalité de Paùl (chef-lieu : Vila das Pombas)

Cette municipalité est située sur la partie orientale de l'île de Santo Antão.

La coopération française y soutient la lutte contre la pauvreté en finançant quelques projets concernant en particulier la formation professionnelle et le soutien aux métiers manuels.

Ile de São Nicolau

Municipalité de São Nicolau (chef-lieu : Ribeira Brava)

Cette municipalité avec celle de Tarrafal, créée en 2005, composent les deux municipalités de l'île de São Nicolau.

La coopération française a contribué à améliorer la situation des populations par des actions, parfois spectaculaires, qui ont permis un meilleur accès à l'eau potable. Ainsi, les réseaux d'eau des deux agglomérations de l'île ont été récemment rénovés grâce aux fonds de contrepartie de l'aide alimentaire française.

La coopération française, à travers le projet « Appui à la gestion durable des ressources naturelles », continue à soutenir le renforcement des capacités des services autonomes des eaux.

Un plan municipal de développement appuyé par le PNUD a été adopté, la coopération étant escomptée dans le domaine culturel, le tourisme rural, les jumelages...

On enregistre dans cette île également un souhait de jumelages avec des villes françaises. Mantes-la-Jolie et Andrésy ont été pressenties par les autorités locales.

Le maire a fait part à M. Jean Faure, rapporteur, de son adhésion au plan de renforcement de la francophonie dans les îles du Nord , et du projet de lancement d'un cours de français sur la radio locale.

A cet égard, il a été rappelé par notre ambassade que TV 5 serait accessible sur toutes les îles de l'archipel fin 2006.

Ile de Brava

Municipalité de Brava (chef-lieu : Nova Sintra)

Située au sud-ouest de l'archipel, cette île est la plus petite, mais aussi l'une des plus pauvres du Cap-Vert. Elle ne comprend qu'une seule municipalité.

La coopération française est présente dans le soutien aux projets de lutte contre la pauvreté et la formation, notamment des cadres municipaux.

Ile de Maio

Municipalité de Maio (chef-lieu : Vila do Maio)

Située au sud-est de l'archipel, Maio ne comporte qu'une seule municipalité.

La coopération intervient dans les domaines de l'environnement, de la lutte contre la pauvreté et le soutien à des activités économiques.

L'eau est l'un des principaux domaines d'intervention de la coopération française dans le cadre du projet FSP de 1997.

Le Centre d'études et de recherche Méze Hérault (CEREMHER) était intervenu sur l'île de Maio, de 2001 à août 2004, dans le cadre de la coopération décentralisée avec des subventions du ministère des affaires étrangères.

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En conclusion, il convient de souligner une nouvelle fois combien la France s'est investie à l'échelle nationale pour des actions de coopération multisectorielles (appui à la décentralisation, formation de cadres territoriaux, soutien à des micro-projets notamment en matière d'équipements à vocation touristique, manifestations culturelles, lutte contre la pauvreté).

On peut dès lors regretter que les municipalités capverdiennes n'aient pas réussi à établir un dialogue bilatéral avec des collectivités françaises, en dépit du dynamisme de la communauté capverdienne établie en France.

Dans ce contexte, votre rapporteur a décidé d'engager une étude de faisabilité pour soutenir le projet d'appui à la réhabilitation de trois circuits de randonnée pédestre en cours dans la région de Rui Vaz sur l'île de Santiago. Il est en effet persuadé que cette forme de tourisme responsable pourrait servir de modèle, et apporter, s'il inspirait d'autres expériences, une contribution essentielle au développement durable de l'archipel.

* ⁶ Elles ont permis au PAICV de conserver la majorité.

* ⁷ Le ministre de la Culture, lors de l'audience accordée à la mission, s'est félicité de la perspective d'approbation de la convention UNESCO sur la diversité culturelle, prévue en octobre 2005 à Paris.