CHAPITRE V : AFRICITES IV : UN ESPOIR POUR LE DÉVELOPPEMENT MUNICIPAL EN AFRIQUE |
Le présent chapitre rend compte de la mission confiée à M. le sénateur Yves Dauge, mandaté par la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée, pour la représenter au sommet « Africités IV » du 18 au 21 septembre 2006.
I. D'AFRICITÉS I À AFRICITÉS III
1. Les enjeux des sommets Africités
A la fin des années 1990, les collectivités territoriales africaines ont constaté qu'elles ne disposaient pas d'un espace de dialogue au niveau continental. Le Partenariat pour le développement municipal (PDM), organisme mis en place en 1991 à l'initiative de la Banque mondiale 10 ( * ) -consciente que le processus de démocratisation passait aussi par une plus grande décentralisation- s'est vu confier l'organisation d'une manifestation de grande ampleur marquant médiatiquement l'entrée des collectivités territoriales sur la scène publique africaine. Le premier sommet Africités s'est ainsi tenu en 1998 à Abidjan, en Côte d'Ivoire.
L'objet du premier sommet Africités était de promouvoir l'émergence du mouvement municipal africain sur la scène régionale et internationale. Il s'agissait de dépasser les barrières des langues officielles héritées de l'époque coloniale et de promouvoir une parole africaine sur les enjeux de la décentralisation, du développement local, de l'intégration régionale et de la coopération. Il est apparu qu'il existait effectivement des enjeux communs à l'ensemble des collectivités territoriales africaines et que les élus pouvaient utilement s'inspirer de bonnes pratiques locales mises en valeur lors des rencontres.
Lors du deuxième sommet Africités , organisé à Windhoek en 2000, les élus locaux africains ont souhaité institutionnaliser le mouvement municipal africain ainsi que le dialogue sur la décentralisation et le développement local, perçus comme d'indispensables corollaires. Les mille deux cent participants (dont six cents maires et quarante ministres de trente-six pays africains) se sont accordés sur la nécessité de mettre en place une Conférence Panafricaine de la Décentralisation et du Développement local (CADDEL), instance intergouvernementale des ministres chargés de la supervision administrative, financière et technique des collectivités locales, dans le but de placer la décentralisation parmi les priorités de l'agenda politique africain, et le Conseil des Cités et Régions d'Afrique (CCRA) en vue de bâtir et représenter la voix unifiée des collectivités locales africaines. Les participants ont également décidé d'institutionnaliser le sommet Africités, qui est devenu la plateforme officielle de dialogue entre les élus locaux et les gouvernements centraux, entre les représentants des pouvoirs publics et les autres acteurs locaux, et entre les responsables africains et les partenaires techniques et financiers, pour la définition comme pour la mise en oeuvre des politiques de décentralisation en Afrique.
Africités III , à Yaoundé, en décembre 2003, a vu le véritable lancement de l'unification du mouvement municipal africain , dont la concrétisation a eu lieu au congrès de Tshwane, en Afrique du Sud, du 15 au 18 mai 2005, au cours duquel ont été adoptés les statuts de la nouvelle organisation africaine des collectivités locales qui s'appelle désormais Cités et Gouvernements Locaux Unis d'Afrique (CGLUA).
Par ailleurs, le Sommet Africités de Yaoundé, en se centrant sur le thème intitulé « assurer l'accès des populations aux services de base dans les collectivités africaines » voulait apporter une réponse africaine à l'agenda international fixé par la conférence des Nations Unies sur le développement durable tenue à Johannesburg en 2002, qui concluait qu'une politique privilégiant l'accès à l'eau, à l'énergie, aux transports, aux services d'éducation et de santé était l'un des moyens les plus efficaces de lutte contre la pauvreté. Les participants ont souhaité placer la décentralisation parmi les priorités de l'agenda politique africain, en considérant que le renforcement des collectivités locales était l'une des conditions essentielles à l'amélioration de l'accès des populations aux services de base.
M. le sénateur Yves Dauge avait déjà participé à ce sommet, avec pour mission d'engager une coopération renforcée entre le Sénat et Africités afin qu'elle contribue à une implication plus grande du Sénat dans le domaine de la coopération décentralisée. Ce rapprochement a effectivement eu lieu, et des actions conjointes ont été menées depuis 2004 dans le domaine de la valorisation du patrimoine (voir infra). Le souhait de poursuivre ces actions a poussé M. Yves Dauge, en sa qualité de point focal UNESCO au Sénat et au nom de la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée, à participer au sommet Africités IV , qui s'est tenu à Nairobi, au Kenya, du 18 au 24 septembre 2006.
Le sommet a été principalement conçu comme une réunion d'acteurs souhaitant discuter de la meilleure manière de travailler ensemble en vue de la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement 11 ( * ) (OMD) au sein des collectivités locales africaines. Le thème officiel du sommet était en effet : « construire des coalitions locales pour la réalisation effective des objectifs du Millénaire pour le Développement au sein des collectivités locales africaines ».
Le programme se structurait autour de 23 sessions thématiques développant les 8 OMD et de 37 sessions spéciales, traitant de sujets variés relatifs à tous les domaines de la gouvernance locale.
Environ 4.000 personnes, dont plus de 950 élus locaux, représentant de façon équilibrée les pays anglophones, francophones et lusophones, ont participé au sommet qui a été ouvert par le président de la République du Kenya, M. Mwai Kibaki. 83 pays étaient représentés, la France disposant d'une forte délégation comprenant des élus nationaux et locaux, des entreprises et des représentants de l'Etat.
M. Yves Dauge a présidé la session spéciale « Patrimoine culturel des villes et territoires », organisée par L'UNESCO. Cette session s'inscrivait dans le prolongement de celle de Yaoundé, qui avait posé les bases d'une action sur le long terme pour la protection et la valorisation du patrimoine des villes africaines.
2. La session spéciale UNESCO au sommet Africités III et ses suites
(a) La session spéciale « Villes africaines et patrimoine »
Organisée par le centre du patrimoine mondial de l'UNESCO, la convention France-UNESCO pour le patrimoine, le Sénat et le PDM, la session spéciale « Villes africaines et patrimoine », qui s'était tenue à Africités III en octobre 2003, a réuni une quarantaine d'intervenants africains et européens, techniciens, maires et parlementaires, sur le thème du rôle des collectivités territoriales dans la mise en valeur du patrimoine urbain .
Le constat a été fait :
- que le patrimoine culturel est un réservoir de développement potentiel très important pour les villes africaines ;
- que les villes africaines, du fait de leur croissance démographique exponentielle, sont particulièrement exposées aux risques de destruction de leur patrimoine matériel et immatériel ;
- et que, dans une Afrique de plus en plus urbanisée, le patrimoine des villes pouvait constituer un ciment identitaire puissant qu'il faut mettre en valeur.
Il a été souligné que les autorités municipales avaient donc un rôle essentiel à jouer dans la mise en place de politiques de valorisation du patrimoine urbain , et qu'elles devaient à tout le moins prendre en compte la notion de patrimoine dans les projets d'aménagement du territoire, et d'amélioration des conditions de vie de la population qu'elles mettent en oeuvre.
Par la description d'actions concrètes engagées et de coopérations, ainsi que par leurs analyses des orientations de la politique de patrimoine des villes africaines, les intervenants de la session ont ensuite tenté de répondre à la question « comment faire du patrimoine un moteur du développement local ? ». M. Yves Dauge y a notamment esquissé les grandes lignes d'une politique urbaine de développement durable (voir rapport d'activité de la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée 2001-2004 sur le lien suivant, http://www.carrefourlocal.org/europe/cooperation/index.html ). Les autres intervenants ont exposé leurs points de vue sur des sujets aussi divers que la notion de sauvegarde du patrimoine , le rôle des différents acteurs et les méthodes de valorisation utilisées.
De l'ensemble de ces discussions est clairement ressortie l'idée que les opérations de réhabilitation du patrimoine ne pouvaient se passer de la coopération internationale. Sur ce thème, M. Simon Campaoré (Maire de Ouagadougou et actuel président du PDM), M. Jean-Pierre Elong M'Bassi (coordinateur du PDM), M. Tijani Serpos (sous-directeur général de l'UNESCO pour l'Afrique), Mme Minja Yang (chargée de mission auprès du sous-directeur général de l'UNESCO pour la Culture) et M. Yves Dauge, sénateur mandaté par votre délégation et point focal UNESCO au Sénat, ont plaidé pour un engagement clair de la communauté internationale et suggéré une initiative forte en faveur du patrimoine africain.
(b) L'initiative de Yaoundé
Les débats qui se sont tenus lors de la session « Villes et patrimoine » de l'UNESCO, ont effectivement permis de dégager des recommandations à l'attention des autorités municipales, qui constituent « l'initiative de Yaoundé pour la protection et la mise en valeur du patrimoine urbain et de la diversité culturelle des villes africaines ». Il a ainsi été préconisé :
- que les Etats portent une vision nationale de la dimension culturelle du développement en vue de formuler des politiques cohérentes permettant d'assurer l'articulation entre la valorisation du patrimoine culturel et le développement, reconnaissent la légitimité des collectivités locales dans l'identification, la protection et la gestion du patrimoine, ainsi que le rôle de la société civile (organisations non gouvernementales, population locale), et adoptent des mesures facilitant la diversification des sources de financement ;
- et que les collectivités territoriales travaillent sur l 'identification de la spécificité culturelle et naturelle de leur territoire , et développent des réglementations municipales destinées à assurer la protection du patrimoine.
Chaque signataire de cette initiative s'est par ailleurs engagé à donner une priorité aux éléments suivants : la formation des élus et du personnel municipal sur les thématiques du patrimoine (avec le soutien de structures telles que l'école africaine des métiers de l'architecture et de l'urbanisme), l'assistance technique auprès des municipalités, la mise en valeur de projets pilotes et la sensibilisation des populations locales .
La volonté de rédiger un guide à l'attention des collectivités territoriales africaines souhaitant mettre en valeur leur patrimoine a par ailleurs été clairement affichée, et une clause de rendez-vous proche a été adoptée.
A la suite du Sommet Africités 3, une initiative a été prise au Sénat le 1 er juin 2005 conjointement par votre délégation, représentée par son président délégué, M. Jean Faure, questeur du Sénat, M. Yves Dauge, sénateur et point focal UNESCO au Sénat, et M. Jean-Pierre Elong M'Bassi, coordinateur régional du PDM, pour la signature d'une convention de partenariat (cf. IIe partie supra la convention UNESCO-PDM-Sénat).
II. AFRICITÉS IV : DÉCENTRALISATION, RÉALISATION DES
OMD, ET VALORISATION DU PATRIMOINE
1. La prise de conscience de l'impératif de décentralisation
(a) Un constat d'urgence
Placé sous le haut parrainage de Son Excellence Mwai Kibaki, Président de la République du Kenya, Africités IV a eu pour thème « construire des coalitions locales pour la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement au sein des collectivités locales africaines ».
La date fixée pour la réalisation des OMD est 2015. Or, selon les experts, si l'Afrique poursuit sur son rythme de croissance actuelle, ce n'est pas 8 ans qu'il faut pour réaliser les objectifs, mais cent dix ans 12 ( * ) . De nombreux dirigeants, et au premier chef, le Président Mwai Kibaki, ont par conséquent pris conscience qu'un changement de méthode devait être envisagé.
L'une des pistes les plus intéressantes semble être le soutien à la décentralisation et, à ce titre, le sommet Africités, plateforme de dialogue sur la décentralisation 13 ( * ) , constitue une opportunité unique pour partager des expériences en la matière. De nombreux dirigeants africains l'ont longtemps perçue comme une menace pour l'unité nationale, considérant qu'elle renforçait la corruption en rapprochant les décideurs des citoyens. Toutefois, l'urgence de la situation , due notamment à l'urbanisation très rapide de l'Afrique, et la priorité donnée au développement des services de proximité l'a fait récemment apparaître comme une priorité sur l'agenda politique africain .
(b) Un encouragement à la décentralisation
M. le Président Mwai Kibaki , dans son discours d'introduction au sommet Africités, s'est déclaré très favorable au transfert de compétences aux collectivités territoriales. Il a exprimé sa conviction que la décentralisation était l'un des principaux canaux pour accélérer le développement local . Rappelant que la Constitution prévoyait que 5 % des recettes fiscales de l'Etat étaient reversées aux communes, garantie essentielle de l'autonomie locale, il a ensuite annoncé que les maires et leurs adjoints seraient prochainement élus au Kenya .
Mme Anna Tibaijuka , directeur exécutif de l'ONU-Habitat, a également mis en valeur l'importance de la gouvernance des municipalités. Elle note qu' en 2030 , l'Afrique aura cessé d'être un continent à vocation rurale, dans la mesure où sa population urbaine sera estimée à 780 millions d'habitants , le continent africain comptant alors plus de résidents urbains que l'Europe ! De nombreuses villes africaines vont voir leur population doubler dans les quinze ans, et le chiffre de 72 % des populations urbaines vivant dans les bidonvilles risque d'augmenter. La seule manière de répondre à ce problème est, selon Mme Tibaijuka, que le pouvoir soit donné aux municipalités de modifier l'espace urbain, ce qui suppose un nouveau type de gouvernance locale reposant sur l'organisation d'élections au niveau des communes, afin de responsabiliser les gestionnaires, et le transfert de compétences en matière d'eau, d'assainissement et d'urbanisme. Il s'agit, en d'autres termes, de promouvoir la décentralisation .
(c) La reconnaissance de l'importance des collectivités territoriales par les organisations internationales
La reconnaissance du rôle des collectivités territoriales au niveau national les a parallèlement consacrées comme interlocuteurs importants auprès des organisations internationales. Ainsi une déclaration des autorités locales a-t-elle été annexée à la déclaration du Forum mondial de l'eau qui s'est tenu à Mexico, en mars 2006. Lors du sommet Africités IV, la tendance des institutions internationales à vouloir traiter directement avec les collectivités territoriales est apparue très clairement. Les représentants de la Banque mondiale et de l'UNESCO ont ainsi présenté des programmes d'aide au développement s'adressant directement aux collectivités territoriales. De même, l'agence française de développement (AFD) a mis en place des financements directs aux collectivités. La session relative à la coopération décentralisée, organisée à Nairobi par Cités Unies France, a par ailleurs montré que les organisations internationales étaient très favorables au soutien des actions menées conjointement par des partenaires dans le cadre d'une coopération décentralisée. Les organisations internationales soutiennent donc non seulement la décentralisation mais aussi les actions en faveur de la coopération décentralisée. Lors de la session précitée sur la coopération décentralisée, des résolutions ont ainsi pu être adoptées sur les modalités d'un « travail en commun au niveau local en vue de la réalisation des OMD au sein des collectivités territoriales africaines ».
(d) Le rôle du Sénat
Dans une enceinte où les élus locaux étaient placés au premier rang, le Sénat a pu jouer un rôle de promoteur de la décentralisation et de la coopération décentralisée . M. Yves Dauge, président de la session sur le patrimoine culturel des villes et territoires organisée par l'UNESCO, s'exprimant en tant que point focal de l'UNESCO et au nom de la Délégation du Bureau du Sénat à la coopération décentralisée, a ainsi mis en valeur les compétences des collectivités locales en matière de culture et de patrimoine, ainsi que l'action des collectivités françaises en direction des collectivités africaines.
Par ailleurs, la participation simultanée du Sénat à Citexpo, le salon des collectivités locales d'Afrique, organisé dans le cadre du Sommet Africités, a permis de présenter et de mettre en valeur les travaux et l'activité du Sénat en matière de coopération décentralisée.
2. La session spéciale sur le patrimoine culturel des villes africaines
La session spéciale « Patrimoine culturel des villes et territoires, les enjeux du partenariat », organisée par l'UNESCO pendant le sommet, s'est inscrite dans le prolongement de celle de Yaoundé, en visant à valoriser les initiatives des organisations internationales et de nombreuses collectivités territoriales menées entre 2003 et 2006. Notons que, si la session de Yaoundé s'est centrée sur la ville, lieu privilégié de l'activité économique, sociale et culturelle, les initiatives prises depuis, notamment dans le cadre du projet « Fleuve Niger et patrimoine », ont démontré que les questions de territoire d'influence et de partenariat ont une dimension déterminante et que l'approche patrimoniale devait prendre en considération un territoire plus large.
(a) La présentation du guide à l'attention des collectivités locales africaines sur le patrimoine culturel et le développement local
Dans « l'initiative de Yaoundé » adoptée lors du sommet Africités III, apparaissait la nécessité d'apporter un éclairage aux collectivités africaines sur la valorisation du patrimoine : ses objectifs, les acteurs et les méthodes utilisées.
La convention entre l'UNESCO, le PDM et le Sénat, signée en juin 2005, a, en outre, confié le soin à ces trois institutions « d'identifier et de mobilier leurs compétences respectives pour conseiller les responsables politiques et techniques de collectivités africaines concernées et mettre en place des actions communes : journées de formation , séminaires , outils pédagogiques . »
Le premier fruit de ce travail a été, sous la conduite de M. le sénateur Dauge, la réalisation d'un guide à l'attention des collectivités locales africaines sur le patrimoine culturel et le développement local, conçu comme un véritable outil d'aide à la décision , mais aussi de s ensibilisation des élus aux enjeux de protection et de la valorisation du patrimoine .
La première partie de la session spéciale « Patrimoine culturel des villes et territoires, les enjeux du partenariat » a été consacrée à la présentation de ce guide, structuré en trois parties :
- une première partie très illustrée définit la notion de patrimoine (matériel et immatériel, urbain et rural...) et traite des spécificités du patrimoine africain ;
- une deuxième partie est dédiée aux liens entre ressources patrimoniales et développement du territoire . Il aborde les questions suivantes : pourquoi s'intéresser au patrimoine ? Comment intégrer le patrimoine dans les politiques d'aménagement du territoire ? Comment concilier patrimoine et modernité ?
- enfin, une troisième partie donne des indications pour la mise en place d'une politique de développement qui intègre le patrimoine culturel dans ses préoccupations, et fournit une série très intéressante d'exemples d'opérations.
(b) Le déroulement de la session
Après l'introduction de la session par M. Yves Dauge et la présentation du guide précité, le programme « Fleuves et patrimoine » de l'UNESCO, qui a illustré l'approche territoriale de la session, a été mis en lumière.
Le programme « Fleuves et patrimoine » récemment mis en place par l'UENSCO vise à :
- promouvoir et approfondir les problématiques socioculturelles liées à la gestion de l'eau et à favoriser la sensibilisation des populations locales, des pouvoirs publics et des agences de développement ;
- encourager l'intégration de la dimension culturelle et patrimoniale dans les opérations d'aménagement liées aux fleuves ;
- et renforcer les liens entre préservation et mise en valeur de la biodiversité et de la diversité culturelle.
Plusieurs initiatives sont en cours dans le cadre de ce programme innovant, et tout d'abord autour du fleuve Niger. Afin de soutenir le développement des collectivités et communautés riveraines à travers l'identification, la reconnaissance et la valorisation des ressources culturelles et naturelles liées au fleuve et à travers des opérations démonstratives d'aménagement, le Val de Loire, paysage culturel fluvial inscrit sur la Liste du patrimoine mondial de l'UNESCO, s'est ainsi engagé dans un partenariat de coopération de « fleuve à fleuve » Loire-Niger . La Charte Loire-Niger, signée le 14 novembre 2005 à Bamako par les régions Centre et Pays de la Loire et les autorités africaines, représente l'acte fondateur de cette démarche de coopération décentralisée. Cette charte, dont la mise en oeuvre a été confiée à la mission Val de Loire, vise un appui au développement durable des territoires situés sur les rives du Fleuve Niger par des collectivités ligériennes et identifie les nombreux partenaires du projet.
Des exemples significatifs d'initiatives de partenariats qui mettent la culture et le patrimoine au coeur de la politique de développement des collectivités territoriales africaines ont ensuite été mis en avant. Les coopérations entre la ville de Saint-Louis du Sénégal et la communauté urbaine de Lille métropole, et entre la ville de Porto-Novo au Bénin et la ville de Lyon, ont montré qu'une politique de mise en valeur du patrimoine pouvait avoir un impact très positif en termes de flux touristique , de participation de la population à des projets locaux et d'amélioration d'accès aux services essentiels (électrification, assainissement...). Ces illustrations ont en fait tendu à prouver que la préservation du patrimoine s'inscrivait parfaitement dans une logique de développement durable.
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La volonté de votre Délégation de promouvoir le renforcement de la démocratie locale et les actions de coopération décentralisée, a trouvé pleinement à se concrétiser dans le cadre des sommets Africités au cours desquels ont été débattus des enjeux liés à la fois à la décentralisation et au développement . La réalisation des objectifs du millénaire pour le développement semble en effet passer par un renforcement des compétences des collectivités territoriales afin qu'elles puissent améliorer l'accès des populations aux services de bases, et par un soutien au développement de la part des pays développés , dont des acteurs non négligeables peuvent être les collectivités territoriales .
La thématique du patrimoine offre un bon exemple de l'importance du rôle des collectivités territoriales. Si l'engagement de l'Etat demeure fondamental, c'est à l'échelle locale que se forme l'articulation entre le patrimoine et le projet urbain, laquelle ne peut être efficace que si elle est confiée à des municipalités responsables devant la population. Les gestionnaires locaux doivent avoir une légitimité assez importante pour pouvoir établir des plans de développement local et de sauvegarde du patrimoine, mettre en place des outils de gestion et des projets de conservation et de mise en valeur, et les faire fonctionner. Par ailleurs, dans ce domaine du patrimoine, les collectivités territoriales occidentales, notamment françaises, ont souvent une expertise très importante dont elles peuvent faire bénéficier leurs partenaires africaines.
M. Yves Dauge a ainsi, au nom de la Délégation, mis en relief ces différents aspects afin d'encourager les partenariats entre collectivités territoriales françaises et africaines sur ce thème. Afin de poursuivre la réflexion menée à Africités, il pourrait au demeurant être intéressant qu'une rencontre entre élus français et africains soit organisée sur le thème du patrimoine, entre chaque sommet Africités.
* 10 Citons ici le rôle décisif de M. Jean-Pierre Elong M'Bassi , coordinateur régional du PDM, qui a aussi été à l'origine de cette initiative et qui est l'un des acteurs principaux des sommets Africités.
* 11 Lesquels sont la réduction de la pauvreté et de la faim, l'éducation primaire pour tous, l'égalité et l'autonomisation des femmes, la réduction de la pauvreté infantile, l'amélioration de la santé maternelle, le combat contre le VIH, le paludisme et d'autres maladies, la promotion de l'environnement durable et la mise en place d'un partenariat mondial pour le développement.
* 12 Chiffre cité par M. Simon Compaoré, maire de Ouagadougou et président du PDM
* 13 Symboliquement, la nouvelle organisation africaine des collectivités locales (CGLUA), sera dorénavant la structure unique de dialogue entre élus locaux africains et aura la charge de l'organisation du sommet Africités.