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Étude économique n° 1 - 16 juin 2008 - La mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale : quels indicateurs ?

 

LES DOCUMENTS DE TRAVAIL DU SÉNAT

Série : Études économiques

LA MESURE DE LA PAUVRETÉ ET DE L'EXCLUSION SOCIALE : QUELS INDICATEURS ?

n° EC 1 Juin 2008

AVANT-PROPOS

Appréhender la réalité économique et sociale au moyen d'indicateurs est une façon de « considérer les faits sociaux comme des choses », pour reprendre l'expression de l'un des fondateurs de la sociologie, Émile Durkheim. La statistique répond autant que possible à cet exercice, moins évident qu'il n'y paraît au premier abord, comme en attestent les controverses récentes sur des sujets tels que la mesure du pouvoir d'achat ou celle du chômage. Ces polémiques auront eu au moins le mérite d'intéresser le grand public aux contraintes et aux enjeux d'une discipline auparavant réservée à un cercle de spécialistes.

Réalisé par le service des études économiques du Sénat, à la demande de nos collègues Christian Demuynck, président de la Mission commune d'information sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, et Bernard Seillier, rapporteur, le présent document de travail expose la méthode française de mesure de la pauvreté.

Ce champ de recherches témoigne tout particulièrement de la difficulté de dessiner les contours objectifs des phénomènes sociaux, puisque ceux-ci ne relèvent généralement pas simplement de l'observation, mais dépendent du point de vue nécessairement subjectif de l'observateur. C'est pourquoi il est utile d'éclairer les choix qui sous-tendent la méthode française de mesure de la pauvreté, ce qui conduit à présenter l'intérêt et les limites des concepts et des outils employés pour effectuer cette mesure.

Cette analyse des indicateurs existants se veut une « boîte à outils » pour apprécier le tableau de bord d'objectifs chiffrés que le gouvernement met actuellement en place autour de l'indicateur central choisi, celui de « pauvreté ancrée dans le temps ». Elle évoque quelques pistes d'amélioration des mesures existantes, dans le sens d'une meilleure prise en compte des dimensions non monétaires de la pauvreté d'une part, et d'une meilleure lisibilité des disparités existant au plan local d'autre part.

Enfin, plus généralement, ce document se veut aussi une incitation à rapprocher les acteurs, en mettant en évidence l'intérêt d'une confrontation permanente des instruments de mesure aux réalités, afin de ne pas donner raison à ce mot célèbre selon lequel « les économistes pensent que les pauvres ont besoin d'eux pour leur dire qu'ils sont pauvres »1(*).

Joël Bourdin
Président de la Délégation sénatoriale pour la planification

INTRODUCTION

Le gouvernement a pris l'engagement de réduire d'un tiers la pauvreté au cours des cinq prochaines années. Pour évaluer les résultats obtenus, un « tableau de bord » d'indicateurs, associés à des objectifs chiffrés, est en cours de constitution. Cette démarche s'inscrit dans un cadre déjà existant de statistiques, coordonné au plan européen.

Dans ce contexte, l'information du Sénat appelle une présentation technique des méthodes et des enjeux de la mesure de la pauvreté et de l'exclusion sociale.

Mesurer la pauvreté et l'exclusion est un exercice difficile car les phénomènes sociaux considérés comportent de multiples dimensions. Leur appréciation est pour partie subjective et leurs formes varient selon les époques et les lieux, en fonction du degré de développement économique et des structures de la société. Définir la pauvreté et l'exclusion, afin de pouvoir les mesurer, implique un jugement de valeur sur ce qu'est le bien-être. La mesure de ces phénomènes multiformes dépend de l'angle de vue adopté et des définitions formulées.

Toute frontière tracée entre situations jugées ou non acceptables comporte un caractère conventionnel. Les choix effectués affectent les chiffres, la population étant très concentrée à des niveaux intermédiaires « limites », proches du basculement vers la pauvreté et susceptibles d'interprétations divergentes.

Pauvreté : une frontière mouvante, des chiffres très variables

Quelle que soit l'approche retenue pour mesurer la pauvreté, le résultat dépend du tracé de la « ligne de pauvreté », selon la terminologie anglo-saxonne. La statistique donne des outils mais ne saurait porter en elle-même les jugements de valeur qui sont du domaine de l'interprétation des résultats. En attestent les deux exemples suivants :

1°/ En adoptant la définition préconisée au niveau européen, c'est-à-dire en retenant le seuil de pauvreté à 60 %, plutôt qu'à 50 % de la médiane des niveaux de vie, le taux de pauvreté s'établit à 12,1 % au lieu de 6,3 % de la population globale en France en 2005. La définition européenne, aujourd'hui adoptée par l'INSEE, aboutit donc à un quasi-doublement du nombre de pauvres. Par ailleurs, ce mode de calcul comporte des aspects difficilement compréhensibles par le grand public. Ainsi, si on doublait le niveau de vie de chacun, le nombre de pauvres resterait inchangé, ce qui résulte du caractère relatif du seuil de pauvreté.

2°/ Si l'on se réfère à l'approche par les conditions de vie, reposant sur le repérage d'un certain nombre de privations d'éléments de bien-être matériel (relatifs notamment au logement et à la consommation), le taux de pauvreté varie là encore très fortement selon le nombre jugé acceptable de carences : ainsi, en 2004, 14,3 % de la population subit un nombre de privations supérieur ou égal à 8. Ce taux est de 8,4 % si l'on considère un nombre de privations supérieur ou égal à 10 et de 4,8 % pour un nombre de privations supérieur ou égal à 12.

Les choix à effectuer sont de plusieurs ordres :

1°) En premier lieu, plusieurs approches sont possibles.

Les approches monétaires, purement quantitatives, peuvent se fonder soit sur le revenu, soit sur la consommation. Privilégier le revenu permet d'être le moins dépendant possible des choix effectués par les individus, et le plus proche possible d'une approche par les « capacités » au sens développé par le prix Nobel d'économie Amartya Sen.

Les approches non monétaires se fondent sur une analyse des conditions de vie. Elles évaluent le degré de privation par rapport à certains éléments de bien-être (alimentation, logement, habillement, santé, éducation, relations sociales, sentiment de sécurité...).

2°) En deuxième lieu, pour une approche donnée, mesurer la pauvreté implique la définition d'un seuil.

Ce seuil peut être relatif ou, au contraire, absolu :

Un seuil relatif est défini par rapport à la distribution générale des revenus (ou de la consommation) ;

Un seuil absolu suppose un jugement de valeur sur les éléments dont un individu doit disposer pour couvrir ses besoins fondamentaux.

La France et, plus généralement, l'Union européenne ont fait le choix d'indicateurs monétaires relatifs. Ce choix suppose que le bien-être d'un individu est étroitement lié à sa position sociale relative. Il suppose également que la croissance économique n'a pas nécessairement d'impact sur l'ampleur de la pauvreté. En effet, si le revenu de chacun augmentait dans les mêmes proportions, le taux de pauvreté demeurerait identique. L'impact du taux de croissance sur le taux de pauvreté dépend des effets de la croissance sur les inégalités.

Ces seuils relatifs ou absolus, lorsqu'ils sont monétaires, peuvent être réestimés chaque année ou, au contraire, « ancrés dans le temps », c'est-à-dire réévalués annuellement uniquement en fonction de l'inflation. En l'espèce, pour mesurer l'atteinte de l'objectif de réduction d'un tiers de la pauvreté en cinq ans, le gouvernement a choisi de suivre l'évolution d'un taux de pauvreté « ancré dans le temps » calculé en prenant comme seuil de pauvreté celui de 2005, augmenté de l'inflation.

3°) Pour une approche et un seuil donnés, plusieurs mesures sont possibles.

Deux mesures au moins doivent être analysées conjointement :

Le taux de pauvreté, appelé aussi « risque de pauvreté », ou « incidence de la pauvreté » : il s'agit de la part de la population qui n'atteint pas le seuil ;

« L'intensité de la pauvreté », c'est-à-dire l'écart par rapport au seuil, pour les individus situés sous le seuil.

Il est important de combiner ces deux approches pour analyser les situations et évaluer les effets des politiques : les évolutions du taux de pauvreté doivent en effet être examinées conjointement aux variations de l'intensité de la pauvreté. Par exemple, une réduction de la probabilité d'être pauvre (l'incidence de la pauvreté), qui résulterait d'actions ciblées uniquement sur la population se situant juste en dessous du seuil, pourrait s'accompagner d'une aggravation de l'intensité de la pauvreté. Inversement, améliorer le sort des plus pauvres n'aurait pas forcément d'impact sur l'incidence de la pauvreté en général.

D'autres indicateurs sont par ailleurs utiles pour appréhender le phénomène d'exclusion, notamment les indicateurs de persistance de la pauvreté et d'accès aux ressources fondamentales (logement, éducation, santé notamment).

Il serait donc illusoire d'espérer appréhender la pauvreté grâce à un indicateur unique, ou de tenter l'alchimie d'indicateurs synthétiques qui nuiraient à la lisibilité des phénomènes.

Ces préalables de méthode étant posés, cette note examinera la question des indicateurs de la pauvreté tout d'abord sous son angle le mieux connu en France, à savoir la mesure des inégalités monétaires. Elle examinera ensuite les autres dimensions de la question, avant de présenter les approches combinées retenues aux plans national et européen, que le rapport d'un groupe de travail du CNIS2(*) a récemment proposé de compléter.

I. LA PAUVRETÉ MONÉTAIRE : UNE MESURE DES INÉGALITÉS

La pauvreté est principalement appréhendée en France d'un point de vue relatif, sous l'angle des inégalités. Sont considérés comme « pauvres » les individus dont le niveau de vie est inférieur à 60 % du niveau de vie médian.

Mais, la mesure des inégalités ne se réduit pas à celle du taux de pauvreté monétaire ; elle comporte d'autres aspects.

A. LA MESURE DES INÉGALITÉS

Les inégalités sont mesurées en France sur la base du concept de niveau de vie, qui se distingue des notions de revenu ou de pouvoir d'achat.

1. La mesure des niveaux de vie

Le niveau de vie d'un individu se calcule en rapportant le revenu disponible du ménage auquel il appartient au nombre d'unités de consommation de ce ménage. Le ménage est défini comme l'ensemble des personnes partageant le même logement. Tous les individus d'un ménage ont donc par définition le même niveau de vie.

a) Le revenu disponible

Le concept de revenu disponible, utilisé pour mesurer les niveaux de vie, est distinct du concept de revenu disponible brut, qui sert de base au calcul du pouvoir d'achat.

Le revenu disponible brut (RDB) est une grandeur macroéconomique mesurée dans le cadre de la comptabilité nationale. Il correspond à la masse des revenus perçus par l'ensemble des ménages, nets des impôts et cotisations qu'ils paient. L'évolution du pouvoir d'achat est mesurée en rapportant l'évolution du RDB à celle des prix3(*). Cette mesure peut différer de la perception que les ménages ont de leur niveau de vie4(*).

La notion de revenu disponible est, quant à elle, estimée au niveau micro-économique à partir de l'enquête « Revenus fiscaux » (ERF). Le revenu disponible d'un ménage est la somme de toutes les ressources des différentes personnes qui le composent : revenus d'activité (salaires nets, bénéfices, etc.), de remplacement (allocations chômage, retraites, etc.), revenus du patrimoine déclarés, et prestations reçues (allocations familiales, aides au logement, minima sociaux). De ce total sont déduits les impôts directs payés par le ménage ainsi que les prélèvements sociaux.

L'enquête « Revenus fiscaux »

L'enquête « Revenus fiscaux » (ERF) fournit une approche du revenu disponible monétaire des ménages enrichie des données de l'enquête Emploi. Elle se déroule en deux étapes :

- La première consiste en un appariement statistique des fichiers fiscaux des revenus et du fichier de l'enquête Emploi en continu (EEC). L'EEC est une enquête par sondage trimestriel. Elle se déroule tout au long de l'année. L'appariement consiste à retrouver les déclarations fiscales des individus interrogés dans le cadre de l'EEC qui représente environ 37.000 ménages. A cette fin, la Direction générale des impôts (DGI) transmet à l'INSEE un fichier contenant l'ensemble des éléments de taxation du foyer fiscal à l'impôt sur le revenu (déclaration n° 2042) ainsi qu'un fichier contenant l'ensemble des données relatives à la taxe d'habitation.

- Dans un second temps, les informations sur les revenus non fournies par la source fiscale sont complétées par des estimations réalisées par l'INSEE. Les revenus non imposables des ménages ne figurent pas dans les fichiers fiscaux. Ils sont estimés par l'INSEE sur barème ou par des simulations économétriques. Les revenus ainsi imputés sont les suivants :

Les allocations familiales de base ou sous condition de ressources : elles sont déterminées en fonction du nombre et de l'âge des enfants (ces données étant fournies par l'EEC) ;

Les minima sociaux : RMI, API, AAH, Minimum Vieillesse : leur estimation est imparfaite car leur perception dépend de paramètres complexes ;

L'allocation logement : estimée économétriquement en fonction des caractéristiques et du revenu des ménages.

L'ERF permet l'analyse des revenus suivant des critères sociodémographiques connus par l'enquête Emploi : catégorie socioprofessionnelle et âge des personnes composant le ménage, statut d'activité de ces personnes, taille du ménage. Elle précise également comment se cumulent les divers types de revenus (salaires, chômage, pensions, revenus agricoles, industriels, commerciaux, non commerciaux etc.) perçus par chaque membre du ménage.

Source : INSEE

b) Les unités de consommation (UC)

Le nombre d'UC d'un ménage diffère du nombre de personnes que comporte ce ménage, pour tenir compte des économies d'échelle qui existent pour certaines dépenses. L'échelle d'équivalence retenue est celle dite de l'OCDE modifiée5(*). Cette échelle attribue une unité de consommation au premier adulte du ménage, 0,5 pour chaque adulte supplémentaire, et 0,3 pour chaque enfant de moins de quatorze ans. Dans son rapport précité en date de mars 2007, le groupe de travail du CNIS sur les niveaux de vie et les inégalités sociales reconnaissait le caractère partiellement conventionnel des échelles d'équivalence. Préconisant de mieux prendre en compte le caractère variable des économies d'échelle réalisées par le ménage (en fonction notamment de sa position dans la distribution des revenus et du type de famille considéré), il suggérait de calculer des variantes d'échelle et de tester la sensibilité des résultats à l'échelle retenue.

Dans son rapport sur la mesure du pouvoir d'achat des ménages6(*), la Commission Quinet s'est également interrogée sur la pertinence des valeurs retenues dans l'échelle de l'OCDE modifiée, notamment dans certaines situations particulières telles que les familles monoparentales ou les familles nombreuses de plus de trois enfants. En préconisant la publication d'un indicateur de pouvoir d'achat par unité de consommation, qui permettrait de tenir compte des évolutions démographiques et familiales dans l'évolution du pouvoir d'achat, la Commission Quinet a néanmoins souligné indirectement l'intérêt de l'utilisation d'une échelle d'équivalence.

2. La mesure des inégalités de distribution des niveaux de vie

a) Les inégalités en 2005

Le tableau suivant présente les principaux indicateurs d'inégalités :

Niveau de vie des individus et indicateurs d'inégalités (2005)

Premier décile (D1)*

776 €

Moyenne*

1.550  €

Médiane (D5)*

1.362 €

Neuvième décile (D9)*

2.448 €

Rapport interdécile (D9/D1)

3,15

Masse détenue par les 20 % les plus riches (en %)

36,7  %

Masse détenue par les 50 % les plus riches (en %)

68,1 %

Masse détenue par les 20 % les plus pauvres (en %)

9,6 %

* En moyenne par mois.

Champ : individus vivant dans des ménages en France Métropolitaine, dont le revenu déclaré est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Source : enquête Revenus fiscaux 2005, Insee-DGI

Note : la médiane est le niveau de vie en dessous duquel se situe la moitié des individus. Le premier décile est le niveau de vie en dessous duquel se situent 10 % des individus. Le neuvième décile est le niveau de vie en dessous duquel se situent 90 % des individus.

Selon l'ERF, le niveau de vie moyen s'établit à 1.550 euros par mois en 2005. Le niveau de vie médian s'élève à 1.362 euros par mois, ce qui signifie que la moitié de la population a un niveau de vie inférieur à ce niveau.

Le niveau de vie moyen est supérieur au niveau de vie médian, ce qui dénote une concentration des revenus vers le haut de l'échelle de distribution, résultant du fait que les revenus sont bornés vers le bas de distribution (salaire minimum, minima sociaux), alors qu'ils ne sont pas bornés vers le haut, avec des revenus qui peuvent être très élevés, ce qui relève la moyenne mais pas la médiane.

Les inégalités de revenus se lisent ainsi :

- les 10 % d'individus les plus aisés ont un niveau de vie au moins 3,15 fois plus élevé que les 10 % d'individus les plus pauvres (il s'agit du rapport interdécile) ;

- les 20 % des individus aux niveaux de vie les plus faibles perçoivent 9,6 % de la masse des revenus par équivalent adulte ; les 20 % des individus les plus aisés 36,7 %.

Les niveaux de vie sont moins dispersés que les revenus disponibles des ménages, car le nombre moyen d'unités de consommation est plus important dans les ménages bénéficiant d'un revenu disponible élevé.

Le niveau de vie moyen augmente avec l'âge jusqu'à 65 ans. Parmi les ménages dont la personne de référence a moins de 65 ans, les personnes vivant seules ou dans une famille monoparentale ont en moyenne des niveaux de vie plus faibles (respectivement 1.430 euros et 1.170 euros par mois). Le niveau de vie des couples est en moyenne d'autant plus faible que le nombre d'enfants est plus élevé.

L'indice de Gini est stable à 0,27. Étant par nature synthétique, cet indice ne donne pas d'indication sur les évolutions relatives au sein des diverses catégories de population.

Les indicateurs synthétiques d'inégalités de Gini, Theil et Atkinson

La courbe de Lorenz de distribution des niveaux de vie (France, 2004)

Note de lecture : La courbe de Lorenz représente la répartition des niveaux de vie entre déciles de la population. Ainsi par exemple en France, le premier décile de la population (c'est-à-dire les 10 % les moins riches) perçoit 4 % de la masse totale des niveaux de vie. Le deuxième décile perçoit 5,6 % du total (le premier quintile - les 20 % les moins riches - détient donc 9,6 % du total), etc. La bissectrice correspond à ce que serait une répartition parfaitement égalitaire. Plus la courbe est éloignée de la diagonale, plus l'inégalité constatée des revenus est prononcée.

L'indice de Gini vise à résumer la courbe de Lorenz. Il est représenté graphiquement par la surface entre la courbe de Lorenz et la première bissectrice (droite de parfaite égalité de distribution des revenus). Il est compris entre 0 (situation d'égalité parfaite correspondant à la première bissectrice) et 1 (situation la plus inégalitaire, où l'ensemble des revenus serait détenu par un seul individu).

L'indice de Gini est estimé en France à 0,27. Il a peu évolué récemment et place la France dans une position plutôt favorable, par rapport à celle de ses principaux partenaires de l'OCDE dont l'indice de Gini moyen est évalué à 0,31 (cf. graphique ci-après).

Le coefficient de Gini de concentration des revenus dans 27 pays de l'OCDE

Source : Michael Förster et Marco Mira d'Ercole (OCDE, 2005)

Pour mémoire, il existe d'autres indicateurs synthétiques des inégalités. L'indice de Theil7(*) s'inspire de la mesure de l'entropie, c'est-à-dire qu'il mesure l'écart entre une distribution égalitaire uniforme et la distribution constatée. Plus une suite est désordonnée, plus son entropie est grande. Ici, plus les revenus sont dispersés, plus l'indice de Theil est élevé. Cet indice a la propriété remarquable de pouvoir être décomposé, c'est-à-dire qu'il peut s'additionner pour différents sous-groupes ou régions d'un pays.

L'indice d'Atkinson traduit l'aversion de la population pour l'inégalité. Un indice d'Atkinson valant x % signifie que la population accepterait de perdre x % de son revenu actuel pour que la distribution devienne égalitaire. Cet indice dépend d'un paramètre d'aversion pour l'inégalité. L'avantage de cet indicateur est de faire apparaître clairement la mesure retenue comme dérivant d'un choix qu'il faut justifier (celui du paramètre).

b) L'évolution des inégalités

Entre 1996 et 2005, les inégalités de revenus ont légèrement reculé. Le rapport interdécile est passé de 3,35 en 1996 à 3,15 en 2005. Depuis 2003, on observe une stagnation du rapport interdécile.

Évolution du rapport interdécile (D9/D1)

 

1996

1998

2000

2002

2002 rétropolé

2003

2004

2005

D9/D1

3,35

3,26

3,27

3,20

3,21

3,17

3,14

3,15

Source : INSEE-DGI, ERF. D1 désigne la limite supérieure du plus bas décile de niveau de vie ; D9 la limite inférieure du décile supérieur.

Le mouvement de baisse des inégalités s'est interrompu : alors que le niveau de vie des 10 % les plus modestes a augmenté de 3,3 % en moyenne par an entre 1996 et 2002, il a stagné ensuite entre 2002 et 2005. Le niveau de vie des 5 % les plus aisés, qui avait augmenté de 2,4 % par an sur la première période, a continué à augmenter mais dans une moindre mesure (de 1 % par an) au cours de la seconde période8(*).

Cette stagnation récente des inégalités se traduit par une stagnation de la pauvreté. Moyennant le choix d'un seuil, la mesure des inégalités débouche en effet sur une mesure de la pauvreté.

B. LA MESURE DE LA PAUVRETÉ

L'indicateur d'incidence de la pauvreté (le taux de pauvreté monétaire) doit être complété par des données concernant son intensité et sa persistance.

1. La pauvreté monétaire

Le ralentissement du mouvement de baisse des inégalités sur la période récente se traduit par une stagnation de la pauvreté relative. L'évolution est plus favorable si l'on considère l'indicateur semi-absolu de pauvreté « ancré dans le temps ». Cet indicateur est toutefois critiquable.

a) Le seuil de pauvreté

Le seuil de pauvreté à 60 % de la médiane des niveaux de vie a été adopté par souci d'harmonisation avec nos partenaires européens, à la suite du Conseil européen de Laeken (décembre 2001) qui a approuvé une série d'indicateurs de pauvreté et d'exclusion sociale (cf infra). Ce seuil remplace celui de 50 % auparavant utilisé par l'INSEE.

Le choix de la médiane, de préférence à la moyenne, exprime le fait qu'être pauvre, c'est avant tout être à l'écart du mode de vie courant, puisque le niveau de vie médian est celui au-dessous duquel se situent 50 % des individus. La médiane est préférée à la moyenne pour deux raisons :

- d'une part, elle n'est pas tirée artificiellement vers le haut par les niveaux de vie très élevés d'un très petit nombre d'individus ;

- d'autre part, elle n'est pas affectée par l'incertitude qui entoure la mesure des valeurs extrêmes.

Le seuil de pauvreté à 60 % de la médiane est de 817 euros en France en 2005. Ceci signifie qu'un individu est pauvre si son niveau de vie est inférieur à 817 euros mensuels, ce qui correspond, en termes de revenu disponible par ménage, à :


· 817 euros par mois pour une personne seule (UC = 1) ;


· 1.226 euros par mois pour un couple (UC = 1,5) ;


· 1.471 euros par mois pour un couple avec un enfant de moins de 14 ans (UC = 1,8).

Il faut ajouter ensuite au revenu disponible du ménage 245 euros par enfant de moins de 14 ans et 409 euros par personne de plus de 14 ans, pour déterminer si les individus qui composent le ménage sont ou non en situation de pauvreté.

Le seuil à 50 % de la médiane (égal à 681 euros en 2005), qui était anciennement le seuil de référence au niveau national, est encore utilisé, tant par l'INSEE que par l'Observatoire national de la pauvreté9(*) (ONPES), ainsi qu'au plan international, notamment dans le cadre de travaux de l'OCDE.

L'évolution du niveau des seuils à 60 % et à 50 % dépend de l'évolution des niveaux de vie médians. L'approche dite « ancrée dans le temps » fait au contraire varier les seuils uniquement en fonction de l'inflation (cf. infra). Dans le premier cas, la pauvreté est appréciée de façon plus dynamique que dans le second cas, où le seuil est mobile en fonction de l'inflation mais fixe au regard d'éventuelles modifications de la répartition des revenus.

Seuils de pauvreté (en euros)

   

2002 rétropolée*

2003

2004

2005

En euros constants 2005

Seuil à 60 %

805

805

803

817

Seuil à 50 %

671

671

669

681

En euros courants

Seuil à 60 %

758

774

788

817

Seuil à 50 %

632

645

657

681

* L'ERF 2002 rétropolée correspond au début d'une nouvelle série de statistiques sur les revenus, s'appuyant sur les résultats annuels du recensement de la population. Cette nouvelle série prend par ailleurs en compte les revenus soumis à prélèvements libératoires.

Champ : individus des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Source : enquêtes revenus fiscaux, Insee-DGI

b) Les taux de pauvreté

En 2005, 12,1 % de la population ont un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté à 60 % de la médiane. Ce taux est de 6,3 % au regard du seuil à 50 % de la médiane.

L'évolution des taux de pauvreté en France depuis 1970 (en %)


Note : à partir de 2002, les données correspondent à une nouvelle série de statistiques sur les revenus, s'appuyant sur les résultats annuels du recensement de la population. Cette nouvelle série prend par ailleurs en compte les revenus soumis à prélèvements libératoires.

Champ : individus des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est pas étudiante.

Source : enquêtes revenus fiscaux, Insee-DGI

Après une forte baisse des taux de pauvreté entre 1970 et 1990, le mouvement s'est ralenti. La tendance à la baisse est néanmoins demeurée nette au cours de la période 1996-2002, en conséquence d'une conjoncture et d'une évolution de l'emploi favorables. Un ressaut du taux de pauvreté est toutefois observable en 2000, malgré un taux de croissance du PIB en volume de 3,9 % à cette date, ce qui souligne l'absence de corrélation systématique entre croissance économique et baisse de la pauvreté relative.

Sur la période 2002-2005, on observe une quasi-stagnation de la pauvreté.

Il faut toutefois conserver à l'esprit que la marge d'incertitude dans la mesure des taux de pauvreté est de 0,5 point pour le seuil à 60 % et de 0,4 point pour le seuil à 50 %. Les évolutions constatées en 2005 sont donc considérées par les statisticiens comme non significatives.

La source fiscale (ERF) permet des décompositions selon le statut d'activité ou type de ménages. A long terme, le profil sociodémographique de la pauvreté s'est modifié : touchant autrefois principalement le monde agricole et les retraités, celle-ci pèse désormais davantage sur les ouvriers et sur les jeunes. Le chômage et l'instabilité des trajectoires familiales sont des facteurs importants de ce phénomène.

Taux de pauvreté (au seuil de 60 %) - Année 2005 (en %)

Selon le statut d'activité Selon le type de ménage

Actif occupé

6,8

Chômeur

34

Étudiants de 18 ans ou plus

17,2

Inactifs de 18 à 64 ans

24,2

Retraités / inactifs 65 ans et +

8,9

Enfants de moins de 18 ans

15,5

Ensemble de la population

12,1

couple sans enfant

7,2

couple avec un enfant

8,2

couple avec deux enfants

8,3

couple avec trois enfants ou +

18,2

famille monoparentale

24,6

personne seule

16,0

Ensemble de la population

12,1

Champ : individus appartenant à des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est ni étudiante ni militaire du contingent

Le gouvernement a récemment souhaité s'affranchir de ce type de mesure purement relative de la pauvreté. Il a choisi de mesurer les résultats des politiques menées à l'aune d'un autre indicateur, le taux de pauvreté ancré dans le temps. Celui-ci est calculé en prenant comme seuil de pauvreté celui d'une année précédente augmenté de la seule inflation. Il est considéré comme semi absolu, puisque le seuil, déterminé de façon relative pour une année, reste ensuite constant en termes réels d'une année sur l'autre. Ainsi, par exemple, en 2005, le taux de pauvreté (au seuil à 60 %) ancré en 2004 est de 11,4 % (au lieu de 12,1 % en termes purement relatifs).

L'objectif de réduction de la pauvreté d'un tiers en cinq ans, énoncé dans le cadre de l'« engagement national » mis en oeuvre par le Haut-Commissaire aux Solidarités actives, se fonde sur cette mesure de la pauvreté « ancrée dans le temps ». Il s'agit de ramener le taux de pauvreté, calculé avec le seuil de 2005 augmenté de l'inflation, de 12,1 % au début du quinquennat à 8 % en 2010. Cette mesure est présentée comme plus appropriée que la mesure de la pauvreté par le suivi du taux de pauvreté d'une part, parce qu'elle rendrait mieux compte de l'impact des politiques publiques et, d'autre part, car elle traduirait plus directement le sentiment des personnes qui, à court terme, verraient leur niveau de vie fluctuer en fonction du coût de la vie plutôt qu'en fonction de leur place dans l'échelle sociale.

Dans les faits, la pauvreté sera ainsi évaluée en fonction d'un seuil historiquement figé, réestimé en fonction de l'inflation, mais ne tenant pas compte de l'augmentation continue des niveaux de vie résultant de la croissance du PIB en volume. Or dans un contexte non récessif, la diminution des taux de pauvreté ancrés dans le temps est une tendance prévisible, liée à l'augmentation des revenus et indépendante de tout effort de réduction de la pauvreté. Un bref retour sur le passé le confirme :

- entre 2000 et 2005, le taux de pauvreté ancré dans le temps (2000) est passé de 12,7 % à 9,7 %, soit une diminution d'environ un quart ; cette diminution ralentit toutefois nettement au cours des trois dernières années.

- entre 1997 et 2000, le taux de pauvreté ancré dans le temps (1997) est passé de 13,4 % à 10,2 %, soit une diminution d'environ un quart, mais sur trois ans.

La cible visée par le gouvernement implique une accélération du rythme de réduction de la pauvreté, compte tenu de l'essoufflement observé au cours des dernières années. L'objectif consiste à revenir à une tendance observée antérieurement.

c) L'impact des politiques de redistribution

L'approche par les niveaux de vie ne permet pas de mesurer l'impact des politiques de redistribution sur la pauvreté monétaire dans un pays donné. Les revenus disponibles sont en effet pris en compte après transferts sociaux. Or il est utile de tenter d'évaluer le degré d'inégalité d'une économie, avant intervention des politiques publiques de redistribution. En Europe, ce type d'approche révèle un tableau contrasté, reflet de la diversité des systèmes économiques, sociaux et fiscaux du continent.

Dans l'Union européenne, les transferts sociaux réduisent la proportion de personnes exposées à la pauvreté de 38 % en moyenne (UE 25) Ce chiffre est de 32 % dans la zone euro. La réduction de la pauvreté varie de 20 % ou moins en Grèce, Italie, Espagne, à plus de 60 % en Danemark, Suède, Finlande et République tchèque.

En France, la réduction est estimée à 46 %.

Taux de pauvreté monétaire avant et après transferts sociaux10(*) (2003 ou 2004)

Pays

Taux de pauvreté (seuil de 60 %)

Impact

Avant transferts (%)

Après transferts (%)

Danemark

31

11

65%

Suède

30

11

63%

Finlande

29

11

62%

République tchèque

21

8

62%

Luxembourg

22

11

50%

Belgique

28

15

46%

France

26

14

46%

Pologne

31

17

45%

Royaume-Uni

29

18

38%

Allemagne

24

16

33%

Slovaquie

28

21

25%

Espagne

25

20

20%

Italie

23

19

17%

Grèce

23

20

13%

Source : Eurostat (SILC)

Lecture : les transferts sociaux permettent de diminuer le taux de pauvreté de 46 % en France, passant de 26 % à 14 %.

Le taux de pauvreté avant transferts est ici défini comme la proportion de personnes dont le revenu disponible équivalent, avant transferts sociaux, se situe en dessous du seuil de risque de pauvreté, fixé à 60 % du revenu disponible équivalent médian national (après transferts sociaux). Les pensions de retraite et de réversion sont considérées comme revenus d'origine et non pas comme des transferts sociaux.

Ces travaux ne reflètent pas l'impact des transferts fiscaux, puisque les revenus avant transferts sont nets d'impôts, mais seulement celui des prestations sociales. Par ailleurs, ils ne donnent pas d'indication quant à l'effet des transferts sociaux sur l'intensité de la pauvreté11(*).

D'autres travaux ont été menés à l'échelle de l'OCDE pour évaluer les effets des impôts et transferts sur les taux de pauvreté relative11(*). Ces travaux montrent que les effets combinés des impôts et transferts sociaux permettent de faire sortir de la pauvreté plus de la moitié de la population à risque12(*) (en moyenne dans l'OCDE).

Cet effet varie d'environ un quart de la population située sous le seuil de pauvreté avant impôts et transferts (États-Unis) à plus des deux tiers de cette population (Danemark, France). Cet effet a toutefois décliné au cours de la seconde moitié des années 1990 dans la plupart des pays de l'OCDE.

Les effets des impôts et transferts sur la pauvreté monétaire relative

Taux de pauvreté calculé à partir du revenu disponible

Effet des impôts et transferts en termes de réduction de la pauvreté

Note de lecture : la partie claire de la barre représente le taux de pauvreté relatif calculé à partir du revenu disponible (après impôts et transferts), avec un seuil fixé à 50 % du revenu médian national. La partie foncée représente l'impact des politiques de redistribution, c'est-à-dire la différence entre le taux de pauvreté qui résulterait du marché, et celui calculé après impôts et transferts. En France par exemple les impôts et transferts réduisent la pauvreté d'environ 3/4.

Source : Förster et Mira d'Ercole (OCDE, 2005)

2. Intensité et persistance de la pauvreté monétaire

a) L'intensité de la pauvreté monétaire

L'évolution des taux de pauvreté monétaire doit être analysée parallèlement à celle de l'intensité de la pauvreté monétaire, c'est-à-dire au regard de la distribution des revenus à l'intérieur de la catégorie des individus considérés comme « pauvres ». La pauvreté recouvre vraisemblablement des réalités très différentes selon que les individus considérés ont un niveau de vie plus ou moins proche du seuil.

Les indicateurs d'intensité de la pauvreté mesurent l'écart entre le revenu médian (ou moyen) des ménages pauvres et le seuil de pauvreté à 60% de la médiane.

Il est exprimé en pourcentage du seuil de pauvreté. Plus ce chiffre est élevé, plus le revenu médian (ou moyen) des personnes pauvres est éloigné du seuil de pauvreté. L'indicateur privilégié par l'ONPES est l'intensité en termes d'écart relatif au revenu médian des personnes pauvres, cet indicateur figurant également au nombre des indicateurs centraux européens (cf. infra).

Le graphe ci-dessous montre qu'après une diminution régulière de l'intensité de la pauvreté entre 1996 et 2002, celle-ci est significativement remontée, notamment en 2003. L'intensité de la pauvreté a quasiment rejoint en 2005 son niveau de 1996.

Ceci signifie qu'entre 1996 et 2002, le niveau de vie médian de la population pauvre s'est rapproché du seuil de pauvreté à 60 % : l'écart était d'environ 16 % en 2002, contre 18 % en 1996. Sur la période 2002-2005, cet écart tend à revenir à 18 %.

L'évolution de l'intensité de la pauvreté depuis 1996 (en %)

Note : une rupture de série s'est produite en 2002 (cf. supra).

L'intensité de la pauvreté mesure l'écart entre le seuil de pauvreté et le niveau de vie médian des personnes pauvres, en pourcentage du seuil de pauvreté.

Champ : individus appartenant à des ménages dont le revenu déclaré au fisc est positif ou nul et dont la personne de référence n'est ni étudiante ni militaire du contingent.

La faible croissance du PIB en volume depuis 2001 s'est donc accompagnée d'une stagnation du taux de pauvreté (cf. supra) et d'une augmentation de son intensité. Cette tendance n'a pas été modifiée par l'amélioration de la conjoncture en 2004 (avec une croissance du PIB de +2,5 %). Elle s'est confirmée en 2005, année qui voit tant le taux que l'intensité de la pauvreté stagner, dans le contexte d'une croissance économique à 1,7 %.

b) La persistance de la pauvreté monétaire

Le phénomène de pauvreté est d'autant plus pénalisant qu'il s'inscrit dans la durée, engendrant des processus cumulatifs d'exclusion. Il est utile de savoir si la pauvreté est un phénomène transitoire ou au contraire un phénomène structurel, car ces diagnostics appellent des politiques distinctes.

L'indicateur de persistance de la pauvreté permet de connaître la part des individus ayant un niveau de vie inférieur au seuil de pauvreté pendant plusieurs années, par exemple (par convention au niveau européen) pendant l'année courante et deux des trois années précédentes. L'emploi d'un tel indicateur est recommandé tant au niveau national, par le groupe de travail du CNIS sur les niveaux de vie et les inégalités sociales, qu'à l'échelle européenne, dans le cadre des « indicateurs de Laeken » (cf. infra).

Toutefois, l'indicateur de persistance de la pauvreté n'est pas à ce jour calculable en France. Il nécessite un suivi longitudinal des personnes pauvres sur au moins quatre années. Or un tel suivi a été interrompu suite à la suppression du panel communautaire des ménages, utilisé de 1994 à 2001 par Eurostat. De 1997 à 2000, le taux de persistance de la pauvreté était estimé en France entre 8 % (en 1998) et 9 % (en 1997, 1999 et 2000).

Ce panel a été remplacé par les Statistiques communautaires sur le revenu et les conditions de vie (EU-SILC), projet qui a démarré en 2003 suite à un règlement cadre du Parlement européen et du Conseil (n° 1177/2003). En conséquence, l'INSEE a mis en place en 2004 un panel, dans le cadre d'enquêtes dites SRCV (statistiques sur les ressources et les conditions de vie des ménages). Le panel sur les ressources et conditions de vie, partie française du système de statistiques communautaires (SILC), compte environ 12.000 ménages interrogés  sur leur revenu, leur situation financière et leurs conditions de vie. Ce dispositif complète les anciennes enquêtes permanentes sur les conditions de vie (1996-2004), qui n'étaient pas panélisées.

Les résultats obtenus dans le cadre des enquêtes SILC n'étant pas comparables à ceux de l'ancien panel européen, on ne dispose pas pour le moment d'un recul suffisant pour calculer la persistance de la pauvreté. Cette lacune sera comblée en 2008, lorsque les données de quatre années (2004-2007) auront été collectées dans le cadre du nouveau dispositif.

* 1 Mot de Peter Drucker (1909-2005), théoricien américain du management.

* 2 « Niveaux de vie et inégalités sociales », Jacques Freyssinet, Pascal Chevalier, Michel Dollé, Rapport d'un groupe de travail du Conseil national de l'information statistique (CNIS) en date de mars 2007, disponible à l'adresse : http://www.cnis.fr/ind_doc.htm .

* 3 Le déflateur utilisé pour calculer l'évolution du revenu disponible brut des ménages est l'indice des prix de la consommation finale des ménages, qui se distingue de l'indice des prix à la consommation (IPC), car il tient compte de l'autoconsommation, des avantages en nature et des loyers fictifs.

* 4 Voir: « L'évolution du pouvoir d'achat des ménages : mesure et perception », note de la Délégation du Sénat pour la planification (décembre 2006).

* 5 L'OCDE utilise dans ses travaux une échelle d'équivalence fondée sur la racine carrée du nombre d'individus du ménage. Cette échelle implique un accroissement des coûts pour chaque individu supplémentaire (de 41 % pour une personne, de 32 % pour deux personnes, de 27 % pour trois personnes) proche de ceux implicites à l'échelle dite de l'OCDE modifiée.

* 6 Rapport de la Commission «Mesure du pouvoir d'achat des ménages », présidée par Alain Quinet, Inspecteur général des finances (février 2008), disponible à l'adresse : http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000066/0000.pdf .

* 7 Henri Theil, Economics and information theory (1967)

* 8 Il s'agit des évolutions moyennes des niveaux de vie respectivement du premier décile et du dernier vingtile. Ce ne sont évidemment pas les mêmes individus que l'on retrouve dans ces catégories en 1996, 2002 et 2005, du fait notamment de l'évolution des revenus des personnes au cours du cycle de vie.

* 9L'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (ONPES) a été créé par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion. Il a pour vocation de rassembler, d'analyser et de diffuser les données relatives à la pauvreté, et de faire réaliser des travaux d'étude en lien étroit avec le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE).

* 10 Les pensions de retraite sont comptées comme revenu avant transferts et non comme transferts sociaux.

* 10Cet effet est néanmoins évalué dans : DREES « Pauvreté et transferts sociaux en Europe », Marc Cohen-Solal et Christian Loisy (n° 18 - juillet 2001).

* 11Michael Förster et Marco Mira d'Ercole, « Income distribution and poverty in OECD countries in the second half of the 1990s », OECD Social, employment and migration working papers n° 22 (2005).

* 12 La « population à risque » est ici définie comme la population pauvre avant impôts et transferts.