Identité, Démocratie, Europe : les défis du Kosovo et de la Macédoine

Rapport de groupe interparlementaire d'amitié n° 98 - 27 mai 2011

• LE GROUPE INTERPARLEMENTAIRE FRANCE-BALKANS OCCIDENTAUX
  
• INTRODUCTION
  
  • I. LE KOSOVO EN QUÊTE D'AVENIR
    
    • A. LA MULTITEHNICITÉ EN QUESTION
      
      • 1. Brève histoire de l'antagonisme albano-serbe
        
      • 2. Le Plan Ahtisaari
        
      • 3. Quel rôle pour la communauté serbe ?
        
      • 4. Le poids du passé
        
      • 5. Le dialogue avec la Serbie
        
    • B. LA FIN DE LA CRISE POLITIQUE ?
      
      • 1. Une longue crise politique
        
      • 2. Un paysage politique encore marqué par le souvenir et les pratiques de la guerre
        
      • 3. Une victoire à la Pyrrhus ?
        
    • C. ETAT DE DROIT, ECONOMIE, VISAS : LES DÉFIS EUROPÉENS DU KOSOVO
      
      • 1. EULEX, préalable indispensable à toute ambition européenne
        
      • 2. Une situation économique délicate
        
      • 3. Le problème des visas
        
  • II. UN PAYS SANS NOM : L'ANCIENNE RÉPUBLIQUE YOUGOSLAVE DE MACÉDOINE
    
    • A. LA QUESTION DU NOM ET SES CONSÉQUENCES
      
      • 1. Bref historique et état de lieux
        
      • 2. Le nom et ses conséquences politiques
        
      • 3. Le nom et la candidature à l'Union européenne
        
      • 4. Le nom et ses conséquences pour la minorité albanaise
        
    • B. AU-DELÀ DU NOM, UN MODÈLE DÉMOCRATIQUE ET MULTICULTUREL A CONSOLIDER
      
      • 1. L'accord-cadre d'Ohrid dix ans après
        
        • a) Le fondement d'un État multiethnique
          
        • b) Skopje 2014, miroir des crispations identitaires
          
      • 2. La nécessaire consolidation du modèle démocratique macédonien
        
        • a) La crise politique et la question de la liberté des médias
          
        • b) Le test des élections du 5 juin
          
        • c) Des réformes à poursuivre
          
      • 3. L'économie, un défi politique
        
• CONCLUSION
  
• PROGRAMME DE LA MISSION
  

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Groupe interparlementaire d'amitié

France - Balkans occidentaux

Compte rendu

du déplacement effectué par une délégation du groupe

au Kosovo et en ancienne République yougoslave de Macédoine

du 18 au 22 avril 2011

La délégation était composée de :

Mme Marie-Thérèse Bruguière, Présidente de délégation, Sénateur de l'Hérault

M. Jean-François Humbert, Sénateur du Doubs

M. Jean-Pierre Michel, Sénateur de Haute-Saône

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N° GA 98 - juin 2011

LE GROUPE INTERPARLEMENTAIRE FRANCE-BALKANS OCCIDENTAUX

Répondant au souhait de leurs présidents de conférer une dimension régionale aux problématiques abordées isolément par les groupes interparlementaires France-Bosnie Herzégovine, France-République de Macédoine et France-Serbie et Monténégro, le Bureau du Sénat a autorisé le 19 décembre 2007 la fusion de ceux-ci au sein d'une nouvelle entité France - Balkans Occidentaux.

Sa composition est la suivante :

Président :

• M. Robert Badinter (Soc - Hauts-de-Seine)

Présidents délégués :

• Bosnie-Herzégovine : M. Jack Ralite (CRC-SPG - Seine-Saint-Denis)

• Kosovo : M. Didier Boulaud (Soc - Nièvre)

• République de Macédoine : M. François Rebsamen (Soc - Côte d'Or)

• Monténégro : M. François Pillet (app. UMP - Cher)

• Serbie : M. Jean-Pierre Michel (Soc - Haute-Saône)

Vice-Présidents :

• M. Bertrand Auban (Soc - Haute-Garonne)

• Mme Monique Papon (UMP - Loire Atlantique)

Secrétaire :

• M. François Fortassin (RDSE - Hautes-Pyrénées)

Trésorier :

• Jean-Claude Frécon (Soc - Loire)

Membres :

• Mme Michèle André (Soc - Puy-de-Dôme)

• M. Michel Billout (CRC-SPG - Seine-et-Marne)

• Mme Brigitte Bout (UMP - Pas-de-Calais)

• Mme Marie-Thérèse Bruguière (app. UMP - Hérault)

• Mme Monique Cerisier-ben Guigua  (Soc - Français établis hors de France)

• M. Bernard Fournier (UMP - Loire)

• M. Patrice Gélard (UMP - Seine-Maritime)

• M. Jean-François Humbert (UMP - Doubs)

• Mme Virgine Klès (App. Soc - Ille-et-Vilaine)

• M. Serge Lagauche (Soc - Val-de-Marne)

• Mme Colette Mélot (UMP - Seine-et-Marne)

• M. Jean-Pierre Michel (Soc - Haute-Saône)

• M. Ivan Renar (CRC-SPG - Nord)

INTRODUCTION

Une délégation du groupe interparlementaire France-Balkans occidentaux conduite par Mme Marie-Thérèse Bruguière (Hérault - app. UMP) et composée de MM. Jean-François Humbert (Doubs - UMP) et Jean-Pierre Michel (Haute-Saône - SOC) s'est rendue au Kosovo et en ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM) du 18 au 22 avril derniers.

Ce déplacement au sein de deux États aux destinées sensiblement différentes - le Kosovo n'étant pas encore unanimement reconnu sur la scène internationale alors que les Macédoniens célèbrent cette année le vingtième anniversaire de leur accession à l'indépendance - visait à effectuer un tour d'horizon des questions politiques et économiques locales. Le sort des minorités et les rapports des autorités locales avec les pays voisins étaient également au coeur de cette mission. La délégation entendait, par ailleurs, aborder le rôle des organisations internationales sur place, et en particulier celui de l'Union européenne.

Le groupe a ainsi pu prendre la mesure des défis auxquels doivent répondre ces jeunes démocraties, dans un contexte où les souvenirs des affrontements passés demeurent logiquement vivaces. Ces deux pays, dynamiques sont confrontés à un paradoxe : trouver rapidement les solutions en vue de consolider démocratie, État de droit et vouloir-vivre ensemble tout en devant laisser le temps nécessaire à la cicatrisation des plaies. Cette équation délicate est de surcroît perturbée par des difficultés externes, la querelle entre la Grèce et les autorités macédoniennes sur le nom même du pays et ses déclinaisons, l'influence directe de la Serbie sur plusieurs parties du territoire kosovar. Dans le même temps, ces deux pays entendent s'adapter le plus promptement aux exigences européennes, en vue de s'affranchir définitivement de l'image de territoire en proie aux conflits.

Les membres de la délégation tiennent à exprimer leur sincère reconnaissance à S.E. M. Jean-François Fitou, ambassadeur de France au Kosovo ainsi qu'à Mmes Sandrine Gérardin, Nurije Hoxha, Karine Lamare et Leonora Mjaku pour leur totale disponibilité, la richesse du programme proposé et leur contribution essentielle à la réussite des déplacements à Pristina, Mitrovica et Gracanica. Ils remercient chaleureusement S.E. M. Jean-Claude Schlumberger, ambassadeur de France auprès de l'ancienne République yougoslave de Macédoine ainsi qu'à Mmes Isabelle Guisnel et Jacqueline Pop-Angelova et M. Maxime Maurice pour la qualité de leur accueil et l'organisation des entretiens, qui répondaient parfaitement aux objectifs de la mission.

Le Kosovo et l'ancienne République yougoslave de Macédoine en quelques chiffres

I. LE KOSOVO EN QUÊTE D'AVENIR

Le Kosovo a déclaré de façon unilatérale son indépendance le 17 février 2008, neuf ans après la fin du conflit entre les combattants kosovars et l'armée régulière serbe. L'accession à l'indépendance vient sanctionner l'échec des négociations menées avec les autorités serbes. Celles-ci militaient, en effet, pour une autonomie renforcée, en s'appuyant sur les termes de la résolution 1244 adoptée par les Nations unies le 10 juin 1999, selon laquelle la province administrée par une mission internationale - la MINUK - demeurait de jure serbe.

Les négociations sur le statut du Kosovo entamées en 2006 à Vienne sous l'égide de l'envoyé spécial des Nations unies, Marti Ahtisaari, et du groupe de contact réunissant les États-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie et la Russie, excluaient d'emblée trois options : la partition du pays, la division puis le rattachement aux pays voisins - Serbie et Albanie -, et le maintien du statu quo .

L'indépendance du Kosovo a constitué un précédent dans la région et dans le monde. Contrairement à la Bosnie-Herzégovine, à la Croatie, à la Macédoine, au Monténégro et à la Slovénie, le Kosovo ne disposait pas du statut de république fédérée au sein de la Yougoslavie de 1946, mais seulement de celui de province autonome, au même titre que la Voïvodine. Par ailleurs, si elle n'est pas la première province autonome à accéder à l'indépendance dans le monde - le Tatarstan, la Tchétchénie, le Haut-Karabagh, la Transnistrie, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud ont déjà accompli par le passé une semblable rupture -, la reconnaissance de celle-ci par de nombreux États - 75 à l'heure actuelle - constitue, elle, une nouveauté.

La Cour internationale de justice, saisie par l'Assemblée générale des Nations unies à la demande la Serbie a néanmoins émis, le 22 juillet 2010, un avis consultatif estimant la déclaration d'indépendance du Kosovo conforme au droit international. L'avis de la Cour est cependant extrêmement prudent puisqu'il ne concerne pas le droit du Kosovo à accéder à l'indépendance mais uniquement la déclaration en elle-même.

La France et 21 autres États membres de l'Union européenne ont reconnu l'indépendance du Kosovo. La République de Chypre, l'Espagne, la Grèce, la Roumanie et la Slovaquie y sont toujours hostiles, craignant qu'une telle reconnaissance puisse apparaître comme une incitation à l'irrédentisme.

A. LA MULTITEHNICITÉ EN QUESTION

1. Brève histoire de l'antagonisme albano-serbe

L'attachement des Serbes au Kosovo relève des domaines historique et symbolique, plus que de réalités démographiques. Cette crispation sur un passé souvent révisé se traduit encore dans le discours serbe par une rigueur langagière, associant mécaniquement Kosovo et Metohija, nom orthodoxe donnée à la partie sud-ouest du territoire kosovar.

Région habitée par les Albanais et les Valaques, puis foyer de peuplement slave entre le VII ^ème et le X ^ème siècle, partie intégrante de l'État serbe depuis le XII ^ème siècle, le Kosovo est considéré comme le berceau de la civilisation serbe depuis la défaite des armées du Prince Lazar contre les Ottomans en 1389, lors de la bataille du Champ des Merles (Kosovo-Polje). Placé dès lors sous domination ottomane, le territoire enregistre de nombreuses conversions de Slaves orthodoxes et d'Albanais catholiques à l'islam, le culte orthodoxe étant toléré. Aucun exode massif en direction de la Serbie n'est, à ce titre, enregistré.

L'indépendance de l'Albanie acquise en novembre 1912 ne prévoit toutefois pas l'intégration du Kosovo, occupé militairement par les Serbes à l'issue des guerres balkaniques. La majorité albanaise, structurée politiquement au sein de la Ligue de Prizren à partir de 1880, appelait pourtant de ses voeux la création d'une grande Albanie.

La Conférence des Ambassadeurs tenue à Londres en 1913, puis le Traité de Saint-Germain en Laye (1919) confirment l'intégration du Kosovo au sein de l'entité yougoslave. Province rattachée à la Serbie, son autonomie est reconnue par les Constitutions yougoslaves de 1946 et de 1963, puis étendue en 1974 après les émeutes étudiantes de 1968. Le Kosovo devient une véritable entité politique, dotée d'une Assemblée et d'un gouvernement. En application du principe de proportionnalité, l'accès aux emplois ou à l'enseignement supérieur se fait en fonction de l'importance relative de chacune des populations (80 % d'Albanais, 20 % de Serbes en 1974). La proximité avec l'Albanie permet des échanges soutenus avec Tirana, notamment par l'intermédiaire de l'université de Pristina.

Les émeutes de 1981 soulignent néanmoins l'émergence d'un mouvement nationaliste albanais. Réponse radicale, la « serbisation » entreprise en 1989 avec l'arrivée au pouvoir de Slobodan Milosevic conduit à l'abrogation du statut d'autonomie, au déploiement de l'armée fédérale dans la province et à la suspension du bilinguisme. La majorité albanaise - 1,6 million de personnes en 1998 - organise dès lors une véritable contre-société parallèle, dotée d'un gouvernement, d'une assemblée, de systèmes de soins et d'écoles. Le compromis du 2 septembre 1996 signé entre le Président yougoslave et Ibrahim Rugova, leader pacifiste des Albanais, aboutit à la réouverture des écoles et universités albanaises, en échange de l'abstention des Albanais aux élections yougoslaves (300 000 Serbes étaient alors présents au Kosovo). Le texte n'étant jamais appliqué, la radicalisation et la militarisation du conflit sont alors permises.

Le conflit entamé en 1998 a conduit au départ de 200 000 Serbes et une ultime modification du paysage ethnique de la province. Un tiers des 100 000 Serbes restant se retrouve au nord de Mitrovica, au sein d'un ensemble cohérent où les Albanais sont en minorité. Les deux autres tiers restants habitent au sud de Mitrovica, répartis entre enclaves (10 000 habitants) et petites communautés de quartier (50 à 70 habitants). La population albanophone est estimée à deux millions de personnes.

L'attention portée à l'antagonisme albano-serbe ne doit pas non plus faire oublier la situation tragique d'autres minorités (Turcs, Gorans ou Serbes islamisés, musulmans non albanais et Roms Ashkalis ou Egyptiens), inlassables victimes de l'instabilité de la région. 100 000 Roms ont ainsi quitté le Kosovo depuis 1991.

2. Le Plan Ahtisaari

Les autorités kosovares ont, à l'occasion de l'accession à l'indépendance, indiqué qu'elles entendaient appliquer le plan de l'envoyé spécial des Nations unies pour le Kosovo, M. Marti Ahtisaari. Ce plan, présenté le 26 mars 2007 au Conseil de sécurité, préconisait l'accession à l'indépendance sous supervision internationale, accompagné d'un statut protecteur pour les minorités.

Aux termes de celui-ci, leur représentation est renforcée au sein des institutions. Le plan insiste notamment sur l'ouverture du système judiciaire à toutes les communautés. La composition de la magistrature (debout et assise) doit, par ailleurs, incarner le caractère multiethnique du Kosovo.

Le plan des Nations unies prévoit en outre la création de municipalités à majorité non-albanaise dans le cadre de nouvelles lois de décentralisation. Six municipalités serbes ont ainsi été crées ou élargies. Le texte prévoit en outre le renforcement de l'autonomie des municipalités en matière financière, qui pourront notamment recevoir, en toute transparence, des financements provenant de Serbie.

La politique de ségrégation des années quatre-vingt a conduit au repli identitaire des deux communautés et à la disparition d'une telle éducation. La réconciliation passe bien évidemment par une compréhension de l'autre. Le plan Ahtisaari prévoit, en outre, que l'albanais et le serbe seront les deux langues officielles du Kosovo, tandis que les langues des autres communautés - à l'instar du turc, du bosnien et du rom - auront le statut de langue d'usage officiel. Au-delà des dispositions du plan, il apparaît indispensable que le gouvernement kosovar mette en place des mesures en faveur de l'enseignement bilingue serbe/albanais sur l'ensemble du territoire.

Le texte prévoit en outre des mesures de protection du patrimoine religieux de l'Église orthodoxe de Serbie dont le Kosovo devra reconnaître l'existence et les propriétés. Le texte prévoit ainsi la délimitation de zones protégées autour de plus de 40 sites religieux et culturels importants. Sans préjudice du droit de propriété des biens immeubles situés à l'intérieur de ces zones, les activités qui s'y déroulent doivent être soumises à des restrictions particulières destinées à garantir l'existence et le fonctionnement dans la tranquillité des grands sites religieux et culturels.

3. Quel rôle pour la communauté serbe ?

La situation de la minorité serbe au Kosovo n'est pas uniforme. Le nord du pays, ethniquement homogène, ne dispose, pour sa part, que d'une vision lointaine de Pristina. Les pouvoirs publics locaux dépendent directement de Belgrade, les papiers d'identité, les plaques d'immatriculation et la monnaie sont serbes. Si le nord du pays se caractérise par l'absence d'institution kosovare proprement dite, les enclaves du sud sont dans une situation particulière puisqu'elles perçoivent des financements, certes modestes, du gouvernement kosovar et voient, dans le même temps, la plupart de leurs services publics - écoles, hôpitaux - en large partie financés par Belgrade.

Le cas de la municipalité de Gracanica est assez emblématique d'une forme de superposition de représentations locales. A l'assemblée municipale élue lors des élections locales organisées par le Kosovo en novembre et décembre 2009, s'ajoutent trois municipalités parallèles couvrant des parties du territoire de la commune ^{1 ( * )} . Le dispensaire et l'école sont, par ailleurs, en large partie financés par Belgrade. Une telle multiplicité de financements permet de garantir à la municipalité le maintien de ses services publics tant la dotation du gouvernement kosovar peut apparaître faible. Le maire de Gracanica indique ainsi percevoir 7 000 € pour scolariser les 4 300 élèves de sa commune.

Cette complémentarité de fait ne se fait pas, pour autant, sans heurts. La population serbe demeure divisée, dans les enclaves du sud du pays, sur la conduite à tenir à l'égard de Pristina, toute coopération politique étant assimilée par certains à une véritable collaboration. Il est indispensable que les négociations actuellement en cours entre Belgrade et Pristina puissent déboucher sur une rationalisation de ces subventionnements, étant entendu que seule une augmentation des péréquations du gouvernement kosovar à destination des municipalités serbes pourrait renforcer sa légitimité au plan local.

Les Serbes du nord et du sud n'ont pas adopté la même position, à l'occasion des élections municipales de 2009 et législatives de 2010 sur la conduite à tenir à l'égard du processus électoral organisé pour la première fois par un État kosovar indépendant. Belgrade avait officiellement appelé au boycott des deux scrutins. Certaines formations politiques et des intellectuels serbes ont néanmoins appelé au vote en 2010.

A l'occasion des élections législatives de décembre dernier, le taux de participation au nord du pays a, de fait, été proche du néant, 1,51 % à Leposavic, 1,82 % à Zvecan ou 6,27 % à Zubin Potok. L'ouverture des bureaux de vote au nord du fleuve Ibar, le fleuve qui traverse Mitrovica, était la question la plus épineuse. Des progrès ont, néanmoins, pu être enregistrés par rapport aux élections municipales de novembre 2009, premier scrutin organisé depuis l'accession à l'indépendance du Kosovo. 14 bureaux de vote mobiles, soit des véhicules automobiles postés à la sortie des villes, et 8 centres de vote fixes ont ainsi pu être ouverts, en dépit de l'appel au boycott et de l'hostilité affichée d'une large partie de la population à l'égard du processus électoral. L'ouverture de bureaux fixes n'a pas été sans poser de difficultés, les structures parallèles serbes - autorités municipales de fait, situées au nord du pays financées par Belgrade mais non reconnues par l'État - ne souhaitant pas que le scrutin puisse avoir lieu dans des bâtiments publics, de type école ou hôpital. L'absence de réelle autorité de l'État kosovar dans la région et le souhait de ne pas provoquer les Kosovars d'origine serbe ont conduit à laisser l'organisation du scrutin au nord du pays à l'organisation non gouvernementale américaine IFES. Celle-ci bénéficiait de la protection de la police du Kosovo mais également des troupes de la K-FOR.

Les chiffres enregistrés dans les enclaves serbes du sud du pays (41 % de participation à Gracanica, 48 % à Strpce, 50 % à Partes et 50,32 % à Novo Brdo), s'inscrivent, quant à eux, dans la moyenne nationale. Ils traduisent une réelle envie de s'impliquer dans la vie du nouvel État. Cette implication ne vaut pas reconnaissance, comme l'ont signalé les députés serbes rencontrés par la délégation. Même membres de la coalition gouvernementale, ces parlementaires estiment qu'il s'agit avant tout pour eux de représenter les intérêts de leur communauté et non ceux de l'État, ce qui équivaudrait à une reconnaissance.

Les entretiens avec différents représentants de la minorité serbe issus de la société civile viennent souligner une forme de lassitude à l'égard de Belgrade. Celle-ci intervient dans un contexte de réduction de moitié des crédits accordés aux structures parallèles par le gouvernement serbe. Le sentiment d'abandon de la minorité par les autorités serbes tend, dans le même temps, à se faire jour. Cette solitude n'implique pas pour autant une envie de s'intégrer dans le nouvel État kosovar, y compris parmi les plus jeunes qui n'ont pourtant pas connu la guerre. L'hostilité à l'égard de toute entreprise citoyenne de rapprochement est, en outre, encore palpable, comme en témoigne les menaces et les violences subies par les membres du Center for Civil society development , une association serbe de Mitrovica Nord oeuvrant au rapprochement avec la communauté albanaise.

La plupart de nos interlocuteurs ont par ailleurs souligné l'impossibilité, pour eux, de voir s'opérer une partition du Kosovo tant le territoire ne se conçoit à leurs yeux qu'uni. La population semble vouloir tourner la page de la guerre et ne mésestime pas les risques de déstabilisation régionale que comporterait un nouveau conflit.

La partition du Kosovo en deux entités, la partie placée au sud de l'Ibar demeurant sous l'autorité du gouvernement kosovar, le nord étant rattaché à la Serbie, se heurte à deux limites. D'une part, la majeure partie de la population est au sud de l'Ibar, répartie dans les enclaves de différentes tailles. D'autre part, les sanctuaires orthodoxes, dont la localisation au Kosovo explique dans une large mesure l'attachement viscéral de la Serbie à ce territoire, se trouvent principalement au sud-ouest du pays.

Il convient, par ailleurs, de souligner que la partition du territoire ne peut constituer une solution tant il porte en lui le risque d'une nouvelle déstabilisation de la région. Elle justifierait les velléités sécessionnistes en Republika Sprska tout en encourageant les mouvements panalbanais au Kosovo et au sein de l'ancienne République yougoslave de Macédoine.

4. Le poids du passé

Les réticences affichées par les Kosovars d'origine serbe à dialoguer avec Pristina s'expliquent pour partie par l'impossibilité, pour eux, de dépasser le souvenir du conflit de 1998-1999 et l'implication possible des principaux dirigeants actuels du Kosovo dans les exactions commises à l'époque. Le souvenir des émeutes de mars 2004 demeure, par ailleurs, prégnant.

L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a adopté le 25 janvier dernier une résolution demandant l'ouverture d'enquêtes internationales sur les allégations de traitement inhumain de personnes et de trafic illicite d'organes humains au Kosovo. Ce vote a été précédé, dans l'hémicycle, par la présentation d'un rapport de M. Dick Marty, au nom de la commission des questions juridiques et des droits de l'Homme de cette même assemblée. Ce parlementaire suisse est notamment connu pour son excellent travail sur les centres de détention de la CIA en Europe. Il a pris, par le passé, position contre les bombardements de l'OTAN sur la Serbie en 1999 et l'accession à l'indépendance du Kosovo en février 2008.

Le rapport porte principalement sur les activités de l'Armée de libération du Kosovo, l'UCK, entre 1998 et 2000, soit au moment du conflit pour l'indépendance et dans l'immédiat après-guerre. Faisant état d'indices concrets et convergents, le document dénonce ainsi l'existence de sept lieux de détention secrets, sous le contrôle de l'UCK, situés au nord de l'Albanie, dans lesquels des soldats serbes, mais également des opposants kosovars albanais, auraient été séquestrés et soumis à des traitements inhumains et dégradants.

Relayant des extraits des mémoires de l'ancienne procureure auprès du Tribunal pénal pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), Carla del Ponte, le rapport de la commission des questions juridiques fait également état d'un possible trafic d'organes prélevés sur des prisonniers serbes et albanais à partir d'une clinique située en territoire albanais. Aux yeux de Dick Marty, l'actuel Premier ministre et ancien chef de l'UCK, M. Hashim Thaçi, aurait une responsabilité directe dans ce macabre commerce. Le chef de l'actuel gouvernement kosovar et ses compagnons d'armes du « groupe de la Drenica » seraient par ailleurs impliqués dans d'autres activités de type mafieux : contrebande d'alcool et de cigarettes, trafic de stupéfiants et prostitution.

Le symbole de cette dérive criminelle serait la fameuse « maison jaune », présentée par l'hebdomadaire allemand Der Spiegel, en 2008, comme la « maison de la fin du monde ». Située au nord de l'Albanie, dans le village de Ribe, elle aurait ainsi servi de lieu de déportation de prisonniers enlevés au Kosovo. 300 détenus auraient ensuite été sélectionnés en vue de prélever certains de leurs organes.

Selon le rapporteur, une approche politique pragmatique a conduit les organisations internationales sur place à privilégier la paix locale après la guerre à la nécessité de rendre justice sur ce point. Dick Marty insiste, à cet égard, sur le fait que l'UCK était l'alliée de fait de l'OTAN en 1999. Il mésestime néanmoins les deux enquêtes internationales menées respectivement par la MINUK en 2004 et par EULEX en 2009, qui n'ont pas abouti, faute de preuves tangibles.

La faiblesse du rapport tient d'ailleurs à cette absence de preuve. Il se fonde, en effet, essentiellement sur des témoignages, pour la plupart anonymes. Par ailleurs, il y a lieu de s'interroger sur les conditions matérielles pour la mise en place d'un trafic d'organes dans cette région, notamment en ce qui concerne le transfert des organes prélevés, malgré la présence de l'aéroport de Tirana à proximité du lieu où étaient censées se dérouler les opérations.

Le risque d'une confusion entre un passé douloureux et l'actualité n'est pas à exclure. Le Kosovo a été marqué ces dernières semaines par le scandale de la clinique Medicus de Pristina, impliquée dans un trafic d'organes. M. Marty tente pourtant de relier les deux, là encore sans avancer plus de preuves. Sans nier l'existence de crimes intolérables et d'exactions au Kosovo entre 1998 et 1999, il apparaît simplement indispensable de distinguer entre rumeurs et réalité afin que la justice puisse s'exercer pleinement, sur la base de faits dûment vérifiés.

La résolution annexée au rapport de Dick Marty a été adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe à la quasi-unanimité, 169 voix pour contre 8 oppositions et 14 abstentions. Le texte invite EULEX, la mission civile de l'Union européenne au Kosovo, à poursuivre ses travaux d'investigation en ce qui concerne ces allégations de trafic. Elle invite l'Union européenne et les autres États contributeurs à renforcer les moyens de la mission civile et lui offrir le soutien politique dont elle a besoin pour mener à bien son enquête. Elle appelle également les autorités kosovares et albanaises à coopérer pleinement avec les organisations internationales à ce sujet. Il convient, à cet égard, de noter la volonté affichée des gouvernements kosovar et albanais de coopérer avec EULEX dans ce dossier. La mission européenne a ouvert une enquête préliminaire sur ce sujet le 28 janvier dernier.

Par ailleurs, au-delà de la question médiatique du trafic d'organes, il convient de ne pas passer sous silence d'autres volets plus aboutis du rapport, notamment en ce qui concerne la question des personnes disparues au cours du conflit. Dick Marty rappelle à cet égard que sur les 6 000 personnes disparues à cette occasion, plus de 2 000 n'ont toujours pas été retrouvées, principalement au sud de l'Ibar. De nouvelles enquêtes devront à cet égard être menées. Elles sont indispensables en vue de favoriser à terme la réconciliation entre Serbes et Kosovars.

Il convient, en outre de souligner que, le 26 janvier dernier, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a également adopté une résolution présentée par M. Jean-Charles Gardetto, délégué monégasque. Le rapport invite notamment les autorités kosovares à renforcer la protection des témoins cités à comparaître dans les affaires de crimes de guerre touchant notamment l'UCK. Ce texte n'a pas bénéficié d'un écho médiatique comparable au rapport Marty, alors qu'il est tout aussi indispensable en vue de consolider l'État de droit au Kosovo.

Les accusations contre les anciens combattants de l'UCK viennent s'ajouter aux enquêtes déjà entreprises par la mission européenne EULEX sur les pratiques délictueuses des dirigeants du PDK, issus de l'UCK, et notamment à son implication supposée dans le trafic de carburant et d'héroïne. Il convient par ailleurs de relever les accusations concernant l'autre branche politique de l'UCK, l'AAK, qui serait liée pour sa part à la contrebande de cigarettes et au trafic de cocaïne.

Les enquêtes sur l'implication de l'UCK dans un certain nombre de crimes de guerre et la dérive mafieuse de certains de ses membres doivent se poursuivre tant elles peuvent permettre de faire avancer le dialogue entre les communautés serbe et albanaise et permettre une meilleure association des Kosovars d'origine serbe à la vie du nouvel État.

5. Le dialogue avec la Serbie

L'Union européenne et la Serbie ont adopté, le 9 septembre dernier, une résolution conjointe prenant acte de l'avis de la Cour internationale de justice sur la conformité de la déclaration d'indépendance du Kosovo au droit international. Le texte insiste sur la disponibilité de l'Union européenne en vue de faciliter un dialogue entre Belgrade et Pristina.

Ce dialogue a débuté le 8 mars dernier à Bruxelles, sous l'égide du service européen pour l'action extérieure de l'Union européenne. Il associe le Serbe Borko Stefanovic, haut fonctionnaire du ministère des affaires étrangères, et la Vice-Premier ministre du Kosovo, Edita Tahiri. Le principal objectif du dialogue est d'améliorer la vie quotidienne des personnes, de renforcer la coopération régionale et de rapprocher les Balkans de l'Union européenne. Ce dialogue a lieu sans préjudice des positions des parties sur la question du statut du Kosovo. Le président serbe, Boris Tadiæ, a, à ce titre, rappelé lors de sa visite en France, début avril, que son pays ne reconnaîtrait jamais l'indépendance du petit État. Le contexte difficile que connaît le Président serbe, contesté dans la rue par les nationalistes, contribue à maintenir une telle opposition, quand bien même un retour en arrière n'est plus envisageable.

Les discussions se limitent à l'heure actuelle à des questions de nature technique : état-civil, cadastre, douanes, électricité, télécommunications et survols. Deux rencontres ont d'ores et déjà eu lieu. Celle du 29 mars a notamment débouché sur la création d'une task force , présidée par EULEX et destinée à travailler à l'échange d'informations sur les registres des naissances, mariages et décès. Le ministre serbe en charge du dossier kosovar, Goran Bogdanovic, a indiqué le 3 mai dernier qu'au terme des trois premières réunions, des compromis étaient désormais possibles, des résultats concrets devant être enregistrés prochainement.

B. LA FIN DE LA CRISE POLITIQUE ?

1. Une longue crise politique

Un jugement de la Cour constitutionnelle a contraint le Président de la République, Fatmir Sejdiu, à démissionner de son poste le 27 septembre 2011. Répondant à une plainte déposée par 32 députés, la Cour constitutionnelle a, en effet, estimé que le chef de l'État avait violé la Constitution en cumulant son mandat avec la présidence de la Ligue démocratique du Kosovo, la LDK de feu Ibrahim Rugova.

Le chef de l'État est, au Kosovo, désigné par les membres du Parlement. Fatmir Sejdiu, élu une première fois en 2006 après la mort de son prédécesseur, Ibrahim Rugova, a été réélu en 2008. Il est, à cet égard, devenu le premier président d'un Kosovo indépendant.

Après la démission du Président, les deux principaux partis du pays - la LDK et son partenaire au sein de la coalition gouvernementale, le parti démocratique du Kosovo, le PDK - ne sont pas parvenus à trouver un accord sur les modalités de la réélection de son successeur.

Le PDK, issu de l'armée de libération du Kosovo, l'UCK, est le premier parti du Kosovo. Il est dirigé par Hashim Thaçi, actuel Premier ministre. Le PDK souhaitait que le successeur de M. Sejdiu termine le mandat de celui-ci et exerce en conséquence ses fonctions jusqu'en janvier 2013. La LDK, préférant que le nouveau chef de l'État soit élu pour cinq ans, a préféré quitter la coalition gouvernementale le 15 octobre. Cette coalition était déjà fragilisée par les débats sur la politique de privatisations à mener, la LDK étant plus mesurée sur ce sujet que son partenaire.

La motion de censure contre le gouvernement, déposée le 2 novembre par les députés de l'Alliance pour un nouveau Kosovo, l'ARK, du milliardaire Bexhet Pacolli s'est inscrite dans ce contexte troublé. Son succès - 66 députés sur 120 ont voté le texte - a conduit à la dissolution du Parlement et à l'organisation d'élections législatives anticipées. Les membres du PDK ont, à la différence de ceux de la LDK, voté pour cette motion, le Premier ministre estimant qu'un scrutin anticipé permettrait de clarifier la situation. La LDK a, à cet égard, dénoncé la volonté du PDK de manipuler le calendrier électoral.

2. Un paysage politique encore marqué par le souvenir et les pratiques de la guerre

Les anciens combattants de l'UCK sont représentés au sein de trois des quatre plus grandes formations politiques : le PDK, l'AAK ^{2 ( * )} et le mouvement Vetvendosje . On note une profonde proximité programmatique en ce qui concerne les grandes formations politiques, la plupart se rejoignant sur le thème d'une intégration rapide au sein des institutions européennes et atlantique et une libéralisation du régime des visas.

Seul le Mouvement pour l'Autodétermination - Vetvendosje - d'Albin Kurti, ancien porte-parole de l'UCK, qui avait boycotté le scrutin de 2007, proposait un projet alternatif, militant tout à la fois pour le départ des forces internationales et de l'Union européenne du Kosovo et son rattachement à l'Albanie. La nouveauté de ce discours, pourtant radical, explique la percée du Mouvement pour l'Autodétermination dans les enquêtes d'opinion avant le scrutin de décembre 2010.

Les élections de décembre 2010 ont donné lieu à d'importants phénomènes de fraude, notamment dans la ville de Skenderaj, fief du PDK. Ces entorses à la loi électorale prenaient des formes variées : votes familiaux, incitations à voter pour le PDK et certains de ses candidats dans les isoloirs, intervention des assesseurs dans les isoloirs, signatures identiques pour plusieurs noms sur les registres de vote, votes multiples, coupures électriques opportunes, accès empêchés aux bureaux de vote, irrégularités manifestes lors du décompte des suffrages, tentatives de répartition des bulletins blancs entre les partis. Les « invitations » à sortir lors du dépouillement adressées aux observateurs sont venues confirmer que le principe de transparence n'était pas respecté.

Ainsi, le chiffre de la participation dans la municipalité de Skenderaj, 93,8 %, alors que la moyenne nationale s'élève à 47,80 % dans le pays, est venu corroborer cette impression de bourrage des urnes. 171 plaintes ont néanmoins été déposées concernant des irrégularités au sein de bastions électoraux du PDK, dont Skenderaj, mais aussi dans une circonscription acquise à l'AAK ainsi qu'à Mitrovica. De nouveaux votes ont donc ont été organisés les 9 et 23 janvier derniers.

3. Une victoire à la Pyrrhus ?

Les résultats des élections ont mis en relief une victoire du PDK avec 32,11 % des voix, devant la LDK, 24,69 % des suffrages, le Mouvement pour l'Autodétermination - Vetvendosje, 12,69 % et l'AAK, 11,04 %.

Répartition des sièges

L'image du PDK et, dans une moindre mesure, celle de l'AAK devraient néanmoins être altérées au sein de l'opinion publique. La question de la légitimité de la victoire du PDK le 12 décembre est, en effet, implicitement posée.

Le succès du PDK demeure donc à plus d'un titre relatif. S'il demeure le premier parti du Kosovo, il ne progresse pas et a dû trouver de nouveaux partenaires en vue de constituer une coalition gouvernementale, qui demeure fragile. Celle-ci réunit le PDK, l'ARK dont le président-milliardaire Bexhet Pacolli aspirait à devenir chef de l'État, et plusieurs partis représentant les minorités. Elle comprend ainsi le Parti libéral indépendant serbe, le SLS, déjà membre du gouvernement sortant. Grand vainqueur du scrutin dans les enclaves serbes du Sud, ce parti est également visé par des allégations de fraude électorale, que viennent corroborer des scores aux allures de plébiscite : 80 % des voix à Gracanica par exemple.

Il y a également lieu de s'interroger sur l'applicabilité du programme du PDK, tant en matière économique - l'augmentation des salaires publics de 30 à 50 %  - qu'en ce qui concerne la libéralisation des visas à destination de l'Union européenne, dont bénéficient désormais tous les pays des Balkans. Aucune avancée en ce sens ne semble, en effet, à l'ordre du jour. La déception risque d'être de taille pour les électeurs.

L'emballement médiatique autour du rapport Marty qui vise nommément le chef du gouvernement kosovar, n'est pas sans fragiliser le parti majoritaire, déjà impliqué dans d'autres affaires.

C'est à l'aune de ce climat malsain que l'on doit analyser le résultat de la LDK. Ce parti conserve le même nombre de députés, ce qui signifie que le parti a su dépasser la crise qui semblait le miner depuis la disparition d'Ibrahim Rugova. Le renouvellement de sa direction et le souhait de son nouveau président, Isa Mustafa, maire de Pristina, d'axer une partie de son action sur la dénonciation des affaires de corruption et la lutte contre le crime organisé devrait rencontrer un écho croissant. En rompant avec la famille Rugova, Isa Mustafa entend faire abandonner à sa formation les habitudes liées au combat indépendantiste et l'ancrer définitivement dans la modernité. Il pose, à cet égard, la LDK en véritable alternative aux partis issus de l'UCK.

Il convient également de s'interroger sur la percée du Mouvement pour l'Autodétermination, même si son résultat est en deçà des prévisions. Devenue la troisième force politique du pays, elle incarne une radicalisation croissante d'une partie de l'électorat kosovar, à l'heure où les négociations devraient prochainement s'ouvrir avec Belgrade sur les modalités d'une coopération administrative entre les deux États. Les affaires qui entourent la majorité renforcent également sa position, le parti rejette en effet les missions internationales sur place en raison de leur passivité face à la corruption et au crime organisé. Dans un pays où le PIB par habitant demeure au niveau de celui de 1981, 1 759 euros par an, la montée de ce parti tient aussi à la prise en compte dans son programme des préoccupations sociales de la population et la promotion concomitante d'un État fort destiné à répondre à ces difficultés.

Le renouvellement de la classe politique demeure néanmoins partiel, comme en témoigne l'impossibilité pour des formations de type civique d'accéder à la représentation nationale. Successeur du parti ORA, le mouvement citoyen FER ( Fryma e Re ) n'a pas dépassé les 5 % requis. Composé de personnalités issues de la société civile, il milite pour une démocratisation du Kosovo et une adaptation du pays aux normes européennes.

La situation politique demeure donc encore marquée par le poids des formations issues du combat indépendantiste. S'il est toujours délicat de parier sur un essoufflement de celles-ci, il ne serait néanmoins pas étonnant d'assister à une certaine lassitude de la part de la population à l'égard des anciens hérauts de l'UCK dans les prochains mois. Le Kosovo pourra, alors, définitivement dépasser les logiques politiques de l'après-guerre.

L'élection à la Présidence de la République, le 7 avril dernier, de Mme Atifete Jahjaga, 36 ans, général de la police kosovare et inconnue du grand public, pourrait, à cet égard, participer de cette nécessaire modernisation. L'élection du milliardaire Bexhet Pacolli par le Parlement kosovar, le 22 février, a, en effet, été invalidée faute de quorum, les deux partis d'opposition, l'AAK et la LDK, refusant de participer au scrutin. Mme Jahjaga a été élue à la présidence après un accord entre les partis politiques négocié par l'ambassadeur américain au Kosovo.

La délégation a noté avec intérêt que la Présidente de la République était entourée de conseillers dont une large partie n'a pas participé au conflit de 1998-1999 et n'appartiennent pas aux partis traditionnels. Le mouvement FER est ainsi représenté au sein de son cabinet. Cette rupture avec les logiques d'après-guerre n'est pas sans intérêt pour un pays qui souhaite donner une image moderne, européenne et multiethnique, de lui-même.

Le gouvernement comme la présidence de la République sont favorables à une réforme constitutionnelle en vue de renforcer les pouvoirs du Chef de l'État sans pour autant verser dans la présidentialisation. Cette modification de la Constitution devrait intervenir d'ici un an et demi. Cette période sera intéressante à plus d'un titre au plan politique, notamment en ce qui concerne la capacité de Mme Jahjaga à s'affirmer sur la scène politique nationale et insuffler ainsi une nouvelle dynamique au pays.

C. ETAT DE DROIT, ECONOMIE, VISAS : LES DÉFIS EUROPÉENS DU KOSOVO

1. EULEX, préalable indispensable à toute ambition européenne

Si l'Union européenne réaffirme régulièrement son souhait d'intégrer à moyen terme les anciennes Républiques yougoslaves, la question kosovare s'avère être l'une des plus délicates à gérer, son indépendance n'étant pas reconnue par tous les pays membres. Il convient, par ailleurs, de noter que l'Union européenne dispose d'un déficit d'image par rapport aux États-Unis, considéré comme le bienfaiteur du pays suite à l'intervention de l'OTAN en 1999. L'intervention récente de l'ambassade américaine dans le choix du nouveau président de la république traduit assez bien ce rapport de force.

De fait, la perspective européenne du Kosovo apparaît pour l'instant lointaine, principalement matérialisée par le déploiement de la mission civile EULEX sur son territoire.

L'accession à l'indépendance s'est, en effet, traduite par un désengagement progressif des Nations unies dont la mission sur place - la MINUK - a été reconfigurée. Le représentant civil international chargé de mettre en oeuvre le plan Ahtisaari exerce également la fonction de représentant spécial de l'Union européenne sur place. Cette double présence internationale est, par ailleurs, expressément demandée dans la déclaration d'indépendance.

Le plan Ahtisaari prévoyait la supervision de l'indépendance par une présence civile internationale. C'est à ce titre que l'Union européenne a mis en place la mission civile EULEX Kosovo en décembre 2008. Elle vise à promouvoir l'État de droit dans le pays. Le mandat d'EULEX est fondé sur la coopération avec les autorités locales et vise à l'implantation d'un système judiciaire et administratif autonome. La mission devrait être à terme composée de 1 950 policiers, juges, procureurs et agents des douanes internationaux, auxquels s'ajoutent environ 1 200 agents locaux. Il s'agit de la plus grande mission civile déployée dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'Union européenne. Outre les pays membres de l'Union européenne, dont ceux qui n'ont pas reconnu l'indépendance du Kosovo, les États-Unis, la Suisse, le Canada et la Turquie participent à cette mission.

Le volet policier, 1 400 personnels, est déployé dans l'ensemble du Kosovo et joue un rôle d'appui à la police du Kosovo. Il comprend certains pouvoirs exécutifs extraordinaires, notamment celui d'intervenir pour stopper la violence visant des minorités ou contrer les interférences politiques nuisant à l'État de droit.

La composante judiciaire d'EULEX compte, quant à elle, 300 personnes, dont 70 oeuvrant dans le domaine pénitentiaire, une quarantaine de juges et une vingtaine de procureurs visant à rendre le système judiciaire kosovar multiethnique, impartial, libre d'ingérence politique et conforme aux standards internationaux. L'enjeu est de taille, dans le contexte du rapport Marty. La défiance à l'égard de l'appareil judiciaire de la part de la population est une réalité alors même que la formation des magistrats demeure inégale. Le poids des habitudes et des mentalités obère également la qualité du travail des cours. La réouverture en décembre 2009 de la Cour de Mitrovica est néanmoins apparue comme un symbole. L'accord trouvé par EULEX avec Belgrade prévoit, à terme, le retour de deux juges serbes au sein de ce tribunal.

Enfin, la centaine de membres de la composante douanière d'EULEX vient en aide aux autorités kosovares en encourageant les échanges transfrontaliers et en luttant contre la criminalité organisée. EULEX assure, à ce titre, la sécurité des postes-frontières avec la Serbie ( Gate 1 et Gate 31 ). La mission européenne ne prélève néanmoins pas de droit de douane.

L'importance des moyens accordés à la mission, son extrême visibilité - 1 300 véhicules pour près de 3 000  agents ou sa présence excessive sur le Pont Austerlitz qui divise Mitrovica - contrastent, en effet, à l'heure actuelle, avec la faiblesse des résultats enregistrés. Ainsi, malgré les déclarations de lutte sans concession contre la corruption aucune enquête n'a débouché sur l'ouverture d'un procès. Le maintien d'une certaine stabilité politique semble, à cet égard, l'emporter sur la poursuite des investigations. EULEX semble par ailleurs fragilisée par l'absence de consensus au sein de l'Union européenne sur le statut du Kosovo.

La montée en puissance d'EULEX coïncide avec une réduction des effectifs de la force de l'OTAN sur place, la KFOR. Ses effectifs devraient passer au cours du printemps 2011 de 10 000 à 5 000 soldats. La présence française est ainsi ramenée à 310 militaires. La KFOR a transféré la garde des postes-frontières avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro et l'Albanie ainsi que de neuf sites culturels serbes à la police du Kosovo.

Si la réduction de la présence militaire française traduit une amélioration de la situation globale, elle ne doit pas concourir à une baisse de l'influence du pays dans ce petit État, que la France a reconnu immédiatement. Au-delà d'EULEX, la France doit multiplier les coopérations techniques bilatérales en vue de consolider l'État de droit et accélérer la modernisation du Kosovo.

2. Une situation économique délicate

L'économie kosovare est marquée par un très fort taux de chômage - 45 % - et un produit intérieur brut par habitant extrêmement faible : 1 759 euros par an, soit 7 % de la moyenne européenne. Le salaire moyen atteint à peine 300 euros. Le Kosovo dispose, par ailleurs, d'atouts miniers (bauxite, lignite, or et nickel) et hydro-électriques qui ne peuvent être exploités convenablement en raison de la vétusté des installations.

L'assistance du Fonds monétaire international est, de fait, indispensable. Face aux difficultés budgétaires du gouvernement - 130 millions d'euros de déficit budgétaire -, le budget du Kosovo atteignant 1 264 millions d'euros, le FMI a imposé la privatisation de l'entreprise de télécommunications PTK, mesure assez impopulaire.

En dépit des objectifs de consolidation budgétaire négociés avec le FMI, et afin de répondre à la promesse de campagne du Premier ministre d'augmenter les salaires de la fonction publique de 30 à 50 % en 2011, le budget 2011 prévoit par ailleurs une augmentation de 72 millions d'euros des dépenses afférentes à la fonction publique qui passent de 311 à 383 millions d'euros.

Cette mesure constitue une véritable rupture avec le bailleur de fonds international mais aussi avec l'Union européenne qui menace de suspendre une donation de 120 millions d'euros. Il convient, par ailleurs, de rappeler qu'une conférence des donateurs organisée à Bruxelles, le 11 juillet 2008, a réuni 1,2 milliard d'euros de promesses de dons et de remise de dette pour les années 2008-2011. Rappelons par ailleurs que le Kosovo a reçu près de 4 milliards d'euros depuis la fin de la guerre, soit environ 2 000 euros par habitant. Le soutien financier de l'Union européenne s'élève, par ailleurs, à environ 1,4 milliard d'euros pour la période 2007-2011.

Le gouvernement a choisi de suspendre le coûteux projet d'autoroute vers l'Albanie afin de compenser l'augmentation des crédits affectés à la Fonction publique. Ce projet est par ailleurs controversé en raison des soupçons de corruption qui l'entourent, atteignant l'ancien ministre des transports, Fatmir Limaj, par ailleurs membre du PDK.

La croissance importante qu'a connue le pays ces deux dernières années doit néanmoins tempérer toute image trop négative de l'économie locale. Celle-ci a été pour partie préservée de la crise mondiale par la relative indépendance de son système bancaire et financier.

3. Le problème des visas

Les difficultés économiques que connait le Kosovo conduisent inévitablement la jeunesse (55 % de la population a moins de 25 ans) à privilégier l'émigration. L'ambassade de Suisse au Kosovo délivre ainsi 25 000 visas par an à destination de la Confédération (18 000) mais également de la France et de l'Autriche, ces deux pays ne disposant pas d'autorité consulaire sur place ^{3 ( * )} . La diaspora kosovare compte ainsi 170 000 représentants en Suisse.

Il n'est, à cet égard, pas étonnant de voir que la libéralisation du régime des visas à destination de l'Union européenne figure en tête des propositions des différents partis au pouvoir, étant entendu qu'aucune discussion n'a encore été entamée avec Bruxelles à ce sujet. A l'heure actuelle, les Kosovars ne peuvent se déplacer librement qu'à destination de cinq pays : l'Albanie, Haïti, l'ancienne République yougoslave de Macédoine, le Monténégro et la Turquie. Le trafic de faux passeports biométriques serbes vient répondre à ces difficultés, moyennant 5 à 10 000 dollars par document.

L'une des principales demandes du gouvernement, partagée par la minorité serbe, consiste en une libéralisation du régime des visas pour entrer dans l'Union européenne. A l'heure actuelle, le Kosovo est le seul territoire issu de l'ex-Yougoslavie qui ne bénéficie pas de ce régime allégé. Cette situation pénalise grandement la population, qu'elle soit d'origine albanaise ou d'origine serbe. Elle est, par ailleurs, un frein considérable au développement du pays et participe du renforcement de son enclavement.

Une libéralisation ne constitue pas un risque considérable pour l'Union européenne, d'autant qu'elle possède avec EULEX un instrument capable de surveiller, sur place, la circulation des individus. Cette libéralisation renforcerait d'ailleurs la légitimité de la présence sur place de l'Union européenne.

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* *

La présence d'agents et de voitures blindés d'EULEX sur le pont Austerlitz à Mitrovica, lieu symbole du conflit entre Albanais et Serbes, douze ans après la fin du conflit, renvoie une image erronée du pays. Le Kosovo n'est plus un territoire où règnent la violence et la confusion. Il n'est pas non plus la terre d'une guerre de religion latente, opposant orthodoxes et musulmans. L'Islam y est quasiment anecdotique, loin en tout cas de la place prise par cette religion en Bosnie-Herzégovine. Si le Serbe se définit avant tout comme orthodoxe, le Kosovar albanais récuse toute identification par la croyance.

Le Kosovo tente de devenir un État moderne, consolidant son régime démocratique et vise à intégrer rapidement le concert des nations européennes. Son principal défi, celui de la coexistence pacifique entre les communautés qui le composent, est en passe d'être réussi tant les violences ont cessé depuis 2004. Il lui appartient désormais de dépasser ce stade de la coexistence pour faire émerger un véritable vouloir vivre-ensemble. La participation des habitants des enclaves serbes aux élections municipales du 2009 puis aux législatives de 2010 constituent un premier pas. Il appartient désormais au gouvernement kosovar de se donner les moyens d'étayer cette adhésion relative et d'opérer un certain nombre de choix budgétaires en vue de répondre à cet objectif. La décentralisation dans les textes doit donner lieu à de véritables péréquations en vue de diminuer le rôle des structures parallèles. La promotion du bilinguisme doit également être entreprise par les autorités kosovares tant il va de soi que deux peuples qui ne se comprennent pas ne peuvent durablement vivre ensemble.

Le nord du pays constitue un défi de taille. Ce territoire tient plus, à l'heure actuelle, du sud de la Serbie que de la partie septentrionale du Kosovo. Il n'est pas pour autant envisageable de militer en faveur d'une partition, tant cette nouvelle division aurait une incidence considérable sur le devenir de la région et ouvrirait, à n'en pas douter, une nouvelle période d'instabilité, au Kosovo, mais aussi en Serbie, en Macédoine et en Bosnie-Herzégovine. De nombreux précédents, à l'image de l'accord de Gasperi-Grüber de 1947 sur le Tyrol du Sud existent en vue de permettre à cette partie du pays de s'intégrer pleinement dans le nouvel État kosovar sans, pour autant, rompre ses liens séculaires avec la Serbie.

La position serbe, intransigeante, ne peut durablement tenir, à l'aune, notamment, de la candidature de Belgrade à l'Union européenne. Le maintien d'une assistance financière à destination des Serbes du Kosovo s'avère relativement coûteux. L'avis de la Cour internationale de justice vient, par ailleurs, limiter toute possibilité juridique de remise en question de l'existence même du nouvel État. En acceptant l'ouverture de négociations concrètes avec Pristina, Belgrade fait montre, à cet égard, d'une grande ouverture que seules les difficultés politiques que le gouvernement connaît à l'heure actuelle semblent tempérer. Cette reconnaissance prendra, quoiqu'il en soit, du temps.

L'Union européenne qui encadre les discussions entre Belgrade et Pristina a, à cet égard, un rôle déterminant à jouer. La clé de la modernisation du Kosovo et de la consolidation de ses institutions démocratiques et multiethniques tient en partie à son désenclavement. L'Union européenne ne peut pas uniquement agir comme un substitut de la MINUK. Le temps du protectorat international est terminé, la population kosovare soulignant régulièrement l'échec relatif de celui-ci, comme en témoigne le succès du mouvement Vetvendosje . Si EULEX doit continuer à accompagner le renforcement de l'État de droit, elle doit également incarner un espoir et concrétiser la perspective européenne qui a été donnée à ce petit pays. Elle a un rôle déterminant à jouer en ce qui concerne la question de la libéralisation des visas. Celle-ci ne peut qu'être facilitée par la présence d'EULEX sur place, qui peut, dès lors, agir comme un premier filtre.

Le Kosovo ne doit pas, par ailleurs, être la victime d'une lassitude des États membres de l'Union européenne à l'égard de l'élargissement, d'autant que la Serbie devrait se voir, dans les prochains mois, reconnaître le statut de candidat. La France a un rôle particulier à jouer en vue de juguler ce risque d'indifférence à l'égard du Kosovo. Membre du groupe de contact, partie prenante de la KFOR puis d'EULEX, Paris ne peut se satisfaire d'une atonie européenne sur le sujet.

Le gouvernement devrait, en outre, profiter de la réduction de sa présence militaire sur place pour repenser sa stratégie d'influence dans le pays par le biais du développement de nouvelles coopérations bilatérales. Le Parlement a également son rôle à jouer, le groupe interparlementaire France-Balkans occidentaux du Sénat appuyant toute initiative en faveur du renforcement de la coopération technique avec l'Assemblée kosovare.

II. UN PAYS SANS NOM : L'ANCIENNE RÉPUBLIQUE YOUGOSLAVE DE MACÉDOINE

Intégrée jusqu'en 1912 à l'Empire ottoman, la Macédoine est, à l'issue des guerres balkaniques, divisée entre la Serbie, la Bulgarie et la Grèce. La fin de la seconde guerre mondiale coïncide avec son intégration au sein du royaume des Serbes, des Croates et des Slovènes, devenu Yougoslavie en 1930. Elle devient une république constitutive de la Yougoslavie titiste en 1946. Elle proclame, à l'issue d'un référendum, son indépendance le 17 septembre 1991 et adopte le nom constitutionnel de République de Macédoine.

A. LA QUESTION DU NOM ET SES CONSÉQUENCES

1. Bref historique et état de lieux

Accepté en tant que république fédérée de la Yougoslavie, le nom constitutionnel de République de Macédoine n'est pas reconnu par la Grèce à l'occasion de l'accession à l'indépendance.

Les difficultés avec Athènes se cristallisent alors sur quatre points :

• Le nom même de Macédoine, considéré comme une usurpation du patrimoine hellénique ;

• La constitution du nouvel État qui peut, selon la Grèce, favoriser les irrédentismes, alors même que la Grèce ne reconnaît pas de minorité macédonienne sur son territoire ;

• Le drapeau au soleil de Vergina, qui constitue le symbole de la dynastie macédonienne et qui figure sur le tombeau de Philippe II, père d'Alexandre le Grand.

Skopje adopte dès 1992 deux amendements constitutionnels condamnant toute prétention territoriale vis-à-vis des pays voisins et interdisant toute ingérence dans les affaires intérieures des autres États. Une commission d'arbitrage confère, dans le même temps, à la Macédoine son appellation actuelle : ancienne République yougoslave de Macédoine (ARYM). Les Nations unies ont rappelé, à l'occasion de l'adhésion du pays à l'Organisation, que cette dénomination était provisoire, dans l'attente d'une solution négociée entre les parties (résolution n° 817 du Conseil de sécurité des Nations unies du 8 avril 1993). La résolution n° 845 du 18 juin 1993 invite les parties à coopérer dans ce sens sous l'égide du Secrétaire général des Nations unies. Un médiateur est ainsi nommé en 1994.

La reconnaissance du pays par la France, l'Italie, l'Allemagne, la Grande-Bretagne dès 1992, puis par la Russie et les États-Unis début 1994, est vécue par Athènes comme une humiliation diplomatique. Le gouvernement Papandreou décide, en réaction, d'instaurer un blocus à l'encontre de son voisin en février 1994. La Macédoine est alors soumise à un double blocus : à celui imposé par la Grèce, matérialisé par l'arrêt des livraisons de pétrole et l'interruption des liaisons ferroviaires s'ajoute celui à l'encontre de la Yougoslavie à la même période, qui fragilise directement l'économie locale : 75 % des exportations macédoniennes étant à destination de Belgrade.

La production industrielle va dès lors chuter de 9,5 %, l'inflation atteindre 123,9 % et le chômage toucher 38,3 % de la population active. Le PNB par habitant s'effondre passant de 1 078 dollars en 1990 à 640 dollars quatre ans plus tard.

Un accord signé le 13 septembre 1995 entre la Grèce et l'ARYM à New York met fin au blocus en échange d'une modification par Skopje de son drapeau et de sa Constitution. L'accord prévoit en outre que la Grèce ne s'oppose pas à l'adhésion de l'ARYM à d'autres organisations internationales. Depuis 1995, la Grèce est devenue le premier investisseur en Macédoine.

La demande d'adhésion à l'Union européenne déposée en 2004 va contribuer à relancer les négociations. L'ARYM, reconnue sous son nom constitutionnel de République de Macédoine par les États-Unis en novembre 2004, va, dès lors, adopter une position plus intransigeante, rejetant notamment la proposition du médiateur des Nations unies, acceptée par la Grèce de « République de Macédoine-Skopje ». Une contre-proposition visant à limiter le recours à l'appellation « République de Macédoine-Skopje » aux seules relations avec la Grèce est rejetée en octobre 2005 par Athènes. La Grèce ne s'oppose pas néanmoins à l'obtention par l'ARYM du statut de pays candidat à l'Union européenne.

Le baptême de l'aéroport de Skopje « Alexandre le Grand » va néanmoins contribuer à raidir les positions grecques sur le sujet, la question du nom allant jusqu'à prendre une place importante dans la campagne électorale grecque en septembre 2007. Le gouvernement grec indique en octobre 2007 son refus de voir l'ARYM adhérer à l'OTAN tant que le différend sur la dénomination ne sera pas réglé. Il indique dans le même temps que l'ajout au nom de Macédoine d'un terme précisant la situation actuelle du pays, à l'instar de « Nouvelle Macédoine » pourrait être une solution acceptable. Le sommet de l'OTAN à Bucarest, en avril 2008, se conclut ainsi par un veto grec, alors que l'Albanie et la Croatie intègrent l'Organisation atlantique. La déclaration finale du Sommet indique que l'intégration macédonienne ne sera possible que lorsqu'une solution acceptable sur le nom aura été trouvée.

Les négociations entreprises depuis ont toutes échoué, l'ARYM ayant déposé une plainte auprès de la Cour internationale de justice au motif que le veto grec contreviendrait à l'accord de 1995 signé entre les deux pays à New-York. Cette plainte est examinée depuis le 21 mars dernier. La question du nom a également contribué à la victoire du parti nationaliste macédonien, VMRO-DPME, lors des élections législatives anticipées de juin 2008.

En dépit d'une résolution adoptée par le Parlement européen en 2007, les conclusions du Conseil européen du 8 décembre 2009 soulignent qu'une solution mutuellement acceptable au problème du nom sous les auspices des Nations unies demeurait essentielle en vue de l'ouverture effective des négociations d'adhésion.

Il convient de préciser que les discussions entre les deux États n'achoppent pas seulement sur le nom du pays mais aussi sur ces déclinaisons : l'adjectif « macédonien » n'est, ainsi, pas admis par Athènes. De la sorte, la Grèce ne reconnaît pas de citoyenneté macédonienne ou de langue macédonienne. A ce sujet, la Grèce souhaite que le nom de la langue en anglais ne soit pas le « macedonian », mais le « makedonski », soit la traduction slave du mot. Le peuple macédonien n'existe pas non plus aux yeux d'Athènes, qui lui préfère la dénomination « People of Republic of North Macedonia ».

La France ne reconnaît le nom constitutionnel qu'au niveau bilatéral.

2. Le nom et ses conséquences politiques

Le VMRO-DPMNE, formation nationaliste conduite par le Premier ministre, Nikola Gruevski, dispose de la majorité absolue au Parlement depuis les élections législatives de 2008. Son succès électoral tient pour partie à son intransigeance sur la question du nom. Le VMRO-DPMNE a renforcé sa position à l'occasion des élections présidentielles et municipales des 22 mars et 5 avril 2009. Gjorgji Ivanov, a ainsi remporté l'élection présidentielle et le VMRO-DPMNE dirige désormais 57 municipalités sur 85.

Le parti albanophone, le DUI, fait partie de la coalition gouvernementale. 82 députés sur 120 soutiennent ainsi le gouvernement, qui dispose ainsi d'une majorité qualifiée pour les questions intéressant les minorités.

La fermeté sur ce problème constitue un réel argument électoral comme l'ont souligné le scrutin de juin 2008 et la campagne qui s'ouvre en vue des élections du 5 juin prochain ^{4 ( * )} . Il appartient néanmoins aux Macédoniens de progresser sur la voie du compromis, indépendamment du coût électoral d'une telle avancée. La proposition grecque d'assortir le nom de République de Macédoine d'une précision géographique - République de Macédoine du Nord ou République de Macédoine-Skopje par exemple - peut apparaître comme une solution si les Grecs renoncent dans le même temps à leurs revendications concernant les déclinaisons. Cette solution médiane est avancée par certains responsables de l'opposition. Elle s'appuie sur l'assouplissement d'Athènes sur la question depuis l'arrivée au pouvoir de M. Papandreou.

Le principal parti d'opposition, le SDSM, de tendance social-démocrate, présente néanmoins une attitude ambivalente sur la question du nom, en raison principalement de son poids électoral. Si certains responsables militent en faveur du compromis, elle a récemment dénoncé une semblable inclinaison de la part du gouvernement, condamnant le fait que le peuple n'ait pas été informé ou consulté.

3. Le nom et la candidature à l'Union européenne

Premier pays à avoir signé un Accord de stabilisation et d'association (ASA) avec l'Union européenne en 2001, l'ARYM a obtenu le statut de candidat en décembre 2005. Comme ses voisins, elle bénéficie de la suppression de l'obligation de visas depuis décembre 2009 .

En octobre 2009 , la Commission européenne a jugé dans son rapport annuel d'évaluation que les conditions étaient réunies pour recommander l'ouverture des négociations d'adhésion. Le document ne précise pas pour autant de date en raison notamment du conflit entre la Grèce et l'ARYM sur le nom.

Cette recommandation est renouvelée au sein du rapport de progrès présenté en novembre dernier. Ce rapport est, néanmoins, un terrible révélateur : même l'adjectif « macédonien » n'est pas une seule fois cité.

Si l'on peut concevoir que le principe de solidarité s'impose aux États membres, force est de constater que celui-ci aboutit à une impasse. Et cela alors même que les États-Unis, la Russie ou la Chine, comme 126 autres États ont reconnu le nom constitutionnel de « République de Macédoine ». En dépit de la médiation entreprise par les Nations unies depuis 1994, cette question est donc purement européenne. Il appartient à l'Union d'imposer une voie médiane, distinguant, par exemple, l'ouverture des négociations techniques du règlement politique de la question du nom, à l'instar de ce qui a déjà pu être réalisé dans le cadre du différend territorial entre la Croatie et la Slovénie.

La résolution adoptée par le Parlement européen le 7 avril va dans ce sens en appelant à l'ouverture immédiate des négociations. Le président de la Commission européenne a néanmoins estimé, deux jours plus tard, que la question du nom demeurait le préalable indispensable à toute ouverture des négociations, le gouvernement grec actuel constituant le meilleur partenaire en vue de négocier un compromis.

4. Le nom et ses conséquences pour la minorité albanaise

La question du nom pourrait apparaître absurde pour ne pas dire ridicule, si elle ne touchait pas directement à la question de l'identité macédonienne, dans un pays ayant connu, il y a moins de dix ans, des émeutes interethniques de grande ampleur entre la composante macédonienne et l'importante minorité albanaise, soit 25 % de la population.

Les violents conflits interethniques du printemps 2001, opposant la majorité slave et la minorité albanaise (un quart de la population), ont fait plus d'une centaine de victimes. L'accord-cadre d'Ohrid signé le 13 août 2001, avec l'appui de l'Union européenne ^{5 ( * )} , a permis de mettre un terme à l'affrontement entre l'armée régulière et les combattants de l'Armée de libération nationale (UCKM, inspirée du modèle kosovar) ^{6 ( * )} . Il met en place les fondements d'un État multiethnique, en promouvant bilinguisme, représentation dans les institutions politiques et décentralisation.

En refusant à Skopje sa dénomination constitutionnelle ou le nom de « macédonien » pour sa langue principale, la Grèce fait peser le risque d'une perte d'identité du pays et remet ainsi en cause l'équilibre trouvé par l'intermédiaire de l'accord-cadre. L'intransigeance du gouvernement en place sur la question du nom répond d'ailleurs à une peur irraisonnée de la montée en puissance de la communauté albanaise, qui serait renforcée, selon elle, par la disparition du terme macédonien.

Par ailleurs, la minorité albanaise est extrêmement favorable à une adhésion rapide à l'Union européenne et semble, à cet égard, être plus prompte au compromis que le reste de la population. L'intransigeance d'une large partie de la classe politique macédonienne n'est pas totalement comprise tant elle peut apparaître comme un frein à l'intégration.

La communauté albanaise observe, à cet égard, avec intérêt les avancées de Tirana sur la voie européenne et atlantique, plus rapides désormais que celles enregistrées par Skopje. Le projet panalbanais, qui séduit une part croissante de la communauté, doit, de fait, une partie de son succès à ce blocage.

B. AU-DELÀ DU NOM, UN MODÈLE DÉMOCRATIQUE ET MULTICULTUREL A CONSOLIDER

L'aspect symbolique de la question du nom ne doit pas, pour autant, occulter les défis auxquels est confrontée la Macédoine. Qu'il s'agisse de l'application de l'accord-cadre d'Ohrid ou de l'État de droit, des progrès demeurent à accomplir, tant à l'heure actuelle, le pays ne répond pas totalement aux critères, notamment politiques, d'adhésion.

Le règlement de la question du nom et l'ouverture des négociations d'adhésion qui en découlerait ne peuvent être considérés comme une fin en soi. Cela ne suppose pas, au regard des réformes qui restent à accomplir, une intégration automatique.

Le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a insisté sur ce point lors de son déplacement à Skopje, le 9 avril dernier. Il a, à ce titre, annoncé la mise en place d'un dispositif de consultations semestrielles à haut niveau destiné à évaluer l'avancée des réformes, rappelant, par ailleurs, que les élections anticipées du 5 juin prochain, avaient valeur de test.

1. L'accord-cadre d'Ohrid dix ans après

a) Le fondement d'un État multiethnique

L'accord-cadre s'est traduit par une importante révision de la Constitution, destinée à créer les fondements d'un véritable État multiethnique et garantir dans le même temps une meilleure représentation de la minorité d'origine albanaise. La référence selon laquelle les Slavo-Macédoniens sont le peuple fondateur du pays est ainsi supprimée et le caractère multiethnique du pays reconnu. L'usage de la langue albanaise est autorisé pour les documents officiels, seul le gouvernement s'exprimant uniquement en macédonien, sauf dans les zones albanophones désignées par l'accord-cadre.

L'albanais devient la seconde langue officielle dans les territoires où la minorité albanaise représente plus de 20 % de la population. Au sein de ces régions, l'État s'engage, dans le même temps, à financer, en plus de l'enseignement primaire ^{7 ( * )} et secondaire, l'enseignement supérieur en albanais. Des lois sont venues concrétiser ces dispositions de l'accord-cadre en juillet 2008.

L'État garantit, dans le même temps, la représentation proportionnelle des minorités dans la fonction publique, l'armée et la police ainsi qu'à la Cour constitutionnelle. Si en 2002, la communauté albanaise n'était représentée qu'à hauteur de 3 % au sein de la fonction publique, elle constitue aujourd'hui près de 22 % de ses effectifs. L'accent doit désormais être mis sur le niveau des postes occupés par les minorités, à l'heure actuelle assez faible.

Au plan institutionnel, le système de double majorité, dit « système Badinter », s'applique pour les textes intéressant les minorités. Dans ce cadre, pour être adoptée, une loi doit bénéficier du vote de la majorité des députés ainsi que celui de la majorité des groupes représentant les minorités à l'Assemblée. Un comité des communautés, composé de 19 parlementaires, dont 7 Macédoniens et 7 Albanais, est chargé de veiller au respect de ce système.

Par ailleurs, toute formation gouvernementale accueille en son sein des membres de la communauté albanaise.

La loi de réorganisation territoriale, adoptée par référendum en 2004, confie, en outre, davantage de pouvoirs et de moyens aux collectivités locales. Des systèmes de quotas y sont mis en place en vue de reconnaître le poids des communautés ethniques qui les composent. Si une communauté représente plus de 50 %, elle a le droit d'utiliser sur le territoire de la collectivité des symboles identitaires. Si sa population représente au moins 20 % de celle de la communauté, sa langue devient la seconde langue officielle. Si ce seuil n'est pas atteint, le conseil municipal peut néanmoins décider d'adopter l'idiome d'une communauté comme seconde langue officielle à l'instar du turc à Gostivar ou du serbe à Kumanovo.

Un secrétariat général, placé directement sous l'autorité d'un vice-Premier ministre albanais, est chargé de l'application de cet accord-cadre.

L'État accorde, en outre, un statut égal aux religions orthodoxe, musulmane et catholique.

L'accord-cadre a néanmoins prouvé ses limites tant la situation sur le terrain souligne la permanence de tensions interethniques, relevées notamment dans une résolution adoptée par le Parlement européen le 7 avril dernier et dont le projet Skopje 2014 est un symbole.

b) Skopje 2014, miroir des crispations identitaires

Si cet accord a mis fin au conflit et tente de mettre en place les fondements d'un état multiethnique, il n'est pas pour autant une garantie, comme en témoigne le repli identitaire des deux communautés, paradoxalement renforcé par l'accord d'Ohrid.

Le centre-ville de la capitale du pays, Skopje, est au coeur d'un vaste projet d'aménagement, destiné à permettre à ce quartier reconstruit après le tremblement de terre de juillet 1963 de retrouver son standing passé. Les monuments détruits à l'occasion du séisme seraient ainsi reconstruits à l'identique, qu'il s'agisse de la forteresse de Kale, du Théâtre national, du Cercle national ou de l'impressionnante cathédrale Saint-Constantin et Sainte-Hélène qui mesurait 29 mètres de haut. Autour du fleuve Vardar sera également construit un Musée du réveil national macédonien. La place de Macédoine accueillera, quant à elle, un arc de triomphe et une fontaine surmontée d'une statue équestre d'Alexandre le Grand. Les statues de Gotsé Deltchev et de Damé Grouev, deux héros du mouvement de libération nationale du début du XX ^ème siècle, ont déjà été installées sur la place et seront rejointes par quatorze autres effigies disposées dans l'ensemble du quartier. Enfin, le Parlement sera coiffé de trois coupoles et son parvis sera orné de trois monuments en l'honneur de héros historiques macédoniens. Les travaux ont commencé en 2008 , avec l'installation d'un drapeau géant, destiné à augmenter la conscience nationale macédonienne. Des drapeaux identiques ont également été installés dans les autres grandes villes du pays.

Cette opération urbanistique, appelée Skopje 2014 en référence à la date prévue d'achèvement des travaux, ne fait pas l'unanimité, notamment en raison de son coût - 200 millions d' euros - mais aussi et surtout de son caractère historiciste et nationaliste. La minorité albanaise - 25 % de la population de la ville - déplore aussi le fait qu'elle ne sera pas représentée dans les divers monuments qui seront érigés sur la place de Macédoine. Des affrontements ont en effet opposé, le 13 février dernier, des jeunes des communautés albanaise et macédonienne autour d'un projet de musée national et de restauration d'une église.

Ces émeutes viennent souligner la difficulté pour le pays de donner un sens à l'accord-cadre et à oeuvrer en faveur d'un véritable rapprochement culturel. Sa répartition territoriale assez homogène au nord-ouest de la République, son poids important et sa démographie dynamique font de cette minorité un ensemble difficile à intégrer. Son identification culturelle passe plus par des références aux symboles historiques traditionnels albanais (le héros national albanais Skanderberg), voire la religion, comme en témoigne le rôle important de l'Islam Bektâchî, traditionnellement albanais et fortement implanté à Tetovo, que par des références à l'histoire de la jeune nation macédonienne. A ce titre, le raidissement religieux observé dans quelques zones albanaises, qui se traduit notamment par une diminution de l'influence soufie et la venue de prédicateurs syriens et égyptiens, n'est pas non plus sans conséquence sur la coexistence entre les deux communautés.

Le recul de la maitrise du macédonien au sein des jeunes générations albanaises contribue parallèlement à renforcer la division de fait de la Macédoine. La stratégie nationale pour une éducation intégrée 2010/2015 mise en place par le gouvernement, qui prévoit notamment l'introduction du macédonien pour tous les élèves du cycle primaire, se heurte à l'heure actuelle à la réalité du terrain, marquée par la séparation scolaire des communautés, sous la pression des enseignants, des parents d'élèves mais aussi des formations politiques.

Le partenariat politique entre le VMPRO-DPMNE et les Albanais du DUI ne doit pas faire illusion, tant il repose sur des bases fragiles. Le DUI demeure avant tout l'émanation politique de l'UCKM, alors que le VMRO-DPME a bâti ses succès sur un nationalisme sourcilleux. Cet équilibre relatif explique sans doute pour partie la lenteur observée dans le traitement de quatre dossiers remontant aux affrontements de 2001, renvoyés en 2005 par le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie devant les juridictions macédoniennes, visant principalement l'UCKM mais aussi les fondateurs du DUI.

Il conviendra, de fait, de suivre l'attitude de cette communauté, sensibilisée pour partie aux arguments du mouvement panalbanais Vetvendosje , implanté au Kosovo, et encore marquée par le conflit de 2001, comme en témoigne l'importance en son sein des mouvements d'anciens combattants.

Ceux-ci relayent notamment leurs préoccupations financières, les anciens membres de l'UCK s'estimant oubliés d'une partie de l'accord-cadre qui prévoyait une indemnisation des anciens combattants. Deux cents familles seraient concernées.

Les difficultés entre Macédoniens et Albanais ne doivent pas pour autant occulter le sort des autres minorités vivant en Macédoine, reconnues (Serbes, Turcs, Roms) ou non (les Macédoniens musulmans) qui ne disposent pas forcément d'une influence suffisante pour faire reconnaître leurs droits au sein d'une Macédoine en principe multiculturelle. L'accord d'Ohrid semble à cet égard plus avoir débouché sur un bi-nationalisme que sur le multiculturalisme. Les droits des communautés ne sont réellement reconnus au plan local ou national que lorsqu'elles dépassent 20 % des populations prises en compte.

L'État a tenté de corriger cet effet de seuil via le lancement d'une agence spéciale dédiée à ces communautés ou la création, au sein du ministère de la culture, d'une direction pour l'affirmation et la promotion de la culture des communautés du pays. Les fonds accordés par l'État pour la promotion de la diversité sont néanmoins principalement dirigés vers les communautés macédonienne (50 % des crédits) et albanaise (40 % des subventions).

La Constitution identifie, pourtant, aux côtés du peuple macédonien, une vingtaine de groupes ethniques. A l'occasion de la préparation du prochain recensement, des groupes minoritaires non cités par la Constitution ont, à cet égard, revendiqué la mise en place de politiques de recrutement au sein de la Fonction publique et le versement d'allocations spécifiques.

2. La nécessaire consolidation du modèle démocratique macédonien

a) La crise politique et la question de la liberté des médias

Le parti d'opposition Union sociale démocrate de Macédoine (SDSM), dirigé par l'ancien Premier ministre et ancien Président Branko Crvenkovski, boycottent les séances du Parlement depuis l'annonce, en décembre, de l'ouverture d'une enquête judiciaire contre une chaîne de télévision privée - TV A1 -, jugée proche de l'opposition. Un désaccord sur le code électoral cristallise également les tensions. Face à cette impasse politique, le gouvernement a annoncé, en février, la tenue d'élections anticipées qui auront lieu le 5 juin prochain.

Les difficultés rencontrées par la chaîne TV A1 s'inscrivent dans le cadre d'une attaque du VMRO-DPME contre la Fondation Soros, dont dépendent un certain nombre d'ONG locales. La Fondation verserait notamment une subvention de 500 000 euros au Centre macédonien pour la formation européenne dirigé par les proches du parti d'opposition SDSM. Ces fonds permettaient la production de l'émission « Maintenant l'Europe » diffusée sur TV A1.

Le propriétaire de la chaîne, ainsi que des journaux Vreme , Spic et Koha-Ere , le magnat Velija Ramkovski, autrefois proche du pouvoir, est aujourd'hui emprisonné en compagnie de 13 de ses collaborateurs pour fraude fiscale. L'enquête a été déclenchée à la suite d'une prise de position en faveur de l'opposition.

Au-delà de cette affaire, c'est la question même de la liberté d'expression qui est posée tant celle-ci est menacée par l'absence d'indépendance financière des médias, dépendant des contrats de publicité passés par l'État et menacés à tout moment de liquidation. L'autorité de régulation audiovisuelle n'a, par ailleurs, pas été en mesure de garantir, lors des derniers scrutins de 2008 et 2009, un égal accès des partis aux médias.

b) Le test des élections du 5 juin

José Manuel Barroso a rappelé, lors de sa dernière visite à Skopje, que des élections ne respectant pas les standards internationaux contreviendraient aux critères de Copenhague et pourraient ainsi remettre en cause la recommandation positive de la Commission sur l'ouverture des négociations. Cette recommandation doit être analysée à la lumière des scrutins de 2008 et 2009.

Les dernières élections législatives de 2008 ont notamment donné lieu à des violences au sein des bureaux de vote, principalement en zone albanaise. Un certain nombre d'opérations nuisant à la sincérité du scrutin ont également fragilisé l'élection. Les listes électorales non actualisées ou incluant des enfants ont ainsi été mises en causes. L'utilisation des ressources de l'État au profit des candidats du gouvernement sortant a également été observée, qu'il s'agisse de l'organisation de bilans médicaux gratuits dans des lieux publics ou de l'ouverture de centres de soins en zones rurales.

Par ailleurs, dans un contexte économique difficile, où le taux de chômage dépasse les 30 %, l'État demeure le premier employeur, rétribuant 35 % de la population active. Une telle situation n'est pas sans conséquence en matière politique, des pressions ayant été observées lors des scrutins de 2008 et 2009 sur les fonctionnaires en vue de voter pour le bon candidat s'ils souhaitaient conserver leur emploi. Observable au niveau national, ce type d'intimidations a également été enregistré au niveau local à l'endroit des fonctionnaires territoriaux.

Le caractère anticipé du scrutin a déjà été mis en avant pour justifier par avance un certain nombre de dysfonctionnements. Les dispositions destinées à juguler toute tentative d'intimidation n'ont ainsi pas pu être adoptées. Les listes électorales n'ont pas toutes été expurgées. La création de trois nouveaux sièges de députés représentant la diaspora va, là encore, nourrir nombre de critiques, les conditions du vote pour ces représentants macédoniens de l'étranger demeurant encore floues.

Les élections devraient, selon les prévisions, se traduire par le maintien au pouvoir du parti nationaliste. Il est indispensable que les élections se déroulent dans les conditions les plus régulières possibles. A l'inverse, le risque est grand de voir perdurer la crise politique, le SDSM pouvant, par exemple, ne pas reconnaître le résultat du scrutin et maintenir son boycott des séances du Parlement.

c) Des réformes à poursuivre

Au-delà du test électoral, les autorités macédoniennes doivent poursuivre les réformes entreprises depuis quelques années en vue de permettre au pays de mieux répondre aux exigences européennes en matière d'indépendance judiciaire et de lutte contre la corruption. Le dernier rapport de progrès de l'Union européenne estime ainsi qu'en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux, le cadre législatif, les capacités administratives et le bilan en matière d'application demeurent modestes.

Le groupe d'États contre la corruption - GRECO - du Conseil de l'Europe a publié le 31 août dernier un rapport visant l'ARYM et notamment le mode de financement de la vie politique locale. Si le GRECO relève la conformité des dispositions législatives nationales avec les textes de référence du Conseil de l'Europe, il pointe par ailleurs les faiblesses de la législation en ce qui concerne le délit de trafic d'influence, le recours abusif au moyen de défense dit du « regret réel » qui permet d'atténuer la peine, l'absence de contrôle externe et de poursuites effectives en matière de financement des partis, la non prise en compte des biens et services gratuits fournis aux organisateurs des campagnes électorales.

La corruption touche les sphères politique, judiciaire et administrative du pays. L'utilisation de fonds publics dans les campagnes électorales ou l'attribution douteuse des marchés et emplois publics traduit une forme de népotisme généralisé qui inquiète, notamment, l'Union européenne.

La réforme du système judiciaire constitue en conséquence une des clés de l'adhésion européenne. C'est dans ce cadre que le gouvernement a adopté une stratégie nationale pour la justice.

Le recrutement des magistrats n'est, ainsi, plus laissé à la discrétion du Parlement depuis 2004, année au cours de laquelle a également été adopté le principe d'indépendance budgétaire des tribunaux. Une Académie des juges et des procureurs a été créée en 2007. Le Conseil de l'administration judiciaire a été institué en 2008, en même temps que les cours administratives. Un code de procédure criminelle a, enfin, été adopté en novembre dernier.

Il convient cependant de noter que le Conseil supérieur de la magistrature peut pourvoir 50 % des vacances de poste en dehors des diplômés de l'académie. Il n'est pas étonnant que la confiance de l'opinion dans le système judicaire local demeure assez faible.

L'ARYM a, par ailleurs, ratifié la majorité des traités et conventions relatifs aux droits de l'Homme ainsi que le statut de Rome relatif à la Cour pénale internationale. Cette adéquation théorique aux principes fondamentaux n'a pas empêché l'augmentation sensible des cas portés devant la Cour européenne des droits de l'Homme au cours des trois dernières années. Il convient de relever, par ailleurs, que la loi anti-discrimination du 8 avril 2010 exclut l'orientation sexuelle des motifs de discrimination.

Au-delà du système judiciaire, les réformes entreprises dans la fonction publique doivent être poursuivies afin de réduire la politisation de celle-ci. Le recrutement est, en effet, par trop soumis à des considérations politiques, comme les carrières du reste. On relèvera ainsi que 75 % des effectifs du département ministériel consacré aux affaires européennes ont changé en un an, au gré des luttes d'influence. Cette absence de cohérence n'est pas sans incidence sur la mise en oeuvre effective des mesures d'adaptation de la législation macédonienne à l'acquis communautaire.

Il convient de conférer les moyens adéquats à l'appareil administratif, pour qu'il puisse répondre au défi européen. Les partis politiques rassemblent aujourd'hui l'élite locale, au détriment d'ailleurs de l'État. Un permanent du VMRO-DPMNE, le parti majoritaire, perçoit ainsi une rémunération de plus de 1 000 euros là où un fonctionnaire gagne autour de 300 euros.

3. L'économie, un défi politique

La Macédoine est confrontée à un taux de chômage dépassant les 30 % de la population active. Cette situation est moins liée à des problèmes conjoncturels imputables à la crise mondiale qu'à des failles structurelles importantes qui touchent tant à la formation qu'aux conditions d'exercice de l'activité économique.

Le dernier rapport de progrès de l'Union européenne insiste, à cet égard, sur la nécessaire adaptation des normes en vue de garantir la liberté de circulation des capitaux, des biens et des travailleurs. La Commission estime en outre que des progrès doivent être obtenus concernant la libre prestation de service et la liberté d'établissement.

Les autorités macédoniennes ont souhaité répondre en premier lieu au problème de l'enseignement supérieur. 60 % de la population active, en majeure partie arrivée sur le marché du travail dans les années quatre-vingts, ne possède même pas un diplôme de l'enseignement secondaire. C'est dans ce contexte que doit être comprise l'augmentation de l'âge de la fin de scolarité obligatoire à dix-huit ans. L'accent mis sur l'éducation se traduit dans le même temps par la multiplication des universités. Chaque grand centre urbain dispose ainsi d'une ou deux facultés, ce qui apparaît cependant disproportionné au regard de la taille du pays.

L'attractivité du territoire est également au coeur des préoccupations des autorités locales. La promotion de zones franches - une large partie du secteur industriel est composée d'entreprises de transformation qui importent les matières premières utilisées - et une fiscalité avantageuse - le taux d'imposition sur les sociétés est fixé à 10 % (aucun impôt en cas de réinvestissement des bénéfices) ^{9 ( * )} -, sont censées compenser l'absence de visibilité du pays, le souvenir des affrontements de 2001 ou la mauvaise image que peut renvoyer le blocage de l'ouverture des négociations d'adhésion à l'Union européenne. Une telle réputation contraste pourtant avec la rigueur que s'impose Skopje, qui a, très tôt, fait le choix de l'orthodoxie budgétaire (le déficit public devrait s'élever à 2,5 % du PIB en 2010), arrimant sa monnaie à l'euro au risque d'augmenter le coût de ses exportations, luttant énergiquement contre l'inflation et régulant aux maximum les activités du secteur bancaire. Le gouvernement envisage désormais d'augmenter les dépenses liées au transport ou à l'énergie afin de désenclaver le territoire.

La Macédoine ne peut tempérer sa faible attractivité par ses exportations. Son marché agricole n'est, à l'heure actuelle, pas structuré en ce sens. Le secteur textile est menacé à terme par les pays émergents, les coûts de main d'oeuvre, même modiques - le salaire moyen en Macédoine s'élève à 350 euros -, demeurant supérieurs à ceux pratiqués en Inde ou en Chine. L'acier constitue à l'heure actuelle la principale exportation du pays.

Le développement économique du pays n'est pas sans conséquence au niveau politique. La Macédoine est caractérisée par la part importante du secteur public qui emploie près de 35 % de la population active. La croissance de l'emploi privé permettrait ainsi de diminuer un certain nombre de phénomènes observés plus haut, qu'il s'agisse du clientélisme ou de la pression politique sur les fonctionnaires, en offrant, notamment, une vraie alternative en termes de carrières.

Il convient enfin de relever que l'économie demeure pour partie indépendante de la question du nom. La Grèce est, avec l'Allemagne et la Serbie, l'un des principaux partenaires commerciaux de la Macédoine (9,2 % des importations et 15,2 % des exportations). Les entreprises grecques contrôlent notamment le plus grand réseau de distribution de biens de consommation courante du pays. Afin d'attirer les capitaux hellènes, le gouvernement macédonien a, par ailleurs, décidé en décembre 2007 d'assouplir le régime de visas en faveur des grecs. Il est à espérer qu'une telle coopération économique puisse conditionner une évolution positive sur le problème du nom.

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* *

Les progrès accomplis par la Macédoine depuis son accession à l'indépendance en ont fait rapidement un candidat modèle à l'Union européenne. La question du nom est néanmoins venue obérer les efforts effectués en vue d'une adhésion rapide. Ce problème, qui frise le ridicule tant l'intransigeance grecque sur la question ne s'appuie sur aucun élément véritablement objectif, n'a pas été sans conséquence sur le dynamisme de la jeune république et pèse encore, à l'heure où elle semble traverser une crise de croissance, tant politique qu'économique.

Skopje est confrontée à un dilemme. Chercher un compromis avec Athènes sur la question du nom apparaît, à ce jour, indispensable si les autorités macédoniennes n'entendent pas voir leur marche vers l'Union longuement paralysée. Une telle option n'est pas pour autant sans risque tant le choix de l'appellation et de ses déclinaisons n'est pas sans incidence sur l'identité du pays et notamment sur les rapports entre Slavo-Macédoniens et Albanais qui le composent.

La République de Macédoine s'est cependant dotée, avec l'accord d'Ohrid, d'un cadre pour mettre en place les conditions d'un véritable vouloir-vivre ensemble, via la promotion du bilinguisme, des quotas et de la décentralisation. Les crispations autour de Skopje 2014 viennent néanmoins souligner que les dispositions mises en place n'ont pas encore permis l'émergence d'une réelle identité macédonienne, transcendant les communautés. Le réflexe identitaire joue à plein, tragiquement renforcé par les nouveaux droits obtenus.

La question du nom n'est pas non plus sans incidence sur le fonctionnement de l'État. Elle reste un argument électoral de premier poids, tant pour la majorité que pour l'opposition, en dépit de ses récentes déclarations d'intention en la matière. Elle contribue de facto à une radicalisation du débat politique et consolide une pratique par moments à rebours des standards européens.

Le problème de la dénomination ne saurait, en effet, constituer la seule clé pour évaluer la situation de la Macédoine. Si le groupe interparlementaire appelle de ses voeux une solution rapide à ce problème fondamental, il ne mésestime pas pour autant les défis auxquels doit répondre la jeune démocratie. La démarche initiée par la Commission européenne qui insiste, dans le cadre d'un dialogue à haut niveau avec les autorités macédoniennes, sur les réformes à mener, constitue, à cet égard, une excellente initiative.

L'adaptation du système judiciaire aux standards européens, le renforcement de l'indépendance de l'administration et des médias ou l'application sereine de l'accord-cadre d'Ohrid fon, à cet égard, figure de priorité. L'Union européenne ne peut être uniquement assimilée à un vecteur de modernisation économique. Elle répond aussi à une volonté politique de promouvoir les valeurs démocratiques sur l'ensemble du continent européen.

Le groupe interparlementaire a pu, au cours de son déplacement, constaterla détermination du gouvernement macédonien à répondre aux demandes européennes en vue d'une adhésion rapide. L'adoption de lois destinées à s'adapter à l'acquis communautaire est une étape essentielle. Une telle démarche ne sera néanmoins que cosmétique si ces dispositions ne sont pas concrètement mises en application.

Cette volonté gouvernementale ne sera, par ailleurs, couronnée de succès qu'à la condition qu'elle permette une adaptation à l'esprit communautaire et pas uniquement aux normes. Les élections constituent, à cet égard, un premier test. Le résultat attendu ne devrait pas, selon les prévisions, modifier considérablement l'équilibre politique en présence. Elles doivent néanmoins déboucher sur une modification des pratiques politico-administratives, sous peine de voir un peu plus retardée l'ouverture des négociations d'adhésion.

La France se doit d'accompagner une telle évolution. Les coopérations techniques déjà mises en place doivent être soutenues et renforcées, tant au niveau gouvernemental que parlementaire. Il convient, par ailleurs, que notre pays s'investisse davantage au sein de l'Union européenne dans la médiation entre la Grèce et la Macédoine, afin de rapidement surmonter ce conflit absurde.

CONCLUSION

L'ancienne République yougoslave de Macédoine, ce pays sans nom, et le Kosovo présentent à première vue des trajectoires opposées, l'une étant aux portes de l'Union européenne quand l'autre n'est pas encore unanimement reconnu sur la scène internationale. La problématique multiethnique y est pourtant identique, tant la question du vouloir vivre-ensemble est au coeur des politiques menées par ces deux États, mais aussi des dispositifs d'accompagnement mis en place par les Nations unies ou l'Union européenne.

La mise en place de structures destinées à garantir une coexistence pacifique et mettre ainsi un terme aux violences interethniques est, à l'heure actuelle, couronnée de succès. Il appartient aux États concernés de passer à une seconde étape, destinée à mieux intégrer les minorités dans la prise de décision et adhérer à terme à l'Union européenne. La consolidation de l'État de droit fait, à cet égard, figure de priorité pour les deux gouvernements. L'adaptation de l'acquis communautaire est aussi une adéquation à un esprit européen.

Le groupe interparlementaire France - Balkans occidentaux entend accompagner et encourager cette évolution. Il milite, à cet égard, pour le développement de coopérations techniques avec les parlements de ces États en vue de faciliter, notamment, le travail législatif allant en ce sens. Le groupe insiste parallèlement sur la nécessité pour la France de conserver un rôle important dans la région au sein de laquelle elle s'est fortement investie par le passé, notamment au plan militaire. Elle doit, à cet égard, favoriser le désenclavement de ces territoires. En ce qui concerne le cas spécifique de la Macédoine, le groupe souhaite qu'une solution européenne soit très rapidement trouvée en vue de dépasser une querelle qui serait absurde si elle ne fragilisait pas les fondements de cette jeune démocratie.

PROGRAMME DE LA MISSION

Lundi 18 avril 2011- Kosovo

Mardi 19 avril 2011- Kosovo

Mercredi 20 avril 2011
Kosovo et Ancienne République yougoslave de Macédoine

Jeudi 21 avril 2011 - Ancienne République yougoslave de Macédoine

Vendredi 22 avril 2011 - Ancienne République Yougoslave de Macédoine

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* ¹ Les communes kosovares peuvent être comparées aux cantons français.

* 2 Cette formation est issue de l'aile droite de l'UCK. Elle est dirigée par l'ancien Premier ministre Ramush Haradinaj actuellement en détention à La Haye dans l'attente de son procès pour crimes de guerre devant le Tribunal pénal pour l'ex-Yougoslavie.

* ³ D'après l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), 3 260 Kosovars ont demandé l'asile politique en 2010, soit 10 % de la demande totale. Ils constituent, à cet égard, les premiers demandeurs d'asile en France. Seuls 3 % de ces demandes ont abouti à l'octroi d'une protection en première instance et 14 % après appel auprès de la Cour nationale du droit d'asile. La demande kosovare ne cesse de progresser depuis 1999, dépassant celle des Turcs d'origine arménienne, des Chinois et des Russes d'origine tchétchène. Les motivations demeurent néanmoins principalement économiques. Si la demande était autrefois d'origine Rom, la majorité des requêtes est désormais le fait d'albanophones. Beaucoup de témoignages faisant état de menaces sont invérifiables. Le 26 mars, le Kosovo a été placé sur la liste des pays sûrs par l'Ofpra, permettant un traitement plus rapide des dossiers (procédure dite prioritaire), en supprimant les entretiens individuels et en limitant l'étude du dossier aux seuls documents écrits. Les recours ne sont, quant à eux, plus suspensifs.

* ⁴ Un sondage de l'agence Rating publié par le journal Dnevnik le 26 mai 2010 corrobore cette adhésion populaire : 51 % de la population souhaite l'arrêt des négociations sur le nom, 70 % estime que les demandes grecques menacent l'identité nationale. 66,5 % des sondés considèrent que la question du nom est prioritaire par rapport à celle de l'intégration européenne, 60 % d'entre eux pensant que la Macédoine adhèrera à l'Union européenne sans changer de nom.

* ⁵ Deux représentants spéciaux de l'Union européenne, les Français François Léotard et Alain Le Roy, se sont succédés en 2001 pour suivre l'application de cet accord.

* ⁶ La stabilisation militaire du pays a, par ailleurs, été permise par l'envoi sur place de troupes de l'OTAN dès 2001 (3 500 hommes), à la demande du Président macédonien. Elles ont été relayées d'avril à décembre 2003 par 400 hommes déployés par l'Union européenne dans le cadre de l'opération Concordia. La mission de police Proxima (200 hommes) lui a succédé pendant deux ans, au sein de laquelle la France était très engagée.

* ⁷ L'éducation primaire s'effectue en macédonien, en albanais, en turc et en serbe.

* ⁸ Les Roms constituent la minorité la plus vulnérable avec un taux de chômage de plus de 70 %, une faible espérance de vie, un taux d'éducation peu élevé et une discrimination diffuse. La représentation politique de la communauté est néanmoins bien assurée avec un député, un ministre, une municipalité - Shuto Orizari. Le clan Bajram est par ailleurs bien implanté dans le monde économique. L'ARYM abrite encore 1 800 réfugiés roms ayant quitté le Kosovo en 1999. 40 000 d'entre eux avaient alors fui l'ancienne province serbe.

* ⁹ Le taux d'impositions sur les revenus est également fixé à 10 %, quel que soit le montant déclaré.