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Environnement international, processus électoral et consolidation démocratique



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Travaux de la matinée

Sous la présidence de Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES
Professeur à l'Université Paris II, directeur de l'IPAG de Paris

I. Principe général de la coopération électorale

Didier MAUS, conseiller d'État

Le Code électoral est complexe bien qu'il soit issu de l'un des premiers efforts de codification (1953). La complexité est liée à l'ajout régulier de nouvelles règles par le législateur, notamment pour organiser les élections européennes et régionales.

Il est rare de s'interroger sur l'efficacité de l'ingénierie électorale et les transferts de technologies démocratiques : peu de constitutionnalistes s'intéressent aux élections. Il s'agit pourtant d'une opération essentielle et complexe. Mettre un bulletin dans une urne pour élire une personne paraît simple, mais ce n'est qu'une infime partie du processus électoral, très lourd. En tant que conseiller municipal d'un village de Seine-et-Marne (Samois-sur-Seine) et assesseur d'un bureau de vote, je sais que dix personnes sont nécessaires pour assurer le fonctionnement d'un seul bureau ouvert de 8 à 18 heures, voire 22 heures lors des élections européennes. C'est un véritable casse-tête dans les grandes villes, où la participation civique est moins évidente. Quoi qu'il en soit, l'opération électorale commence en amont et finit en aval du vote. En pratique, la difficulté réside dans la succession de petites opérations, toutes essentielles pour la sincérité de l'élection. La multiplicité de ces opérations rend d'autant plus difficile l'exportation des procédures.

Depuis 25 ans, la technologie électorale se développe. Des opérateurs apparaissent, en l'occurrence les organisations internationales et les ONG. Ainsi, en 1992, l'ONU a créé le bureau d'assistance électorale. De même, l'Union interparlementaire, l'OSCE et le Conseil de l'Europe s'intéressent à la coopération électorale. Pour leur part, les ONG défendant la démocratie sont très nombreuses. La promotion de la démocratie est d'ailleurs un moyen de faciliter les transferts culturels et idéologiques.

Une anecdote montre la complexité des problèmes. Vers 1995, l'Union interparlementaire a élaboré une première recommandation sur les bons standards en matière d'organisation électorale. Après étude, il était apparu que la France ne respectait pas les principes démocratiques : par exemple, l'organisation est confiée aux élus et aux préfets et non à une commission électorale, ce qui est suspect. Heureusement, le document a été corrigé. Autrement dit, les systèmes sont très divers ; il est impossible d'appliquer un système unique. Il faut tenir compte des héritages, de la culture et des habitudes de la société civique.

1 - L'avant élection

L'avant élection est un véritable problème pour les pays qui n'ont pas l'habitude de préparer des élections.

L'établissement des listes électorales est un véritable « casse-tête » lorsque l'état civil n'existe pas ou qu'il est défaillant, par exemple en raison d'une faible variété des patronymes ou d'incertitudes sur les naissances. Il faut parfois mettre en place un substitut tel que le tatouage temporaire.

La préparation matérielle pose également problème. Les élections doivent se dérouler en tous lieux au même moment, ce qui nécessite une logistique lourde. Le transport du matériel peut être difficile, notamment en Afrique.

Le choix des jours de l'élection est peu aisé. En raison de ses traditions chrétiennes, la France a choisi le dimanche. L'Angleterre ou les États-Unis ne votent jamais le dimanche, mais respectivement le jeudi et le mardi. Ces jours ne sont pas fériés et cela ne fonctionne pas plus mal.

La question du mode de scrutin est essentielle. Aucune loi électorale n'est parfaite. Le choix est plus simple lorsqu'il s'agit d'élire une personne, puisque la question de la représentativité ne se pose pas, mais même dans ce cas, une réflexion sur le type de majorité (normale ou qualifiée) et le nombre de tours de scrutin est nécessaire. Par ailleurs, lorsqu'un scrutin proportionnel est choisi, il est difficile de revenir en arrière, car il permet la réélection des notables de tous les partis. En tout état de cause, quelques principes tels que la sincérité et l'absence d'effet de déformation doivent être respectés, mais en pratique, l'adoption d'une loi électorale répond davantage à des considérations politiques que morales.

2 - L'élection

Une fois identifiés, les électeurs doivent voter. Un tampon indélébile sur le poignet peut se substituer à l'état civil. L'organisation est aussi complexe sur plusieurs plans.

Les heures d'ouverture des bureaux doivent être définies. Elles peuvent être larges ou sur plusieurs jours.

Le secret du vote doit être assuré. Même si le principe de l'isoloir tend à être oublié au nom de la simplification des techniques, il est fondamental que le vote soit secret, qu'il soit réalisé dans une urne classique ou électronique. Personne ne doit savoir ce que vous faites, sauf en cas de défaillance physique. Cela condamne par avance tous les systèmes de vote à distance, qui ne donnent aucune garantie quant à l'isolement par rapport au conjoint, au collègue, au curé ou à l'imam.

Les urnes peuvent faire l'objet de discussion. Elles peuvent être transparentes ou opaques. Elles doivent être inviolables lors du vote et du transport ultérieur lorsque le dépouillement ne peut avoir lieu sur place.

Le dépouillement est une opération délicate. En France, la législation prévoit que l'on doit pouvoir tourner autour des tables de dépouillement, car il faut pouvoir surveiller que les bulletins sont les bons. Le contentieux électoral est assez fréquent sur ce point.

3 - L'après élection

L'opération électorale n'est pas terminée avec la proclamation des résultats. Il y a deux prolongements.

Sur le plan politique, le résultat doit être accepté. La situation du Kenya en janvier 2008 est un contre-exemple. Les élections doivent donc avoir été honnêtes.

Sur le plan juridique, le contentieux doit être régulé. Un juge des élections doit être prévu. Le conflit entre Georges BUSH et Al GORE, en 2000, a montré que les États-Unis ne savaient pas compter le nombre de voix en Floride. Le juge a simplement confirmé les résultats en avouant son incompétence. Cette solution pouvait être acceptée aux États-Unis compte tenu de la culture.

Il faut que la sérénité de l'après élection soit érigée en principe.

Pour conclure, deux éléments sont essentiels. Premièrement, il n'existe pas de démocratie sans élections. Des élections imparfaites sont préférables à l'absence d'élections. Deuxièmement, la coopération électorale est utile, mais il ne faut pas faire abstraction des identités nationales. Les élections doivent tenir compte du contexte politique et de la culture. Il n'est pas possible de les oublier. De ce fait, il n'y a pas un principe, mais des principes généraux de la coopération électorale.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

En résumé, au-delà des identités nationales, deux principes sont universels : la sincérité et le secret.

II. Irak : où en est la démocratie électorale en 2008 ?

Allaoua CHELBI, National Democratic Institute (NDI)

L'Irak est une démocratie où les forces extérieures exercent une influence décisive. La présence de forces étrangères sur son sol fait que l'analyse de la situation du pays demeure controversée. D'une manière générale, il s'agit d'un pays très spécifique au Moyen-Orient : un régime a chuté contre une coalition internationale ; une constitution a été adoptée ; une assemblée plurielle a été élue ; la violence meurtrière quotidienne se poursuit ; la tension intercommunautaire se maintient.

2005 a été marquée par une nouvelle vie institutionnelle en Irak, puisque trois élections y ont été organisées. Le point essentiel à retenir est que le respect des identités est un élément fondamental des processus électoraux : en Irak, les communautés religieuses et ethniques continuent de jouer un rôle essentiel.

1 - Le vote communautaire et religieux

L'appartenance communautaire et religieuse des votants constitue l'essence du vote. De fait, les élections de 2005 n'étaient qu'une confirmation des identités cohabitant en Irak (kurde, arabe, turkmène, chabak, sunnite, chiite, chrétienne, yazidi, etc.). Ces appartenances ont dicté le comportement électoral des Irakiens.

Le processus électoral enclenché en 2005 a montré clairement cette tendance. Les 275 députés de l'Assemblée nationale constituante ont été élus au scrutin de liste dans une seule circonscription. Cette première élection a dessiné la carte politique de l'Irak et a mis en évidence le caractère communautaire du vote. Presque tous les partis se fondent sur la communauté ou la religion.

Les chiffres le montrent. L'Alliance irakienne unifiée, liste chiite, a obtenu 48 % des suffrages. L'Alliance kurde en a obtenu 25 %. La liste du premier ministre sortant, chiite et libéral, en a obtenu 13 %. La liste sunnite a obtenu moins de 2 % des voix en raison d'un boycott. Le vote communautaire s'est également manifesté pendant le référendum constitutionnel. La constitution a été rédigée en six mois par une commission à majorité kurde et chiite. Dans les provinces à dominante chiite et kurde, les électeurs ont voté pour la constitution à 90 %, alors que dans les provinces sunnites, les électeurs l'ont rejetée.

L'élection législative au scrutin de liste proportionnelle au sein de 18 circonscriptions a reproduit les résultats de l'élection précédente : la liste chiite a obtenu 128 des 275 sièges, la liste kurde 53 sièges, la liste sunnite 44 sièges et le parti de l'ancien premier ministre 25 sièges. Ces résultats correspondent exactement à la répartition des populations.

Malgré ces résultats, un gouvernement d'union nationale a été formé sous la pression internationale. Il est établi sur base communautaire : le président de la République est kurde, le chef du gouvernement chiite et le président de l'Assemblée nationale chiite. Ils sont secondés par deux adjoints appartenant aux deux autres communautés. Cette répartition a permis d'afficher un partage du pouvoir, mais confessionnalise les institutions du pays.

2 - Les prochaines échéances électorales

Les prochaines échéances consolideront-elles le processus démocratique ? Les scrutins pourront fortifier la démocratie naissante si la commission électorale est plus impartiale, si les citoyens ont plus de liberté pour choisir les candidats, si les observateurs jouent un plus grand rôle, si les communautés s'opposent moins, si les partis politiques sont plus fiables et si les médias sont plus libres.

a. La révision de la constitution

La constitution doit être révisée en 2008. Ce devrait être un moment de réconciliation nationale. Le principe de la révision avait été prévue par l'article 142, ajouté trois jours avant le référendum de 2005. Il s'agissait d'un compromis pour encourager le vote des sunnites.

La révision permettra de rééquilibrer un texte qui semble trop fédéral aux sunnites. Ces derniers estiment que la constitution actuelle va à l'encontre de l'unité de l'Irak et ne permet pas un partage équitable des ressources pétrolières, qui se situent principalement dans les zones chiites et kurdes.

Par ailleurs, l'amendement de l'article sur la dé-baassification (article 7) est nécessaire pour réintégrer certains cadres du mouvement Baas et réconcilier les Irakiens. En l'occurrence, l'article interdit non seulement l'apologie du racisme, du sectarisme, du terrorisme, du saddamisme et les idéologies sexistes et takrir (déclarer quiconque infidèle), mais également les références au baasisme.

Enfin, l'article 41 sur le statut personnel doit également être révisé. Il dispose que les Irakiens sont libres de leur rattachement « en fonction de leur religion et de leurs croyances ». Ce point apparaît comme une consécration du communautarisme. Pour leur part, les organisations civiles militent pour un code familial unifié.

b. Le référendum de Kirkuk

Une autre échéance électorale est attendue : le référendum de Kirkuk. Cette ville est la capitale multiethnique d'une province riche en pétrole. Lors d'un forum sur la résolution des conflits par la voie pacifique, les divergences sont apparues clairement. Les Kurdes veulent l'intégration de Kirkuk dans le Kurdistan, mais les Turkmènes et les Arabes s'y opposent.

L'article 140 prévoyait que le statut de Kirkuk devait être réglé avant 2007. Trois étapes étaient prévues : le retour indemnisé des familles arabes dans leur province d'origine ; le recensement de la population ; le référendum sur le statut, c'est-à-dire sur le rattachement ou non de Kirkuk au Kurdistan. Aucune date n'a été prévue pour le référendum, mais les Kurdes, convaincus d'être majoritaires, souhaitent qu'il ait lieu dans les six prochains mois.

Les élections locales sont également prévues pour 2008. Elles seront également tributaires du contexte politique actuel.

En conclusion, le vote des Irakiens restera déterminé par l'appartenance ethnique et religieuse. Le vote pour le parti politique correspond au vote pour la communauté. Aucun parti ne semble pouvoir faire consensus dans les trois grandes régions irakiennes. La liste pluraliste de l'ancien premier ministre a montré ses limites. En outre, l'environnement régional et l'influence étrangère continueront d'avoir un impact déterminant.

Si l'électeur ne peut changer cette situation à ce niveau, néanmoins il exprime son souhait de changement. Les ONG et les membres de la commission électorale souhaitent de nombreuses évolutions.

- Le système de vote doit être plus ouvert : le citoyen doit pouvoir choisir son candidat sur les listes.

- La campagne doit s'organiser autour des programmes des partis et non autour des personnes.

- Les religieux doivent moins interférer avec le processus électoral, notamment en évitant les fatwas sur ce sujet.

- Les membres de la commission électorale doivent être plus indépendants et choisis selon leur compétence et non selon leur appartenance communautaire.

- Les quatre millions d'Irakiens déplacés à l'extérieur ou à l'intérieur doivent être enregistrés et participer aux scrutins.

- La sécurité doit s'améliorer et la paix s'établir pour que le vote puisse se faire sans crainte.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Je remercie vivement M. CHELBI qui vient de passer plus d'un an en Irak. Il est l'un des étudiants issus de la première promotion de la formation d'administrateur d'élections que dispense l'IPAG de Paris, un enseignement spécialisé, à ma connaissance sans équivalent dans le monde. Sur le fond, il apparaît que le mouvement de démocratisation va plutôt dans le bon sens.

III. « Démocratie-Export » : les acteurs internationaux

Bernard OWEN, secrétaire général du CECE

Les acteurs internationaux sont multiples.

1 - Les Nations Unies

L'ONU est l'acteur le plus important sur le plan institutionnel. Elle s'occupait indirectement des élections jusqu'en 1992, date à laquelle elle en a été officiellement chargée.

Une résolution de 1960 lui permettait d'agir dans les territoires non autonomes. La résolution a permis d'intervenir au Rwanda. En 1955, la Belgique y avait créé un système d'élections indirectes correspondant à la structure politique et institutionnelle du pays. L'ONU a modifié le mode de scrutin afin de mieux appliquer les grands principes, par exemple la représentation proportionnelle. Le résultat a été une succession d'exodes et de massacres jusqu'en 1994.

Par la suite, l'ONU est intervenue de plus en plus dans le cadre des élections. En 1970, elle a reconnu le droit à l'autodétermination. En 1990, elle a retenu le principe d'élections véritables et régulières cela devenant possible en raison des modifications profondes survenues en Union Soviétique, en particulier la loi électorale instituée par M. GORBATCHEV en 1988.

Enfin, l'ONU souhaitait créer une commission d'assistance électorale. Elle a donc réalisé une enquête en ce sens en 1991. 51 États et 12 ONG ont répondu et de manière majoritairement négative. La commission n'en a pas moins été créée en 1992.

2 - Les États-Unis

Les États-Unis sont un autre acteur essentiel. Ils ont particulièrement oeuvré dans les pays d'Europe de l'Est. Dans ces pays, les États-Unis étaient considérées comme l'apôtre de la démocratie.

Sur le plan stratégique, les États-Unis ont compris, dès 1945, l'intérêt d'intervenir en amont plutôt qu'au dernier moment, comme pour les deux guerres mondiales. Ils ont donc créé discrètement et même secrètement une association en 1945, l'Europe unie. Cette association avait son drapeau, un « E » vert sur fond blanc. Le personnel était franco-américain. Il s'agissait d'une préfiguration des mouvements pro-européens et, de fait, le Conseil de l'Europe a été créé en 1949 avec pour objectif de promouvoir les droits de l'Homme et la démocratie.

3 - L'OSCE

En 1975, la commission pour la sécurité et la coopération en Europe a été instituée à Helsinki. Elle est devenue l'OSCE par la suite. Elle regroupait les États-Unis, le Canada, l'Union soviétique et les États européens.

Sur un plan général, l'OSCE n'a aucun statut juridique : les obligations sont morales et politiques, mais aucune sanction ne peut être prise en cas de manquement. Elle n'a joué un rôle qu'à partir de la loi GORBATCHEV. En 1989, elle a accepté la motion américaine d'élections libres et le principe du pluralisme politique. Elle a donc pris une importance considérable jusqu'en 2006, d'autant plus que, hormis l'OTAN, c'est le seul organisme européen où se trouvent les Américains. Ils disposent aussi d'un siège d'observateur au Conseil de l'Europe, mais uniquement depuis l'adhésion de la Fédération de Russie.

Le bureau de l'OSCE à Varsovie, l'ODIHR, a progressivement joué un rôle considérable. Cette structure organise l'observation des élections. Ses rapports, d'abord réservés aux États concernés, sont devenus publics. Depuis 2006, elle doit être invitée aux élections.

4 - Les ONG américaines

Les ONG américaines jouent également un rôle essentiel. En 1982, Ronald REAGAN visite l'Allemagne et est impressionné par les ONG locales, qui dépendent des partis et sont chargées d'enseigner la démocratie au peuple allemand. Il a alors lancé une croisade pour la liberté à Londres et institué un budget pour la démocratie (endowment for democracy). Le premier budget s'élevait seulement à 18 millions de dollars, mais a largement augmenté ensuite. Il est redistribué aux associations qui se sont formées ensuite, par exemple NDI, l'institut du parti républicain, et l'IFES, neutre, mais d'obédience plutôt républicaine. Une autre partie du budget est distribuée par le biais de l'US Aid directement aux associations et organisations présentes sur le terrain.

5 - Les ONG privées

À côté de ces ONG financées sur fonds publics, un grand nombre d'ONG sont financées par des fonds privés. Elles sont censé représenter la société civile dans les nouvelles démocraties mais certaines ONG ont développé une véritable société politique et peuvent interférer dans la souveraineté des États. Georges SOROS agit, par exemple, comme il l'entend dans la vie politique du pays de son choix. Pour sa part, l'OTPOR ne se contente pas de promouvoir la démocratie, mais elle apprend également aux jeunes à contester le pouvoir en place, par exemple en manifestant dans la bonne humeur et en faisant des tracts ciblés sur les préoccupations de la population.

Ces ONG se comportent comme des partis, mais sans en avoir les contraintes : elles ne sont redevables à personne, alors que les partis le sont devant leurs électeurs. De ce fait, les aides devraient être apportées prioritairement aux partis, alors que ce sont les ONG qui bénéficient des fonds.

6 - Les organisations européennes

Plusieurs organisations européennes s'occupent des élections. Le premier à s'y intéresser a été le Conseil de l'Europe, institué en 1949. En 1990, la Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite Commission de Venise, s'y est également intéressée. En 1999, le député CLERFAYT a impulsé la création d'un département des affaires électorales.

En pratique, un conflit de compétence apparaît entre la Commission de Venise et l'ODIHR sur le plan de l'assistance électorale. En 1999, la réunion de Séville a proposé de charger l'ODIHR de l'observation et la Commission de Venise de l'assistance, mais une erreur de procédure a empêché le vote de cette décision.

Pour sa part, l'Union européenne a d'abord été réticente à s'occuper des questions électorales. Cependant, elle a financé l'Association internationale des juristes, qui a travaillé sur ce sujet. Le premier effort de l'Union a porté sur l'Afrique du Sud. 500 observateurs ont été envoyés sur le terrain en 1994. 300 voitures avaient été achetées.

Par la suite, les Nations Unies se sont désisté en faveur de l'UE pour les observations en Europe de l'Est. L'UE a été la première à utiliser l'informatique pour le traitement des questionnaires des observateurs, en l'occurrence pour les élections de 1995 dans la Fédération de Russie. En 1996, un nouvel accord a eu lieu : l'UE s'est retirée de la grande Europe en faveur de l'ODIHR.

En conclusion, la démocratie peut-elle se faire à marche forcée ? Il est difficile d'y répondre, mais il est possible d'aider l'installation de la démocratie, par exemple avec l'observation. Celle-ci est une opération positive lors de la mise en place d'un processus démocratique, car elle permet de réduire les peurs, surtout dans les campagnes, de personnes se méfiant encore de la politique. Il leur est plus facile de s'engager dans une ONG se livrant à l'observation que d'adhérer à un parti surtout en raison des salaires qui sont versés.

Avec du recul l'on peut dire qu'il faut favoriser les partis davantage que les ONG. Cela nécessite une révision des articles 8 et 10.4 des statuts de l'OSCE afin de bien distinguer la société civile et la société politique. Il faut noter que certaines ONG disposent de fonds considérables qui contrastent avec le dénuement de certains pays. Par ailleurs, les grands principes sont souvent difficiles à appliquer aux débuts d'un processus démocratique. Il faut donc avant tout être pragmatique et réfléchir réellement à ce qui est exportable ou non et ne pas oublier que les partis puissants et modérés sont les piliers de la démocratie.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Les ONG jouent un rôle essentiel dans l'exportation de la démocratie. Elles ont nécessairement des activités honnêtes et toujours un message à faire passer. Elles peuvent avoir des interférences excessives dans certains pays, mais il est difficile d'empêcher les ONG de faire passer les messages pour lesquels elles ont été créées.

IV. L'ingénierie démocratique onusienne au Cambodge, à Haïti et au Vietnam

Khaled KHALI, CECE

En tant que fonctionnaire des Nations Unies pendant plus de vingt ans, j'ai vécu, entre autres, l'aventure de l'assistance électorale. Je ne vais pas vous présenter le point de vue officiel de l'ONU dans mon exposé, mais vous faire part de réflexions purement personnelles qui, j'en suis conscient, pourront surprendre ou choquer certains d'entre vous. Au bénéfice de cette observation liminaire, permettez-moi d'évoquer quelques épisodes de ce que j'ai moi-même observé dans des pays aussi divers que le Cambodge, Haïti et le Vietnam.

L'ingénierie démocratique onusienne fait l'objet de critiques ou de louanges selon que les résultats des élections correspondent aux investissements politiques ou commerciaux de chacun : gouvernement local, lobbies, investisseurs étrangers, multinationales ou groupes de pressions politiques et stratégiques... La vox populi n'est pas toujours la vox dei et réciproquement, pour illustrer cette pensée dois-je rappeler que souvent et de nos jours, les conflits postélectoraux sont souvent sanglants (Haïti, Kenya, Liban, Palestine occupée, Ouzbékistan ex Yougoslavie,...) et se déroulent parfois avec la complicité passive du Conseil de sécurité.

C'est au sein de ce Conseil, à mon avis parfois mal nommé, que se négocie l'intervention éventuelle ou l'abstention, dans ces conflits meurtriers ; le critère d'intervention étant la voix des membres du conseil qui y ont des intérêts particuliers, accords de défense ou investissements à protéger. Au Rwanda, hélas, ce n'était pas le cas.

La validité du principe onusien de non-intervention dans les affaires intérieures d'un état souverain est alors brandie par le dictateur ou le monarque du coin menacé, quand ce n'est pas par la sacro sainte « assemblée des sages » ONU ou OUA, qu'elle siège à Addis Abbéba ou à New York.... C'est aussi dans ce cadre que se discute le droit ou le devoir d'ingérence, que craignent les potentats en Irak ou au Soudan et qui a un long chemin à parcourir avant son hypothétique mise en application ; mais revenons à l'assistance électorale telle qu'elle est conçue par les Nations Unies.

L'ONU doit respecter certaines procédures. Elle ne peut participer à un processus électoral que sur invitation formelle du pays concerné et après délivrance d'un mandat par le Conseil de sécurité au secrétaire général. Celui-ci, simple exécutant, peut alors lever des fonds, recruter des experts et des contingents militaires pour assurer la sérénité du processus.

Je fus le témoin de cet exercice stimulant en tant qu'observateur ou analyste dans bien des pays durant ma saga onusienne, en voici quelques exemples marquants :

1 - Le Cambodge

Le Cambodge a connu aux mains des Khmers rouges un effroyable génocide de 1975 à 1979, suivi d'une phase de léthargie sous haute surveillance vietnamienne jusqu'en 1991, date de l'accord de Paris, qui déboucha sur la totale gestion du pays par les Nations Unies. Pour l'ONU, il s'agit d'une rare « success-story », puisque, conformément à sa mission, elle a réussi à instituer un véritable État moderne aux plans économique, politique, social et humanitaire. C'est une expérience unique. Il y a eu bien sûr quelques intrigues, notamment celles du fils du roi et d'HUNSEN, l'ancien Khmer rouge qui a pris la tête de l'armée, mais elles n'ont pas remis en cause le processus démocratique. Le prince SIHANOUK n'a pas cédé au principe séculaire de la succession et du népotisme.

Pour mémoire, les Khmers rouges ont ravagé leur pays de 1975 à 1979. Ensuite, le Vietnam est intervenu de 1979 à 1991 pour céder la place à l'ONU de 1992 à 1993 au grand soulagement des américains, qui ont alors « lâché » leurs alliés Khmers rouges, qui siégeaient, rappelons-le, au conseil de sécurité sous le label tragi-comique de « Kampuchéa démocratique ».

Le Cambodge est désormais un pays en paix. Ce calme correspond cependant plutôt à une tristesse terrible. La réhabilitation psychologique du peuple n'est donc pas terminée. Ainsi, même si la démocratie est bien installée, elle se limite surtout aux élections. Le vote se fait machinalement, les habitants semblant voter par automatisme, c'est d'ailleurs leur seule manifestation citoyenne. En fait, ils sont uniquement préoccupés par la reconstitution du système agraire et par le problème des mines qui tuent encore de nos jours.

L'installation de la démocratie a aussi obligé l'ONU à gérer des problèmes de financement et d'indépendance des partis, qui avaient des allégeances économiques et ethniques. Sur ce plan, il faut noter l'influence importante de la communauté chinoise, notamment à Phnom Penh. Celle-ci ne se contente pas de déterminer le cours de l'or, mais cherche aussi à défendre ses intérêts et ses liens avec la Malaisie et Singapour.

La démocratisation nécessite encore une réadaptation psychologique. Sur ce point, les Cambodgiens ne voient pas, par exemple, l'intérêt d'un procès des Khmers rouges. Ils pensent que l'au-delà se chargera de trier les bonnes consciences. L'ONU a mis sept ans à convaincre de l'intérêt d'un tribunal, concept occidental. Il n'en demeure pas moins que les procès ne sont toujours pas très médiatisés. Seule l'insistance et la détermination de l'organisation mondiale a débouché fin 2007 sur le principe d'un tribunal international pour juger les tueurs Khmers rouges, encore a-t-il fallu argumenter pour inclure, aux cotés des juges cambodgiens, des juges internationaux, en minorité, cela pour éviter le spectre toujours présent d'une amnistie, proche du concept culturel local. Prés de deux millions de victimes valent bien un procès...reste à faire siéger le tribunal......

2 - Haïti

À l'inverse, Haïti est un échec pour l'ONU. ARISTIDE a certes été élu démocratiquement en 1986, mais il est rapidement devenu dictateur et trafiquant, alors qu'il avait des projets intéressants en vue. L'abus de pouvoir et l'abus d'autorité ajoutés à l'influence permanente des groupes maffieux et une politique populiste mal vue par les États-Unis, a fait que le pays a rapidement sombré dans le cahot. ARISTIDE n'a pas voulu ou pas pu résister au syndrome de la corruption. Après ARISTIDE, le processus électoral a « favorisé » PREVAL, mais celui-ci n'a pu résister aux mêmes démons. Le banditisme et l'insécurité ont fait le reste ; désormais chacun chez soi et bien protégées, les grandes organisations vivent dans des bunkers. L'Organisation des États américains, les Nations Unies et l'ambassade des États-Unis ne parviennent pas à convaincre les partis de s'entendre, ce qui entraîne une poursuite de la crise. Pour leur part, les ONG ont explosé en raison d'un manque d'appui institutionnel. En outre, elles ne parviennent pas à coordonner leurs efforts, chacun sa clientèle économique ou spirituelle. Haïti est une vraie foire d'empoigne, un marché ouvert dans un pays dévasté, ingérable où les enlèvements et les exécutions se font au milieu de grandes assemblées et de discours interminables sur la résurrection future du pays. Aucune élection digne des principes onusiens et universels n'est envisageable dans ce climat d'anarchie totale.

Dans cette ambiance, les hommes d'affaires et les criminels ont total libre cours. Les dictateurs successifs mettent le pays à feu et à sang. Haïti était la première république noire qui fête d'ailleurs son 400e anniversaire et vit des heures sombres. En fait, l'impuissance de l'ONU et des autres organisations est liée à l'absence d'interlocuteurs valables, à l'absence de coordination et de programme politique commun. Sa position stratégique dans les Caraïbes est peut-être la raison de tous ses malheurs.

3 - Le Vietnam

La situation est différente au Vietnam. Le pays est calme. La main de fer du Parti communiste au pouvoir y veille, le pays connaît une explosion économique libérale et le tourisme se développe à grande allure. Cependant, l'opinion publique est muette. Des îlotiers, l'armée et les services de renseignement surveillent la population. Seul le Parti communiste présente des candidats aux élections, le parti du peuple y a obtenu 99,95 % des voix, taux habituel qui reflète le niveau de liberté d'expression dans le pays. D'ailleurs, ce sujet est quasi tabou aux Nations Unies.

La conception vietnamienne de la démocratie, telle qu'elle est conçue par ses dirigeants actuels, se limite à la liberté de commercer et les pays voisins pratiquent scrupuleusement le principe de la non-intervention dans les affaires intérieures de cet État.

L'ASEAN a même pris une résolution rejetant les interventions étrangères, ce qui rend d'autant plus difficile toute tentative de questionnement international. La situation ne semble pas pouvoir s'améliorer. Le Vietnam et la Lybie ont même été admis à siéger comme membres temporaires au Conseil de sécurité, alors que le bilan de ces deux pays en matière de droit de l'homme est plus qu'embarrassant... ouverture oblige...

Voici quelques exemples, le temps qui m'est imparti ne me permet pas de les développer mais vous avez compris le sens général de mon propos : pour régler efficacement ces situations et mettre un terme à l'emprise des dictateurs, les Nations Unies, tôt ou tard, devront accepter d'appliquer plus largement le droit d'ingérence et le devoir d'intervention dans les affaires intérieures.

Le Darfour en est un exemple criant au Soudan, la situation post électorale au Kenya est dramatique, le Congo n'arrive pas à émerger comme un véritable État nation. Ce ne sont que quelques exemples de la dure tache qui nous attend.

Tout le monde le chuchote dans la Maison de verre où la transparence est de plus en plus opaque... l'assistance électorale des Nations Unies est un outil précieux et utile, encore faut-il accepter d'associer à ce processus les partis et les candidats représentatifs des diverses sensibilités, quelles qu'elles soient...

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Ce n'est pas demain que le droit d'ingérence sera universellement accepté, et s'il l'était, il faudrait l'encadrer strictement pour en éviter les effets pervers. Il n'en demeure pas moins qu'il faut défendre les droits de l'Homme.

V. L'observation électorale parlementaire

Michel LAFLANDRE, service des relations internationales du Sénat

Lors d'un colloque en 2005, Mme BENGUIGA, sénatrice, avait déclaré que « l'observation électorale permet d'exprimer à la fois l'intérêt du Parlement à l'égard d'un processus électoral étranger, la solidarité des sénateurs français avec tous les candidats qui participent à la compétition et, plus généralement, la vigilance dont chaque responsable politique en France comme à l'étranger doit faire preuve quand un peuple s'apprête à confier à ses élus l'exercice de sa souveraineté. »

Les missions parlementaires d'observation électorale peuvent s'inscrire dans un cadre bilatéral ou multilatéral. Dans le premier cas, les sénateurs ou les députés sont envoyés sur l'invitation directe d'un pays. Dans le second cas, ils le sont en tant que membres de la délégation d'une organisation internationale (l'Assemblée parlementaire de la francophonie, l'Union interparlementaire, l'OSCE, le Conseil de l'Europe, etc.).

Depuis 1998, le Sénat a envoyé 31 missions bilatérales dans 19 pays, principalement en Afrique, en Europe de l'Est et en Asie. Le nombre de mission est donc assez important, d'autant plus que les missions multilatérales ne sont pas comprises dans ces chiffres. Nous ne disposons pas de statistiques précises pour ces dernières car cette activité des sénateurs relève de leur libre appréciation et des organisations internationales qui les associent à leurs délégations.

1 - Des missions de court terme classiques

Le Sénat n'envoie pas de sénateurs pour des missions de long terme, car ça n'entre pas dans leurs attributions parlementaires ; comme les députés, les sénateurs sont d'ailleurs beaucoup trop accaparés par leur mandat pour pouvoir s'absenter dans le cadre d'une mission à l'étranger plus que quelques jours.

La procédure de déclenchement et de conduite de l'observation est similaire à celles des autres observations : invitation du pays ; aval du Quai d'Orsay (et non autorisation, car cela contreviendrait à la séparation des pouvoirs, mais l'avis est toujours suivi) ; accréditation des observateurs.

Les sénateurs doivent, comme tous les autres observateurs, respecter des standards de bonne conduite, notamment la neutralité à l'égard des candidats et la non-intervention dans le scrutin. Des règles prudentielles internes ont été ajoutées à ces règles classiques. La délégation doit être pluraliste, c'est-à-dire comporter, dans toute la mesure du possible, des membres de la majorité sénatoriale et des sénateurs d'opposition. On évite par ailleurs, autant que possible, de faire appel aux sénateurs en charge du suivi des relations avec le pays concerné, notamment les présidents des groupes d'amitié. Les observateurs sénatoriaux ne doivent pas interférer dans les polémiques éventuelles entre les délégations et les organisations.

Les observateurs du Sénat ne disposent pas du même recul que les observateurs de long terme, mais sont, en revanche, beaucoup mieux informés que la plupart des autres observateurs de court terme car ils bénéficient du support d'information de l'ambassade de France et disposent d'un accès privilégié aux autorités politiques et administratives du pays, notamment les présidents des commissions électorales. Ils ont également le contact direct avec les chefs des délégations internationales.

Les sénateurs ne sont pas des observateurs professionnels, mais des spécialistes de la matière électorale, car ce sont des élus qui ont participé et organisé de nombreux scrutins, notamment au niveau municipal.

Certes, on peut considérer que l'observation électorale parlementaire présente quelques faiblesses. L'articulation avec les observateurs à long terme est sans doute insuffisante. Les effectifs des délégations sont limités. Celles-ci ne peuvent donc pas se mobiliser sur l'ensemble du terrain. Les sénateurs disposent en revanche d'une liberté dans le choix des bureaux, contrairement aux observateurs des grandes organisations.

D'une manière générale, le Sénat conserve une grande indépendance : le Président peut répondre ou non à une invitation. Par ailleurs, le financement est autonome. Les observateurs sont mobiles sur le terrain et peuvent choisir le moment de l'observation. Ils ont la possibilité de diffuser ou non un communiqué à l'issue de l'élection. Tous ces éléments sont assez différents du contexte dans lequel interviennent le plus souvent les autres observateurs.

Au fond, la mission d'observation parlementaire n'est peut-être pas une mission d'observation électorale tout à fait comme les autres, mais elle reste une mission parlementaire comme les autres car elle participe de la diplomatie parlementaire.

2 - Un instrument conçu dans une perspective de diplomatie parlementaire

En 2005, Mme BENGUIGA avait estimé que « l'observation électorale n'est pas une fin en soi ; elle fait partie d'une panoplie d'instruments au service de ce qu'il est convenu d'appeler la «diplomatie parlementaire» ».

De fait, l'observation électorale est un outil privilégié d'information et de sensibilisation des sénateurs sur l'activité politique dans un pays. Elle prolonge l'action de coopération interparlementaire que le Sénat essaie de valoriser depuis quinze ans. L'observation peut d'ailleurs être un premier pas pour développer une action interparlementaire ultérieure. Ça a été le cas pour plusieurs pays avec lesquels désormais des liens durables sont tissés et pour lesquels des sénateurs sont envoyés presque à chaque élection.

En conclusion, les critiques portées sur l'observation électorale internationale peuvent s'appliquer également à l'observation parlementaire. En dépit de ces critiques, la demande des pays est très forte et le Sénat ne peut pas répondre favorablement à l'ensemble. Cela tend sans doute à montrer que le rendement global de l'instrument est satisfaisant. Pour le reste, le Sénat s'attache à aider le développement des procédures de démocratie locale et du bicamérisme.

Nathalie GOULET, sénateur de l'Orne

Je remercie les organisateur du colloque de m'avoir accordé un temps de parole, bien que non programmée au départ, mais lorsque j'ai reçu l'invitation à ce colloque, mon assez longue pratique de l'observation électorale internationale m'a incitée à demander au professeur Owen s'il m'était possible d'intervenir, ce qu'il a accepté très aimablement. Avec John HARTLAND, je viens de participer, dans le cadre du Conseil de l'Europe, aux premières élections libres croates après l'ère Tudjman. John HARTLAND a travaillé à la fois à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et à l'OSCE. De mon point de vue, trois zones sont prioritaires : la grande Europe, c'est-à-dire celle du Conseil de l'Europe ; la Palestine ; les pays du Golfe Persique.

1 - Remarques préliminaires

Didier MAUS a évoqué l'importance de l'acceptation des résultats. Pourtant, pour la Palestine, l'opinion internationale s'est opposée aux résultats en raison de la victoire du Hamas, tout en reconnaissant que les élections étaient les plus libres et les plus démocratiques qui avaient eu lieu dans un pays arabe. Ce type de réaction nuit terriblement à la perception de la démocratie, notamment dans les pays arabes. Il faudra donc s'interroger longuement sur ces élections législatives palestiniennes.

Concernant les pays du Golfe, il est certain qu'il faut éviter de plaquer un système. Deux exemples le montrent. Premièrement, le premier ministre du Qatar m'a demandé d'organiser une mission d'expertise sur le vote électronique. Ce pays présente tous les pré-requis nécessaires pour ce type d'outil : c'est un petit pays, bien équipé et moderne. J'ai reçu une commission de représentants du gouvernement qatari ainsi que le directeur des études juridiques et des directeurs d'administration. Le ministre de l'Intérieur nous a expliqué la situation en France, puisque le vote électronique est déjà en place pour les Français de l'étranger. Nous avons été reçus à la CNIL. La mairie d'Issy-les-Moulineaux nous a fait une démonstration. Nous nous sommes alors rendu compte que les Qataris confondaient le système électoral et l'outil. Ils n'ont en réalité aucune culture de l'élection. Nous leur avons donc proposé de commencer par mettre en place des élections pour les conseils de classe : cela permettait d'expliquer concrètement le processus et de promouvoir le vote, qui n'est pas un besoin dans la population. Autre exemple, au Sultanat d'Oman, le gouvernement a essayé de favoriser les femmes de la même façon qu'en Occident. Or, les deux élues du précédent scrutin ont été battues : les femmes ne votent pas pour les femmes. Cela ne correspond pas à la culture du pays. Bref, il faut faire du sur-mesure. En l'occurrence, le sultan devra nommer certaines femmes à l'assemblée, alors que les candidates ont été battues.

Enfin, les questions financières sont peu évoquées dans cette enceinte composée d'intellectuelles et de juristes. L'efficacité des observateurs dépend de leurs moyens. La disproportion est grande entre les délégations du Conseil de l'Europe. L'appui logistique est coûteux (transport, logement, etc.). La professionnalisation et la multiplication des demandes nécessitent un budget beaucoup plus important. En outre, il faut aider financièrement l'organisation des campagnes électorales, qui font partie du processus. Un observateur arrivant la veille et partant le lendemain d'un scrutin, n'a aucune donnée sur le financement de la campagne, sur le contrôle des médias et l'organisation du vote. Un observateur de court terme, que j'appelle « hors sol » parce qu'il n'est pas intégré à une délégation, n'a pas la possibilité de connaître la situation préélectorale : il ne peut rencontrer ni les médias, ni les journalistes ou les candidats emprisonnés, ni les ONG, notamment celles qui rencontrent des difficultés. En outre, la présence itérative dans un pays donne une vue plus précise de la situation. Par conséquent, les questions financières sont fondamentales. Des règles de financement des partis doivent être mises en place, appliquées et contrôlées. Sur ce point comme pour les autres, il n'est pas possible de calquer simplement les règles françaises.

2 - Le contrôle des élections

Concernant le contrôle des élections, un observateur à court terme doit connaître les règles constitutionnelles du pays. Il n'est pas certain qu'il le puisse à distance. Il doit avoir le temps matériel de se rendre dans un bureau et de contrôler. Il doit connaître les scrutins précédents et notamment des incidents qui se sont produits.

Par ailleurs, la loi électorale doit être traduite. Une intervention auprès du chancelier SCHLUSSEL, président de l'OSCE, avait été effectuée en ce sens, car les documents de l'ODIHR n'étaient pas en français. En Croatie, la traduction de la loi électorale nous a permis de découvrir que les chômeurs n'avaient pas le droit de voter. En outre, les listes électorales étaient établies en fonction de la nationalité (allemande, juive, etc.) pour des raisons historiques. Le Conseil de l'Europe est parvenu à faire évoluer cette loi dans le bon sens.

Il est donc essentiel de connaître le terrain, surtout lorsque la langue n'est pas maîtrisée. Sur ce point, l'ambassadeur n'a pas toujours les moyens de mettre un traducteur à disposition. De plus, les problèmes techniques sont multiples. À Bakou, il n'y avait que deux fax pour gérer le contentieux. En Géorgie, les bureaux ne demandent pas de pièces d'identité avec des photos, ce qui rend le contrôle très délicat. Le contrôle est d'autant plus difficile que les observateurs doivent, comme dans toute campagne électorale qui se respecte, rencontrer les responsables locaux et boire de la vodka avec eux !

Enfin, il est essentiel d'avoir une certaine expérience. Dans le Caucase, les observateurs doivent savoir qu'ils doivent apporter une lampe, car l'électricité est coupée à 18 heures. De même, Édouard CHEVARDNADZE nous expliquait qu'il ne disposait pas de moyens suffisants pour organiser deux tours de scrutin.

Ainsi, le processus électoral peut faire l'objet d'un vrai projet de coopération. Il faut s'appuyer sur le fait que la France a une longue expérience des problèmes électoraux et de la démocratie. Néanmoins, il faut veiller à ne pas faire fuir les responsables : les Qataris se sont inquiétés lorsqu'ils ont appris qu'il y a 36 000 communes en France et que le poids des documents électoraux est très élevé.

La coopération a aussi un intérêt pour la France. Elle permet de rappeler les règles à suivre, par exemple en matière de financement des partis et des campagnes, de loi électorale, de guide de bonne conduite, de présence des candidats dans les bureaux, etc. En Normandie, un président du Conseil général tient une table de dépouillement, alors qu'il est candidat. Cela serait un vice de procédure à l'étranger. Des problèmes existent également pour les prisonniers, les malades et les personnes âgées. Il faut donc exporter les procédures, mais avec prudence et doigté et sans oublier de balayer devant sa porte. Le Conseil de l'Europe est même intervenu en Grande-Bretagne.

Concernant l'organisation des élections, le plus difficile est le suivi. Une visite de deux ou trois jours est insuffisante, surtout quand l'observateur prend goût au pays. L'observation présente, en effet, un grand intérêt intellectuel, politique, juridique, diplomatique, etc. Le fait d'assurer le suivi permet d'éviter les frustrations. Pour ma part, je fais davantage confiance aux membres des groupes d'amitié, même s'ils peuvent risquer d'apparaître juges et parties, car ils connaissent mieux le pays, ont un ressenti plus concret et savent parfaitement faire la part entre le contrôle de la régularité d'un scrutin et l'affection qu'ils portent à un pays ou un président. Le Sénat devrait réfléchir à l'institutionnalisation d'un pool plus professionnel d'observateurs, car les mécanismes ont les mêmes logiques dans tous les pays. Il est dommage d'avoir des observateurs hors sol et volants, d'autant que le Sénat dispose de moyens suffisants pour développer l'observation et qu'il souhaite développer la coopération internationale.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Merci, votre intervention a été vivifiante !

II. Internet et la démocratie électorale

Bertrand SIMON, Université Paris I, CECE

Internet peut-il être un facteur de propagation de la démocratie dans le monde ? Lors d'un précédent colloque à l'Assemblée nationale, je m'étais demandé si Internet pouvait être la nouvelle agora. En fait, toutes ces interrogations reposent sur des mythes et sur la confusion entre l'outil et la culture démocratique. Internet est un média, c'est-à-dire un simple outil.

1 - Certaines caractéristiques d'Internet servent la contagion démocratique
a. Modification spatiale

Les noeuds informationnels s'inscrivent dans des territoires et sont en connexion. Nous savons ce qui se passe ailleurs. Il ne serait plus possible d'isoler un pays. Puisque toutes les arènes se confondent, que le local se retrouve à l'international, il pourrait sembler que, par exemple, les citoyens des campagnes birmanes se connectent avec des ONG et s'organisent pour faire émerger la démocratie. La réalité est plus complexe.

b. Modification temporelle

Les informations circulent de plus en plus rapidement. Or, l'accélération est déstabilisatrice pour tous les acteurs institutionnels. Ils peuvent être pris de court par les effets de buzz, c'est-à-dire par un bouche à oreille qui se propage à vitesse électronique.

La culture de l'immédiateté se développe : chacun a besoin d'être informé tout de suite, dès qu'un événement survient.

Inversement, la longévité des informations s'accroît : une information négligée peut être facilement réactivée.

Internet facilite aussi la mise en récit de la situation politique, qui va se traduire par une succession permanente d'événements.

Devant toutes ces évolutions, les États et les partis ont de plus en plus de difficultés à mettre en oeuvre des stratégies de contrôle.

c. Prolifération informationnelle

L'information prolifère. De ce fait, les citoyens sont confrontés à un hyper choix. Leurs idées vont être de plus en plus différentes de celles de leurs concitoyens. Cela rend d'autant plus difficile l'imposition d'une information unique. Internet entraîne donc la fin du contrôle. C'est un moyen de réduire l'efficacité de la propagande.

d. Promotion de l'individu et revanche des sociétés civiles

Les trois précédents caractères entraînent une promotion des individus. Ces derniers s'affranchissent de plus en plus de leur propre héritage, même institutionnel. Il faut toutefois noter que l'Internet favorise mais ne cause pas l'individualisme, qui se développe depuis les années 1970.

A contrario de cette logique séparatrice (l'individu s'abstrait des cadres collectifs existants), les communautés participatives se développent. Les individus peuvent se regrouper autour d'une cause, par exemple l'observation électorale. Dans le même sens, les médias sociaux se développent, c'est-à-dire la capacité d'être en relation avec tous les autres.

2 - Les organisations promeuvent Internet comme outil de démocratisation
a. La contagion démocratique

Tous ces éléments favorisent l'émergence ou la contagion démocratique. Le contrôle institutionnel disparaît au profit d'un contrôle centré sur l'individu : les institutions et les médias produisent des messages, mais les individus les commentent et le crédit est accordé à ces commentaires davantage qu'aux discours. Internet paraît donc un média propice au développement de la démocratie et du pluralisme.

C'est du moins le point de vue des ONG, qui promeuvent l'usage d'Internet, notamment en apprenant la réalisation de sites communautaires. C'est également le point de vue des grandes démocraties et des organisations internationales, comme le montre l'engagement de Tunis, qui lie la démocratie à l'engagement dans la société de l'information.

Cette analyse partagée explique, par exemple, la coopération entre Reporters sans frontières et l'OSCE qui promeuvent l'Internet et le journalisme citoyen et luttent contre le filtrage et la censure. Ils estiment que « dans une société démocratique et ouverte, chaque citoyen peut décider des informations auxquelles il veut accéder ».

b. La fracture numérique

Cependant, la censure et le filtrage restent possibles. Les régimes autoritaires, par exemple en Chine, au Moyen-Orient ou en Belarus, tendent à restreindre l'accès de leurs citoyens à Internet. Cela tend à montrer l'importance de ce média.

En pratique, la censure n'est pas le principal obstacle à la prolifération démocratique via l'Internet. La fracture numérique est beaucoup plus importante. En 2007, la population asiatique s'élevait à 3,7 milliards d'individus, mais seuls 472 millions avaient accès à Internet, ce qui correspond à un taux de pénétration très faible. Il en est de même en Afrique et au Moyen-Orient. En Amérique du Nord, 71 % de la population est connectée, 57 % en Océanie, 43 % en Europe, 12 % en Asie, 5 % en Afrique. Les pays les moins démocratiques sont les moins connectés. En Afrique, les chiffres sont dérisoires. Si le développement de la démocratie doit passer par Internet, il faudra créer de nombreux tuyaux.

3 - Internet favorise avant tout la démocratie d'opinion

Enfin, une question se pose : l'Internet favorise-t-il véritablement la démocratie électorale ou une autre tendance démocratique ?

La démocratie électorale accorde un primat à l'élection, qui régule la vie politique. Elle se trouve donc en contradiction avec un média fondé sur la permanence, la rapidité et l'immédiateté. À l'inverse, l'Internet semble soutenir certaines tendances démocratiques, notamment la démocratie participative et la démocratie d'opinion.

a. La démocratie participative

De fait, la dimension participative d'Internet est forte. Les internautes veulent échanger et faire émerger une intelligence collective, c'est-à-dire des solutions définies en commun.

En pratique, cette dimension demeure limitée, malgré l'impulsion de Ségolène ROYAL lors de la dernière présidentielle. Actuellement, le citoyen se contente de regarder des vidéos et des sites. Il adhère parfois à une communauté, commente les idées et évalue les programmes, mais il crée peu et organise rarement les débats. D'une manière générale, les internautes s'intéressent peu à la politique.

b. La démocratie d'opinion

La démocratie d'opinion correspond davantage à Internet, comme le montre l'usage des téléphones portables et des vidéos sur DailyMotion et YouTube. Le problème est que la démocratie d'opinion se préoccupe peu des rendez-vous électoraux. L'agitation est permanente sur Internet.

La démocratie est directe et donc sans représentant. Il y a un média central, qui est le média de tous et donc de chacun. En outre, il faut noter que la démocratie d'opinion risque d'évoluer vers la dictature de l'opinion.

En conclusion, si l'urne n'est pas la démocratie et si les téléphones portables ne sont pas des garanties de liberté, que pouvons-nous proposer comme modèle ? L'Internet peut favoriser la démocratie, mais celle-ci est à réinventer.

Par ailleurs, les politiciens vont prendre en charge de moins en moins les décisions et de plus en plus mettre en scène les choix collectifs. Selon Marcel GAUCHET, l'homme politique ne peut plus commander. Le grand homme politique de l'avenir sera celui qui saura mettre le citoyen devant les choix à faire.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Autrement dit, il faut d'abord de l'électricité si l'on souhaite installer la démocratie grâce à Internet ! Sur le fond, il faut noter que l'Internet n'est pas propice à la formation d'une opinion publique cohérente qui est pourtant nécessaire au processus électoral. Concernant votre conclusion, il me semble que nous n'inventons pas forcément de nouvelles formes de démocratie, mais de nouvelles formes d'actions politiques dont nous ne savons pas encore si elles sont démocratiques.

III. Le sondage dans les démocraties émergentes

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Je vous remercie de cet exposé clair et stimulant.

Carine MARCÉ, TNS Sofres

1 - Sondage et démocratie

Les démocraties d'après-guerre ont découvert les sondages d'opinion en même temps que la démocratie.

Les sondages sont une invention récente. Ils sont apparus aux États-Unis puis en Europe et se sont développés après guerre. En France, les sondages ont véritablement pris leur essor lors de l'élection présidentielle de 1965. Aujourd'hui, le marché mondial des études est estimé à 25 milliards de dollars, dont 5 % sont des sondages d'opinion et des sondages préélectoraux. La consommation est similaire à celle d'Internet (pays développés). Les zones de croissance correspondent aux nouvelles démocraties (l'ensemble du monde sauf l'Afrique).

Les sondages sont un produit de la société démocratique. Ils n'existaient pas en URSS. Des organismes y réalisaient des enquêtes plutôt sociologiques. Les sondages ont explosé avec l'arrivée de GORBATCHEV. Il y avait un idéal de démocratie directe permanente. De même, aucun sondage n'avait été réalisé en Allemagne de l'Est avant la chute du mur, alors même qu'il y avait des instituts à Berlin-Ouest.

Après la chute du mur, les instituts ouest-allemands ont mis rapidement sur pied des outils de sondage pour comprendre l'opinion des Allemands sur la réunification. De même, la Commission européenne a mis en place dès 1990 des outils sophistiqués de sondages aléatoires dans les pays d'Europe centrale et orientale (Eurobaromètre). En 1995, le sondage couvre 19 pays. La Commission dispose ainsi d'un suivi de l'opinion sur les réformes économiques et démocratiques et sur l'image de l'Union européenne, ce qui a facilité le processus d'adhésion.

Aujourd'hui, le groupe TNS, deuxième groupe mondial d'études de marché, couvre 110 pays. Il manque seulement quelques pays d'Afrique et du Moyen-Orient. En pratique, les prestations de sondages politiques diffèrent selon les pays. Ainsi, en Chine, il s'agit plutôt de réaliser des enquêtes media.

2 - Un outil au service de la démocratie

Les sondages de sortie d'urne jouent un rôle fondamental dans les démocraties émergentes, car ils permettent de donner, en cours de journée, les tendances du scrutin. Cela évite la non proclamation des résultats et les fraudes lors des dépouillements. Même si l'outil n'est pas parfait, les sondages donnent en effet le bon résultat à trois points près. Autrement dit, les sondages favorisent la transparence et la sincérité des scrutins.

a. Le référendum chilien de 1997

Le général PINOCHET avait organisé un référendum sur son maintien au pouvoir. La communauté internationale a décidé d'aider l'opposition en mettant en place un sondage de sortie d'urne qui a été supervisé par la Sofres.

En pratique, les moyens manquaient et peu de personnes avaient été formées aux techniques de sondage. Pour sa part, l'équipe de la Sofres s'est appuyée sur une petite société disposant d'une dizaine de permanents, d'une cinquantaine d'enquêteurs et d'une ligne de téléphone. Elle a formé 450 enquêteurs et les logisticiens pour les soutenir. Elle redoutait cependant que le sondage soit noyauté par des militants anti-PINOCHET trop zélés. La Sofres a donc mis au point des instructions très contraignantes pour les enquêteurs afin que le sondage ne puisse pas être remis en cause.

Par ailleurs, les sondages n'étaient pas interdits, mais ils n'étaient pas non plus autorisés. La Sofres craignait donc l'intervention de la police. Les équipes se sont donc installées à 25 mètres des bureaux de vote. En pratique, la plupart des équipes ont pu travailler.

À 13 heures, les premières estimations ont pu être communiquées à partir d'un comptage manuel, confirmé par un comptage informatique (60 % pour le non au général Pinochet). À 19 heures, le gouvernement a annoncé que d'après les premiers résultats, le « oui » l'emportait à 57 %. L'opposition chilienne a alors monté une conférence de presse dans l'urgence pour annoncer que le non l'emportait. Dès minuit, le gouvernement a annoncé que le résultat était en ballottage. Finalement, le gouvernement de PINOCHET a reconnu sa défaite, à 56 %.

Cet épisode a été fondateur pour les sondages, qui ont réellement participé à l'émergence de la démocratie.

b. Les élections ukrainiennes de 2004

Il en a été de même pour la première élection présidentielle démocratique d'Ukraine. 37 millions d'électeurs devaient départager les deux candidats. Deux sondages de sortie d'urne concordaient et annonçaient la victoire de l'opposant, alors que le lendemain, la commission électorale a annoncé la victoire du sortant. Les opposants se sont donc réunis et ont manifesté. Le deuxième tour a été annulé. Un troisième tour a été organisé avec de nombreux observateurs. L'opposant Viktor IOUCHTCHENKO a finalement été élu. Les sondages ont donc clairement été un outil de la démocratie.

Les exemples de ce type sont nombreux. Le groupe TNS travaille aux Philippines, où les commissions électorales mettent deux mois pour dépouiller les résultats. Ce sont donc les sondages qui donnent les résultats des élections. Les résultats définitifs ne peuvent être qu'une confirmation.

IV. Échanges avec la salle

Bernard OWEN

Il faut prêter attention à l'évolution de la Fédération de Russie et l'aider autant que l'on peut. Pour ma part, j'ai surveillé les élections de la Douma en 1995. J'ai toujours eu de bons rapports avec les Russes, notamment les membres de la Commission électorale. La langue de bois a disparu en 1993.

Concernant le Caucase, il faut noter que sous Édouard CHEVARDNADZE, la Géorgie était très libre : il y avait des affiches de l'opposition sur les murs de la ville. La révolution des roses est liée pour une part aux interventions étrangères. L'IFES avait raté l'informatisation des listes électorales nationales, car il avait sous-estimé le travail. Certains abus ont pu être constatés de la part des ONG ou des organisations internationales dont certaines, parfois, interviennent dans les affaires intérieures.

L'assistance électorale ne devrait pas être confondue avec l'observation et les observateurs ne devraient pas faire de déclarations individuelles. Il n'est donc pas nécessaire de les informer sur la constitution ou sur la loi électorale, mais seulement sur les procédures de vote (décomptes des suffrages, bureau...), dans la mesure où c'est utile pour leur observation.

Nathalie GOULET

Comme l'a dit Michel LAFLANDRE, les observateurs parlementaires ne sont pas dans la même posture que les observateurs des organisations internationales. La connaissance de la loi électorale leur est nécessaire.

Concernant la Russie, la diplomatie doit être unique. Il faut que le Quai d'Orsay, le Sénat et le Conseil de l'Europe aient le même point de vue. Selon moi, il ne faut pas isoler un pays pour y améliorer le processus démocratique.

Concernant la Géorgie, il me semble difficile de faire une observation satisfaisante dans un pays dont on ne maîtrise ni les données ni la langue.

Monique PATELOUP

La question du financement est centrale. Mme le sénateur et M. LAFLANDRE, pouvez-vous nous indiquer le budget pour 2007 ? Existe-t-il un rapport sur les actions et prévisions pour 2008 ? Des échanges interuniversitaires ne seraient-ils pas moins coûteux ?

Dans le même sens, depuis le 1er janvier 2006, les normes mondiales des finances publiques (IPSAS) s'appliquent. Les méthodologies qui en découlent sont-elles mises en oeuvre ? Il faut une harmonisation des procédures et des résultats sur ce plan.

Michel LAFLANDRE

Pour le Sénat, nous sommes tenus par la règle de l'autonomie administrative et financière des assemblées parlementaires. Un budget est prévu chaque année dans la dotation allouée au Sénat par la loi de Finances. La ligne « observations électorales » est, d'ailleurs, très modeste (de l'ordre de 30 000 à 50 000 euros). Un rapport d'exercice est publié chaque année. Cela étant, la programmation est simplement prévisionnelle, puisque nous répondons au cas par cas aux invitations des États. Elles sont très nombreuses et nous ne répondons qu'à quelques-unes (trois à cinq par an).

M. MALIGNER

Dans Les Femmes savantes, le marquis déclare que les gens de sa qualité savent tout sans n'avoir jamais rien appris. La durée de l'observation parlementaire paraît courte. Permet-elle une observation fiable ?

Par ailleurs, le rapport des observateurs utilise-t-il le langage diplomatique ou l'art de la litote ?

Enfin, dans les pays émergents, existe-t-il une législation interdisant la publication et le commentaire de sondages dans les 48 heures précédant un scrutin ?

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Comme les pays sont très nombreux, certains ont sans doute des législations comparables, d'autres non.

Michel LAFLANDRE

Concernant sa durée, l'observation parlementaire souffre des mêmes maux que les autres observations : il est toujours difficile de se former une opinion en peu de temps, mais d'un autre côté, on ne forme son opinion que sur ce qu'on a personnellement constaté, et dans tous les cas, les scrutins sont d'une durée courte. Un observateur de court terme peut donc exercer ses fonctions. En outre, le parlementaire est préparé à son action par son équipe et par l'ambassade. Ses trois à cinq jours sur place correspondent, en fait, à deux mois de travail en amont. Comme les parlementaires ont souvent de bonnes qualités de synthèse et de mise en évidence des points importants, ils ont une appréciation de la situation qui n'a rien à envier à celle des chefs de délégations plus nombreuses et disposant d'observateurs de long terme.

Nathalie GOULET

Je ne serai pas si optimiste que Michel LAFLANDRE ! Il est nécessaire de distinguer les parlementaires hors sol et ceux agissant dans le cadre de délégations institutionnelles. Les parlementaires du Conseil de l'Europe bénéficient toujours d'une mission préélectorale. Les observateurs sont souvent les mêmes. Des administrateurs les accompagnent. L'observation stricto sensu dure une journée, celle du scrutin. Les observateurs peuvent visiter vingt ou vingt-cinq bureaux, mais pas davantage. Dans les montagnes, les visites sont encore moins nombreuses. Pour le reste, des observateurs de moyen et long termes surveillent le processus électoral, de la loi à la proclamation des résultats.

Concernant le rapport, au Conseil de l'Europe, des administrateurs accompagnent les parlementaires, mais ces derniers sont totalement libres de leurs propos. Sur ce plan, la diplomatie parlementaire est autonome. En outre, le Conseil de l'Europe dispose d'un comité de suivi, ce qui permet de surveiller les évolutions et les avancées.

Gilles LOSSETÉ, Université de Champagne-Ardennes

À quoi correspond la notion de coopération électorale ? Elle semble se confondre avec l'assistance électorale.

Par ailleurs, les principes tels que la sincérité et le secret peuvent-ils constituer la base d'une contestation d'un scrutin ? En Palestine, l'opinion internationale n'a pas été neutre, alors que le scrutin était techniquement réussi.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Les concepts d'observation, d'assistance, de coopération et d'ingérence sont voisins, ce qui risque d'avoir des effets pervers.

Bernard OWEN

La coopération est un mot large qui n'a pas réellement de sens. Néanmoins, il faut clairement distinguer l'assistance et l'observation. L'assistance consiste, par exemple, à travailler avec une commission électorale ou sur des textes électoraux. Il s'agit de répondre aux questions posées. L'observation peut être très variée. Elle peut porter sur les opérations, sur l'amont (visite auprès des autorités) ou sur le matériel. Les règles en sont très différentes.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

En tout état de cause, la neutralité reste partout et toujours le maître mot.

Bernard OWEN

La neutralité apparaît dans la façon dont les observateurs sont préparés et agissent. En pratique, les observateurs nationaux doivent donc être bien formés. Enfin, concernant le rapport d'observation et la conférence de presse, je regrette qu'ils soient devenus très politiques et ne correspondent pas toujours à l'analyse des questionnaires.

Félix MANCOUDA, juriste attaché à l'Université de Limoges

M. CHELBI a évoqué la déterminante communautaire en Irak. Avez-vous des propositions ou une stratégie pour la réduire ? La situation se retrouve en Afrique. Il faut noter que les solidarités communautaires sont la résultante des comportements politiques précédents.

Par ailleurs, concernant les observations électorales, il est regrettable que les observateurs critiquent le processus en marche, par exemple en mettant en cause le multipartisme en Afrique, alors que le parti unique et les pratiques dictatoriales ont fonctionné pendant des dizaines d'années sous l'égide de la France.

D'un point de vue plus général, les missions parlementaires d'observation sont mal perçues en Afrique francophone : elles semblent cautionner les pouvoirs en place. Elles expriment rarement des réserves sur l'organisation des élections. Les observateurs ne sont pas impartiaux. Leurs rapports, par exemple celui de la mission de 1999 au Congo et au Cameroun, sont plutôt des propositions formulées pour consolider le pouvoir en place, dès lors qu'il est en faveur des intérêts de la France.

Enfin, le fait que la demande soit forte ne signifie pas un bon fonctionnement. Les missions d'observation sont demandées par les pouvoirs en place, car il s'agit d'une technique de cautionnement des fraudes. Les observateurs peuvent seulement dire que le vote se déroule bien.

Un des étudiants du certificat administrateur d'élections

M. KHALI, les incidents lors des scrutins sont nombreux, mais il existe aussi des irrégularités en amont et en aval des scrutins. Les Nations Unies mettent-elles en place un processus pour légitimer les élections en amont ?

Pierre SCHARFF, sénateur de Belgique

Mme le sénateur, je trouve que vous avez un peu caricaturé la situation, même si cela correspond à l'art de la pédagogie. Le parlementaire en mission reste avant tout lui-même. Nous ne sommes pas des experts privilégiés des élections. J'ai d'ailleurs beaucoup appris auprès des professeurs du CECE. Néanmoins, la force d'une observation électorale est que nous sommes intégrés dans une équipe où se trouvent des juristes, des professeurs d'université, des constitutionnalistes, des journalistes, etc. Chacun apporte son expérience. En outre, les observations sont toutes différentes. Il n'y a pas de modèle. Il faut s'adapter à chaque pays et à chaque équipe.

En Belgique, nous ne recevons pas de mission d'observation électorale. On voit mal, en effet, comment le Parlement pourrait inviter des observateurs alors que l'organisation des élections relève de l'exécutif. Nous recevons néanmoins des visites de collègues étrangers. Nous discutons de leurs processus électoraux, ce qui permet de les évaluer puis de proposer une assistance ciblée. La force du parlementaire est aussi de rencontrer ses pairs et de faire part de son expérience démocratique.

Nathalie GOULET

Je constate que nous avons le même point de vue.

Michel LAFLANDRE

La France invite depuis un certain temps des observateurs étrangers, mais à ma connaissance ils répondent peu. Les pays étrangers ont également des contraintes budgétaires et doivent donc définir des priorités. En revanche, notre pays accueille régulièrement des personnalités étrangères et des officiers électoraux qui souhaitent se familiariser avec nos procédures.

Concernant l'observation parlementaire en Afrique, il faut noter que l'observation en général peut parfois avoir une image négative et que ça n'est pas propre aux observations parlementaires. Les observations de court terme ont des limites qu'il faut reconnaître.

En revanche, concernant la méthodologie, je ne vous suis pas : les rapports ne sont pas toujours favorables aux pouvoirs en place. Néanmoins, il est difficile de condamner un processus électoral dans son ensemble. Dans la pire des hypothèses, les observateurs ne publient pas de rapport du tout, l'absence de rapport étant en soi une critique implicite. D'une manière générale, la qualité des élections ne doit pas être déduite des conclusions d'une observation électorale, mais d'une somme d'impressions des observateurs. Ces impressions permettent de se rendre compte si le processus est vicié, et donc condamnable, ou simplement imparfait, ce qui implique une assistance renforcée.

Khaled KHALI

Concernant l'action préventive des Nations Unies, un système a été mis en place. Le secrétaire général dispose, en effet, de tous les rapports et est donc très bien informé. Ainsi, il savait deux mois en amont que la tension montait au Rwanda avant le génocide. Malheureusement, après discussions, une intervention n'a pas paru urgente.

En Haïti, depuis DUVALIER, les violences sont multiples. Elles sont avant tout liées à une situation sociale et économique désastreuse et aux abus de pouvoir. La violence n'est donc pas liée aux élections. L'ONU ne peut intervenir sans aide du pouvoir en place et sans troupes. Au Cambodge, la mise en place d'un État s'est faite dans un climat idéal. L'espoir était immense et tout était neuf. Ailleurs, l'ONU doit prendre en compte la situation et est souvent débordée par les violences, les enlèvements et les manipulations.

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