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Environnement international, processus électoral et consolidation démocratique



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Travaux de l'après-midi

Sous la présidence de Jean-Marie DENQUIN
Professeur à l'Université Paris X

Jean-Marie DENQUIN

Un humoriste de la IIIe République disait que par devoir d'État, un président ne devait prononcer que des paroles insignifiantes. Un président peut être un hyper-président, comme le président actuel, ou un hypo-président, comme son prédécesseur. Pour ma part, je me contenterai de faire respecter les temps de parole.

I. La démocratie électorale : nature et culture...

Jean BAECHLER, Membre de l'Institut

L'enjeu du sujet porte sur l'alternative entre le « et » et le « ou ». Le choix entre la nature ou la culture est idéologique : si la démocratie est la nature, cela signifie que les pays non démocratiques sont attardés. À l'inverse, d'autres considèrent que la démocratie est un produit culturel occidental destiné à l'exportation et à la défense d'intérêts impérialistes. En fait, la démocratie doit prendre en compte à la fois la nature et la culture, ce qui est une démarche scientifique.

1 - Le statut de la démocratie

Il faut s'interroger sur le statut philosophique, sociologique et historique de la démocratie comme régime politique.

Philosophiquement, je répondais, il y a 25 ans, qu'il s'agit d'une part d'un régime politique parmi d'autres dans la typologie rationnelle et d'autre part, du régime naturel de l'espèce humaine, au sens de régime approprié et non de régime naturellement et spontanément réalisé.

Historiquement, ce régime est apparu dans des contextes très variés. C'est le régime exclusif des chasseurs cueilleurs paléolithiques. Il disparaît avec la néolithisation, il y a 12 000 ans. Seuls quelques rares cas subsistent dans des cités à l'ère des principautés, des royaumes et des empires, il y a 5 000 ans. Les deux exceptions sont, d'une part, les cités méditerranéennes de la seconde moitié du premier millénaire avant notre ère et d'autre part, les cités européennes du XIe au XIIIe siècle. Enfin, à l'époque moderne, c'est-à-dire à partir de la seconde moitié du XVIe, des tentatives de démocratisation sont réapparues.

Sociologiquement, si un régime naturel n'est pas naturellement toujours réalisé, c'est qu'il exige des conditions de possibilités qui ont un statut contingent, c'est-à-dire qu'elles sont ou non réalisées pour des raisons extérieures. Une étude comparative des exemples historiques devrait permettre de repérer ces conditions dans leur expression la plus générale.

2 - Nature et démocratie
a. Concept

Sur le plan conceptuel, qu'est-ce qu'une démocratie ?

Ce régime peut entrer dans une typologie rationnelle fondée sur le concept de pouvoir, c'est-à-dire sur une relation s'établissant entre deux volontés humaines libres. Cette dernière dispose de quatre éléments constitutifs : une volonté qui s'exprime ; une volonté qui obéit - elle doit être libre d'obéir - ; une désobéissance possible ; une punition. L'élément central est le deuxième élément. Il n'y a pas de pouvoir sans obéissance. Celle-ci peut reposer sur trois ressorts : la peur, le respect et le calcul.

Il y a donc trois modes fondamentaux de pouvoir : la « puissance », où la volonté qui énonce des ordres dispose de la force et de la ruse pour faire plier l'autre ; l'« autorité », qui implique trois acteurs (la volonté qui ordonne, l'obéissant et le principe supérieur dont le premier se considère investi et qui dispose donc d'un charisme reconnu par l'obéissant, qui peut cependant entrer en dissidence contre le vicaire) ; la « direction », où celui qui énonce des ordres est considéré par celui qui obéit comme compétent pour la réussite d'une entreprise collective, chacun pouvant tricher au risque d'être sanctionné. Ces trois modes se présentent rarement de manière pure. Ils sont toujours combinés dans le domaine politique, mais pas en proportions égales.

Trois régimes fondamentaux en découlent : l'autocratie où le pouvoir appartient à celui qui dispose de la force ; l'hiérocratie, puisqu'il y a une dimension sacrée ; la démocratie, où la « direction » l'emporte.

En conclusion de ce premier point, la démocratie a une définition précise dans ce cadre conceptuel : c'est un régime où toute position de pouvoir est attribuée à des compétents putatifs par ceux qui obéissent, la délégation étant circonscrite, temporaire, réversible et exclusivement justifiée par la réussite d'entreprises collectives.

Cette définition laisse une inconnue : qui délègue le pouvoir ? La réponse à cette question est triple : les bien nés (régime aristocratique) ; les riches (oligarchie) ; tous les individus (démocratie au sens strict).

b. Le régime naturel de l'espèce

Deux arguments justifient que la démocratie ainsi définie est le régime naturel de l'espèce.

Premièrement, l'espèce humaine est la seule du règne vivant à être non programmée : nos gènes ne comportent pas les manières dont il faut s'y prendre pour vivre humainement. Ils comprennent seulement des virtualités dont les actualisations sont toujours culturelles. Par exemple, nous sommes génétiquement programmés pour parler, mais nous ne sommes pas programmés pour parler français ou coréen. L'espèce étant non programmée, ses représentants sont libres, c'est-à-dire habilités à faire des choix délibérés. En conséquence, aucun être humain ne peut imposer sa position sans le consentement de celui qui accepte d'obéir.

Le second argument est politique. L'homme est une espèce grégaire, querelleuse et non programmée. Cela pose un problème de survie à l'espèce : comment vivre ensemble sans s'entretuer ? Tout conflit peut en effet dégénérer, comme l'avait montré CLAUSEWITZ. Les conflits ne peuvent pas disparaître, mais il est possible de les résoudre sans recourir à la violence. La paix est donc la résolution non violente des conflits. Pour atteindre ce résultat, Aristote proposait la justice, c'est-à-dire la loi et le droit ou encore la définition des règles du jeu, des dispositifs et des procédures qui rendent inutile le recours à la violence. Si un individu n'a pas son lot, il doit disposer de recours non violents pour faire valoir son point de vue.

L'acceptation de ces arguments permet de faire naître deux espaces sociaux fondamentaux : un espace de pacification tendancielle (la politie ou la polis) ; un espace de guerre virtuelle entre politie (la transpolitie), c'est-à-dire entre associations humaines entre lesquels ni la loi ni le droit ne sont définis et dont les conflits peuvent dégénérés en luttes violentes (la guerre).

Dans le cadre de la politie, la paix par la justice repose sur des libertés (attributs analytiques d'hommes libres en tant qu'acteurs politiques). Deux espaces sociaux sont définis dans la politie. Le premier est l'espace public, en charge des intérêts communs (et non généraux), c'est-à-dire ce qui figure dans les intérêts particuliers de chacun, au minimum les règles du jeu, la punition des tricheurs et la sécurité extérieure. Le second espace est l'espace privé, en charge des intérêts particuliers, collectifs ou individuels, forcément multiples et divergents et qui ne peuvent être défendus non par la violence, mais uniquement par la négociation pacifique dans des espaces privés (marchés) sous le contrôle de la loi et du droit (régulation). L'espace public est forcément géré par tous, puisque c'est l'intérêt commun de chacun. Cependant, des contraintes de nombre et de disponibilités en temps, en énergie et en compétences font qu'au-delà d'un seuil très bas (cinq à dix acteurs), des délégations spontanées ou réglées s'opèrent. Ces délégations ne peuvent être que circonscrites, temporaires et réversibles.

Dans ce cadre théorique purement déductif, la démocratie comme régime est indifférente au mode de sélection des délégués. L'élection n'est ni incluse ni exclue du concept de démocratie. Le tirage au sort ou l'ancienneté peuvent être des solutions. En outre, la démocratie est indifférente aux morphologies, c'est-à-dire aux principes de cohérence et de cohésion faisant tenir ensemble les individus, les groupes et les réseaux qui composent une société. Enfin, la démocratie est muette sur la composition de la politie et sur la sélection des acteurs qui en font partie. Les impétrants doivent en effet pouvoir contribuer aux intérêts communs et défendre leurs intérêts particuliers, ce qui est le cas de tout être humain. Il faut donc trouver des principes de sélection différents, généralement la naissance ou le sol. La filiation est le système le plus courant, car le plus facile à contrôler.

3 - Culture et démocratie

Des mutismes et des indifférences de la démocratie découle le fait qu'elle ne peut s'incarner que dans des démocraties. Autrement dit, la démocratie est un concept et seules les démocraties sont des objets historiques.

À l'échelle de l'histoire universelle, des expressions de la démocratie apparaissent dans des contextes très différents (bandes paléolithiques, tribus, cités, nations modernes). La morphologie est déterminante. Au sein de chaque classe, la situation est très différente : entre les Esquimaux et les Pygmées, Athènes et Sparte ou Florence et Venise, la culture et l'histoire sont déterminantes.

Il y a 10 000 ou 12 000 ans, c'est-à-dire lors du dernier réchauffement climatique, la quasi-disparition de toute expérience démocratique apparaît comme un fait historique massif. Elle s'est accélérée au cours des cinq derniers millénaires au bénéfice des hiérocraties, qui deviennent les régimes normaux dans toutes les aires culturelles. Le principe est toujours le même : il y a un double contrat entre un principe supérieur transcendant et une dynastie et entre cette dynastie et le peuple. L'expression parfaite de ce régime est la théorie du mandat du ciel en Chine.

Quelles sont les conditions requises pour qu'une démocratie puisse émerger, s'installer, durer, ou réapparaître dans le contexte néolithique ? Quatre conditions semblent requises. Premièrement, il faut une pluralité de polities. Il n'y aucun exemple d'expérience démocratique isolée. Il a toujours des grappes et cela exprime le fait que la guerre n'a pas unifié les aires. Deuxièmement, les polities doivent être stables à l'échelle des siècles. Cela apparaît uniquement dans les tribus, qui disposent de mécanismes tribaux de rééquilibrage, et en Europe, contrée géographique très stable depuis les traités de Westphalie. Troisièmement, les contre-pouvoirs structurant la sphère privée doivent être solides. Il s'agit des lignées dans les tribus et les lignages des aristocrates, des bourgeoisies urbaines et des propriétaires paysans en Europe. Quatrièmement, les acteurs du jeu politique doivent développer des qualités de nature psychique ou au moins comportementale qui les rendent aptes à respecter les règles du jeu, à se dévouer aux intérêts communs - ce qui est d'autant plus délicat que la tricherie peut être payante - et à être autonomes, c'est-à-dire que le privé se défende contre le public.

Qu'en est-il aujourd'hui ? Les conditions de possibilité sont globalement remplies et la situation est donc favorable à la démocratie. Les qualités comportementales sont difficiles à saisir. La pluralité est réelle : l'humanité évoluera à brève échéance vers un système de type européen basé sur cinq à sept polities continentales (États-Unis, Russie, Inde, Chine, Brésil, Europe). De fait, ces systèmes oligopolaires sont les plus stables à long terme et les plus favorables aux développements démocratiques. Concernant les contre-pouvoirs, la modernisation multiplie les entreprises, les associations et les classes moyennes et réduit les coûts de coalition, ce qui renforce les pouvoirs privés. Les deux premiers exemples de démocraties provisoirement stables et issues de la modernisation (et non de paysannerie ou d'aristocratie modernes ou néolithiques) sont la Corée du Sud (1987) et Taiwan (vers 1997-2000). Quant à la stabilité des polities, deux zones d'instabilité politique majeure existent, l'Afrique subsaharienne et l'Asie antérieure (de la Méditerranée à l'Indus). Si ces conditions sont bien analysées, les expériences de démocratisation devraient se multiplier lors des prochaines générations. Quoi qu'il en soit, il est certain qu'aucun modèle unique ne s'impose. La démocratie chinoise sera aussi originale que celle des États-Unis.

Jean-Michel DENQUIN

J'ajoute que si l'élection n'est pas une condition nécessaire de la démocratie, elle n'en est pas non plus une condition suffisante. Pour paraphraser CLAUSEWITZ, l'élection, c'est la guerre continuée par d'autres moyens. Pour que l'élection fonctionne, il faut aussi des conditions sociales et culturelles minimales. Le processus électoral ne peut imposer par lui-même la démocratie, car il ne peut imposer la paix.

II. Les mutations d'un système : le cas de l'Afghanistan

Georges ESTIEVENART, CECE

Je vais présenter en quelques larges traits la situation de l'Afghanistan.

1 - Une démocratie sous perfusion ?

L'Afghanistan a connu une lente descente aux enfers à la fin du XXe siècle : invasion par les troupes soviétiques ; déroute soviétique en 1989 ; chute du régime communiste en 1996 ; régime des talibans ; puis les attentats du 11 septembre 2001. La situation s'accélère. Les talibans sont frappés chez eux, c'est-à-dire en Afghanistan. Il s'agissait d'atteindre Al Qaïda. Le régime des talibans est défait par l'intervention américaine en novembre 2001.

Dès lors, un processus de reconstruction a été mis en oeuvre. Les premiers pas se firent à Bonn, où la représentation de la société afghane fut rassemblée en novembre 200l ; pour une large part, il s'agissait de la diaspora et non exclusivement d'Afghans de l'intérieur. Une feuille de route fut alors établie sous l'égide des Nations Unies. Il s'agissait d'initier un processus démocratique par la tenue d'élections destinées à doter le pays d'une représentation élue. Préparées par des Loya Jirga (Assemblées traditionnelles en Afghanistan), vont avoir lieu, en octobre 2004 et en septembre 2005, des élections libres, présidentielles et législatives. Le contexte était très lourd. Ce processus a été difficile à mettre en oeuvre, mais il a abouti dans des conditions jugées acceptables par la communauté internationale (L'UE, par exemple, qui n'avait pas envoyé de mission d'observation électorale pour la présidentielle, en enverra une importante pour les législatives, qui rendra un avis globalement positif sur le déroulement de cette consultation. Il est vrai que deux milliards de dollars sont donnés chaque année pour la reconstruction en contrepartie (ou en contrepoint) de la restauration de la démocratie.

Il fallait pour cela faire sauter les nombreux verrous comparables à ceux de l'Irak : fragmentation géographique, ethnique et religieuse du pays ; rôle des femmes, reléguées au second plan ; récupération des moudjahidines, qui restent armés et fiers (assassinat du colonel MASSOUD le 9 septembre 2001) ; lutte contre le terrorisme d'Al Qaïda, difficile en raison de la porosité de la frontière pakistanaise ; problèmes de la drogue (culture du pavot) et du crime organisé.

Il est extraordinaire que les élections présidentielles se soient tenues dans des conditions acceptables le 9 octobre 2004. La réussite est liée pour une part non négligeable à la personnalité consensuelle de Hamid KARZAÏ, président intérimaire confirmé par les élections. Une constitution, instituant la République Islamique d'Afghanistan, et une loi électorale ont été adoptées auparavant avec l'aide des Nations Unies et des États-Unis. M. CARCASSONNE, le constitutionnaliste français qui a participé au processus, a été en partie surpris par le texte final de la constitution... qui instaure un régime présidentiel à l'américaine.

Les législatives auraient dû suivre immédiatement les présidentielles, mais elles ont eu lieu seulement le 18 septembre 2005. La sécurité interne du pays s'était détériorée. La production de pavot a été relancée et joue un rôle essentiel : en 2007, le PNB de l'Afghanistan s'élève de 7 milliards de dollars et le PNB occulte de la drogue est de 4 milliards de dollars. Comme l'aide extérieure est seulement de 2 milliards de dollars, la drogue est donc au coeur du développement économique : elle représente même la première activité économique du pays, avec toutes les conséquences que cela entraîne en termes de corruption, d'insécurité et de criminalité.

2 - Vers la reconstruction démocratique ?

Depuis 2005, la situation se détériore. Le processus électoral, quant à lui, s'est relativement bien déroulé. La situation des femmes s'améliore. Le Pakistan continue de surveiller l'Afghanistan. Cependant, le pays dispose de peu de voies de développement propres. Installer définitivement la démocratie sera donc une tâche très complexe.

L'avenir dépend de l'évolution de la sécurité, dont la situation continue à se détériorer gravement. Sur ce point, l'OTAN joue un rôle essentiel par le biais de la Force Internationale d'Assistance à la Sécurité (FIAS). Néanmoins, les nombreux pays présents (39 !) manquent de coordination ; il y a presque autant de stratégies en présence que d'acteurs, ce qui entraîne un déficit global d'efficacité des moyens. En outre, le pays doit toujours faire face à sa fragmentation ethnique et religieuse et doit sortir de l'ornière économique.

Les prochaines échéances sont les élections présidentielles qui devront se tenir à la fin 2009. Cependant, de nombreux participants actuels à la coalition, par exemple le Canada, sont en train de remettre en cause la poursuite de leur effort, surtout s'il continue à n'être partagé que par quelques uns. L'Afghanistan se trouve donc au milieu du gué. S'il est abandonné, il ne pourra pas profiter des bienfaits de la démocratie. La communauté internationale (l'ONU, l'OTAN, l'UE, les pays occidentaux...) doit donc se positionner clairement et indiquer si le pays est perdu ou non pour la démocratie. Cela montrera aussi si l'Afghanistan est, ou n'est pas, un exemple pour la solidarité internationale, et si la démocratie à l'occidentale est exportable vers un pays figurant plus que jamais parmi les plus déshérités de la planète.

III. Petite histoire d'une invention : les grands électeurs aux États-Unis

Maria RODRIGUEZ MC KEY, CECE

A travers mon intervention je voudrais que vous puissiez vous mettre à la place des hommes du XVIIIe siècle lors de la rédaction de la Constitution pour pouvoir apprécier leurs difficultés et vous rendre compte que beaucoup de ces difficultés existent encore dans les nouvelles démocraties du XXIe siècle.

1 - Les difficultés des États-Unis lors de la rédaction de la Constitution

En 1786, les États-Unis comprenaient treize ex-colonies britanniques. 4 millions de personnes vivaient dispersées dans un territoire situé toute la longueur de la côte atlantique et auquel s'ajoutait, après le traité de Versailles de 1783, un vaste territoire entre les Appalaches et le Mississippi. Les 13 États, certains petits, d'autres grands, étaient jaloux de leurs pouvoirs et de leurs droits respectifs et regardaient avec suspicion toute idée de gouvernement national central.

A l'époque, les habitants de la Nouvelle-Angleterre croyaient que les sudistes étaient trop aristocratiques. À l'inverse, ces derniers pensaient que les premiers étaient dangereusement démocratiques. Des problèmes de frontières existaient et des échauffourées se sont même produites en 1774 et 1775. L'intégrité des territoires et la possibilité d'en ajouter avait été un thème essentiel, le compromis se trouvant au chapitre IV de la constitution. Par ailleurs, la rébellion de Shay n'était pas insignifiante : les paysans de l'arrière-pays du Massachusetts protestaient contre des impôts excessifs et l'attitude stricte des tribunaux envers les banqueroutes. Il y a même eu un complot qui devait aboutir à un coup d'état mais qui a été déjoué par un discours de Washington en mars 1783.

La rédaction de la constitution a été le résultat de méfiance et de compromis de la part d'hommes qui avaient l'expérience du pouvoir (souvent dans les législatures des Etats). Une méfiance de la démocratie et une méfiance des partis politiques. En plus, c'était mal vu de chercher à être élu : « The office should seek the man, the man should not seek the office. » Dix ans auparavant il y avait eu «Les articles de la Confédération » qui échouèrent (pour la modifier il fallait l'unanimité des 13 états de l'époque) mais les questions qui se sont posées lors de la rédaction des articles de la confédération vont se poser lors de la rédaction de la nouvelle constitution (en 1787).

2 - L'élection du président des États-Unis

Il en est ainsi du problème de la représentation : les petits États voulaient une représentation au niveau des États alors que les grands voulaient une représentation proportionnelle à la population. Concernant le gouvernement central, il fallait décider s'il était indépendant ou subordonné aux États. L'attachement des Américains à leurs États était en effet profond depuis le XVIIsiècle. Il s'exprimait d'ailleurs dans les constitutions accordées par les Britanniques.

La question de l'élection du président a également fait l'objet d'un long débat. Le compromis qu'exprime l'article 2.2.2 en est le résultat. Comment choisir le président sans qu'il y ait de partis politiques ni de campagne électorale et trouver un équilibre entre le président et le Congrès ainsi qu'entre le gouvernement fédéral et les États.

Plusieurs options étaient possibles. L'élection directe a été rejetée, car il semblait que les citoyens ne pouvaient pas connaître le caractère et les qualifications des candidats compte tenu des distances et des moyens de communication. En outre, on craignait que chaque État choisisse un enfant du pays. Au pire, aucun président n'aurait une majorité pour gouverner le pays, au mieux, le président serait choisi par le plus peuplé des états avec peu d'égard pour les plus petits. Par ailleurs, l'élection par le Congrès mettait en danger l'indépendance de l'exécutif. La procédure risquait, en outre, d'aboutir à un marchandage peu éthique et donc à la corruption, voire à l'interférence des puissances étrangères. Enfin, l'élection par les États n'a pas été adoptée par peur que le président ne dépende des États et que ceux-ci empiètent sur le pouvoir fédéral. L'élection par des intermédiaires était la seule option restante.

Il n'a pas été possible de se mettre d'accord sur ce point. Un comité a donc été formé pour trouver une solution. Le compromis a été que chaque État nomme des grands électeurs dont le nombre correspond à celui des représentants et des sénateurs. Chaque État est libre de choisir le mode d'élection des grands électeurs. Leur fonction peut être assimilée à celle du collège des cardinaux de l'Église catholique. L'idée originale est que les personnes les mieux informées de chaque État choisiraient le président en se fondant seulement sur le mérite et sans tenir compte des origines, de l'État ou des partis.

3 - Les grands électeurs

Lors de l'élection de 1800, les grands électeurs ont par erreur donné le même nombre de voix au candidat pour la présidence et pour la vice-présidence, alors qu'ils voulaient Thomas Jefferson pour la présidence et Alan BURR comme vice-président. L'élection a été renvoyée à la Chambre des représentants qui, après 36 tours de scrutin, a élu Thomas JEFFERSON. Le 12e amendement à la Constitution a été adopté en 1804 pour éviter le renouvellement de cette situation. Les grands électeurs voteraient séparément pour le président et le vice-président.

Les auteurs de la Constitution avaient prévu que les États choisiraient les citoyens les plus distingués en tant que grands électeurs et que ceux-ci éliraient le président en tant qu'individus indépendants. Cependant, le développement de partis forts a conduit à percevoir les grands électeurs comme des représentants de partis. Le vote indépendant a rapidement disparu. Les premières loyautés politiques ont remplacé les loyautés envers l'État d'origine dès les élections de 1800.

Les grands électeurs sont nommés par leur parti respectif l'été qui précède l'élection présidentielle. Ces nominations se font via des primaires, des conventions ou des comités de campagne. Depuis 1836, tous les États élisent les grands électeurs lors d'une élection au niveau de l'État, à l'exception de la Caroline du Sud, dont l'Assemblée législative a continué à élire les grands électeurs jusqu'à la guerre de Sécession.

Chaque État a droit à un nombre de grands électeurs correspondant au nombre de députés et au nombre de sénateurs, le premier dépendant de la population et le second étant fixé à deux. Le recensement décennal peut entraîner une évolution du nombre de députés et donc de grands électeurs.

La Californie est l'État le plus peuplé et a 55  grands électeurs. Viennent ensuite le Texas avec 34 et New York avec 31. Les plus petits États disposent de trois grands électeurs.

Qu'est-ce que le slate ? Chaque parti politique a pour coutume d'offrir dans chaque État un slate of electors, c'est-à-dire une liste d'individus loyaux à leur candidat et égal au nombre des grands électeurs de l'État. Les électeurs de l'État votent ensuite pour le slate du parti qu'il préfère. Cela portait souvent à confusion. Aujourd'hui, les mots « grands électeurs pour » est inscrit clairement sur les bulletins. Les lois des États prévoient parfois que les voix seront comptabilisées pour le slate d'un candidat.

Dans la plupart des États, à l'exception du Nebraska depuis 1991 et le Maine depuis 1969, le parti qui gagne l'élection à la majorité remporte tous les grands électeurs de l'État. Dans le Maine et le Nebraska, deux grands électeurs sont élus par un vote populaire au niveau de l'État et les autres sont élus au niveau des circonscriptions.

4 - L'élection du président

Lors de l'élection présidentielle, en novembre, les électeurs votent pour les grands électeurs de l'un des candidats. 41 jours plus tard, c'est-à-dire le premier lundi après le deuxième mercredi de décembre, les grands électeurs se réunissent dans les capitales de leurs États respectifs pour voter. Ils ne se réunissent pas comme un seul corps, car la théorie constitutionnelle est que le Congrès est élu par le peuple, mais que le président et le vice-président sont élus par les États.

En janvier, le Congrès se réunit en séance plénière pour compter les votes des grands électeurs et déclarer le gagnant de l'élection. Le candidat à la présidence qui reçoit plus de 270 voix est déclaré président élu. Il en est de même pour le vice-président. Si aucun candidat ne reçoit la majorité, l'élection est faite par le Congrès. La Chambre des députés élit le président et le Sénat, le vice-président. Ces décalages dans le temps ne sont pas mentionnés dans la Constitution, mais découlent du fait qu'en 1787, il fallait un mois pour aller à Washington depuis les points les plus distants des treize colonies.

L'avantage du système tient au fait que le gagnant obtient un vote suffisant pour gouverner, même s'il n'a pas la majorité absolue. En outre, le vote est suffisamment distribué à travers le pays pour que le président puisse gouverner.

En conclusion, la pratique des grands électeurs a eu comme résultat l'accentuation de la tendance gagnante, ce qui a eu pour effet d'assurer une victoire nette et claire. Les exceptions à cette règle sont négligeables pour une démocratie de 200 ans.

Des mouvements ont proposé de changer le système. Actuellement, le sénateur démocrate de la Californie propose une élection directe du président. Elle considère que « le système ne peut pas être présenté comme non démocratique, mais qu'il n'est pas parfait. » À la recherche du système parfait, l'homme a commis beaucoup d'erreurs. 

Les pères de la nation américaine avaient trouvé une façon originale de résoudre le problème de l'élection présidentielle de la jeune république, tout en prenant compte des équilibres d'un pays fédéral. Le système fonctionne très bien, même si les pères fondateurs étaient convaincus que le président serait le plus souvent élu par le Congrès. Ainsi, les pères fondateurs sont pour nous une leçon d'humilité.

IV. Élections et transition en République démocratique du Congo

Jean-Claude MASCLET, Université Paris I

Cet exposé sur les élections en République démocratique du Congo est sans prétention scientifique.

Le cadre peut être fixé à partir de quelques repères. La République démocratique du Congo, l'ex-Zaïre, est un pays grand comme cinq fois la France. La population est estimée à 60 millions d'habitants. La croissance démographique est très rapide et le pays sera bientôt le premier pays francophone. Le pays est extrêmement riche sur le plan des ressources minérales et hydrauliques. Pourtant, la population vit dans la pauvreté, dans la précarité et, au nord-est, dans l'insécurité.

Sur le plan politique, l'indépendance de 1960 avait donné de grands espoirs. Ensuite, un régime dictatorial s'est installé durablement malgré les constitutions de 1964 et de 1967. Les désordres explosent en 1996 et sont entretenus par les interventions étrangères. Les accords de Sun City, en 2002, mettent fin à la situation de belligérance qui a fait quatre millions de victimes et autant de déplacés.

La période tragique commencée en 1996 s'achève avec une constitution de transition patronnée par la communauté internationale et notamment l'ONU. Un gouvernement dit d'union nationale est mis en place. Les anciens chefs de guerre se partagent le pouvoir. Les membres du Sénat et de l'Assemblée nationale ne sont pas élus, mais nommés au prorata de l'influence des composantes et des entités. Cette constitution devait permettre le passage à une constitution définitive et démocratique et l'organisation d'élections. Celle-ci est adoptée par référendum en décembre 2005 et promulguée le 18 février 2006. Elle a des influences belges et françaises. Par exemple, l'article 69 de la constitution reproduit l'article 5 de la constitution française.

Le régime transitoire fonctionne correctement. La méfiance réciproque interdit cependant toute action d'envergure sur le plan gouvernemental. Le pays est placé sous tutelle internationale par le biais de la mission des Nations Unies au Congo (MONUC). Il s'agit de la force la plus importante déployée : 17 000 personnes, dont 15 000 militaires. Le représentant du secrétaire général de l'ONU est donc une figure du premier plan. Les organisations internationales suivent (Programme des Nations Unies pour le développement, Union européenne, ONG).

Le premier tour de l'élection présidentielle et les élections législatives ont eu lieu le 29 juillet 2006. Le deuxième tour et les élections des 25 assemblées provinciales et de Kinshasa ont eu lieu de 29 octobre 2006. Les sénateurs ont été élus le 19 janvier 2007. Le gouverneur et le sous-gouverneur ont été élus le 27 janvier 2007. Enfin, le gouvernement a été investi le 24 février 2007. Les élections locales sont prévues au second semestre 2008.

1 - Le processus électoral

Le processus électoral est un exploit technique du Programme des Nations Unies et de la Commission électorale indépendante mise en place par la constitution, car le Congo n'avait pas connu d'élections démocratiques depuis 1960. Le processus a été financé par l'Union européenne.

La logistique était très lourde. Il fallait établir des listes électorales fiables malgré l'absence de carte d'identité et de recensement. Une loi du 29 décembre 2004 a prévu l'enrôlement des électeurs. Pendant six mois, entre juin et décembre 2005, 25 millions d'électeurs ont été enrôlés. Les équipes étaient munies d'un équipement moderne et surtout d'un protocole très précis qui a permis la délivrance des cartes d'électeur. L'impact psychologique de cette opération a été important, d'autant plus que la publicité était assez large.

Une deuxième difficulté résidait dans l'organisation du scrutin en lui-même, puisqu'il n'existait aucune vraie administration. Il fallait mettre en place 50 000 bureaux de vote, ce qui nécessitait un découpage sectoriel, et 64 centres de compilation des résultats. Il fallait recruter, former et payer le personnel. Il fallait acheminer le matériel de vote, alors que seuls 200 kilomètres de routes sont praticables. L'hélicoptère et l'avion ont été largement utilisés. Les bulletins ont été imprimés en Afrique du Sud. La participation a été large : 70 % au premier tour et 65 % au second tour.

La Commission électorale indépendante était définie comme une commission d'appui à la démocratie. Elle a bénéficié de l'apport technique du PNUD et de l'appui financier de l'Union européenne, mais elle a assuré elle-même l'enrôlement et le processus électoral grâce à l'impulsion de son président, l'abbé MALOU MALOU. La Commission électorale doit cesser ses fonctions et sera remplacée par une nouvelle commission. Elle a joué un rôle fondamental, car il s'agit d'une véritable administration indépendante qui gère l'ensemble du processus électoral.

2 - La loi électorale

La loi électorale a été adoptée le 9 mars 2006.

L'élaboration de la loi a été l'occasion de conflits ouverts entre la communauté internationale et les acteurs congolais sur les points les plus importants, en l'occurrence les modes de scrutin. La communauté s'était engagée dans une opération préparatoire pour imposer un mode de scrutin de liste bloquée zébrée (paritaire) et, sous l'influence belge, un vote préférentiel. Ce système était trop complexe pour le Congo, où 70 % de la population est presque analphabète.

Les parlementaires ont vivement réagi. Ils voulaient être réélus et donc décider eux-mêmes du mode de scrutin. Finalement, le Congo a choisi son propre mode de scrutin. Celui-ci est basé sur deux déterminants. Premièrement, la circonscription électorale pouvait être ad hoc, provinciale ou territoriale. Or les 164 territoires sont le lieu d'expression politique traditionnelle. C'est donc ce cadre de proximité qui a été choisi. Deuxièmement, il fallait savoir si le vote était nominatif ou de liste. Pendant la dictature, les élections étaient réalisées au scrutin de liste et les candidats du parti unique n'allaient jamais sur le terrain. Les Congolais refusaient donc ce scrutin. Pour la présidentielle, le scrutin uninominal à deux tours a été retenu. Pour les sénatoriales, quatre sénateurs sont élus par province par les 40 députés de chaque province.

Le problème se posait surtout pour l'Assemblée nationale, les assemblées provinciales et les assemblées territoriales. Le cadre est celui des 164 territoires. Lorsque le territoire est peu peuplé et qu'il y a un seul siège, le scrutin est uninominal à un seul tour. Dans les autres territoires, le scrutin est proportionnel sur listes ouvertes. Les experts internationaux s'y sont opposés et ont dénoncé l'absurdité du système. Il a fallu leur expliquer que le système n'était pas absurde, puisqu'il était pratiqué en Finlande. Certains experts considéraient même que comme ils finançaient les élections, ils pouvaient choisir le mode de scrutin.

En pratique, des listes de candidats sont présentées sur un bulletin de vote unique. À Kinshasa, le bulletin faisait sept pages en couleurs, puisqu'il fallait pourvoir 19 sièges et qu'il y avait 12 listes et des candidats indépendants. L'électeur vote pour un nom et non pour une liste. La répartition est établie selon le nombre de voix recueillies par chaque liste et dans l'ordre d'arrivée des candidats de chaque liste. La répartition se fait au plus fort reste. Il s'agit d'un mode de scrutin de proximité et personnalisé, comme le souhaitaient les Congolais. Il a permis un renouvellement du personnel parlementaire.

La question de la nationalité s'est également posée. Aucune condition de nationalité des parents ou de résidence n'a été retenue afin d'éviter d'éliminer des candidats importants. De même, aucun dispositif de parrainage n'a été institué.

3 - Le contentieux électoral
a. Contexte et bilan

La loi prévoit un contrôle juridictionnel de l'élection. En pratique, le délai de jugement prévu, sept jours, était irréaliste : le délai est de dix jours en France. C'était possible pour la présidentielle, mais difficile pour les législatives, puisqu'il y a eu 400 requêtes. Le législateur a finalement allongé le délai à deux mois juste avant l'élection, par un vote du 29 février 2006. Cela a permis de sauver le contentieux électoral. Pour comparaison, le contentieux est impossible au Kenya.

Le contrôle juridictionnel est une nouveauté. Il introduit le juge dans la sphère politique. Les 23 magistrats de la Cour suprême, ceux des cours d'appel et les juristes de la Commission électorale ignoraient tout de cette forme de contentieux. Ils étaient même inquiets, voire terrorisés par l'idée de juger ces contentieux. Il a donc fallu les former. Il s'agissait de leur expliquer la procédure et surtout les pièges concrets du contentieux.

Le contentieux a bien fonctionné, alors même que le climat était extrêmement brutal. L'annonce des résultats du premier tour de la présidentielle a en effet été suivie d'affrontements entre milices. Après le deuxième tour, les locaux de la Cour suprême ont été attaqués. Les archives ont été détruites. Malgré cela, le recours intenté par le perdant à l'élection présidentielle a été jugé dans les délais. Les requêtes des législatives ont également été étudiées dans des conditions désastreuses.

Le bilan quantitatif et qualitatif est exceptionnel. Pour le contentieux des candidatures, 44 arrêts ont été rendus pour les présidentielles, 79 pour les législatives et 6 pour les sénatoriales. Pour le contentieux des résultats, les chiffres sont de 8 arrêts pour le premier tour, 1 pour le second, 343 pour les législatives et 10 pour les sénatoriales. 66 arrêts ont été rendus sur appel pour les élections des députés provinciaux et des gouverneurs. Les arrêts d'irrecevabilité ou manifestement infondés sont très nombreux. La Cour a prononcé l'invalidation de 18 députés et annulé les opérations électorales dans une circonscription.

Sur le plan qualitatif, la Cour a rencontré plusieurs difficultés. La portée de la règle du contradictoire n'a pas été appréciée de manière très exacte par les six chambres de la Cour. Celle-ci a donc dû accepter un recours suite à un problème d'information (des députés n'avaient pas été prévenus, mais ils n'avaient pas d'adresse). Le législateur devra prendre une décision sur ce point, par exemple la domiciliation automatique à l'assemblée. La question des délais de jugement s'est également posée. La Cour a deux mois pour statuer, sans sanction. Le délai n'est donc pas impératif. En pratique, l'opinion publique considérait qu'il n'y avait plus de contentieux si la Cour n'avait pas statué dans les deux mois. Enfin, la motivation des arrêts a fait l'objet de discussions. Par ailleurs, il est apparu qu'une procédure de filtrage des recours aurait dû être mise en place.

b. L'affirmation de la Cour suprême

Le contentieux électoral a été l'occasion pour la Cour suprême de s'affirmer comme corps et en tant qu'élément du pouvoir judiciaire. Malgré les suspicions classiques en Afrique sur les juges, la Cour a pris trois décisions clarifiant son rôle.

La première porte sur le problème des 15 jours que le constituant congolais avait mis entre les deux tours, sur le modèle français. Or il fallait 15 jours pour récupérer les suffrages et autant pour vérifier les résultats et éditer puis distribuer le nouveau matériel de vote. Le deuxième tour n'a donc eu lieu que le 29 octobre. Les perdants ont donc remis en cause la constitutionnalité du processus électoral. Un « complot » a dû être organisé pour saisir la Cour suprême sur ce point, les règles de saisine étant complexes. Celle-ci a interprété la constitution et fait état de circonstances de force majeure. Elle a également indiqué que ce n'était pas la Commission électorale, mais elle-même qui devait fixer le délai supplémentaire.

La deuxième décision porte sur la Commission électorale indépendante. Selon la Constitution, celle-ci devait disparaître lors de l'installation de l'Assemblée nationale. Or il fallait organiser des élections partielles et locales. Dans un arrêt du 23 juillet 2007, la Cour suprême a accepté d'être saisie par le président de la CEI, même si cette saisine n'était pas prévue. Elle a justifié ce point par son pouvoir régulateur et non en fonction de son pouvoir d'interpréter la Constitution. Elle a décidé que le principe de continuité des services publics exigeait que la Commission poursuive sa mission jusqu'à la mise en place d'une nouvelle Commission.

La troisième décision est la plus significative. La Constitution prévoit une validation des mandats des députés et des sénateurs par l'assemblée à laquelle ils appartiennent, comme dans le système belge. Il fallait concilier cette validation avec le contrôle juridictionnel. Le conflit était inévitable. Les 18 députés invalidés, regroupés dans le Groupe des 18, ont mené une campagne brutale contre la Cour et se sont présentés comme des victimes de l'injustice et de la discrimination. Ils ont failli obtenir gain de cause, c'est-à-dire que l'Assemblée nationale constitue une commission spéciale d'enquête sur la Cour afin de mettre personnellement en cause ses magistrats. Le président de l'assemblée a cependant perçu le risque et a rejeté ce souhait, au bénéfice de la Cour. Celle-ci a pris un arrêt précisant que la validation des pouvoirs ne peut remettre en cause ni le dispositif des arrêts, ni les résultats définitifs, car la constitution et la loi électorale ont confié l'examen de la régularité des élections aux seules instances judiciaires. Conformément au principe de la séparation des pouvoirs, le Parlement n'avait ni la compétence ni le pouvoir de rechercher la suite à réserver aux arrêts de la Cour sans porter atteinte à l'indépendance de la justice. Cet arrêt est très bien conçu. La validation des mandats est donc une pure formalité et se limite simplement à vérifier l'identité et si les procédures sont achevées.

Bref, la réussite de ce processus ne présage pas de l'avenir, mais les signes sont plutôt prometteurs.

Jean-Michel DENQUIN

Les processus ne sont pas naturels. Ils doivent être construits à partir de rien. En 1789, la France se trouvait dans la même situation. La première vraie loi électorale date seulement de 1848. Les problèmes sont nombreux et très concrets, et le plus fascinant est que tout cela fonctionne correctement !

V. OASIS méconnu : EML, normalisation et vote électronique

Olivier PAQUET, CECE

Le vote électronique s'effectue avec des machines à voter spécialement dédiées. Celles-ci sont très mal perçues depuis les incidents qui ont eu lieu aux États-Unis en 2000. Le vote électronique peut aussi être perçu, moins comme une mécanisation du scrutin mais plutôt comme la volonté de formaliser les élections et le processus afin de le traiter de manière électronique. Cette formalisation a été entreprise par OASIS, un consortium de 5 000 participants, regroupant notamment des entreprises informatiques. Ce consortium est chargé de créer des standards. L'office le plus connu pour la création de normes est l'ISO. OASIS a souhaité établir un standard pour les élections électroniques, en l'occurrence l'EML (Election Markup Language). Il ne s'agit pas d'un logiciel, mais d'un langage au sens performatif, il s'agit donc d'une démarche très différente des machines à voter classiques, et visant à établir un cadre pour les élections électroniques qui ne dépende pas d'un constructeur mais soit adaptable à toutes les situations et à tous les types de scrutin.

1 - La nécessité de créer une norme transparente et ouverte
a. Les problèmes des machines

L'électeur vote avec une carte puis la machine calcule le résultat. Comme il y a plusieurs constructeurs, il n'y a pas d'unité dans les machines.

Les machines doivent être certifiées : il faut montrer que la machine remplit correctement sa fonction, que les manipulations sont impossibles et que les données sont sécurisées. La procédure n'est pas toujours convaincante : il s'agit simplement de se conformer à un cahier des charges et non d'expertiser l'invulnérabilité de la machine.

Tous ces processus sont aux mains des experts informatiques, ce qui pose le problème du contrôle citoyen et juridictionnel des élections. Aux États-Unis, les constructeurs avaient recompté les votes, mais à partir de la même machine. Ils aboutissaient donc aux mêmes résultats.

L'utilisation d'une trace papier a été envisagée : l'électeur pouvait vérifier son vote. En pratique, celui-ci ne le vérifie pas. Le papier ne sert donc pas de la même manière qu'un bulletin traditionnel.

b. La norme EML

OASIS a donc décidé de créer une norme de traitement des votes, indépendante des machines. En outre, il a décidé que l'essentiel de la vérification devait passer par des recomptages et non par une expertise informatique.

La norme peut être comprise par analogie avec les pages Web. Une page correspond à des informations mises en forme : le texte peut être mis en italique, en gras, etc. Elle est composée d'une série de balises qui vont indiquer à l'ordinateur que tel élément va être affiché de telle façon. L'ordinateur ne manipule pas les informations. Les pages peuvent être affichées de la même façon, quel que soit le système d'exploitation (Windows, Mac, Linux...), grâce à la norme qu'est HTML.

L'EML repose sur la même logique. L'élection est formalisée en différents modules. Un module permet de s'assurer que l'électeur a le droit de voter (contrôle de l'identité et de la carte). Un autre contrôle les candidats. Un autre encore permet de créer les bulletins électoraux à partir des deux modules précédents.

Les données ne sont pas cryptées. Les informations stockées dans la machine ne sont pas rassemblées : il n'est indiqué nulle part que tel électeur a voté pour tel candidat. La machine enregistre seulement qu'une case d'un bulletin a été cochée. Toutes les données sont ensuite comptabilisées à partir des positions cochées, ce qui aboutit à un résultat chiffré. Celui-ci est ensuite confronté aux noms réels des candidats.

Le consortium s'est concentré sur la vérification et la sécurisation des données. Les données des bulletins sont donc enregistrées de trois manières : la position sur le bulletin conformément aux instructions EML ; l'image du formulaire rempli, enregistré avec un code-barres qui peut être utilisé en cas de besoin ; l'impression de l'image. Ces trois enregistrements permettent d'effectuer les calculs et les vérifications avec une autre machine ou manuellement. La confrontation des trois résultats peut se faire à l'intérieur du même bureau de vote.

2 - Les forces du langage

Par rapport aux machines à voter, la force de l'EML réside dans les caractères interchangeable, modulaire et non lié à l'expertise informatique.

Le caractère interopérable permet de voter à partir de n'importe quel support. Le consortium a expérimenté les votes par Internet, assistant personnel, téléphone, machine à voter et bulletin papier. Ce système évite la substitution obligatoire : l'électeur pouvait choisir l'outil dans lequel il avait le plus confiance. Les informations pouvaient être centralisées, quelle que soit leur origine.

La modularité du système est également très pratique. Les modules sont indépendants. En cas de problème sur un point, les autres modules ne sont pas touchés. En outre, les données ne sont pas cryptées et sont de simples données textes imprimables. La vérification ne nécessite pas d'expertise. Un simple assesseur légèrement formé en est capable. Aucun logiciel n'est nécessaire pour expertiser les machines, puisqu'il s'agit d'un simple langage textuel. La transparence de la procédure est totale. Les responsables de l'élection peuvent également maîtriser le processus. En cas de désistement, il n'est pas nécessaire d'appeler le technicien pour modifier la liste des candidats. Tout est possible au sein du bureau de vote.

Au niveau de la sécurité, deux opérations sont critiques dans l'EML : la transformation de l'identité de l'électeur en un numéro d'identification, qui doit être garantie afin d'assurer l'unicité du vote ; la transformation des positions en vote pour un candidat.

Des expériences pilotes ont eu lieu au Royaume-Uni en 2003. Pour leur part, les États-Unis ont souhaité disposer d'un langage propre à leurs élections. Or la force de l'EML est d'être multilingue et adaptable à tous les types de scrutins. Le 30 novembre 2004, le Conseil de l'Europe a approuvé et recommandé l'une des versions de l'EML.

John BORRAS, l'un des responsables de l'EML, explique que « la beauté de l'EML c'est qu'il soutient le processus électoral sans exiger aucun changement dans la manière de conduire une élection ; l'EML permet aux responsables des élections de conduire leurs propres investissements au niveau des infrastructures pour évoluer à mesure que de nouvelles technologies émergent. » L'EML ne nécessite pas un matériel coûteux, puisque c'est un simple langage et non un logiciel.

Jean-Michel DENQUIN

A vous entendre, ce langage est plus fiable que les machines à voter, mais ces dernières ne sont pas une référence ! De mon point de vue, l'urne transparente autour de laquelle on peut tourner reste encore le système le plus fiable.

VI. Les fondements du modèle démocratique en Suisse

Denis GIRAUX, Université Paris II

Après cette longue journée consacrée à toutes sortes d'aspects de l'encadrement démocratique des élections il peut sembler quelque peu curieux, anecdotique, voire anachronique de terminer ces communications par la Suisse dont personne ne doute, a priori, qu'elle corresponde à une pratique politique de la démocratie plutôt satisfaisante au regard du reste du monde, même si elle n'est pas le seul modèle démocratique.

J'ai donc la redoutable tâche de vous soumettre un dernier exposé dont l'importance ne vous apparaît sûrement pas évidente à première vue. Sans vouloir désobliger nos aimables voisins, la Suisse est un petit État très riche et riche aussi de sa démocratie mais qui semble tout à fait spécifique à sa structure fédérale et aux dimensions modestes du pays, tant du point de vue du nombre des individus concernés que de la surface sur laquelle ils habitent. Ce pays reste un cas spécial, un Sonderfall comme le disent les Suisses, un modèle donc difficilement exportable.

Quant à se demander quels sont les fondements de cette démocratie, c'est s'interroger sur les origines lointaines de cette dernière, et nous verrons qu'elles ne sont pas si faciles que cela à identifier. Et même si nous trouvions une source miraculeuse, il est permis de se demander à nouveau en quoi cette découverte peut servir la problématique de l'essor de la démocratie. Il va donc me falloir être très convaincant car la Suisse souffre d'images caricaturales que les publicitaires accentuent encore à grands traits, et le monde universitaire, étudiants et enseignants, ne se passionne plus guère pour ce qui apparaît plus comme un paradis fiscal qu'un modèle démocratique exportable.

On croit connaître la Suisse et il n'en est rien, c'est un pays historiquement assez pauvre, au passé tourmenté et belliqueux et qui n'avait aucune vocation à devenir cet apparent paradis champêtre, que nous croyons voir aujourd'hui et où il ne se passe presque rien. Or il y a un mois et demi un séisme de très forte magnitude a secoué le pays. Nous n'en n'avons presque rien su, l'information étant reléguée le lendemain, jeudi 13 décembre 2007, en page 5 du Figaro et même en page 10 de Libération, et diffusée dans Le Monde seulement le surlendemain, en page 8. Mais nous sommes presque excusables, nous avons, depuis mai 2007, un volcan national qui va d'éruption en éruption et qui occupe à lui seul tout le paysage médiatique, il fait même plus de bruit que les volcans italiens, alors les volcans suisses... C'est dommage car les députés suisses, en ne reconduisant pas le 12 décembre 2007, pour quatre ans dans ses fonctions de membre de l'exécutif fédéral, le conseiller fédéral Christoph BLOCHER, ont réussi une superbe manoeuvre politique qui a laissée le milliardaire xénophobe pantois, le rejetant dans l'opposition et dans la posture de son lointain prédécesseur SCHWARZENBACH qui n'avait pas non plus la sympathie de la plupart des parlementaires suisses.

Ces élus nationaux ont fait la démonstration que deux mois après le triomphe du parti de BLOCHER, l'UDC (Union démocratique du Centre) aux législatives avec 29 % des suffrages exprimés, plus que les thèses sécuritaires et anti-immigration de ce parti, c'est le personnage qui ne convenait pas au style gouvernemental suisse, basé depuis 1959 sur le socle de bronze. Le socle de bronze c'est l'incarnation du consensus entre les quatre grands partis, qui sont donc tous au pouvoir en même temps à travers les sept personnes à la tête de l'exécutif. Comme le résumait le quotidien le Temps : « Durant (les) quatre ans (précédents) le tribun n'a pas su prendre les habits de l'homme d'État ».

La Suisse est donc bien, comme l'écrivait le couple MASNATA-RUBATTEL, un pays de séduction démocratique et de répression suave.

Afin de traiter dans toute sa dimension ce vaste sujet des fondements du modèle démocratique en Suisse il convient dans un premier temps de chercher les sources qui ont permis l'émergence de cette démocratie, puis de voir ensuite si ce pays constitue un modèle démocratique qui serait de nature à servir d'exemple à suivre pour d'autres États.

1 - Voyons donc tout d'abord les origines de la démocratie suisse

En fait chercher les origines de la démocratie suisse c'est comme partir à la quête des sources du Nil, on a souvent la surprise d'en rencontrer plusieurs, sans très bien savoir laquelle privilégier, d'autant qu'elles se recoupent et mélangent leurs eaux, au point qu'il devient presque impossible de savoir à la fin de qui découle quoi. Notre chance est qu'il est possible de repérer trois sources principales qui ont contribué à façonner la Suisse actuelle, et deuxième avantage elles sont apparues historiquement à des périodes différentes.

N'étant pas historien je vais seulement m'attacher à vous montrer ce qu'elles ont permis de faire émerger, tout en sachant que la Suisse a été construite autant du dehors que de l'intérieur, car le pays n'est pas isolé dans ses montagnes, c'est au contraire le carrefour de l'Europe et c'est bien la raison pour laquelle, à défaut de la dominer, les grandes puissances européennes l'ont neutralisé au XVIe siècle tout en y restant longtemps présente par la suite pour certaines d'entre elles.

La première est celle qui remonte aux antiques pratiques d'organisation villageoises que l'on voit s'institutionnaliser, en particulier, mais pas seulement là, dans la Suisse primitive des Landsgemeinden.

La seconde à trait à l'importation par la Suisse de ce qui se déroule ailleurs en Occident que ce soit après la révolution américaine, puis à la suite de l'exportation de la Révolution française qui s'impose brutalement en Suisse en 1798, six ans après le mauvais souvenir du massacre des 800 gardes suisses aux Tuileries.

Le troisième enfin relève de ce qu'on pourrait appeler le courant doctrinal mais qui connaît aussi des praticiens qui tentent de renverser l'ordre ancien, quitte à y laisser la vie.

Ces trois mouvements peuvent jusqu'à un certain point être étudiés individuellement mais il ne faut pas oublier que s'ils s'inscrivent dans un cadre géographique suisse, l'unité du pays actuel n'existe pas encore, il faudrait donc parler de l'histoire des Suisses, de plusieurs Suisses au sein de cette confédération d'Etats. Ce n'est qu'après 1848, quand elle devient un État fédéral, que l'on peut envisager l'analyse d'un tout qui conserve tout de même de très forts particularismes jusqu'à aujourd'hui d'un canton à l'autre, et il y a 26 cantons.

a - Pour des raisons en grande partie encore inconnues, quelques années avant la signature entre les trois cantons primitifs de la Suisse allemande, en 1291, du pacte confédéral, certaines entités ont commencé à rassembler officiellement les hommes en âge de porter les armes (dès 16 ans, voire 14 à AI, AR) au niveau cantonal que ce soit à Uri dès 1231, à Schwyz en 1294 ou encore Unterwald dès 1300.

Après ce pacte d'alliance de 1291 signé dans la plaine du Rütli, d'autres cantons extérieurs à ce traité ont suivi cet exemple : Glaris en 1387, Zoug deux ans plus tard, Appenzell à partir de 1403 ; quitte à séparer les catholiques des protestants après la Réforme comme à Glaris après 1623, pour à nouveau faire réunion commune après 1836, tout comme à Zoug de 1376 à 1840, mais le divorce peut être définitif comme à Appenzell depuis 1597.

De nos jours encore, le premier dimanche de mai, sur le Ring, l'anneau symbolique que représente la place du village, les habitants de Glaris décident en une matinée de trancher les questions politiques, reconduisant ou pas dans leurs fonctions les élus, le tout à main levée, généralement dans la bonne humeur si le beau temps est de la partie.

Ce folklore aux yeux de bien des analystes condescendants, qui n'y ont jamais assisté, est résumé en quelques lignes comme une survivance anecdotique dans leurs manuels de droit constitutionnel et ils leur consacrent moins de place que ne le fait le guide vert Michelin pour la Suisse !

Certes ces formes de démocratie directe, sont discutables de bien des points de vue, en particulier pour leur aspect longtemps antilibéral et leur ostracisme suranné envers les femmes qui ont mis très longtemps à pouvoir y accéder, les dernière en 1990 seulement (ARextérieures) et sur décision du Tribunal fédéral, mais elles ont comme les town-meetings de la côte est des États-Unis qui existent de 1620, le mérite d'avoir duré, elles, plus de 700 ans, ce qui n'est déjà pas rien.

Certes encore la plupart ont disparu ; certaines depuis déjà un siècle : Zoug en 1848, Uri en 1928 ; trois autres en moins de trois ans récemment : Nidwald en 1996, Appenzell Rhôdes Extérieures l'année suivante par référendum tout comme à Obwald deux ans plus tard.

Il ne reste donc plus que deux Landsgemeinden en 2007: à Glaris (29 communes et 38.500 habitants) et Appenzell Rhodes Intérieures (6 communes et 15.000 habitants) dont l'avenir soit assuré.

La première de nos sources démocratique est en partie tarie mais elle pourrait renaître comme une résurgence avec la e-démocratie. Elle a été, de toute façon selon le titre de l'ouvrage de Louis CARLEN, l'école de la démocratie.

On notera aussi que pour l'historien Adolf GASSER c'est dans la souveraineté communale qu'il faut voir le fondement de la démocratie directe en Suisse car si les cantons envoyaient des baillis dans ces territoires, faute de fonctionnaires rétribués, une administration non bureaucratique dans un contexte de liberté s'y développe alors du XIIIe au XVIIIe siècle.

Les Landsgemeinden ne sont cependant pas les précurseurs des procédures référendaires modernes mais elles sont depuis leurs débuts le creuset de la tradition d'une certaine participation populaire dans les communautés médiévales (Markgenossenschaft).

b - Deuxième source plus directe de la démocratie suisse actuelle, si les Suisses reconnaissent volontiers avoir puisé dans l'exemple nord-américain l'importation du référendum constitutionnel, pas plus que les Français n'avouent volontiers leur dette américaine en la matière pour leurs propres institutions, qu'il soit constituant ou de révision, nos voisins suisses n'admettent volontiers l'apport de cette modalité référendaire « grâce » à la révolution française qui fait intrusion sur le territoire suisse dès la mise sur pied d'une constitution dans la République de Genève le 22 mars 1791.

Mais il y a ensuite les troupes armées du Directoire qui occupent le pays en 1798 à la suite de la révolte du Pays de Vaud menée par Frédéric-César LAHARPE qui a appelé de ses voeux une intervention française contre le régime de Berne l'année précédente. Une cascade de révisions cantonales fait suite à l'intervention du général Philippe MÉNARD (1750-1810) et inspirent divers mouvements d'émancipation populaire, étouffés dans les quinze années suivantes par la Restauration mais reviennent en force, après la révolution de 1830, qui donne en Suisse la Régénération, c'est-à-dire un nouvel élan des libéraux, irréversible poussée consacrée par la constitution fédérale de 1848, d'inspiration clairement américaine.

Mais l'année précédente, le 25 octobre 1847, les citoyens genevois, après une insurrection armée victorieuse, avaient approuvé par référendum (5.547 voix contre 3.187) une nouvelle constitution « mélange intéressant du droit révolutionnaire français, du droit constitutionnel américain et de l'ancien droit constitutionnel genevois » comme l'écrit justement Andréas AUER.

Au niveau fédéral, 1874 c'est l'apparition du référendum facultatif, 1891 la consécration de l'initiative populaire, ces droits étant déjà développés depuis longtemps au niveau des cantons qui sont le véritable laboratoire de l'innovation en matière politique des droits populaires en Suisse.

c - Troisième source d'apparition de la démocratie suisse enfin, l'apport des penseurs qui sont très nombreux et qui pourraient sur ce point nous faire remonter aux disciples de GROTUIS, avec de VATTEL, BARBEYRAC, BURLAMAQUI, ces penseurs du jusnaturalisme, de l'école du droit naturel.

Faute de temps nous nous limiterons au plus connu d'entre eux, Jean Jacques ROUSSEAU, que les Français croient volontiers des leurs alors qu'il n'est certes pas suisse, mais genevois, nuance, Genève ne rentrant dans la Confédération qu'en 1814. Genevois donc il est jusqu'à ce que les autorités genevoises condamnent le Contrat social en 1762, ce qui amène ce dépressif chronique à renoncer à son droit de bourgeoisie l'année suivante.

ROUSSEAU est un auteur enraciné dans l'histoire mais qui se préoccupe tout autant du droit des gens et c'est donc selon Alfred DUFOUR « plus un penseur réactionnaire qu'un penseur révolutionnaire... permettant de retrouver l'un des fils conducteurs interrompus existant entre nos vieilles institutions communales médiévales et nos théories modernes de la souveraineté populaire et de la démocratie directe. »

Comme le rappelle Alexis PHILOMENKO, auteur d'un monumental ouvrage en trois volumes sur « Rousseau et la pensée du malheur » au moment de rédiger les Cahiers de Doléances, « ROUSSEAU avait une idée précise, soulignée par A.AULARD dans son Histoire de la Révolution française, il n'y eut à ce moment là qu'une seule commune où un admirateur de J.J.ROUSSEAU proposa l'application de la démocratie directe, la motion fut repoussée à l'unanimité moins une voix. »

Les droits populaires suisses ne sont donc pas d'essence révolutionnaire mais découlent au contraire de vieilles traditions historiques ; ce sont des éléments du passé qui permettent de mettre sur pied des modalités nouvelles au profit du peuple souverain.

De très nombreux auteurs mériteraient d'être cité, à l'image de deux universitaires français installés pour un temps en Suisse, Roger GIROD à Genève et Jean MEYNAUD à Lausanne qui ont été des précurseurs de l'étude des droits populaires dans les cantons où ils officiaient dans les années cinquante-soixante, bien après l'extraordinaire Pellegrino ROSSI précurseur en 1832 de réformes qui aboutiront quinze ans plus tard au niveau fédéral.

2 - Regardons maintenant si la Suisse constitue bien un modèle démocratique ?

Il est facile de critiquer la vie politique d'un État et la Suisse n'échappe pas à cette loi du genre. Nous verrons donc en quoi la démocratie est depuis toujours chose fragile avant de constater que la démocratie suisse n'échappe pas à de nombreuses critiques.

a - Lorsqu'il publie son ouvrage en 1948, André SIEGFRIED l'intitule « La Suisse, démocratie témoin » parce qu'elle aurait bien pu ne plus être que la seule démocratie, dans une Europe noyée par les fascismes, hitlérien, mussolinien, salazariste et franquiste. Donc la démocratie aurait très bien pu disparaître d'Europe après la victoire des forces de l'axe, elle qui était déjà si mal en point à travers toute l'Europe entre les deux conflits mondiaux, disparaître à nouveau car il ne faut jamais oublier qu'il y a un véritable miracle du retour démocratique depuis les temps historiques.

En effet qui aurait pu parier en 339 avant Jésus-Christ, quand Philippe de Macédoine met fin à cette expérience curieuse d'à peine et d'au mieux cent cinquante ans, que cette démocratie athénienne douteuse que Platon condamne sans appel, qui aurait pu imaginer qu'après 2000 ans de disparition dans les faits, sinon dans les esprits de certains rares penseurs, cette solution d'organisation réapparaîtrait au moment des révolutions anglaise, américaine et française ?

Qui pensait en 1989 que le contre modèle stalinien de la guerre froide finirait par s'écrouler de l'intérieur et qu'un Francis FUKUYAMA pourrait accéder à une célébrité mondiale avec un article de 12 pages dans lequel il annonçait la fin de l'histoire qu'un Ben Laden a remise dans l'actualité, car la démocratie est aujourd'hui encore triomphante dans les esprits mais partout sur le terrain, menacée.

Les bookmakers anglais les plus audacieux n'auraient pas parié un penny sur ces hypothèses hasardeuses ! Et pourtant, miraculeusement, les démocraties survivent, renaissent et se renforcent à travers les épreuves qu'elles affrontent, la Suisse n'échappant pas à ce mouvement.

Cependant l'ouvrage de 238 pages de SIEGFRIED fait un peu honte aux penseurs suisses. Ecrit après un rapide voyage d'étude durant l'été précédent, il est paru la même année que celle de la publication par l'historien William RAPPARD de son livre sur la constitution fédérale de la Suisse, tout en nuances. Dès cette époque un auteur pouvait écrire : « « puisque l'auteur du compte rendu à l'occasion de comparer les deux ouvrages... il se doit de noter que l'historien suisse s'interdit de se laisser aller à l'enthousiasme de l'observateur français ». On en saurait mieux dire...

b - Depuis bien des années les auteurs suisses dénoncent un malaise démocratique, comme Max IMBODEN en 1964, une démocratie en panne, une Suisse qui doute, etc. Parmi tous ces écrivains, et ils sont fort nombreux, le sociologue Jean ZIEGLER est l'arbre qui cache l'épaisse forêt de contentement helvétique, avec des écrits au vitriol, de  l'enquête sur un pays au-dessus de tous soupçons qui le fit connaître en 1976, à ses derniers ouvrages sur le rôle douteux de son pays durant la seconde guerre mondiale, en passant par le blanchiment de l'argent des dictateurs dans le paradis fiscal suisse même s'il parle aussi du bonheur d'être suisse.

L'auteur est excessif, les faits qu'il énonce ne sont pas pour autant dénués de tout intérêt. La survie difficile de cet opposant radical à l'hypocrisie des élites suisses démontre pour le moins que l'honneur d'une démocratie c'est d'y permettre la critique, ou comme disait Georges VEDEL « La démocratie c'est le fait de pouvoir s'y dire mal à l'aise. »

De ce point de vue la Suisse n'est pas tout à fait exemplaire avec ceux qui la remettent en cause et le modèle démocratique suisse aurait grand besoin de mieux savoir s'exporter, déjà dans l'Union européenne, et ensuite dans le reste du monde. Apparemment le pays n'a rien à y gagner, en fait la Suisse a tout à y investir car c'est plus de cela qu'elle est la vitrine que de ses montres de luxe et de son paradis fiscal et touristique.

Donc la Suisse avec tous ces défauts à tout de même quelque chose à nous enseigner.

A la France en particulier la discrétion dans les affaires publiques.

A l'Europe, il est dommage que la Suisse ne vende pas mieux ses droits populaires car il y a plus que de l'argent pour elle à gagner dans cette affaire. Elle pourrait proposer une européanisation de ces procédures de démocratie directe qui l'empêchent d'adhérer à l'Union alors qu'elle est le centre de l'Europe dont elle est la préfiguration comme l'a écrit Denis de ROUGEMONT.

Elle offre aux pays dits émergents l'exemple d'un espace de paix politique qui est alors possible pour eux d'atteindre à plus ou moins long terme parce qu'il existe de fait au moins un pays qui pratique une démocratie apaisée depuis de nombreuses années, avec celle représentative et l'usage d'une proportionnelle qui partout ailleurs pose problème, d'un exécutif collégial impensable en France qui l'avait inventé du temps du Directoire.

C'est surtout le cas avec la démocratie directe et tous ces types de référendums qui placent la Suisse fédérale et locale très en avant des autres démocraties, à égalité avec la vraie démocratie américaine, pas celle de Washington DC, mais celle qui existe au niveau local.

En définitive que nous apprennent les fondements de la démocratie suisse ? Que pour devenir un modèle, une démocratie nécessite une très longue sédimentation qui peut prendre plusieurs siècles. La démocratie peut donc très difficilement s'exporter avec bonheur sauf à trouver dans le pays d'importation l'élément essentiel à la réussite de cette bouture. Il faut des démocrates sur place c'est-à-dire cette classe moyenne qui est le socle d'une fermentation réussie du mouvement démocratique. Cette classe moyenne n'existe pas en Afghanistan, elle n'existe plus en Irak, elle est importante en Iran, en Turquie et au Maroc...

Jean-Michel DENQUIN

De mon point de vue, la démocratie directe suisse est en fait une démocratie semi-directe.

Bernard OWEN

Je remercie une fois de plus le Sénat et tous les intervenants, ainsi que les membres de l'association des anciens auditeurs du certificat d'administrateur d'élection : avec la participation de tous, cette journée a vraiment été très riche et pleine d'intérêt.

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