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Le régime disciplinaire des magistrats du siège

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)

Disponible au format Acrobat (312 Koctets)

NOTE DE SYNTHÈSE

L'article 64 de la Constitution française énonce que le président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, qu'il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature et qu'une loi organique définit le statut des magistrats.

Même s'ils sont indépendants dans l'exercice de leurs fonctions, les magistrats n'en sont pas moins tenus de respecter un ensemble de devoirs et d'obligations qui figurent dans l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Ainsi, en application de l'article 6 du statut, tout magistrat, lors de sa nomination à son premier poste, prête serment « de bien et fidèlement remplir [ses] fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ».

L'article 10, relatif au devoir de réserve, interdit aux magistrats « toute délibération politique », « toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République », « toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions », et « toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions ».

Le statut de la magistrature prévoit également une série d'incompatibilités, telles que l'interdiction d'exercer toute autre activité professionnelle, qu'il s'agisse d'un emploi public ou privé, ou de détenir un mandat public électif.

De plus, l'article 43 du statut de la magistrature définit la faute disciplinaire comme « tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ».

En revanche, il n'existe pas de code de déontologie, et le Conseil supérieur de la magistrature n'y est pas favorable.

Les devoirs et obligations statutaires sont complétés par ceux dégagés par la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature, instance disciplinaire des magistrats du siège, et du Conseil d'État, juge de cassation des décisions disciplinaires prononcées par le Conseil supérieur de la magistrature.

En effet, si les magistrats du siège peuvent recevoir un avertissement des chefs de cour dans le cadre de la procédure disciplinaire hiérarchique, c'est le Conseil supérieur de la magistrature siégeant en formation disciplinaire qui intervient lorsque les fautes motivent des poursuites disciplinaires.

Conformément aux articles 50-1 et 50-2 du statut, l'action disciplinaire à l'égard des magistrats du siège appartient au ministre de la Justice ainsi qu'aux premiers présidents de cour d'appel ou aux présidents de tribunal supérieur d'appel, tandis que le pouvoir disciplinaire est exercé par le Conseil supérieur de la magistrature. La procédure disciplinaire respecte les droits de la défense et le principe du débat contradictoire. Les décisions disciplinaires sont motivées et rendues publiquement. L'article 45 du statut dresse la liste des sanctions applicables, depuis la réprimande avec inscription au dossier jusqu'à la révocation avec suspension des droits à la retraite, mais n'établit aucune règle de correspondance entre les fautes et les sanctions. Aucune voie de recours n'est expressément prévue par le statut de la magistrature. Toutefois, depuis longtemps, le Conseil d'État reconnaît sa compétence de juge de cassation.

Depuis plusieurs années, certains estiment que la mise en oeuvre de la responsabilité disciplinaire des magistrats est insuffisante et réclament que ceux-ci soient effectivement sanctionnés pour les fautes qu'ils commettent, en contrepartie des garanties dont ils bénéficient.

Du reste, le projet de loi organique modifiant l'ordonnance relative au statut de la magistrature, examiné en première lecture à l'Assemblée nationale et au Sénat respectivement en mars 2001 et février 2002, mais qui n'a pas abouti, envisageait la création d'une commission nationale d'examen des plaintes des justiciables. Cette commission aurait pu être saisie par toute personne s'estimant lésée par un dysfonctionnement de la justice ou par une faute disciplinaire d'un magistrat. De même, le Conseil supérieur de la magistrature, dans sa contribution à la réflexion sur la déontologie des magistrats du 2 octobre 2003, « estime indispensable la mise en place d'une procédure de traitement systématique des réclamations des justiciables et des partenaires de l'institution ».

La commission d'éthique de la magistrature, chargée au printemps dernier par le garde des sceaux de mener une réflexion sur les règles d'éthique applicables au corps judiciaire a, dans le rapport qu'elle a rendu à la fin du mois de novembre 2003, émis plusieurs propositions.

Elle suggère en particulier la réécriture du serment des magistrats, de façon à ce que celui-ci fasse apparaître sept obligations fondamentales : l'impartialité, le devoir de réserve, la loyauté, l'intégrité, la dignité, la diligence et le secret professionnel. Tout manquement à ces obligations constituerait une faute disciplinaire. Repoussant l'idée d'un code d'éthique, la commission se montre cependant favorable à la publication annuelle d'un recueil des principes déontologiques comportant les textes, la jurisprudence et les avis de la future formation chargée de l'éthique au sein du Conseil supérieur de la magistrature. Elle propose également, lorsque le comportement d'un magistrat le requiert, la mise en place d'une « veille déontologique », sous la forme d'entretiens réguliers et d'une surveillance étroite des pratiques professionnelles du magistrat concerné.

Dans ce contexte, il est apparu utile d'étudier le régime disciplinaire des magistrats du siège dans plusieurs pays représentatifs de traditions juridiques différentes : l'Allemagne, l'Angleterre et le pays de Galles, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, ainsi que le Canada.

Pour chacun de ces pays, trois points ont été examinés :

- le contenu des devoirs et obligations des magistrats et, le cas échéant, la définition des fautes disciplinaires ;

- la procédure disciplinaire, en mettant en évidence les titulaires de l'action et du pouvoir disciplinaires ;

- les sanctions prévues et les voies de recours ouvertes aux magistrats.

Dans certains pays, il existe, comme en France, deux procédures disciplinaires : les fautes les moins graves sont sanctionnées par la hiérarchie, tandis que les autres relèvent d'une procédure juridictionnalisée faisant intervenir un organe ad hoc. Pour ces pays, l'étude a été limitée à la seconde procédure.

S'agissant des deux sujets actuellement en débat en France, les règles éthiques applicables au corps judiciaire et l'existence d'une commission chargée de traiter les plaintes des justiciables, l'analyse des dispositions étrangères montre que :

- dans la plupart des pays étudiés, les fautes disciplinaires et les règles éthiques ne sont pas explicitement définies ;

- l'Angleterre et le pays de Galles, le Danemark et le Canada ont prévu une procédure d'examen des plaintes des justiciables.

1) Dans la plupart des pays étudiés, les fautes disciplinaires et les règles éthiques ne sont pas explicitement définies


Les fautes disciplinaires ne sont explicitement définies qu'en Espagne. Dans les autres pays, elles le sont par rapport aux devoirs et aux obligations, qui font eux-mêmes l'objet, sauf au Canada, de dispositions éparses.

a) Seule l'Espagne définit explicitement les fautes disciplinaires des magistrats

 La loi espagnole relative au pouvoir judiciaire dresse un catalogue des fautes disciplinaires des magistrats du siège.

Ces fautes sont réparties en trois catégories :

- les fautes très graves, au nombre de quatorze, parmi lesquelles le manquement volontaire au devoir de fidélité à la Constitution, l'adhésion à un parti politique ou l'absence injustifiée de plus de sept jours ;

- les fautes graves, au nombre de quinze, dont font partie le manque de respect envers la hiérarchie ou l'absence injustifiée de plus de trois jours ;

- les fautes légères, au nombre de cinq, telles le non-respect des délais prescrits.

De plus, la loi, tout en laissant à l'instance disciplinaire un certain pouvoir d'appréciation en fonction des circonstances, établit une correspondance entre la gravité de la faute et la nature de la sanction.

 Dans les autres pays étudiés, les fautes disciplinaires des magistrats du siège sont définies par rapport aux devoirs et obligations.

En règle générale, sont considérés comme des fautes disciplinaires la « mauvaise conduite » et les manquements aux obligations professionnelles et déontologiques, sans que ces dernières soient pour autant clairement précisées.

b) Le Canada est le seul pays où les devoirs et les obligations des magistrats soient définis de façon détaillée

 Le 1er décembre 1998, le Conseil canadien de la magistrature a rendu public ses principes de déontologie judiciaire. Destinés à fournir une ligne de conduite aux juges fédéraux et à les aider à trouver des réponses aux questions qu'ils se posent, ces principes sont répartis en en cinq catégories : l'indépendance, l'intégrité, la diligence, l'égalité de traitement et l'impartialité.

Ils sont détaillés et commentés dans une brochure d'une cinquantaine de pages. Rendu public, ce document vise également à assurer la confiance des citoyens dans l'institution judiciaire.

En même temps que ces principes ont été publiés, un comité consultatif chargé de conseiller les magistrats sur leur application pratique a été créé.

 Dans les autres pays, les devoirs et les obligations des magistrats, dispersés dans plusieurs textes, sont définis de manière plus vague.

En règle générale, les obligations des magistrats résultent avant tout de la Constitution ainsi que des lois sur les juges et sur l'organisation judiciaire.

Ces textes précisent essentiellement le régime des incompatibilités, professionnelles ou politiques, et affirment le devoir d'indépendance et d'impartialité du corps judiciaire. En revanche, les autres obligations des juges ne sont guère définies dans un texte, mais sont plutôt précisées peu à peu par la jurisprudence. C'est notamment le cas en Italie, où toutes les mesures disciplinaires applicables aux magistrats, de la plus légère à la plus grave, relèvent de la seule compétence du Conseil supérieur de la magistrature. Ce dernier a donc été conduit à élaborer progressivement un ensemble de règles qui complètent, d'une part, les dispositions législatives et réglementaires et, d'autre part, le code de déontologie élaboré en 1994 par l'Association nationale des magistrats.

2) L'Angleterre et le pays de Galles, le Danemark et le Canada ont mis en place une procédure spécifique de traitement des plaintes des justiciables

a) En Angleterre et au pays de Galles, au Danemark et au Canada, tout justiciable peut saisir l'instance disciplinaire des magistrats

Dans ces trois pays, tout justiciable mécontent peut saisir l'instance disciplinaire d'un incident relatif au comportement d'un magistrat à l'occasion d'une affaire donnée, et il existe une procédure formalisée d'examen des réclamations.

En Angleterre et au pays de Galles, les justiciables peuvent se plaindre du comportement d'un magistrat auprès du Lord Chancelier. Seul compétent en matière disciplinaire, le Lord Chancelier remplit à la fois les fonctions de ministre de la Justice et de plus haut représentant de l'ordre judiciaire. Conformément à un protocole ad hoc conclu en avril 2003 entre les représentants de la profession et le Lord Chancelier, les plaintes sont traitées par une unité administrative spécialisée chargée de leur instruction et des suites à leur donner.

Au Danemark, le code judiciaire permet à tout justiciable qui estime qu'il a été traité de façon « irrégulière ou inconvenante » par un juge de saisir directement le tribunal disciplinaire des magistrats, ce dernier pouvant infliger une amende au justiciable qui a déclenché la procédure indûment.

Au Canada, tout citoyen peut écrire, y compris anonymement, au Conseil canadien de la magistrature pour déposer une réclamation portant sur le comportement d'un juge fédéral. Selon les règles adoptées par le Conseil canadien de la magistrature, cette plainte est examinée par le comité permanent pour la conduite des juges, puis, le cas échéant, par un comité d'enquête.

b) En Allemagne, en Espagne et en Italie, l'action disciplinaire est réservée à certains titulaires

Certes, les plaintes des justiciables sont susceptibles d'être reçues, notamment en Espagne, où la loi prévoit que la commission de discipline du Conseil général du pouvoir judiciaire peut déclencher la procédure disciplinaire après dénonciation d'un particulier, et en Italie, où le ministre de la Justice, titulaire de l'action disciplinaire, peut agir à la suite d'informations fournies par un justiciable mécontent. Toutefois, aucun de ces trois pays n'a institué de procédure de traitement systématique des plaintes des justiciables.

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Le Canada apparaît comme le seul des pays sous revue disposant à la fois d'un code de déontologie définissant explicitement les devoirs et les obligations des magistrats et d'une procédure d'examen des réclamations des justiciables.


ALLEMAGNE


Le titre IX de la Loi fondamentale intitulé « Le pouvoir judiciaire » comprend un article 97, qui garantit l'indépendance des juges et qui prévoit que ceux-ci ne sont soumis qu'à la loi et ne peuvent, « contre leur gré, être révoqués, suspendus définitivement ou temporairement de leurs fonctions, mutés à un autre emploi ou mis à la retraite qu'en vertu d'une décision de justice, et uniquement pour les motifs et dans les formes prévus par la loi ».

La loi fédérale du 8 septembre 1961 sur les magistrats précise les devoirs et obligations des juges et définit l'instance disciplinaire des juges fédéraux.

Elle est complétée, le cas échéant, par les prescriptions applicables aux fonctionnaires fédéraux. Ainsi, la procédure disciplinaire applicable aux magistrats est régie, sauf dispositions contraires, par la loi fédérale disciplinaire du 9 juillet 2001 valable pour les fonctionnaires fédéraux.

L'organisation judiciaire distingue cinq ordres juridictionnels dotés de tribunaux hiérarchisés en trois niveaux et totalement autonomes : la juridiction administrative, la juridiction financière, la juridiction du travail, la juridiction sociale et la juridiction « ordinaire ».

Les cours suprêmes, c'est-à-dire la Cour fédérale administrative, la Cour fédérale des finances, la Cour fédérale du travail, la Cour fédérale du contentieux social et la Cour fédérale de justice, relèvent de l'État fédéral, tandis que les tribunaux de première instance et d'appel relèvent des Länder.

Il existe donc une magistrature fédérale (environ 500 juges) et des magistratures des Länder (environ 20 000 juges). L'article 98 de la Loi fondamentale prévoyant que « le statut des juges fédéraux doit être réglé par une loi fédérale spéciale » et que « le statut des juges des Länder est fixé par des lois spéciales de Land », la loi fédérale sur les juges établit les principes applicables à tous les magistrats, définit le statut des magistrats fédéraux et contient des dispositions encadrant le statut des magistrats des Länder.

Seul le régime disciplinaire des juges fédéraux est analysé dans la suite du texte. Les juges des Länder connaissent des régimes proches, sous réserve des deux exceptions suivantes : l'éventail des sanctions applicables diffère et les juges des Länder bénéficient d'une voie de recours contre les décisions rendues par l'instance disciplinaire.

Indépendamment du régime disciplinaire analysé ci-dessous, l'article 98 de la Loi fondamentale prévoit que « si dans l'exercice de ses fonctions ou en dehors de celles-ci, un juge fédéral contrevient aux principes de la Loi fondamentale ou à l'ordre constitutionnel d'un Land, la Cour constitutionnelle fédérale peut, à la demande du Bundestag et à la majorité des deux tiers, ordonner la mutation du juge à d'autres fonctions ou sa mise à la retraite. Si la contravention du juge est intentionnelle, la révocation peut être prononcée. »


1) Les devoirs et obligations des magistrats


a) Les sources

 La loi fédérale du 8 septembre 1961 sur les juges

L'article 4 de la loi fédérale modifiée du 8 septembre 1961 sur les magistrats, relatif aux incompatibilités professionnelles, interdit l'exercice des activités relevant du pouvoir législatif ou exécutif, mais autorise les activités ressortissant à l'administration judiciaire, à l'enseignement supérieur, aux examens et à la présidence de commissions de conciliation et autres organes indépendants de la fonction publique.

La section V de la première partie de cette loi traite des devoirs particuliers du juge.

Le serment que le juge est tenu de prononcer lors de l'audience publique d'un tribunal, en application de l'article 38, fait référence à ces devoirs dans les termes suivants : « Je jure d'exercer la fonction de juge dans le respect de la Loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne et dans le respect des lois, de juger au mieux de mes connaissances et selon ma conscience sans considération de la personne à juger et de ne servir que la vérité et la justice. »

L'article 39 oblige le juge à se comporter de manière à ce que la confiance en son indépendance ne risque pas d'être compromise. Ces dispositions, applicables aussi bien dans l'exercice des fonctions professionnelles que dans la vie privée, valent le cas échéant en cas d'activité politique.

L'article 43 oblige le juge à respecter le secret des délibérations et du vote, et ce, même après la fin de ses fonctions.

L'article 40 soumet l'exercice de fonctions d'arbitrage à l'autorisation de la hiérarchie.

L'article 41 interdit au juge de donner des consultations juridiques à côté de son activité professionnelle et de fournir des renseignements juridiques en échange d'une rétribution.

 La loi fédérale du 14 juillet 1953 sur les fonctionnaires

L'article 46 de la loi fédérale sur les juges prévoit que les juges fédéraux sont régis par les prescriptions applicables aux fonctionnaires fédéraux, sauf si elle en dispose autrement et tant qu'il n'existe pas de réglementation particulière.

D'après l'article 59 de la loi fédérale modifiée du 14 juillet 1953 sur les fonctionnaires, les juges doivent se récuser dans les affaires où eux-mêmes ou l'un de leurs proches parents ont un intérêt.

Les articles 65 et 66 de la même loi déterminent les conditions dans lesquelles des activités annexes peuvent être exercées. Pour les juges fédéraux, ces dispositions sont complétées par l'ordonnance modifiée du 15 octobre 1965 sur l'activité annexe des juges fédéraux. D'une manière générale, toute activité annexe est soumise à l'autorisation de la hiérarchie. Outre qu'elle ne doit pas être préjudiciable à l'activité principale du juge, une telle activité ne doit pas risquer de porter atteinte à la confiance mise en son indépendance, son impartialité ou sa neutralité. S'il s'agit d'une activité dans la fonction publique, elle doit être prévue par l'article 4 de la loi sur les juges ou relever du domaine judiciaire. S'il s'agit d'une activité privée, le juge ne peut percevoir une rémunération supérieure à 100 € par mois.

L'article 70 interdit au juge de recevoir de l'argent ou des cadeaux à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.


b) Les fautes disciplinaires

Selon l'article 77 de la loi fédérale sur les fonctionnaires, qui s'applique par analogie, le juge commet une faute disciplinaire lorsqu'il manque aux devoirs qui lui incombent.

Tout acte commis en dehors du service peut également être considéré, eu égard aux circonstances, comme une faute disciplinaire, dès lors qu'il est de nature à porter atteinte de manière significative au respect et à la confiance dus aux fonctions exercées ou au service public de la justice.


2) La procédure disciplinaire


a) Le déclenchement de la procédure

La procédure disciplinaire peut être déclenchée par :

le supérieur hiérarchique, lorsqu'un juge est soupçonné d'avoir commis une faute disciplinaire ;

le juge lui-même, lorsqu'il veut faire la preuve que les soupçons qui pèsent sur lui sont infondés.


b) L'instance disciplinaire

Le tribunal disciplinaire des magistrats, qui est une chambre spécialisée de la Cour fédérale de justice, fait l'objet des articles 61 et suivants de la loi fédérale sur les juges.

Il est composé d'un président, de deux assesseurs permanents et de deux assesseurs non permanents. Le président et les assesseurs permanents font partie de la Cour fédérale de justice. Les assesseurs non permanents sont des juges appartenant au même ordre de juridiction que le juge mis en cause. Les présidents de tribunal et les vice-présidents ne peuvent être membres de cette instance.

Le président et les assesseurs, ainsi que leurs suppléants, sont nommés pour cinq ans par la présidence de la Cour fédérale de justice. Les assesseurs non permanents sont appelés dans l'ordre de présentation des listes établies par les présidents des cours suprêmes.


c) Le déroulement de la procédure

L'article 63 de la loi fédérale sur les juges prévoit que la loi fédérale disciplinaire du 9 juillet 2001 valable pour les fonctionnaires fédéraux s'applique par analogie.

La procédure disciplinaire débute par une phase administrative. Une phase juridictionnelle lui succède, lorsque la hiérarchie estime que les faits reprochés sont trop graves pour être punis d'un simple blâme, seule sanction que l'article 64-1 de la loi fédérale sur les juges l'autorise à prononcer. Une plainte disciplinaire est alors déposée auprès du tribunal disciplinaire. Un magistrat peut également, après avoir épuisé les voies de recours internes, contester auprès de l'instance disciplinaire le blâme qui lui a été infligé.

 La procédure administrative

Le juge est immédiatement informé de l'ouverture d'une procédure disciplinaire hiérarchique à son encontre, ainsi que des griefs retenus contre lui. Il peut choisir de faire part de ses observations oralement ou par écrit - un délai lui est alors accordé -, ou de ne rien dire. Il peut à tout moment se faire représenter ou se faire assister. Il participe à l'enquête administrative qui est menée à charge et à décharge, en assistant à l'audition des témoins et des experts, ainsi qu'en suivant les inspections faites sur place. L'audition du juge soupçonné et les preuves qu'il apporte figurent au procès-verbal. Lorsque l'enquête est close, le juge chargé de l'enquête transmet ses observations finales.

 La procédure juridictionnelle

La plainte disciplinaire est déposée par écrit devant le tribunal disciplinaire des magistrats par la hiérarchie. Le juge mis en cause en est aussitôt informé par son supérieur. Ce document décrit la carrière personnelle et professionnelle de l'intéressé, le déroulement de la procédure, les faits reprochés, ainsi que tous les éléments de fait et de preuve déterminants pour la décision du tribunal.

Le juge mis en cause a alors deux mois pour faire état de manquements graves dans la procédure disciplinaire hiérarchique ou dans la plainte déposée et présenter de nouvelles preuves.

S'agissant du déroulement du procès proprement dit, la procédure utilisée est semblable à celle applicable devant la juridiction administrative.


3) Les sanctions et les voies de recours


a) Les sanctions

D'après l'article 64-2 de la loi fédérale sur les juges, les juges des cours suprêmes ne peuvent faire l'objet que des sanctions suivantes : blâme, amende et révocation. L'amende est en principe limitée à un mois de salaire et la révocation est assortie de la perte des droits à pension.

S'agissant des juges des Länder, la partie 2 de la loi fédérale du 9 juillet 2001 sur la discipline prévoit que les instances disciplinaires des Länder peuvent infliger les sanctions suivantes : le blâme, l'amende, la réduction du salaire (limitée à un cinquième du montant mensuel et à trois ans), la mutation dans un emploi de même catégorie avec traitement de fin de carrière inférieur et la révocation.

Aucune correspondance n'est explicitement prévue entre les sanctions et les fautes. Cependant, l'article 13 de la loi fédérale sur la discipline précise que la mesure disciplinaire doit être adaptée à la personnalité du juge et proportionnelle à la gravité de la faute et à la perte de confiance que son comportement a suscitée, que ce soit auprès de ses supérieurs ou des justiciables. Ainsi, le juge qui a commis un acte d'une gravité telle qu'il a perdu définitivement cette confiance doit être révoqué.


b) Les voies de recours ouvertes au magistrat sanctionné

L'article 62-1 de la loi fédérale sur les juges prévoit que le tribunal disciplinaire des magistrats statue en premier et dernier ressort dans les affaires relatives à la discipline des juges fédéraux.

D'après l'article 62-2 de la loi fédérale sur les juges, le tribunal disciplinaire des magistrats de la Cour fédérale de justice est juge de cassation des décisions rendues par les tribunaux disciplinaires des Länder.

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Au cours de l'année 2002, dix actions ont été engagées devant le tribunal disciplinaire fédéral des magistrats. Toutes visaient à obtenir la révision de décisions rendues par les tribunaux disciplinaires des Länder, quatre ont donné lieu à un jugement, deux ont été déclarées irrecevables, et l'examen des quatre autres n'était pas achevé à la fin de l'année 2002.


ANGLETERRE ET PAYS DE GALLES


Les premiers peuvent, aux termes de la loi de 1971 sur les cours de justice et celle de 1984 sur les county courts, être révoqués pour incapacité ou mauvaise conduite.

D'après la loi de 1981 sur la Cour suprême, les seconds ne peuvent être révoqués que pour mauvaise conduite et sur demande conjointe des deux chambres du Parlement.

Le Lord Chancelier, qui est à la fois le plus haut représentant de l'ordre judiciaire, le Speaker de la Chambre des Lords et l'un des membres du gouvernement, est seul compétent en matière disciplinaire. En juin 2000, il a publié un guide sur les activités annexes des juges. Ce document précise les devoirs et obligations des magistrats.

Le protocole sur le traitement des plaintes relatives au comportement des membres de l'ordre judiciaire, conclu en avril 2003 entre le Lord Chancelier et les représentants de la profession, décrit la procédure disciplinaire.

La suppression envisagée du poste de Lord Chancelier devrait entraîner des modifications de cette procédure.


1) Les devoirs et obligations des magistrats


a) Les sources

Les devoirs et les obligations des magistrats sont énoncés dans plusieurs textes, parmi lesquels les lois relatives aux juridictions, le guide sur les activités annexes des juges, publié par le Lord Chancelier en juin 2000, et le protocole sur le traitement des plaintes, conclu en avril 2003 entre le Lord Chancelier et les représentants de l'ordre judiciaire.

 Les lois relatives aux juridictions

Tous les magistrats ont une obligation de bonne conduite. En outre, les lois qui régissent les juridictions « inférieures » mentionnent le devoir de compétence des juges qui y siègent.

Le guide relatif aux activités annexes des juges

Ce document publié, en juin 2000 par le Lord Chancelier et présenté comme non exhaustif, fournit aux juges des règles de conduite dans certaines circonstances.

Il pose en préalable les principes généraux suivants : « Les juges doivent veiller à se comporter d'une manière compatible avec l'autorité et la position d'un juge. Ils ne doivent pas s'engager, à quelque titre que ce soit, dans une activité qui pourrait porter atteinte à leur indépendance ou à leur impartialité, ou qui pourrait être raisonnablement perçue comme telle. [...] Quelles que soient les circonstances, les juges ne peuvent pas exercer un autre emploi rémunéré, ni recevoir ou conserver des honoraires ou des émoluments, sauf lorsqu'il s'agit de droits d'auteur. Ils ne sont pas autorisés à entreprendre une mission ou une activité susceptible de les empêcher de remplir pleinement leurs fonctions. Dans leurs affaires privées, ils doivent se comporter de manière à réduire les risques de conflit ou de confusion. »

En cas de doute sur la conduite à tenir, les juges sont invités à prendre conseil auprès de leur supérieur, direct ou non, voire du Lord Chancelier.

Le guide relatif aux activités annexes des juges énumère ensuite plusieurs situations susceptibles de soulever des problèmes d'ordre moral (détention de capitaux dans une société, activités associatives, activités politiques, diffusion de documents...) et indique la conduite à tenir dans chaque cas.

 Le protocole sur le traitement des plaintes

Ce protocole, qui décrit la procédure de traitement des plaintes relatives au « comportement personnel du juge », a été conclu en avril 2003 entre le Lord Chancelier et les représentants de l'ordre judiciaire.

En tant que plus haut représentant de l'ordre judiciaire, le Lord Chancelier insiste sur son souci de voir les magistrats agir en toutes circonstances conformément au degré de courtoisie et de considération que les justiciables et le public sont en droit d'attendre d'eux. Il précise également que les plaintes relatives aux décisions des juges ne relèvent pas de sa compétence.

C'est pourquoi le document traite seulement du comportement personnel des magistrats, c'est-à-dire du comportement adopté dans l'enceinte du tribunal à l'occasion d'une affaire déterminée. Ainsi, les faits suivants peuvent légitimement susciter une plainte :

- des remarques inappropriées faites par un juge lors du déroulement d'un procès ;

- une conduite grossière ou agressive d'un juge à l'égard d'un justiciable ;

- un jugement rendu dans un délai inacceptable, c'est à dire dépassant trois mois, sans motif fondé.

Le comportement en dehors du tribunal ne relève de la procédure de traitement des plaintes que s'il risque de porter atteinte à la réputation de l'ordre judiciaire ou de constituer une violation des fonctions de juge.

En revanche, les conflits d'intérêts entre les juges et les justiciables n'appartiennent pas au domaine disciplinaire, mais peuvent motiver un appel.

En outre, même si cela ne figure pas expressément dans le protocole, le Lord Chancelier a fait savoir que toutes les formes de discrimination, notamment raciales, religieuses et sexuelles, constituaient des comportements répréhensibles.

 Les recommandations du Lord Chancelier

En 1994, le Lord Chancelier a demandé aux juges accusés d'avoir commis une infraction de l'en avertir immédiatement et de l'informer des suites données à l'affaire. Cette obligation ne concerne toutefois pas les infractions de stationnement et d'excès de vitesse lorsqu'elles sont commises sans circonstance aggravante.

L'appartenance des magistrats à la franc-maçonnerie a suscité un débat public à la fin des années 90 et a fait l'objet d'un rapport parlementaire en 1997. Intitulé « La franc-maçonnerie dans la police et le système judiciaire », ce document proposait :

- que les nouveaux juges mentionnent, lors de leur recrutement, leur appartenance à franc-maçonnerie ou s'engagent à indiquer leur adhésion ultérieure ;

- que les juges en fonction déclarent leur appartenance à la franc-maçonnerie ;

- qu'un registre des francs-maçons dans le système judiciaire soit constitué.

En février 1998, le gouvernement a accepté ces propositions. Par conséquent, les juges en fonction ont été invités au cours de l'année 1999 par le Lord Chancelier à déclarer volontairement leur appartenance à la franc-maçonnerie (96 % des juges ont répondu et, parmi eux, 5 % ont dit être francs-maçons).


b) Les fautes disciplinaires

Elles ne sont pas définies, les lois relatives aux juridictions prévoyant seulement que les juges des différentes cours peuvent être révoqués pour « mauvaise conduite », voire pour « incapacité ».

Ainsi, toute violation des devoirs et obligations précités est considérée comme une faute disciplinaire.


2) La procédure disciplinaire


a) Le déclenchement de la procédure

La procédure disciplinaire est en principe déclenchée par une plainte d'un membre d'une profession juridique, d'une partie au procès ou de tout autre justiciable. Cette plainte est adressée au Lord Chancelier, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un parlementaire. Elle est généralement écrite et motivée.

Par ailleurs, même si aucune plainte n'a été déposée, le Lord Chancelier peut déclencher lui-même une procédure disciplinaire pour des faits dont il aurait connaissance, notamment parce qu'ils sont rapportés par les médias.

En principe, les plaintes relatives aux procédures en cours ne sont pas recevables, non plus que les plaintes qui se rapportent à des procédures terminées depuis plus de deux ans.


b) L'instance disciplinaire

Il n'y a pas d'instance disciplinaire spécifique. Le Lord Chancelier est seul compétent en matière disciplinaire. Une équipe de dix personnes, la Judicial Correspondence Unit, a toutefois été mise en place en 1998 pour instruire les plaintes et faire des recommandations sur les suites à leur donner.


c) Le déroulement de la procédure

La procédure se déroule conformément au protocole sur le traitement des plaintes relatives à la conduite personnelle des membres de l'ordre judiciaire publié en avril 2003.

 La phase préliminaire

Si la plainte est recevable, la Judicial Correspondence Unit, qui agit au nom du Lord Chancelier, informe le juge en question qu'une plainte a été déposée contre lui. Le juge est invité alors à faire part de ses commentaires. La Judicial Correspondence Unit peut réclamer des informations complémentaires au tribunal, comme des procès-verbaux, des enregistrements d'audition ou des témoignages. Quand ces informations contredisent les affirmations du juge, celui-ci a la possibilité d'en obtenir communication et de faire de nouvelles observations. À ce stade de la procédure, la hiérarchie n'est informée que si elle apparaît susceptible de fournir des éléments d'information pertinents, sur le passé professionnel de l'intéressé par exemple. Cependant, si le juge mis en cause appartient à une juridiction supérieure, la hiérarchie doit être informée.

À la suite de cette enquête préliminaire, le Lord Chancelier décide des suites à donner à l'affaire. Lorsque le Lord Chancelier estime que les faits sont suffisamment graves pour justifier une action disciplinaire, il commence par en informer la hiérarchie. Au vu des commentaires que celle-ci fournit et de la réponse du juge, le Lord Chancelier peut décider de suspendre la procédure, de traiter l'affaire de façon informelle ou d'engager formellement l'action disciplinaire.

 La procédure formelle

Le Lord Chancelier informe le juge, avec le consentement du Lord Chief Justice (2(*)), qu'une action disciplinaire est intentée contre lui. Il demande au Lord Chief Justice de nommer un juge chargé de mener une enquête. Celui-ci est libre de procéder comme il l'entend, mais doit toutefois veiller à ce que le juge mis en cause puisse faire part de ses observations et apporter les preuves qu'il estime utiles. Le juge enquêteur adresse son rapport au Lord Chancelier et au Lord Chief Justice.


3) Les sanctions et les voies de recours


a) Les sanctions

Lorsque, en accord avec le Lord Chief Justice, le Lord Chancelier considère qu'une sanction s'impose, il prononce celle-ci directement si le juge mis en cause appartient à une cour inférieure. Dans les cas les plus graves, la révocation peut être décidée. Dans les autres, la sanction consiste en une réprimande, voire en un simple entretien.

Lorsque le juge mis en cause appartient à une cour supérieure, la procédure parlementaire ad hoc est déclenchée. Celle-ci a été utilisée une seule fois en 1830, à l'encontre d'un juge irlandais.


b) Les voies de recours ouvertes au magistrat sanctionné

Aucune voie de recours n'est prévue.

* *

*

Entre le 1er avril 2001 et le 31 mars 2002, le Lord Chancelier a reçu 347 plaintes relatives au « comportement personnel » des juges. Sur les 262 dossiers clôturés au cours de la même période, le Lord Chancelier n'a appliqué une sanction disciplinaire que dans trois cas. Ces sanctions ont pris la forme d'un courrier ou d'un entretien du juge avec le président du tribunal.

Par ailleurs, le gouvernement a annoncé son intention de supprimer le poste de Lord Chancelier (3(*)) et pose la question de l'exercice futur de la compétence disciplinaire sur les juges dans le document consultatif publié en juin 2003, « Une nouvelle façon de nommer les juges ». Trois possibilités y sont envisagées :

- transmettre cette compétence « en l'état » au Lord Chief Justice ;

- transmettre cette compétence au Lord Chief Justice, ce dernier étant assisté par la commission chargée de nommer les juges, dont la création fait aussi l'objet d'une consultation ;

- transmettre cette compétence à une personne ou à un organe n'appartenant pas à l'ordre judiciaire et chargé spécifiquement de traiter les problèmes disciplinaires des juges, ainsi que les plaintes.

L'organe représentatif des juges présidé par le Lord Chief Justice a indiqué, dans sa réponse à cette consultation publiée le 6 novembre 2003, qu'il souhaitait que le Lord Chief Justice exerce telles quelles les compétences disciplinaires actuelles du Lord Chancelier.


DANEMARK


Les devoirs et les obligations des magistrats ainsi que la procédure disciplinaire sont définis au chapitre 4 du code judiciaire, tandis que la composition de l'instance disciplinaire fait l'objet de l'article 1a du même texte.

La loi n° 401 du 26 juin 1998 a institué une autorité indépendante chargée de contrôler l'administration des juridictions. Cet organe n'intervient pas en matière disciplinaire : pour veiller au fonctionnement « efficace et approprié » des tribunaux, il contrôle essentiellement l'affectation des moyens matériels.


Le régime disciplinaire juridictionnel décrit ci-dessous est réservé aux fautes les plus graves. Les autres relèvent du pouvoir disciplinaire de la hiérarchie, qui n'a pas été analysé.


1) Les devoirs et les obligations des magistrats


a) Les sources

Les magistrats ne prêtent pas serment lorsqu'ils entrent en fonction.

 La loi sur les fonctionnaires

Une partie des dispositions de la loi sur les fonctionnaires s'applique aux magistrats, en particulier l'article 10, selon lequel : « Le fonctionnaire doit respecter scrupuleusement les règles qui régissent sa profession et se montrer, aussi bien pendant le service qu'en dehors, digne de l'estime et de la confiance que l'exercice de cette profession requiert. »

 Le code judiciaire

Le code judiciaire ne définit pas les devoirs et les obligations des magistrats, mais prévoit a contrario l'intervention de l'instance disciplinaire si un juge agit dans l'exercice de ses fonctions de façon « irrégulière ou inconvenante ».

Par ailleurs, le chapitre 4 du code judiciaire comprend plusieurs articles relatifs aux activités professionnelles annexes des magistrats.

Si elles sont rémunérées, ces activités requièrent l'autorisation du collège des présidents de juridiction.

De plus, les magistrats qui exercent des activités professionnelles annexes rémunérées ont l'obligation d'en établir chaque année un compte rendu détaillé. Ce document, qui précise notamment les revenus liés à chacune de ces activités, doit être présenté à la hiérarchie. Si elle le juge utile, celle-ci peut exiger du magistrat qu'il justifie l'emploi du temps qu'il a consacré à ces activités et qu'il précise les revenus qu'elles lui ont rapportés.


b) Les fautes disciplinaires

Elles ne sont pas définies, mais sont appréciées par l'instance disciplinaire par rapport aux règles qui s'imposent aux magistrats.

Les principales fautes relevées jusqu'à maintenant ont consisté en manquements au devoir de neutralité. À titre d'exemple, les faits suivants ont été considérés comme des fautes :

- indiquer à un accusé qu'il ne devait pas s'attendre à être acquitté ;

- dire à une partie « taisez-vous ».


2) La procédure disciplinaire


a) Le déclenchement de la procédure

La procédure disciplinaire peut être déclenchée à la suite de la plainte d'un justiciable ou à la demande du ministre de la Justice.

 Si un justiciable estime qu'il a été lésé par le comportement « irrégulier ou inconvenant » d'un juge dans l'exercice de ses fonctions, il peut saisir directement l'instance disciplinaire. La plainte du justiciable, qui doit être écrite, est recevable dans les quatre semaines qui suivent la prise de connaissance du motif de la demande de sanction. Le justiciable peut donc avoir à déposer sa plainte avant même la fin de son procès.

Si ce qui est reproché au juge revêt un caractère de gravité tel qu'un avertissement de la hiérarchie est considéré comme insuffisant, c'est la procédure disciplinaire qui est mise en oeuvre.

Les « omissions ou négligences » les moins graves font l'objet d'un avertissement. Ces affaires sont traitées par le président du tribunal ou, si le magistrat mis en cause n'appartient pas à une formation collégiale, par le président de la cour d'appel à laquelle le magistrat concerné est rattaché.

 Le ministre de la Justice peut demander au procureur général du royaume de saisir l'instance disciplinaire lorsqu'il considère qu'un juge s'est comporté d'une manière susceptible de s'« affaiblir ou de [se] rendre indigne de l'estime et de la confiance » que l'exercice de la fonction judiciaire suppose.


b) L'instance disciplinaire

L'instance disciplinaire (le særlige klageret, c'est-à-dire le tribunal spécial des plaintes) est un tribunal particulier (4(*)), composé de trois magistrats représentant les trois niveaux de juridiction (tribunaux de première instance, cours d'appel et Cour suprême).

Ces trois magistrats sont nommés pour dix ans par le Roi sur proposition du ministre de la Justice. Le pouvoir de proposition du ministre est formel, puisque, aux termes de la loi, les trois candidats sont respectivement présentés au ministre par l'Association des magistrats, par les cours d'appel et par la Cour suprême. Les membres du særlige klageret ne sont pas renouvelables dans leurs fonctions.

Le særlige klageret existe depuis le 1er juillet 1939.


c) Le déroulement de la procédure

Le særlige klageret vérifie le bien-fondé de la plainte. Le cas échéant, il peut la rejeter immédiatement.

La procédure est essentiellement écrite et se déroule selon les règles applicables aux procès civils. Toutefois, le magistrat mis en cause peut demander qu'elle se déroule oralement. Dans cette hypothèse, le særlige klageret se prononce sur l'opportunité du huis clos. Le magistrat mis en cause peut demander à être assisté par un avocat.

S'il apparaît que la procédure a été déclenchée indûment, le særlige klageret peut infliger une amende au justiciable qui en est à l'origine.

Pendant la procédure disciplinaire, le særlige klageret peut suspendre le magistrat mis en cause lorsque l'affaire apparaît particulièrement grave ou lorsqu'une procédure pénale a été ouverte parallèlement.

En moyenne, la procédure disciplinaire dure deux mois.


3) Les sanctions et les voies de recours


a) Les sanctions

Lorsque la plainte apparaît fondée, le særlige klageret peut exprimer sa réprobation à l'égard de la conduite du magistrat ou lui infliger une amende. Dans les cas les plus graves, il peut prononcer la révocation.

La décision du særlige klageret revêt la forme d'un jugement, qui est prononcé en audience publique.


b) Les voies de recours ouvertes au magistrat sanctionné

Les décisions de révocation peuvent être contestées devant la Cour suprême. Il en va de même lorsque cette sanction a été demandée, mais pas prononcée.

Les autres décisions sont portées en appel selon la procédure civile de droit commun.

* *

*

L'activité disciplinaire du særlige klageret apparaît limitée, comme le montrent les chiffres suivants :


 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Plaintes reçues

50

26

32

33

46

68

Plaintes rejetées

40

23

30

30

40

60

Décisions de réprobation ou de révocation

0

0

0

1

0

1

Autres solutions (retrait de la plainte par exemple)

10

3

2

2

6

7


ESPAGNE


Le titre VI de la Constitution, « Du pouvoir judiciaire », comprend plusieurs articles relatifs à la responsabilité disciplinaire des magistrats. L'article 117 garantit leur indépendance ainsi que leur inamovibilité, et précise que toute mesure de déplacement ou de suspension doit être prise conformément à la loi. L'article 122 fait du Conseil général du pouvoir judiciaire l'organe d'autogestion de la magistrature et prévoit que le régime disciplinaire des juges doit être régi par la loi. L'article 127 laisse au législateur le soin de définir le régime des incompatibilités et des associations professionnelles des magistrats.

Conformément aux préceptes constitutionnels, le statut des magistrats - en particulier les conditions de mise en oeuvre de leur responsabilité disciplinaire - et la procédure disciplinaire ont été précisés par la loi organique du 1er juillet 1985 relative au pouvoir judiciaire.


1) Les devoirs et les obligations des magistrats


a) Les sources

Outre la Constitution, le principal texte qui détermine les droits et les obligations des magistrats est la loi organique du 1er juillet 1985 relative au pouvoir judiciaire, plusieurs fois modifiée depuis son entrée en vigueur.

En effet, ce texte énonce le serment prononcé lors de l'entrée dans la magistrature, établit le régime des incompatibilités politiques et professionnelles des magistrats, et énumère leurs fautes disciplinaires.

Le serment est le suivant : « Je jure de respecter et de faire respecter fidèlement et en toutes circonstances la Constitution ainsi que les autres normes juridiques, de me comporter loyalement envers la Couronne, d'administrer la justice avec droiture et impartialité, et de remplir mes fonctions judiciaires à l'égard de tous. »

Les fonctions de magistrat sont incompatibles avec tout mandat électif, national ou local. De plus, une modification de la loi organique de 1985 adoptée en 1997 empêche les magistrats qui ont exercé un mandat électif de reprendre leurs fonctions avant un délai de trois ans. Les magistrats ne peuvent pas non plus adhérer à un parti politique ou à un syndicat.

Par ailleurs, les magistrats ne peuvent pas exercer d'activités professionnelles annexes rémunérées ou commerciales, les seules exceptions étant l'enseignement du droit, la recherche juridique, ainsi que la création littéraire, artistique, scientifique ou technique.

La loi organique du 1er juillet 1985 relative au pouvoir judiciaire ne comprend aucune définition des devoirs des magistrats, mais une énumération limitative des fautes.


b) Les fautes disciplinaires

Elles sont définies aux articles 417, 418 et 419 de la loi organique de 1985 et sont classées en trois catégories : les fautes très graves, les fautes graves et les fautes légères.

 Les fautes très graves - la loi en définit quatorze - sont notamment le manquement volontaire au devoir de fidélité à la Constitution, l'adhésion à un parti politique ou à un syndicat, le fait de provoquer, pour des motifs étrangers à la fonction judiciaire, des affrontements répétés et graves avec les autorités de la circonscription, l'absence injustifiée de plus de sept jours, l'abus d'autorité visant à obtenir un traitement favorable de la part d'une administration ou d'un particulier, et le manquement au devoir de réserve lorsqu'il porte préjudice à un tiers.

 Les fautes graves - la loi en définit quinze - sont notamment le manque de respect envers les supérieurs, l'absence injustifiée de plus de trois jours, l'abus d'autorité et le manquement au devoir de réserve lorsqu'ils ne constituent pas des fautes très graves.

 Les fautes légères - la loi en définit cinq - sont notamment le non-respect des délais prescrits et l'absence injustifiée de plus d'un jour.


2) La procédure disciplinaire


a) Le déclenchement de la procédure

La procédure peut être déclenchée par :

- le ministère public, que la loi organique de 1985 charge notamment de veiller à l'indépendance des tribunaux et à la recherche de l'intérêt général ;

- les organes de direction des tribunaux, qui réunissent les présidents des tribunaux, ceux des différentes chambres des mêmes tribunaux, ainsi que des magistrats élus ;

- la commission de discipline du Conseil général du pouvoir judiciaire, agissant de sa propre initiative, sur demande motivée d'un autre organisme administratif, voire après dénonciation d'un particulier.


b) L'instance disciplinaire

L'instance disciplinaire dépend de la gravité de la faute.

 Pour les fautes très graves, c'est l'assemblée plénière du Conseil général du pouvoir judiciaire.

Le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire est présidé par le président du Tribunal suprême et rassemble vingt membres. Tous sont nommés par le Roi sur proposition du ministre de la Justice après avoir été choisis par le Parlement :

- chaque assemblée élit, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, six membres parmi les magistrats en service, chaque catégorie de magistrat devant être représentée ;

- chaque assemblée élit, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, quatre membres parmi les juristes reconnus et expérimentés.

 Pour les fautes graves, c'est la commission de discipline du Conseil général du pouvoir judiciaire.

Elle se compose de cinq membres élus par ce dernier en son sein. Trois des cinq membres doivent être des magistrats.

 Pour les fautes légères, c'est le président ou l'organe de direction du tribunal auquel le magistrat mis en cause appartient, selon que la sanction consiste en un avertissement ou en une amende.


c) Le déroulement de la procédure

Toute demande de sanction doit faire l'objet, dans le délai d'un mois, d'un rapport du service d'inspection du Conseil général du pouvoir judiciaire (5(*)), qui peut proposer le classement sans suite, des vérifications complémentaires (c'est-à-dire une demande d'explication au magistrat visé par la plainte) ou l'ouverture directe de la procédure disciplinaire.

La procédure disciplinaire est spécifique : elle est décrite à l'article 125 de la loi organique sur le pouvoir judiciaire.

Un magistrat d'un rang au moins égal à celui du magistrat mis en cause est chargé de l'instruction. Une fois celle-ci terminée, le magistrat instructeur notifie les charges et propose une sanction. Le magistrat mis en cause peut se faire assister par un avocat. Il peut contester les charges dans le délai de huit jours. Quand ce délai est expiré, le dossier est transmis à l'instance disciplinaire, afin que celle-ci prononce la sanction. Si la sanction demandée excède les limites de compétence de l'instance disciplinaire qui a entamé la procédure, l'instance disciplinaire de niveau supérieur est saisie et prend la décision définitive, qui est notifiée à l'intéressé, au ministère public et au plaignant.

La loi limite la durée de la procédure à six mois. En pratique, elle dure plus longtemps : entre six et douze mois.


3) Les sanctions et les voies de recours


a) Les sanctions

Elles sont définies à l'article 420 de la loi organique de 1985, qui prévoit l'échelle suivante :

l'avertissement ;

l'amende, dont le montant ne peut pas excéder 3 000 € ;

la mutation d'office, le nouveau poste devant être séparé de l'ancien d'au moins cent kilomètres ;

la suspension professionnelle, d'une durée d'au plus trois ans ;

la destitution.

La mutation d'office peut être assortie d'une interdiction temporaire de passer un concours. La durée de cette interdiction, nécessairement inférieure à trois ans, doit être précisée dans la décision de l'instance disciplinaire.

La loi associe :

- aux fautes légères un avertissement et/ou une amende d'au plus 300 € ;

- aux fautes graves une amende comprise entre 301 € et 3 000 € ;

- aux fautes très graves les autres sanctions (mutation d'office, suspension ou destitution).

Elle précise toutefois que l'instance disciplinaire peut, après examen des faits, infliger des sanctions moins lourdes que celles qui sont normalement prévues pour la faute commise.

Les sanctions sont inscrites dans le dossier des intéressés. Elles en sont effacées à l'issue d'une période de six mois à quatre ans, en fonction de la gravité de la faute commise.


b) Les voies de recours ouvertes au magistrat sanctionné

Le magistrat sanctionné peut contester la décision de deux façons :

- par un recours administratif si la sanction a été prise par les organes de direction des tribunaux ou par la section disciplinaire du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire ;

- par un recours contentieux devant la juridiction administrative.

La sanction est exécutoire lorsque tous les recours administratifs sont épuisés.

Les associations professionnelles de magistrats peuvent faire un recours contentieux au nom de leurs membres.

* *

*

Dans son rapport annuel, le Conseil général du pouvoir judiciaire fournit des statistiques sur l'activité de ses différentes commissions, et notamment de la commission de discipline.

Les derniers rapports donnent les indications suivantes :


 

1999

2000

2001

2002

Plaintes reçues :

1417

990

788

643

Demandes d'explication au magistrat visé :

467

463

467

 

(consécutives à des plaintes pour retard)

367 (79 %)

376 (81 %)

381 (82 %)

 

Procédures disciplinaires ouvertes :

51

53

51

61

Décisions définitives :

46

49

51

56

Sanctions prononcées :

22

26

32

37

par l'assemblée plénière du Conseil général du pouvoir judiciaire

4

5

8

11

par la commission de discipline du Conseil général du pouvoir judiciaire

10

14

18

19

par la hiérarchie

8

7

6

7


ITALIE


L'article 104 de la Constitution garantit l'indépendance de la magistrature et énonce les principes relatifs à la composition du Conseil supérieur de la magistrature. D'après l'article 105, les mesures disciplinaires applicables aux magistrats relèvent de la seule compétence du Conseil supérieur de la magistrature, l'article 107 accordant toutefois au ministre de la Justice la possibilité de déclencher l'action disciplinaire.

Les devoirs et les obligations des magistrats
ainsi que la procédure disciplinaire sont déterminés par le décret législatif n° 511 du 31 mai 1946 sur les garanties accordées aux magistrats.

1) Les devoirs et les obligations des magistrats


a) Les sources

Outre la Constitution, les principaux textes qui définissent les droits et les obligations des magistrats sont le décret n° 12 du 30 janvier 1941 et le décret législatif n° 511 du 31 mai 1946. Les dispositions du second, formulées de façon générale, ont été interprétées par le Conseil supérieur de la magistrature.

Par ailleurs, l'Association nationale des magistrats a rédigé un code de déontologie.

 Le décret du 30 janvier 1941

L'organisation judiciaire est toujours régie par ce décret, qui a été modifié à de nombreuses reprises et dont la réforme a également été envisagée plusieurs fois.

L'article 9 de ce texte énonce le serment prononcé lors de l'entrée dans la magistrature : « Je jure d'être fidèle à la République italienne et à son chef, d'observer loyalement les lois de l'État et de remplir avec conscience les devoirs inhérents à mes fonctions. »

L'article 16 du même texte interdit aux juges d'exercer une autre activité professionnelle, même à temps partiel, qu'il s'agisse d'un emploi public ou privé.

 Le décret législatif du 31 mai 1946

L'article 18
de ce texte est la seule disposition normative définissant les fautes des magistrats. Il énumère trois cas justifiant une sanction disciplinaire :

- le manquement à ses devoirs ;

- le fait de se conduire, aussi bien dans l'exercice des fonctions qu'en dehors, de façon à se rendre « indigne de la confiance et de la considération » dont un juge doit jouir ;

- la mise en danger du prestige de l'ordre judiciaire.

 Les décisions du Conseil supérieur de la magistrature

Elles permettent de compléter le corpus des obligations des magistrats, notamment pour ce qui concerne les incompatibilités, professionnelles ou non.

Compte tenu de l'article 16 du décret du 30 janvier 1941, qui interdit aux juges d'exercer une autre activité professionnelle, tout emploi annexe doit être autorisé par le Conseil supérieur de la magistrature. En revanche, les magistrats peuvent publier des articles dans la presse, sous réserve qu'ils respectent l'obligation de réserve.

De même, le Conseil supérieur de la magistrature estime que les juges peuvent adhérer à un parti politique, mais qu'ils ne peuvent participer à une campagne électorale ou siéger au Parlement que s'ils sont en congé.

Posée dès les années 80, la question de l'appartenance à la franc-maçonnerie a été soumise au Conseil supérieur de la magistrature. La chambre disciplinaire a condamné toute adhésion à la loge P2, parce qu'il s'agissait d'une société secrète et qu'une telle adhésion violait l'article 18 de la Constitution (relatif à l'interdiction des associations secrètes). Par ailleurs, l'assemblée plénière du Conseil supérieur de la magistrature a, en 1990, mis en garde les juges contre l'adhésion à des associations, lorsque celle-ci risquait d'entamer la confiance des citoyens dans la justice et que la solidarité exigée des membres risquait d'entrer en contradiction avec les obligations professionnelles des magistrats.

 Le code de déontologie de l'Association nationale des magistrats

En 1993, le gouvernement a, par délégation législative, adopté un décret prescrivant aux différentes administrations nationales l'élaboration de codes de déontologie visant à garantir la qualité des services rendus aux citoyens.

Le comité directeur de l'Association nationale des magistrats, bien que doutant de la constitutionnalité de la loi de délégation (6(*)), a établi un code de déontologie en 1994.

Ce code, qui comprend quatorze articles, est divisé en trois parties consacrées respectivement aux règles générales, aux principes d'indépendance, d'impartialité et de correction, et à la conduite dans l'exercice des fonctions professionnelles.


b) Les fautes disciplinaires

Les textes qui définissent les devoirs et les obligations des magistrats ne précisent pas les comportements ou les actes susceptibles de constituer des fautes disciplinaires, mais la jurisprudence de la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature permet de définir les fautes des magistrats, qu'elles se rapportent ou non à l'exercice des fonctions judiciaires.

Les principales fautes professionnelles peuvent être classées en cinq groupes :

- les manquements à l'obligation d'exactitude (falsification de statistiques par exemple) ;

- les manquements à l'obligation de moralité (liens avec un avocat, avec une partie, avec la mafia...) ;

- les manquements à l'obligation de diligence (non-respect de la procédure, retards injustifiés, activité professionnelle très limitée...) ;

- les manquements à l'obligation de réserve (déclarations dans la presse sur des affaires couvertes par le secret de l'instruction ou sur des collègues) ;

- les manquements à l'obligation d'impartialité (recours systématique aux mêmes experts par exemple).

Dans sa vie privée, tout magistrat se doit de respecter la loi et de ne pas mettre en avant ses fonctions pour obtenir des avantages. Ainsi, en 1991, la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature a puni un magistrat pour infraction à la législation sur les armes. De même, en 1994, elle en a sanctionné un autre pour appartenance à une loge dont le serment de fidélité apparaissait incompatible avec le respect dû à la loi.

Le projet de loi habilitant le gouvernement à réformer l'ordre judiciaire, lequel est actuellement régi par le décret du 30 janvier 1941, détermine les principes généraux que le texte réglementaire devra respecter. Il prévoit notamment que celui-ci identifie les comportements susceptibles de justifier la mise en oeuvre de la procédure disciplinaire. Ce projet de loi a été déposé le 29 mars 2002 au Sénat, où son examen se poursuit.


2) La procédure disciplinaire


a) Le déclenchement de la procédure

Conformément à l'article 107 de la Constitution, le ministre de la Justice est titulaire de l'action disciplinaire. Il peut agir par exemple à la suite du signalement d'un chef de juridiction, ou d'informations fournies par un justiciable mécontent, par un avocat, par un parlementaire ou par le médiateur de la République. Lorsque les faits évoqués semblent justifier une enquête, le ministre de la Justice peut saisir l'Inspection générale des services judiciaires. Le cas échéant, les conclusions du rapport d'inspection conduisent ensuite le ministre à poursuivre la procédure en saisissant le procureur général près la Cour de cassation.

Le procureur général près la Cour de cassation dispose également de la faculté autonome et discrétionnaire de mettre en mouvement la procédure.

La procédure doit être déclenchée dans le délai d'un an après que l'un des titulaires de l'action disciplinaire a pris connaissance des faits justifiant la demande de poursuite.

Par ailleurs, le Conseil supérieur de la magistrature reçoit directement des plaintes, de la part de chefs de juridiction ou de particuliers par exemple. Celles qui semblent mériter un examen (7(*)) sont soumises à l'audience plénière, puis classées sans suite ou transmises au ministre de la Justice.


b) L'instance disciplinaire

D'après l'article 105 de la Constitution, « les mesures disciplinaires concernant les magistrats relèvent de la compétence du Conseil supérieur de la magistrature, selon les règles de l'ordre judiciaire. »

Aucune sanction ne peut être directement infligée par la hiérarchie. La chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature est seule compétente.

Présidée par le vice-président du Conseil supérieur de la magistrature, elle comprend cinq autres membres du Conseil supérieur de la magistrature, élus par ce dernier en son sein : un magistrat de la Cour de cassation, deux juges du siège, un membre du ministère public, et un membre élu par les parlementaires.

Le fonctionnement et la composition du Conseil supérieur de la magistrature sont régis par une loi ad hoc du 24 mars 1958, qui a été modifiée par une loi du 28 mars 2002. Actuellement, le Conseil supérieur de la magistrature rassemble 27 membres. Outre les 3 membres de droit (le président de la République, qui préside, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près la Cour de cassation), il comprend 24 membres nommés pour quatre ans : 16 sont élus par les magistrats et 8 par les parlementaires parmi les professeurs d'université et les avocats. Une fois leur mandat achevé, les membres du Conseil supérieur de la magistrature ne sont pas immédiatement rééligibles. La présidence est en pratique assumée par le vice-président, qui est élu par le Conseil supérieur de la magistrature parmi ses membres élus par les parlementaires.

Le chef de l'État, en tant que président du Conseil supérieur de la magistrature, peut présider la chambre disciplinaire. En pareil cas, la présence du vice-président est exclue.


c) Le déroulement de la procédure

Le procureur général près la Cour de cassation procède à une instruction sommaire ou demande à la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature de le faire.

Au sein de la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, la procédure se déroule selon les règles de l'ancien code de procédure pénale, qui date de 1930 (8(*)), complétées par des dispositions spécifiques à la procédure disciplinaire, le procureur général près la Cour de cassation exerçant les fonctions du ministère public. Le magistrat mis en cause peut se faire assister d'un défenseur. D'après le décret du 31 mai 1946, celui-ci ne pouvait pas être un magistrat. La Cour constitutionnelle a, dans une décision prise en novembre 2000, décidé qu'une telle limitation n'était pas constitutionnelle. De plus, contrairement à ce que prévoyait le texte de 1946, les débats sont publics. Cette pratique résulte d'une décision de la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature, entérinée ultérieurement par le législateur.

Pendant l'instruction ou pendant le jugement, la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature peut, de façon provisoire et à la demande du ministre de la Justice, suspendre le magistrat mis en cause. Elle peut également le priver de son traitement. Une telle suspension est obligatoire lorsque le magistrat a été arrêté.

Outre la procédure disciplinaire stricto sensu, le Conseil supérieur de la magistrature dispose d'un autre instrument pour sanctionner les magistrats qui, « pour n'importe quelle raison, et même indépendamment de toute faute de leur part, ne peuvent plus exercer leurs fonctions dans leur poste de façon compatible avec le prestige du corps judiciaire » : l'assemblée plénière du Conseil supérieur de la magistrature peut, après enquête et audition du magistrat concerné, décider de le déplacer d'office.

3) Les sanctions et les voies de recours


a) Les sanctions

Les sanctions disciplinaires prévues par les articles 19, 20 et 21 du texte de 1946 sont les suivantes :

l'avertissement oral, communiqué par le supérieur hiérarchique, qui établit un procès-verbal, lequel est transmis au ministre ;

le blâme, pour lequel un procès-verbal, également transmis au ministre, est établi dans les mêmes conditions ;

le retard d'avancement, d'une durée comprise entre deux mois et deux ans, et qui exclut que l'intéressé se présente à quelque examen, concours ou élection que ce soit ;

la révocation (9(*)), avec, le cas échéant, perte des droits à pension.

Le blâme et le retard d'avancement peuvent être assortis d'un changement d'affectation.

La loi ne contient aucune indication de correspondance entre les fautes et les sanctions. En revanche, le projet de loi portant délégation au gouvernement de la compétence pour réformer l'ordre judiciaire prévoit que le futur décret doit définir une telle correspondance.


b) Les voies de recours ouvertes au magistrat sanctionné

Les décisions de la chambre disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature peuvent être contestées devant la Cour de cassation, qui contrôle aussi bien le respect des règles de procédure que l'existence et la qualification des faits reprochés.

Le ministre de la Justice, le procureur général près la Cour de cassation et le magistrat mis en cause peuvent exercer ce recours.


CANADA


La loi constitutionnelle de 1867 énonce que les juges fédéraux ne peuvent être révoqués que sur décision du Parlement, prise à la suite d'une recommandation du ministre de la Justice.

D'après la loi sur les juges, une telle recommandation ne peut résulter que d'une décision du Conseil canadien de la magistrature.


Institué par une modification apportée en 1971 à la loi sur les juges, le Conseil canadien de la magistrature est chargé d'améliorer le fonctionnement des juridictions et la qualité des services judiciaires. Pour assurer cette mission, il peut notamment procéder à des enquêtes, qui lui permettent de conclure à l'opportunité de recommander au ministre la révocation d'un magistrat.


Le texte ci-dessous n'analyse que le régime applicable aux quelque 1 000 juges fédéraux. Les juges provinciaux relèvent d'un régime distinct, qui diffère d'une province à l'autre.


1) Les devoirs et les obligations des magistrats


a) Les sources

 La loi constitutionnelle de 1867

Elle dispose que les juges fédéraux « resteront en fonction durant bonne conduite ».

La notion d'inconduite demeure largement indéfinie, dans la mesure où aucun juge fédéral n'a encore été destitué en application de la procédure prévue par la loi constitutionnelle de 1867. Il est généralement admis qu'elle correspond aux situations où un magistrat porterait atteinte à l'intégrité des institutions judiciaires au point de faire perdre aux justiciables toute confiance dans le fonctionnement de la justice. Le non-respect de l'impartialité relèverait vraisemblablement de l'inconduite.

 La loi sur les juges

Elle ne définit pas explicitement les droits et les obligations des magistrats, mais dispose que la révocation peut être recommandée en cas de manquement à « l'honneur et à la dignité », ou aux « devoirs de la charge », sans que ces notions soient précisées.

De plus, la loi sur les juges interdit aux magistrats toute autre activité professionnelle annexe. Elle dispose en effet que : « Les juges se consacrent à leurs fonctions judiciaires à l'exclusion de toute autre activité, qu'elle soit exercée directement ou indirectement, pour leur compte ou pour celui d'autrui », et précise que la situation d'incompatibilité, même si elle n'est pas imputable au magistrat, constitue un motif de révocation.

 Les principes de déontologie du Conseil canadien de la magistrature

Le 1er décembre 1998, le Conseil canadien de la magistrature a rendu public ses « principes de déontologie judiciaire », destinés à fournir une ligne de conduite aux juges fédéraux. Ces principes regroupent l'ensemble des règles imposant aux magistrats une conduite compatible avec la fonction judiciaire et visent à assurer la confiance des citoyens dans l'institution. Développés dans une brochure de 50 pages, ils sont répartis en cinq catégories :

l'indépendance c'est-à-dire le refus de toute influence extérieure ;

l'intégrité, les magistrats étant invités à s'assurer du caractère irréprochable de leur conduite et à être eux-mêmes des justiciables exemplaires ;

la diligence, qui doit caractériser toutes leurs activités professionnelles et qui traduit l'adhésion des juges au fonctionnement et aux valeurs de l'institution ;

l'égalité de traitement et l'absence de discrimination ;

l'impartialité, droit constitutionnellement garanti aux justiciables, qui exclut notamment toute activité partisane de la part des magistrats et oblige ces derniers à se récuser en cas de conflit d'intérêts.

En même temps que ces principes ont été publiés, un comité consultatif, chargé de conseiller les magistrats sur leur application pratique, a été créé. Ce comité réunit dix juges issus des différentes régions du Canada. Sans lien direct avec le Conseil canadien de la magistrature, il dispense ses conseils sur demande.


b) Les fautes disciplinaires

Les textes qui définissent les devoirs et les obligations des magistrats ne précisent pas les comportements ou les actes susceptibles de constituer des fautes disciplinaires, mais le Conseil canadien de la magistrature, dans son rapport annuel, classe les plaintes reçues contre les magistrats en plusieurs catégories, parmi lesquelles la « partialité », les « conflits d'intérêt » et le « retard à rendre jugement » sont toujours isolés.


2) La procédure disciplinaire


a) Le déclenchement de la procédure

 Tout citoyen, y compris le ministre fédéral de la Justice, peut écrire au Conseil canadien de la magistrature, afin de déposer une plainte au sujet d'un juge fédéral. La plainte doit porter sur la conduite du magistrat, et non sur une décision. Les plaintes anonymes sont recevables. La présentation de la plainte n'est enfermée dans aucun délai. La plainte n'entraîne l'ouverture d'une enquête formelle que si elle apparaît justifiée.

 Le ministre fédéral de la Justice et les procureurs généraux des provinces peuvent demander au Conseil canadien de la magistrature de procéder à une enquête sur un magistrat. Dans ce cas, l'enquête est obligatoire.


b) L'instance disciplinaire

La décision de révocation d'un magistrat est formellement prise par les deux assemblées parlementaires réunies, mais elle résulte d'une recommandation du ministre fédéral de la Justice. Une telle recommandation fait nécessairement suite à une décision de l'assemblée plénière du Conseil canadien de la magistrature, elle-même consécutive à une enquête.

Le Conseil canadien de la magistrature se compose des 39 magistrats fédéraux les plus élevés dans la hiérarchie.


c) Le déroulement de la procédure

La procédure se déroule conformément aux règles adoptées par le Conseil canadien de la magistrature et formalisées dans ses « procédures relatives aux plaintes » et son règlement sur les enquêtes.

 Les plaintes sont examinées par le président du comité pour la conduite des juges (10(*)), qui rejette les demandes manifestement infondées. Les autres ont soumises à un sous-comité, dont les membres (cinq au plus) sont choisi par le président du comité, de préférence parmi les membres du Conseil canadien de la magistrature. Les magistrats qui appartiennent au même tribunal que le juge mis en cause ne peuvent pas faire partie de ce sous-comité. Le sous-comité, qui peut faire effectuer une enquête et demander des explications au juge mis en cause, peut classer l'affaire, le cas échéant en exprimant sa réprobation. Il peut également recommander l'ouverture d'une enquête formelle au Conseil canadien de la magistrature. La décision d'ouvrir une enquête est prise par l'assemblée plénière du Conseil canadien de la magistrature.

Dans ce cas, un comité d'enquête, formé de deux membres du Conseil canadien de la magistrature et d'un avocat indépendant désigné par le ministre fédéral de la Justice pour défendre l'intérêt général, est nommé. Ce comité est doté des mêmes pouvoirs qu'une cour fédérale : il peut convoquer des témoins et recueillir leur témoignage, exiger la production de documents etc. Le juge incriminé peut se faire assister par un avocat. Il est entendu s'il le souhaite. Les audiences du comité d'enquête sont publiques.

Le comité présente son rapport au Conseil canadien de la magistrature. Le rapport peut conclure à l'opportunité de révoquer le magistrat pour inaptitude à remplir utilement ses fonctions.

C'est le Conseil canadien de la magistrature en séance plénière qui décide de recommander ou non au ministre de la Justice la révocation du magistrat incriminé. Les membres du comité d'enquête ne participent pas aux délibérations du Conseil canadien de la magistrature se rapportant à l'affaire sur laquelle ils ont enquêté.

 Lorsque le Conseil canadien de la magistrature est saisi d'une « demande » d'enquête du ministre fédéral de la Justice ou d'un procureur général de province, le comité d'enquête est nommé directement.


3) Les sanctions et les voies de recours


a) Les sanctions

La lettre de désapprobation et la révocation sont les seules sanctions prévues.


b) Les voies de recours ouvertes au magistrat sanctionné

Aucun recours n'est possible, mais le magistrat incriminé a la possibilité, à tous les stades de la procédure à partir du moment où la plainte est confiée au président du comité pour la conduite des juges, d'être entendu, de présenter tous les éléments utiles à sa défense et de contre-interroger les témoins.

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Depuis 1990, le Conseil canadien de la magistrature est saisi chaque année d'un nombre de plaintes compris entre 100 et 200 (180 en 2001-2002, 150 en 2000-2001, 169 l'année précédente). Presque toutes sont classées avant d'être transmises à un sous-comité.

Ainsi, au cours de l'exercice 2001-2002, deux affaires ont été renvoyées à des sous-comités. Dans l'un des deux cas, le sous-comité a conclu que le juge avait émis une remarque déplacée et a exprimé sa désapprobation à l'intéressé par courrier. Dans le second, le sous-comité a recommandé l'ouverture d'une enquête. Le Conseil a suivi le sous-comité, mais le dossier a été classé à la suite de la démission du juge.

Ces chiffres illustrent l'activité disciplinaire du Conseil canadien de la magistrature au cours de ses trente années de vie. En effet, entre sa création en décembre 1971 et le 31 mars 2002, le Conseil a décidé à six reprises de la création d'un comité d'enquête à la suite de plaintes. Pendant la même période, il lui a été demandé par le ministre ou par un procureur général de province cinq fois d'ouvrir une enquête. Une seule fois, en 1996, le Conseil a recommandé la révocation au ministre.


* (1) Les cours inférieures sont les county courts en matière civile et la Crown Court en matière pénale. Les county courts sont les tribunaux civils de première instance. La Crown Court est à la fois tribunal pénal de première instance pour les infractions les plus graves donnant lieu à un procès avec jury et tribunal d'appel. Elle juge alors les appels contre les décisions rendues en première instance par les tribunaux pénaux composés de juges non professionnels. Les juges des cours inférieures représentent la grande majorité des magistrats professionnels, puisque les juges des cours supérieures ne sont qu'une centaine.

* (2) Le Lord Chief Justice est le plus haut représentant de l'ordre judiciaire après le Lord Chancelier.

* (3) Un ministère aux affaires constitutionnelles a été créé le 12 juin 2003. Il est dirigé par le Lord Chancelier. Ce ministère a en charge la plupart des compétences du Lord Chancelier et a pour tâche de mener à bien une série de réformes constitutionnelles dans le domaine judiciaire. Une fois ces réformes achevées, le poste de Lord Chancelier devrait être aboli. Des consultations sur ces différents projets sont en cours.

* (4) Les articles 1 et 1a du code judiciaire sont consacrés respectivement aux tribunaux de droit commun et à ce tribunal, qui a d'autres compétences que disciplinaires : il examine par exemple les demandes de révision en matière pénale.

* (5) Ce service d'inspection, prévu par la loi organique de 1985 comme l'un des organes techniques dont dispose le Conseil général du pouvoir judiciaire, est chargé de se rendre sur place pour contrôler le bon fonctionnement des juridictions.

* (6) L'article 102 de la Constitution réserve au législateur la compétence pour traiter du statut des juges.

* (7) L'une des neuf commissions permanentes du Conseil supérieur de la magistrature examine les plaintes des personnes privées.

* (8) La procédure pénale de droit commun se déroule désormais selon les règles du nouveau code, qui date de 1988. Les nouvelles règles, influencées par le modèle anglo-saxon, ont perdu leur caractère essentiellement inquisitoire.

* (9) Formellement, il existe une cinquième sanction, la destitution. De contenu identique à la révocation, elle est prononcée dans les cas où le magistrat mis en cause a fait l'objet d'une procédure pénale.

* (10) Le comité pour la conduite des juges est l'un des neuf comités permanents du Conseil canadien de la magistrature, au même titre que le comité pour la formation des juges ou le comité pour le traitement et les avantages sociaux des juges.