ITALIE

1) Les acteurs institutionnels de l'archéologie préventive

Le ministère chargé de la culture

Le ministère des biens et des activités culturels exerce un rôle essentiel en matière d'archéologie préventive, notamment à travers ses surintendances archéologiques (6 ( * )) .

En effet, la loi constitutionnelle du 18 octobre 2001 , qui a donné aux régions la possibilité de légiférer dans certaines matières, fait de la « valorisation des biens culturels » une matière relevant de la compétence concurrente des régions et de l'État, mais elle a laissé à l'État la compétence exclusive pour la protection du patrimoine archéologique. Le code culturel précise toutefois que l'État peut conclure avec les régions des conventions portant sur l'exercice de cette compétence.

Les surintendances sont l'échelon déconcentré du ministère . Les surintendances archéologiques sont au nombre de 26. Elles sont représentées dans la plupart des régions. Dans certaines régions, comme le Latium, la richesse du patrimoine justifie l'existence de plusieurs surintendances archéologiques.

2) La prescription et l'exécution des opérations d'archéologie préventive

a) Les prescriptions

D'après l'article 21 du code, les prescriptions sont réservées aux surintendants , sans l'autorisation desquels aucune intervention portant sur des « biens culturels » ne peut avoir lieu.

b) Les diagnostics et les fouilles

Reprenant une disposition de la loi de 1939 sur la sauvegarde du patrimoine artistique et historique, l'article 88 du code culturel réserve à l'État la compétence exclusive sur la totalité du territoire national pour effectuer les « recherches archéologiques et, de manière générale, les travaux permettant de retrouver » tout vestige archéologique, quel qu'il soit. Ce monopole vaut dans tous les cas, y compris pour des fouilles de sauvetage. L'article 89 du code culturel prévoyant la possibilité de concéder l'exécution des recherches et travaux archéologiques, ceux-ci peuvent être réalisés directement par l'État ou par des concessionnaires.

• L'exécution directe

Le monopole de l'État ne signifie pas nécessairement que les surintendances exécutent elles-mêmes les fouilles. Face au manque de moyens matériels et comme la « délégation d'exécution » n'est pas interdite par la loi, les surintendances ont pris l'habitude de recourir à des opérateurs qui exécutent les fouilles en leur nom et sous le contrôle d'un inspecteur de zone. Ainsi, dans les années 80, en permettant à certaines coopératives de conclure des contrats de recherche avec des organismes publics responsables de projets scientifiques, la loi n° 285 de 1977 relative aux mesures en faveur du développement de l'emploi chez les jeunes a entraîné la multiplication des coopératives d'archéologues en même temps que des crédits spéciaux étaient débloqués pour financer des recherches archéologiques à Rome.

Plus récemment, le décret du président de la République du 29 décembre 2000 portant organisation du ministère de la culture a reconnu une certaine autonomie de gestion aux surintendants, leur permettant de souscrire des conventions avec les universités d'État dont les archéologues réalisent des fouilles dans le cadre de programmes pluriannuels de recherche.

• Les concessions

L'article 89 du code culturel précise que le ministère peut concéder l'exécution des recherches et travaux portant sur des vestiges archéologiques à des personnes de droit public ou de droit privé. Le concessionnaire effectue alors les fouilles sous sa propre responsabilité, à l'aide de son personnel et de son matériel. Il a l'obligation de respecter toutes les prescriptions du contrat de concession.

Les modalités d'attribution des concessions ne sont précisées par aucun texte. En théorie, toute personne, particulier ou personne morale, peut, indépendamment de son statut juridique, demander une concession, qui est accordée discrétionnairement par l'administration. En pratique, les surintendances sont très actives dans la procédure d'octroi des concessions : elles conseillent les demandeurs pour la constitution des dossiers et elles donnent leur avis. Le nombre de concessions octroyées chaque année est limité : il est de l'ordre de 200, une même personne pouvant détenir plusieurs concessions. Outre les collectivités locales et les instituts étrangers, les principaux titulaires de concessions sont les associations, les groupements d'archéologues et les universités.

3) Le financement de l'archéologie préventive

Au monopole de l'État en matière de fouilles, correspond le financement public des opérations d'archéologie préventive.

Cependant, face au manque de moyens financiers, il est souvent demandé aux entrepreneurs de participer aux fouilles. Ainsi, les travaux qui ne requièrent pas une compétence particulière sont souvent exécutés par les aménageurs. Ce mécanisme informel repose sur les importants pouvoirs que le code culturel donne à l'administration , qui peut en particulier interrompre les travaux pendant trente jours en cas de découverte fortuite, prononcer une expropriation justifiée par les recherches archéologiques, ou classer le bien, la jurisprudence, constante, estimant que les sujétions qui résultent d'une telle décision ne sont pas indemnisables.

Cette situation est considérée comme peu satisfaisante. Elle a suscité de nombreuses réflexions. Ainsi, le 7 avril 2004, le surintendant des Marches a conclu avec le président de la délégation régionale de l'Association nationale des entreprises du bâtiment un accord aux termes duquel les deux parties s'engagent à promouvoir une proposition de loi prévoyant des déductions fiscales pour les dépenses d'archéologie préventive. De plus, pour accélérer les travaux, les entreprises de bâtiment et de travaux publics auraient la possibilité d'exécuter elles-mêmes les fouilles, pour autant qu'elles emploient du personnel spécialisé travaillant sous la direction de la surintendance géographiquement compétente.

* (5) Les décrets législatifs sont des textes législatifs adoptés par le gouvernement après que le Parlement lui a délégué sa compétence par le vote d'une loi ad hoc . Ils diffèrent donc des décrets-lois, qui sont également des textes législatifs adoptés par le gouvernement, mais ces derniers n'acquièrent de valeur définitive qu'après avoir été convertis en lois par le Parlement. Les décrets-lois sont généralement adoptés dans les cas d'urgence.

* (6) Il existe plusieurs catégories de surintendances, parmi lesquelles les surintendances archéologiques.