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Étude de législation comparée n° 171 - avril 2007 - L'organisation des jeux d'argent

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2007)

NOTE DE SYNTHESE

L'ORGANISATION DES JEUX D'ARGENT

En France, la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries et celle du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard posent le principe général de l'interdiction des jeux d'argent.

Dans son article premier, la loi du 21 mai 1836 énonce en effet : « Les loteries de toute espèce sont prohibées ». Quant à la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard, elle interdit « le fait de participer [...] à la tenue d'une maison de jeux de hasard » ainsi que « le fait d'établir ou de tenir [...] dans les lieux publics [...] tous jeux de hasard non autorisés par la loi dont l'enjeu est en argent ».

Toutefois, des dispositions dérogatoires à chacun des deux textes permettent l'organisation de jeux d'argent.

Ainsi, la loi du 21 mai 1836 prévoit plusieurs exceptions au principe général d'interdiction des loteries. Ces exceptions concernent en particulier les loteries qui se tiennent dans le cadre de manifestations locales et dont la recette est affectée à des activités sportives, sociales, charitables, etc.

Par ailleurs, au fil du temps, divers textes ont ajouté d'autres dérogations. La loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l'exercice 1933 a autorisé le gouvernement à organiser une loterie. Cette disposition est à l'origine de la Loterie nationale. Celle-ci a ensuite diversifié ses activités : après le loto, apparu en 1976, elle a multiplié les autres jeux de hasard à partir des années 80, tandis que la loterie traditionnelle disparaissait en 1989. Le règlement qui applique actuellement la disposition législative de 1933 sur les jeux est le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés. Il confie l'organisation et l'exploitation des différents jeux de hasard à une « entreprise publique constituée sous forme de société anonyme ». C'est désormais la Française des jeux, société anonyme dans laquelle l'État détient 72 % des actions, qui possède ce monopole d'organisation.

Une nouvelle dérogation au principe général de prohibition des jeux d'argent a été édictée par la loi de finances pour 1985. Elle concerne les jeux de pronostics sportifs, lesquels associent au hasard les résultats d'événements sportifs. Tout comme les jeux de hasard stricto sensu, ces jeux sont exploités par la Française des jeux.

C'est également par dérogation à l'interdiction posée par la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard que les casinos peuvent, conformément à la loi du 15 juin 1907 qui régit ces établissements, bénéficier d'autorisations permettant à leurs clients de participer à certains jeux de hasard. De même, la loi du 30 juin 1923 portant fixation du budget général de l'exercice 1923 permet aux cercles constitués sous forme d'associations et titulaires d'une autorisation du ministère de l'intérieur d'organiser des jeux de hasard.

Les paris sur les courses hippiques n'entrent ni dans le champ d'application de la loi du 21 mai 1836 ni dans celui de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard. Ils sont régis par la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux. Cette loi interdit les paris sur les courses hippiques, à moins qu'ils ne soient organisés par des associations dénommées « Sociétés de courses » qui ont « pour but exclusif l'amélioration de la race chevaline » et qui détiennent une autorisation délivrée par le ministère de l'agriculture. De plus, cette loi limite la dérogation aux seuls paris mutuels. De la même façon, le décret n° 83-922 du 20 octobre 1983 relatif aux sociétés de courses de lévriers autorisées à organiser le pari mutuel et le décret n° 97-309 du 1er avril 1997 relatif aux paris sur les parties de pelote basque réservent l'organisation des paris mutuels respectivement à des associations autorisées par le ministère de l'agriculture et aux sociétés de courses hippiques.

En France, les jeux qui ne sont pas explicitement couverts par une dérogation sont donc interdits. C'est en particulier le cas des jeux de hasard pratiqués en dehors des casinos ou des cercles dûment autorisés, que ces jeux requièrent ou non l'utilisation d'une machine, des paris autres que mutuels sur les courses de chevaux et des paris sur les combats d'animaux.

Le caractère restrictif de la législation française, tant pour ce qui concerne les jeux autorisés que l'ouverture du marché à la concurrence, conduit à s'interroger sur l'organisation des jeux dans d'autres pays européens. L'analyse a été limitée aux jeux d'argent. C'est pourquoi les jeux d'adresse, dont les vainqueurs n'obtiennent pas d'espèces, mais le droit à des parties gratuites, n'ont pas été pris en compte. Les loteries commerciales ou publicitaires n'ont pas retenues, non plus que les jeux sur Internet, qui feront l'objet d'une étude ultérieure.

Pour chacun des six pays sous revue - Allemagne, Belgique, Danemark, Grande-Bretagne, Italie et Pays-Bas -, le régime juridique des jeux d'argent a été analysé selon la distinction suivante :

- les jeux de hasard, qui ont été eux-mêmes subdivisés en jeux de loterie (c'est-à-dire loteries traditionnelles, lotos, loteries instantanées, etc.), jeux proposés dans les casinos et jeux exploités en dehors des casinos ;

- les paris sur les courses hippiques ;

- les paris portant sur des événements sportifs autres que les courses hippiques ;

- les paris autres que sportifs.

L'examen des législations étrangères fait apparaître que :

- dans tous les pays retenus, y compris dans ceux où la législation est la plus restrictive, les jeux organisés licitement sont plus nombreux qu'en France ;

- l'ouverture à la concurrence varie non seulement d'un pays à l'autre, mais aussi d'un secteur du marché à l'autre.

1) L'offre licite est plus importante qu'en France, y compris dans les pays les plus restrictifs

a) Tous les pays ont légalisé l'exploitation des machines à sous à l'extérieur des casinos

Tous les pays analysés admettent que certains établissements autres que les casinos (débits de boisson, salles de jeux, etc.) mettent à la disposition de leurs clients des machines à sous, dont l'exploitation, toujours encadrée, est subordonnée à la détention d'une autorisation administrative. Le Danemark est le dernier à l'avoir fait, en 2001, afin de pouvoir encadrer et contrôler cette activité, qui s'était développée clandestinement.

b) Les Pays-Bas sont les seuls à ne pas organiser de paris à la cote

Les Pays-Bas sont les seuls qui, comme la France, n'autorisent que les paris mutuels. Dans tous les autres pays, les textes prévoient également les paris à la cote, aussi bien sur les courses hippiques que sur les autres compétitions sportives.

c) Les textes anglais et italiens prévoient de nombreuses possibilités de jeu

À la différence des textes en vigueur dans les autres pays, les règles en vigueur en Grande-Bretagne et en Italie prévoient en effet non seulement l'organisation de paris à la cote sur de nombreuses compétitions sportives, mais aussi celle de divers paris sur des événements culturels, politiques, financiers, etc.

En Italie, il s'agit uniquement de paris à la cote. La liste des événements sur lesquels il est possible de parier est publiée, de sorte que l'offre licite est limitée. En revanche, en Grande-Bretagne, si l'on excepte les résultats de la loterie nationale, tout événement peut être à l'origine de paris, qu'il s'agisse de paris mutuels, de paris à la cote, ou de spread betting. Cette technique, d'origine financière, consiste à parier sur le fait qu'un événement, nécessairement quantifiable, se situe au-dessous ou au-dessus d'un certain intervalle.

2) L'ouverture à la concurrence varie non seulement d'un pays à l'autre, mais aussi d'un secteur du marché à l'autre

Dans tous les pays, l'exploitation des jeux constitue une activité économique particulière, qui ne peut pas être exercée librement. Lorsqu'elle n'est pas réservée à la puissance publique, elle requiert une autorisation, dont les conditions de délivrance sont plus ou moins restrictives.

Parmi les six pays dont la législation a été analysée, la Grande-Bretagne est celui où le marché des jeux est le plus ouvert. Toutefois, l'exploitation des jeux relevant de la Loterie nationale y est assurée par un opérateur unique. À l'opposé, en Italie, le ministère de l'économie et des finances dispose du monopole pour l'exploitation de tous les jeux d'argent, à l'exception des machines à sous, seul secteur du marché des jeux qui soit ouvert à la concurrence.

Schématiquement, le marché des jeux de loterie apparaît fermé, à la différence de celui des machines à sous, tandis que le régime des autres jeux varie d'un pays à l'autre.

a) Le caractère fermé du marché des jeux de loterie

Le marché des divers jeux de loterie n'est pas ouvert à la concurrence. En règle générale, ces derniers sont exploités soit par des opérateurs à statut public soit par des opérateurs à statut privé titulaires d'un monopole. Tous les textes prévoient toutefois des exceptions à cette règle générale, au bénéfice des personnes sans but lucratif.

Ainsi, en Allemagne, où la réglementation des jeux d'argent relève essentiellement de la compétence des Länder, les jeux de loterie sont exploités soit par les Länder eux-mêmes soit par des sociétés de droit privé dans lesquelles les Länder possèdent, directement ou par l'intermédiaire de personnes morales, la majorité des actions, voire la totalité. De même, aux Pays-Bas, la loterie mensuelle traditionnelle est exploitée par un opérateur unique, de même que le loto et la loterie instantanée.

Ce régime n'exclut cependant que des personnes sans but lucratif puissent obtenir des autorisations d'exploitation. Ainsi, en Allemagne, chacune des deux principales sociétés de télévision exploite une loterie caritative et, aux Pays-Bas, il existe trois « loteries nationales pour les bonnes causes ».

Même en Grande-Bretagne, pays où la libéralisation du marché des jeux est la plus poussée, les jeux relevant de la Loterie nationale sont exploités par un opérateur unique.

b) L'ouverture à la concurrence du secteur des machines à sous

Dans tous les pays, l'exploitation des machines à sous est soumise à certaines conditions, qui visent notamment à protéger les jeunes (nature des établissements susceptibles de disposer de telles machines, nombre d'appareils par établissement, etc.). Elle est toutefois ouverte à la concurrence, y compris en Italie, pays où l'exploitation de tous les autres jeux relève du monopole du ministère de l'économie et des finances.

c) La diversité du régime des autres jeux

En Grande-Bretagne, l'exploitation des jeux d'argent est certes subordonnée à la détention de diverses autorisations, mais elle n'est en aucun cas l'apanage d'opérateurs publics ou d'un seul prestataire. Au contraire, la loi dispose que les autorisations doivent être accordées lorsque l'activité envisagée est compatible avec les objectifs de transparence du marché et de protection des personnes vulnérables.

À l'opposé, en Italie, l'exploitation de tous les jeux d'argent est réservée à un service du ministère de l'économie et des finances, qui délivre des concessions à des opérateurs privés. Celles-ci portent aussi bien sur l'organisation des jeux que sur la récolte des mises.

Les quatre autres pays, l'Allemagne, la Belgique, le Danemark et les Pays-Bas, occupent en quelque sorte des positions intermédiaires.

Aux Pays-Bas, la loi confie l'exploitation de la plupart des jeux à un opérateur unique, qui a l'obligation d'affecter une partie de ses recettes au budget de l'État ou à une cause d'intérêt général. En pratique, cet opérateur est en général une fondation créée par l'État.

Au Danemark, seule l'exploitation des casinos échappe au monopole de Danske Spil, société anonyme dans laquelle l'État détient 80 % des actions.

En Allemagne, les Länder disposent de facto d'un quasi-monopole, sauf pour les paris sur les courses hippiques. En effet, même lorsque les textes n'excluent pas la présence d'opérateurs privés, en pratique, l'exploitation des jeux est assurée par des prestataires dont les capitaux sont majoritairement publics.

En Belgique, l'exploitation des jeux requiert une autorisation, mais un régime de numerus clausus limite le nombre des casinos et des machines à sous.

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La comparaison confirme le caractère restrictif de la législation française par rapport aux normes étrangères, en particulier pour ce qui est de l'offre de jeux.