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Étude de législation comparée n° 171 - avril 2007 - L'organisation des jeux d'argent

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2007)

ALLEMAGNE

L'exploitation de tous les jeux d'argent requiert une autorisation.

Le code pénal subordonne en effet l'organisation des loteries et des autres jeux de hasard à la détention d'une autorisation administrative. Quant à la loi fédérale qui régit les paris sur les courses hippiques, elle exige également une autorisation administrative.

Si l'on excepte les paris sur les courses hippiques, la compétence de la Fédération en matière de jeux d'argent est essentiellement limitée aux jeux pratiqués sur des machines installées à l'extérieur des casinos.

La réglementation des jeux d'argent relève donc surtout de la compétence des Länder. Dans un souci d'harmonisation, ces derniers ont conclu en 2004 un protocole sur les conditions générales d'exploitation des jeux de hasard. Ce texte réserve l'organisation de la plupart des jeux à des opérateurs publics.

En revanche, les jeux qui sont régis par la législation fédérale sont exploités par des opérateurs privés.

1) Les jeux de hasard

Le code pénal n'édicte pas d'interdiction générale des jeux de hasard, mais il en réserve l'organisation aux détenteurs d'une autorisation administrative. De plus, il punit le fait de participer à un jeu de hasard non autorisé.

Pour les jeux de loterie et pour tous les jeux proposés dans l'enceinte des casinos, ces autorisations sont délivrées conformément à la législation du Land dans lequel l'opérateur entend exercer son activité. En revanche, l'encadrement des autres jeux de hasard, c'est-à-dire principalement des jeux pratiqués sur des machines à sous implantées à l'extérieur des casinos, relève de la compétence de la Fédération.

a) Les jeux de loterie

Les jeux de loterie sont régis par les lois des Länder.

Ces diverses lois présentent d'importantes similitudes, notamment parce qu'elles ont largement repris d'anciennes dispositions nationales. Dans un souci d'harmonisation, les seize Länder ont conclu un protocole sur la loterie. Ce texte est entré en vigueur le 1er juillet 2004 (1(*)) et a conduit les Länder à modifier leur législation sur la loterie. Il se fixe notamment pour but d'éviter que l'instinct du jeu ne soit exploité à des fins privées ou commerciales et dispose que les Länder peuvent soit exploiter directement les jeux de hasard soit accorder des autorisations d'exploitation à des personnes morales de droit public ou à des sociétés privées dans lesquelles des personnes morales de droit public détiennent, directement ou non, une participation « déterminante ».

Le protocole n'exclut cependant pas les opérateurs privés, puisque ces derniers peuvent organiser des loteries s'ils détiennent une autorisation, dont l'octroi est subordonné à plusieurs conditions, parmi lesquelles l'absence de but lucratif, la limitation du gain maximal à un million d'euros et la faible fréquence des tirages (au plus deux par semaine). Cette disposition explique l'existence des deux loteries caritatives des deux principales sociétés de télévision. Par ailleurs, le protocole exclut de son champ d'application les « petites loteries » (somme des lots inférieure à 40 000 €) dont la recette est affectée à des buts charitables, religieux ou d'intérêt général. En revanche, le protocole empêche toute loterie commerciale privée.

En pratique, il existe un opérateur dans chaque Land. Les jeux de loterie sont exploités soit par les Länder eux-mêmes soit par des sociétés de droit privé dans lesquelles les Länder possèdent, directement ou par l'intermédiaire de personnes morales, la majorité des actions, voire la totalité. Ainsi, le Land de Bade-Wurtemberg détient la totalité des parts de la SARL Toto-Lotto, qui organise les divers jeux de loterie, tandis que celui de Bavière organise directement ces jeux, la loterie bavaroise faisant partie intégrante de l'administration du ministère des finances. Les opérateurs des seize Länder se sont rassemblés au sein d'une société de personnes, Lotto- und Totoblock, afin d'uniformiser leurs produits et leurs points de vente.

La loterie par classes (2(*)) est exploitée par deux opérateurs : Süddeutsche Klassenlotterie et Norddeutsche Klassenlotterie. Le premier est une personne morale de droit public, qui a été créée par six Länder (Bade-Wurtemberg, Bavière, Hesse, Rhénanie-Palatinat, Saxe et Thuringe), tandis que le second est une entreprise publique, qui appartient aux dix autres Länder (Basse-Saxe, Brandebourg, Berlin, Brême, Hambourg, Mecklembourg-Poméranie occidentale, Rhénanie du Nord-Westphalie, Saxe-Anhalt, Schleswig-Holstein et Sarre).

Les Länder disposent donc d'un quasi-monopole pour l'exploitation des divers jeux de loterie.

b) Les jeux proposés dans les casinos

La législation sur les casinos relève de la compétence des Länder. L'exploitation d'un casino requiert une autorisation, en général accordée pour dix ans.

La moitié des lois sur les casinos réservent les autorisations d'exploiter un casino au Land lui-même, à une personne morale de droit public ou à une société détenue entièrement ou partiellement par une personne morale de droit public.

Ainsi, dans le Land de Bavière, la loi prévoit que seule une entreprise publique est habilitée à exploiter les casinos. En pratique, c'est l'administration de la loterie bavaroise qui le fait. La loi du Land de Saxe ne permet qu'au Land lui-même ou à une entreprise de droit privé appartenant exclusivement à ce dernier d'exploiter les casinos. À Brême tout comme en Rhénanie du Nord-Westphalie, les autorisations ne peuvent être attribuées qu'à des personnes morales de droit public ou à des sociétés de droit privé dont le capital est entièrement détenu par des personnes morales de droit public. Dans les Länder de Brandebourg et de Saxe-Anhalt, elles ne peuvent être données qu'à des sociétés de droit privé dont le capital est entièrement et directement détenu par le Land. Dans le Schleswig-Holstein elles ne peuvent être octroyées qu'à des personnes morales de droit public ayant leur siège dans le Land ou à des sociétés de droit privé dont le capital est détenu entièrement ou majoritairement par le Land. En Sarre, les détenteurs des autorisations ne peuvent être que des sociétés de droit privé dont le Land détient plus de la moitié du capital.

Les autres Länder ont ouvert le marché des casinos à des opérateurs privés. C'est le cas du Bade-Wurtemberg, de la Basse-Saxe, de Berlin, de Hambourg, de la Hesse, du Mecklembourg-Poméranie occidentale, de la Rhénanie-Palatinat et de la Thuringe.

En pratique, même dans les Länder où le marché est libéralisé, la plupart des casinos sont exploités par des opérateurs à statut public ou par des sociétés de droit privé dont les capitaux sont majoritairement publics.

De plus, les lois des Länder prévoient en général un numerus clausus (deux à Berlin et en Sarre, trois dans le Brandebourg, six dans le Mecklembourg-Poméranie occidentale et dix en Basse-Saxe par exemple) ou énumèrent les communes (Bade-Wurtemberg, Hesse) dans lesquelles des casinos peuvent être exploités.

Il existe une cinquantaine de casinos, qui offrent à leurs clients aussi bien des jeux de table que des jeux automatiques. Par ailleurs, une trentaine de succursales, soumises au même régime juridique que les casinos eux-mêmes, ne proposent que des jeux automatiques.

c) Les jeux exploités en dehors des casinos

Ces jeux relèvent de la législation fédérale, plus précisément du code de l'industrie et de l'artisanat. Leur exploitation est subordonnée à la détention d'une autorisation administrative. De plus, les machines elles-mêmes doivent être agréées par l'Institut fédéral de métrologie.

Le règlement du 6 février 1962 relatif aux machines de jeux automatiques, qui s'applique aussi bien aux machines à sous ainsi qu'à celles qui délivrent des lots en nature, précise que les premières ne peuvent être installées que dans certains locaux (débits de boisson, espaces de restauration rapide, salles de jeux et officines des bookmakers). Inversement, il interdit d'installer des machines à sous sur le lieu de manifestations temporaires (fêtes populaires, marchés annuels, etc.) ou à proximité d'équipements utilisés avant tout par des jeunes (salles de sports, piscines, etc.).

Le règlement limite également le nombre de machines à sous qu'il est possible d'exploiter : douze - à raison d'au plus une pour 12 m2 - dans les salles de jeux et trois (3(*)) dans les autres locaux.

Il existe plus de 200 000 machines de jeux automatiques exploitées en dehors des casinos.

2) Les paris sur les courses hippiques

Les paris sur les courses hippiques sont régis par la loi fédérale du 8 avril 1822 sur les courses de chevaux et par les dispositions réglementaires prises pour son application.

L'organisation des paris mutuels est réservée aux associations autorisées, qui doivent avoir pour objet la promotion de l'élevage des chevaux. La licence est délivrée par les autorités du Land. Elle peut n'être valable que pour certains hippodromes et pour une durée limitée. En pratique, dans chaque Land, plusieurs associations organisent sur leurs propres hippodromes des courses hippiques sur le résultat desquels il est possible de parier. Le calendrier en est fixé au début de chaque année par l'administration.

L'organisation des paris à la cote est subordonnée à la détention d'une autorisation administrative, qui est octroyée par les autorités du Land aux personnes qui possèdent la qualification professionnelle requise. Celle-ci est considérée comme acquise lorsque le demandeur a travaillé pendant deux ans sans incident chez un bookmaker dûment autorisé. Dans les autres cas, c'est la Fédération allemande des bookmakers qui vérifie les compétences professionnelles, notamment en testant la connaissance qu'a l'intéressé des règles juridiques et fiscales applicables aux courses hippiques. Les bookmakers doivent aussi justifier, pour eux-mêmes et pour chacune des personnes susceptibles de prendre les paris, d'une garantie financière.

3) Les autres paris sportifs

Jusqu'à l'entrée en vigueur du protocole sur la loterie conclu entre les seize Länder, le régime juridique des paris sportifs autres que sur les courses hippiques variait d'un Land à l'autre, mais il se traduisait de facto par une interdiction des opérateurs privés (4(*)).

Le protocole réserve l'organisation des paris sportifs aux opérateurs qui sont susceptibles d'exploiter des loteries (c'est-à-dire les Länder eux-mêmes, des personnes morales de droit public ou des sociétés privées dans lesquelles des personnes de droit public détiennent, directement ou non, une participation « déterminante »), mais sans prévoir aucune possibilité de dérogation. Par conséquent, cette activité constitue un monopole des Länder. Dans sa décision rendue le 28 mars 2006, la Cour constitutionnelle (5(*)), saisie par un bookmaker munichois qui souhaitait élargir son activité aux paris sportifs autres que ceux portant sur les courses hippiques et à qui l'autorisation d'exploiter avait été refusée, a justifié le monopole par la nécessité de limiter l'offre.

Dans chaque Land, les paris sportifs sont donc exploités par les mêmes opérateurs que les loteries. Rassemblés dans la société Lotto- und Totoblock, ces derniers offrent aussi bien des paris sportifs mutuels sur les matchs de football (Toto) que des paris à la cote sur diverses compétitions sportives (Oddset).

4) Les autres paris

Aucun texte normatif n'en prévoit l'organisation.

* (1) En mars 2006, la Cour constitutionnelle a jugé ce protocole contraire à la Loi fondamentale, parce que le monopole qu'il donne aux Länder n'est pas assorti de dispositions relatives à la prévention de la dépendance aux jeux. La Cour constitutionnelle a accordé aux Länder une période transitoire, qui va jusqu'à la fin de l'année 2007, pour leur permettre de se mettre d'accord sur un nouveau protocole.

* (2) Les classes désignent des périodes de temps qui se succèdent à l'intérieur de la durée totale de la loterie, six mois en général. Pendant cette durée, les joueurs misent régulièrement une certaine somme. Un montant donné, fixé avant le début de la loterie, est réparti entre les joueurs par tirage à intervalles réguliers. Le montant des sommes distribuées et des gains augmente avec chaque classe. Parallèlement, le nombre des billets en jeu diminue en même temps que ces billets ont été déclarés gagnants ou que leur titulaire s'est retiré du jeu prématurément. Participer à une telle loterie n'a de sens que si on le fait depuis le début. Il est toutefois possible de commencer à jouer à tout moment, à condition de « racheter » les mises des classes précédentes, mais sans pouvoir prétendre à un gain à ce titre.

* (3) Les nombres de douze et trois s'appliquent au total des machines installées, qu'il s'agisse de machines à sous ou de machines distribuant des lots en nature.

* (4) Si l'on excepte les autorisations données en Allemagne de l'Est à plusieurs opérateurs privés avant la réunification, et dont la validité est actuellement contestée.

* (5) Voir la note de bas de page n° 1, page 12.