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Étude de législation comparée n° 179 - novembre 2007 - La composition des cours constitutionnelles

 

Service des études juridiques (Novembre 2007)

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NOTE DE SYNTHÈSE

Les articles 56 et 57 de la constitution française définissent la composition du Conseil constitutionnel. Ils sont complétés par l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ainsi que par le décret n° 59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations du Conseil constitutionnel.

Outre les anciens présidents de la République, membres de droit à vie, le Conseil constitutionnel comprend neuf membres : trois sont désignés par le président de la République, trois par le président de l'Assemblée nationale et trois par le président du Sénat. Le président du Conseil constitutionnel est nommé par le président de la République parmi les membres du conseil.

Les juges constitutionnels sont choisis pour neuf ans et sont renouvelés par tiers tous les trois ans. Aucune condition particulière n'est requise pour leur nomination. Ils ne peuvent pas être reconduits dans leurs fonctions.

Les juges constitutionnels sont soumis au régime des incompatibilités prévu par la constitution et complété par l'ordonnance portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec celles de membres du gouvernement ou du Conseil économique et social, ainsi qu'avec l'exercice de tout mandat électoral. Par ailleurs, les incompatibilités professionnelles applicables aux membres du Parlement leur sont applicables.

Les juges constitutionnels bénéficient de l'inamovibilité : le Conseil constitutionnel ne peut que constater la démission d'office de l'un de ses membres pour incompatibilité, perte de la jouissance des droits civils ou politiques, ou incapacité permanente.

Certains proposent de modifier la composition du Conseil constitutionnel à la fois pour tenir compte de l'augmentation du contentieux lié à un élargissement des possibilités de saisine et pour associer l'opposition au choix des juges constitutionnels. Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, quant à lui, recommande l'institution d'une procédure d'encadrement du pouvoir de nomination, qui serait notamment applicable à toutes les nominations au Conseil constitutionnel. Il suggère également que les anciens présidents de la République ne soient plus membres de droit du Conseil constitutionnel.

Dans la plupart des pays européens, le contrôle de constitutionnalité est, comme en France, exercé par une instance spécialisée. Ce n'est pas le cas aux États-Unis, où ce contrôle est effectué par les tribunaux de droit commun, et donc en dernier ressort par la Cour suprême. Par conséquent, la présente étude examine non seulement la composition des cours constitutionnelles de huit pays européens (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Italie, Luxembourg, Pologne et Portugal), mais aussi celle de la Cour suprême des États-Unis.

Six points ont été retenus :

- le nombre de juges constitutionnels ;

- l'autorité et le mode de désignation, en traitant à part le cas du président ;

- la durée des fonctions, en tenant compte, le cas échéant, du cas particulier du président ;

- la qualification requise ;

- les incompatibilités ;

- l'inamovibilité.

Le régime des incompatibilités est similaire dans tous les pays étudiés. De même, les juges constitutionnels jouissent partout de l'inamovibilité. En effet, les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à leurs fonctions de manière anticipée sont strictement limitées et c'est toujours la cour constitutionnelle elle-même qui prend ces décisions. En revanche, les diverses législations étudiées divergent sur les autres points :

la plupart des cours constitutionnelles comptent au moins douze membres ;

les juges constitutionnels sont majoritairement choisis par des instances politiques, mais divers mécanismes permettent d'atténuer le risque de politisation des nominations ;

- le président de la cour constitutionnelle n'est désigné par ses pairs qu'en Belgique, en Espagne, en Italie et au Portugal ;

- les États-Unis sont le seul pays où les juges constitutionnels sont nommés à vie ;

- les États-Unis sont le seul pays à ne pas exiger des juges constitutionnels qu'ils possèdent une qualification particulière.

1) En règle générale, les cours constitutionnelles ont au moins douze membres

Seules, la Cour constitutionnelle luxembourgeoise et la Cour suprême américaine ne comptent, comme le Conseil constitutionnel français, que neuf membres.

L'effectif des autres cours constitutionnelles est plus important : il s'établit à douze en Belgique et en Espagne, à treize au Portugal, à quatorze en Autriche, à quinze en Italie et en Pologne, et à seize en Allemagne.

2) La plupart des juges constitutionnels sont choisis par des instances politiques, mais divers mécanismes permettent d'atténuer le risque de politisation des nominations

En règle générale, le pouvoir de nomination appartient au chef de l'État (Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Italie, Luxembourg, États-Unis). Toutefois, le chef de l'État a un rôle purement formel, sauf en Belgique, où le roi nomme chaque juge constitutionnel à partir d'une liste de deux noms. Il importe donc de tenir compte des autorités qui, disposant du pouvoir de proposition, choisissent de facto les juges constitutionnels.

a) La plupart des juges constitutionnels sont choisis par des instances politiques

En Allemagne, la moitié des membres de la Cour constitutionnelle fédérale est désignée par le Bundestag et l'autre moitié par le Bundesrat.

En Autriche, le gouvernement fédéral choisit huit des quatorze juges titulaires, parmi lesquels le président et le vice-président, ainsi que trois des six suppléants, tandis que la chambre basse désigne trois titulaires et deux suppléants, et la chambre haute trois titulaires et un suppléant.

En Belgique, c'est le roi qui choisit chaque juge constitutionnel sur une liste de deux noms proposés alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat.

En Espagne, chacune des deux assemblées parlementaires choisit quatre des douze juges constitutionnels, et le gouvernement deux.

En Italie, le président de la République désigne cinq des quinze juges constitutionnels et les deux assemblées réunies en assemblée commune en choisissent cinq autres.

En Pologne, tous les membres du Tribunal constitutionnel sont élus par les députés.

De même, au Portugal, l'Assemblée de la République désigne dix des treize juges constitutionnels.

Aux États-Unis, c'est le président qui nomme les neuf juges de la Cour suprême, mais l'accord du Sénat est nécessaire.

b) Divers mécanismes permettent d'atténuer le risque de politisation des nominations

La participation du pouvoir judiciaire à la procédure de nomination et les règles de majorité constituent les principaux moyens utilisés pour atténuer ce risque.


· Le pouvoir judiciaire participe à la désignation des juges constitutionnels en Espagne, en Italie et surtout au Luxembourg

En Espagne, l'organe équivalent à notre Conseil supérieur de la magistrature choisit deux des douze membres du tribunal constitutionnel. En Italie, cinq des quinze juges constitutionnels sont désignés par des représentants des juridictions suprêmes.

Quant à la cour constitutionnelle luxembourgeoise, elle est composée, d'une part, des quatre plus hauts magistrats du pays, qui en sont membres de droit, et, d'autre part, de cinq autres magistrats, nommés sur avis des juridictions suprêmes.


· Les juges constitutionnels choisis par le Parlement sont généralement élus à une majorité qualifiée

Il s'agit de la majorité des deux tiers en Allemagne, en Belgique, en Italie, et au Portugal, de la majorité des trois cinquièmes en Espagne.

Les députés polonais élisent les juges constitutionnels à la majorité absolue, mais le vote n'est valable que si la moitié des députés y a participé. En revanche, c'est par un vote à la majorité simple que les sénateurs américains confirment les nominations à la Cour suprême effectuées par le président des États-Unis.

En Autriche, chacune des deux assemblées exerce son pouvoir de proposition par l'intermédiaire d'un comité spécial où les différents groupes politiques sont représentés.


· Le Tribunal constitutionnel portugais comprend trois juges cooptés

La cooptation a été introduite pour compenser le risque de politisation liée à l'élection des dix autres juges par l'Assemblée de la République.

3) Le président de la cour constitutionnelle n'est désigné par ses pairs que dans quatre pays européens

Les juges constitutionnels belges, espagnols, italiens et portugais élisent le président de la cour constitutionnelle parmi eux, tandis que la cour constitutionnelle luxembourgeoise est présidée de droit par le plus haut magistrat du pays.

En revanche, en Allemagne, en Autriche et aux États-Unis, le président est, comme en France, désigné par une autorité extérieure. Quant à la Pologne, elle a opté pour une solution intermédiaire.

En Allemagne, le Bundestag et le Bundesrat choisissent à tour de rôle le président de la Cour constitutionnelle fédérale, selon la même procédure que celle qui est utilisée pour la désignation des autres juges constitutionnels. En Autriche, la nomination du président de la Cour constitutionnelle résulte d'une proposition du gouvernement fédéral. Le président de la Cour suprême américaine est nommé selon la même procédure que les autres juges, c'est-à-dire par le président des États-Unis.

En Pologne, le président du Tribunal constitutionnel est désigné par le président de la République parmi les deux candidats proposés par l'ensemble des juges constitutionnels.

4) Les États-Unis sont le seul pays où les juges constitutionnels sont nommés à vie

Le mandat des membres de la Cour suprême n'a pas de terme préétabli. En revanche, en Europe, les juges constitutionnels, lorsqu'ils ne sont pas nommés pour une durée limitée, sont astreints au respect d'une limite d'âge.

Ils sont en effet nommés pour neuf ans en Espagne, en Italie, en Pologne ainsi qu'au Portugal, et pour douze ans en Allemagne. De plus, le caractère non renouvelable des mandats empêche les juges constitutionnels de rester longtemps en fonction. L'Espagne constitue la seule exception à cette règle, puisque les renouvellements immédiats sont exclus, mais pas les nominations ultérieures, consécutives à une période d'interruption. Par ailleurs, en Allemagne, les membres de la Cour constitutionnelle qui atteignent l'âge de soixante-huit ans cessent leurs fonctions avant même la fin théorique de leur mandat.

Une limite d'âge existe également en Autriche, en Belgique et au Luxembourg, où le mandat des juges constitutionnels n'a pas de durée fixe. Elle s'établit à soixante-cinq ans (Luxembourg) ou à soixante-dix ans (Autriche et Belgique).

5) Les États-Unis sont le seul pays à ne pas exiger des juges constitutionnels qu'ils possèdent une qualification particulière

Aux États-Unis, aucune qualification particulière n'est requise des juges de la Cour suprême. Cependant, le président désigne traditionnellement des juristes.

En revanche, tous les textes européens exigent des futurs juges constitutionnels qu'ils possèdent une certaine expérience ou une certaine qualification, juridique en général. Ainsi, en Allemagne, les membres de la Cour constitutionnelle doivent avoir suivi la formation commune à tous les membres des professions juridiques. De même, en Espagne et en Italie, les juges constitutionnels doivent être des juristes expérimentés, tandis qu'en Pologne, ils doivent posséder la qualification requise des magistrats des juridictions suprêmes. La Belgique constitue la seule exception, puisque, pour être nommé membre de la cour constitutionnelle, il faut avoir pendant au moins cinq ans soit avoir exercé des fonctions juridiques soit avoir été parlementaire.

* *

*

La présence des anciens présidents de la République en tant que membres de droit, la nomination d'une partie des juges constitutionnels par les présidents des assemblées parlementaires, et non par les assemblées elles-mêmes, et l'absence de condition de qualification pour la nomination au Conseil constitutionnel apparaissent comme les principales singularités françaises.

ALLEMAGNE

Les principales règles relatives à la composition de la Cour constitutionnelle fédérale sont déterminées par l'article 94 de la Loi fondamentale. Elles ont été développées par la loi du 12 mars 1951 relative à la Cour constitutionnelle fédérale.

1) L'effectif

La Cour constitutionnelle fédérale est composée de seize membres, qui se répartissent par moitié dans deux chambres appelées « sénats ».

2) L'autorité et le mode de désignation

Le président de la République fédérale nomme les membres et le président de la Cour constitutionnelle fédérale, mais son rôle est, en l'espèce, uniquement formel.

a) Les membres

Les juges de chaque chambre de la Cour constitutionnelle fédérale sont choisis pour moitié par le Bundestag et pour moitié par le Bundesrat.

Les huit juges constitutionnels désignés par le Bundestag sont élus par les députés au suffrage indirect. Au début de chaque législature, le Bundestag élit en effet au scrutin proportionnel à partir des listes de candidats proposés par chaque groupe politique une commission spéciale de douze membres dite « commission pour le choix des juges constitutionnels ». C'est cette commission qui procède à l'élection des juges de la Cour constitutionnelle fédérale. Pour être choisi comme juge constitutionnel, il faut recueillir les voix d'au moins huit commissaires.

Pour la législature actuelle, cette commission, élue en décembre 2005, comprend cinq membres du groupe CSU-CDU, quatre membres du SPD et un membre de chacun des trois autres groupes politiques.

En revanche, les huit juges constitutionnels qui sont choisis par le Bundesrat sont élus directement à la majorité des deux tiers.

b) Le président

Le Bundestag et le Bundesrat choisissent à tour de rôle le président et le vice-président de la Cour constitutionnelle fédérale, qui ne doivent pas appartenir à la même chambre.

L'élection du président et du vice-président se déroule selon la procédure applicable à l'élection des membres de la Cour constitutionnelle fédérale dans l'assemblée considérée. Les deux derniers présidents ont été auparavant vice-présidents.

3) La durée des fonctions

Selon la loi relative à la Cour constitutionnelle fédérale, le mandat de juge constitutionnel n'est pas renouvelable et dure douze ans, à moins que le titulaire n'atteigne auparavant la limite d'âge, fixée à soixante-huit ans.

4) La qualification requise

D'après la loi relative à la Cour constitutionnelle fédérale, les juges constitutionnels doivent avoir quarante ans révolus, être éligibles au Bundestag et avoir rédigé une lettre de motivation. Ils doivent posséder le « certificat d'aptitude aux fonctions de juge », qui sanctionne la formation commune à tous les membres des professions juridiques.

De plus, la loi précise que six juges (trois de chaque chambre) doivent être choisis parmi les juges des cinq cours fédérales supérieures (Cour fédérale de justice, Cour fédérale administrative, Cour fédérale des finances, Cour fédérale du travail et Cour fédérale du contentieux social). Ils doivent y avoir occupé un poste de juge pendant au moins trois ans.

En pratique, les juges constitutionnels se recrutent surtout parmi les magistrats et les professeurs de droit, et la plupart d'entre eux sont membres de partis politiques.

5) Les incompatibilités

Les dispositions de l'article 94 de la Loi fondamentale, reprises par la loi relative à la Cour constitutionnelle fédérale, prévoient un régime d'incompatibilités rigoureux. Les juges constitutionnels ne peuvent appartenir ni au Bundestag, ni au Bundesrat, ni au gouvernement fédéral, ni aux assemblées législatives des Länder, ni aux gouvernements de ceux-ci.

La loi relative à la Cour constitutionnelle fédérale ajoute que les juges constitutionnels ne peuvent exercer aucune autre activité professionnelle à l'exception de celle de professeur de droit dans un établissement d'enseignement supérieur, l'activité à la Cour constitutionnelle devant toutefois demeurer l'activité principale.

6) L'inamovibilité

Elle résulte de la loi relative à la Cour constitutionnelle fédérale, qui prévoit qu'il ne peut être mis fin de manière anticipée aux fonctions d'un juge constitutionnel que dans certains cas limitativement énumérés (grave violation de ses devoirs, condamnation pénale, incapacité, etc.).

La Cour constitutionnelle réunie en assemblée plénière adopte alors, à la majorité des deux tiers, une résolution habilitant le président de la République fédérale à prononcer la destitution ou la mise à la retraite pour incapacité permanente.

AUTRICHE

La composition de la Cour constitutionnelle est prévue par l'article 147 de la constitution. Ces dispositions constitutionnelles, fort détaillées, sont complétées par la loi de 1953 sur la Cour constitutionnelle.

1) L'effectif

La Cour constitutionnelle est composée de quatorze membres : le président, le vice-président et douze autres juges. Il y également six membres suppléants, qui se substituent aux titulaires en cas d'empêchement de ces derniers.

2) L'autorité et le mode de désignation

a) Les membres

D'après la constitution, tous les membres de la Cour constitutionnelle sont nommés par le président fédéral, sur proposition :

- du gouvernement fédéral pour le vice-président, six membres titulaires et trois suppléants ;

- du Conseil national (1(*)) pour trois membres titulaires et deux suppléants ;

- du Conseil fédéral (1) pour trois autres titulaires et un suppléant.

Jusqu'en 1994, les assemblées parlementaires avaient l'obligation, à la différence du gouvernement, de proposer trois personnes par poste vacant.

Depuis 1995, la loi sur la Cour constitutionnelle précise que les postes vacants doivent faire l'objet d'une publication officielle.

En revanche, ni la constitution, ni la loi sur la Cour constitutionnelle, ni les règlements des assemblées parlementaires ne précisent les conditions dans lesquelles ces dernières exercent leur droit de proposition. Jusqu'au milieu des années 90, les propositions de nomination résultaient d'un accord tacite entre les deux principaux partis politiques. D'après cet accord, chacun de ceux-ci proposait les noms de sept juges titulaires et de trois suppléants. Dans un souci de transparence, le Conseil fédéral a, dès la fin de l'année 1996, résolu d'auditionner les candidats aux fonctions de juge constitutionnel. Le Conseil national a ensuite pris la même décision. En cas de besoin, un comité où les différents groupes politiques sont représentés est donc spécialement constitué. Ce comité procède à l'audition des intéressés avant de choisir les personnes dont les nominations sont proposées au président fédéral.

b) Le président

La constitution dispose que le président de la Cour constitutionnelle est nommé par le président fédéral sur proposition du gouvernement fédéral.

3) La durée des fonctions

La durée des fonctions n'est pas déterminée. En principe, les juges constitutionnels occupent donc leurs fonctions jusqu'au 31 décembre de l'année au cours de laquelle ils atteignent soixante-dix ans.

4) La qualification requise

D'après la constitution :

- tous les membres de la Cour constitutionnelle doivent avoir terminé des études en droit ou en sciences économiques et avoir déjà occupé pendant au moins dix ans une fonction dont l'exercice requiert une telle qualification, de sorte que l'âge minimum requis de facto pour devenir juge constitutionnel est de trente-cinq ans ;

- le président et les membres nommés sur proposition du gouvernement fédéral doivent être choisis parmi les juges, les fonctionnaires de l'administration et les professeurs de droit de l'enseignement supérieur.

Cette disposition vise à garantir la diversité des expériences professionnelles.

5) Les incompatibilités

Selon la constitution, les membres de la Cour constitutionnelle ne peuvent pas être membres du gouvernement fédéral ou d'un gouvernement d'un Land, du Conseil national, du Conseil fédéral ou d'une autre assemblée représentative (2(*)). Les membres de la Cour constitutionnelle ne peuvent pas non plus travailler pour un parti politique.

De plus, une personne ayant exercé l'une de ces fonctions au cours des quatre dernières années ne peut pas être nommée président ou vice-président de la Cour constitutionnelle.

En règle générale, les juges constitutionnels continuent à exercer leur activité professionnelle. Toutefois, la constitution exige que les fonctionnaires qui deviennent juges constitutionnels soient placés en disponibilité.

6) L'inamovibilité

Les cas dans lesquels il peut être mis fin de manière anticipée (violation du devoir de réserve, incapacité physique, incompatibilité, etc.) aux fonctions d'un juge de la Cour constitutionnelle sont encadrés par les textes. En outre, la décision de destitution est prise par la Cour constitutionnelle à la majorité des deux tiers.

BELGIQUE

Lors de la révision constitutionnelle du 7 mai 2007, la cour constitutionnelle belge a pris la dénomination de « Cour constitutionnelle » à la place de celle de « Cour d'arbitrage ». La Cour d'arbitrage, mentionnée pour la première fois dans la constitution en 1980, avait été établie en 1984. Depuis cette date, ses compétences avaient été étendues par plusieurs modifications constitutionnelles et législatives.

La composition de la Cour constitutionnelle est exclusivement déterminée par la loi spéciale du 6 janvier 1989 modifiée sur la Cour d'arbitrage.

1) L'effectif

La Cour constitutionnelle est composée de douze juges : six d'expression française et six d'expression néerlandaise. La loi spéciale sur la Cour d'arbitrage exclut que tous les juges appartiennent au même sexe.

2) L'autorité et le mode de désignation

a) Les membres

Ils sont nommés par le roi, qui les choisit sur une liste de deux noms présentée alternativement par la Chambre des représentants et par le Sénat. Cette liste doit être adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages des parlementaires présents.

b) Le président

La présidence de la Cour constitutionnelle est bicéphale. Chaque groupe linguistique choisit son président parmi ses membres. En application de la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, le président d'expression française et le président d'expression néerlandaise siègent dans toutes les affaires, même si ce n'est qu'à tour de rôle qu'ils assument la présidence officielle pour une durée d'un an.

3) La durée des fonctions

a) Les membres

D'après la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, la durée du mandat de juge constitutionnel n'est pas déterminée, mais la loi du 6 janvier 1989 relative aux traitements et pensions des juges, des référendaires et des greffiers de la Cour d'arbitrage, dispose que les juges constitutionnels sont mis à la retraite lorsqu'ils atteignent l'âge de soixante-dix ans.

b) Le président

Les textes sont muets sur ce point. En pratique, lorsque les juges constitutionnels choisissent un président proche de la retraite, la durée des fonctions de ce dernier n'est pas fixée. En revanche, lorsque le président est relativement jeune, il se voit confier un mandat d'une durée limitée. En pratique celle-ci se situe généralement autour de six ans.

4) La qualification requise

La loi spéciale sur la Cour d'arbitrage dispose que les futurs juges à la Cour constitutionnelle doivent être âgés d'au moins quarante ans et remplir l'une des deux conditions suivantes :

- avoir occupé pendant cinq ans au moins un poste de magistrat à la Cour de cassation ou au Conseil d'État, de juriste chargé d'assister les membres de la Cour constitutionnelle, ou de professeur de droit dans une université ;

- avoir été pendant cinq ans au moins parlementaire (au niveau fédéral, communautaire ou régional).

La loi précise qu'il doit y avoir autant de juges issus des professions juridiques que du milieu politique et que cette parité doit être respectée dans chaque groupe linguistique. De plus, les diverses professions juridiques doivent être représentées, de façon à ce qu'il y ait un magistrat de la Cour de cassation ou du Conseil d'État, un juriste de la Cour constitutionnelle et un universitaire.

Par ailleurs, un des douze juges doit justifier d'une connaissance suffisante de l'allemand.

5) Les incompatibilités

La loi spéciale sur la Cour d'arbitrage prévoit un régime d'incompatibilités rigoureux.

Les fonctions de membres de la Cour constitutionnelle sont incompatibles avec toute fonction judiciaire, avec l'exercice de tout mandat public électif, avec toute fonction ou charge publique d'ordre politique ou administratif, avec les charges de notaire et d'huissier de justice, avec la profession d'avocat, avec l'état militaire et avec la fonction de ministre du culte.

Toutefois, à titre dérogatoire, les juges constitutionnels peuvent exercer des fonctions d'enseignement dans la limite de cinq heures ou de deux demi-journées par semaine, être membres d'un jury d'examen, participer à une commission, un conseil ou un comité consultatif dans la limite de deux charges rémunérées et à condition que l'ensemble des rémunérations ne soit pas supérieur au dixième de leur traitement brut annuel. Cette dérogation est accordée par le roi sur avis favorable et motivé de la Cour constitutionnelle elle-même.

6) L'inamovibilité

Elle résulte de la loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, qui limite les possibilités de cessation anticipée des fonctions.

Cette loi prévoit en effet la mise à la retraite d'office en raison d'un handicap incompatible avec l'exercice des fonctions de juge constitutionnel. Elle dispose également que « les présidents et les juges qui ont manqué à la dignité de leurs fonctions ou devoirs de leur état peuvent être destitués ou suspendus par arrêt rendu » par la Cour constitutionnelle réunie en séance plénière et votant à la majorité des voix.

ESPAGNE

Les principales règles relatives à la composition du Tribunal constitutionnel sont déterminées par le titre IX de la constitution, consacré au Tribunal constitutionnel.

Elles ont été développées par la loi organique n° 2 du 3 octobre 1979, qui régit le Tribunal constitutionnel.

1) L'effectif

La constitution fixe à douze le nombre de juges constitutionnels.

2) L'autorité et le mode de désignation

a) Les membres

La nomination des membres du Tribunal constitutionnel résulte d'un décret royal, mais le rôle du roi est, en l'espèce, uniquement formel. En effet :

quatre juges constitutionnels sont choisis par le Congrès des députés ;

quatre par le Sénat ;

deux par le gouvernement ;

deux par le Conseil général du pouvoir judiciaire (3(*)).

Le Congrès des députés et le Sénat élisent les juges constitutionnels à la majorité des trois cinquièmes.

Auparavant, les intéressés doivent comparaître devant les commissions permanentes compétentes (4(*)). De plus, le Sénat doit choisir les quatre juges qu'il désigne parmi les candidats présentés par les assemblées législatives des communautés autonomes. Cette dernière disposition résulte d'une modification apportée en mai 2007 à la loi organique de 1979 sur le Tribunal constitutionnel, mais le règlement du Sénat n'a pas encore été adapté en conséquence.

b) Le président

Le Tribunal constitutionnel élit en son sein son président au scrutin secret. La majorité absolue est requise au premier tour, mais la majorité relative suffit au second. L'intéressé est ensuite nommé par le roi, qui ne dispose que d'une prérogative formelle.

Dans les mêmes conditions, le Tribunal constitutionnel élit également un vice-président, qui se substitue au président en cas de besoin.

3) La durée des fonctions

a) Les membres

Les juges constitutionnels sont nommés pour neuf ans. Ils sont renouvelés par tiers tous les trois ans.

Leur mandat est renouvelable, mais pas immédiatement, sauf si les intéressés sont restés en fonction pendant moins de trois ans. Les nominations ultérieures ne sont donc pas exclues, mais cette possibilité n'a pas encore été utilisée.

b) Le président

Le président est désigné pour trois ans. Il peut être renouvelé dans ses fonctions une seule fois.

4) La qualification requise

Les membres du Tribunal constitutionnel sont des juristes. La constitution dispose en effet qu'ils sont nommés « parmi les magistrats du siège et du parquet, les professeurs d'université, les fonctionnaires et les avocats », et qu'ils devront tous être des « juristes aux compétences reconnues », comptant plus de quinze ans d'expérience professionnelle.

Depuis l'origine, le Tribunal constitutionnel a surtout rassemblé des professeurs de droit et des magistrats. Actuellement, il compte cinq professeurs de droit, cinq magistrats, un avocat et un conseiller d'État (5(*)).

5) Les incompatibilités

La constitution et la loi organique sur le Tribunal constitutionnel prévoient un régime d'incompatibilités très rigoureux.

Le mandat de juge constitutionnel est incompatible avec les fonctions de Défenseur du peuple (c'est-à-dire de Médiateur du royaume), avec tout mandat politique et toute fonction administrative au sein de l'État, des communautés autonomes et des collectivités territoriales. Il est également incompatible avec les fonctions de magistrat du siège ou du parquet, avec les fonctions de direction dans un parti politique, un syndicat professionnel, une association, une fondation ou un ordre professionnel, ainsi qu'avec toute activité professionnelle ou commerciale. Par ailleurs, les juges constitutionnels sont soumis au même régime d'incompatibilités que les magistrats.

6) L'inamovibilité

Elle est prévue par la constitution et ce principe est repris par la loi organique relative au Tribunal constitutionnel, qui comprend une énumération limitative des motifs de cessation des fonctions de juge constitutionnel (fin du mandat, démission, violation du devoir de réserve, condamnation pénale consécutive à une infraction grave, etc.). De plus, la cessation des fonctions, sauf lorsqu'elle résulte du décès, de la démission ou de l'expiration de la durée du mandat de l'intéressé, requiert une décision interne prise à la majorité simple ou des trois quarts selon le motif invoqué.

ITALIE

Les règles relatives à la composition de la Cour constitutionnelle sont énoncées par le titre VI de la constitution, intitulé « garanties constitutionnelles ».

Elles ont été développées par plusieurs lois, en particulier par la loi constitutionnelle (6(*)) n° 1 du 9 février 1948 relative à l'indépendance de la Cour constitutionnelle, par la loi constitutionnelle n° 1 du 11 mars 1953 portant dispositions relatives à la Cour constitutionnelle et par la loi ordinaire n° 87 du 11 mars 1953 relative à la formation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle.

1) L'effectif

La constitution fixe à quinze le nombre de juges constitutionnels.

2) L'autorité et le mode de désignation

a) Les membres

Cinq juges constitutionnels sont choisis par le président de la République, cinq par les deux chambres du Parlement délibérant en assemblée commune et cinq par les « juridictions suprêmes de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ».

La nomination de cinq membres de la Cour constitutionnelle constitue une prérogative personnelle du président de la République. Le décret présidentiel doit être contresigné par le président du conseil, mais ce contreseing est purement formel.

Les cinq juges constitutionnels choisis par les juridictions sont ainsi désignés :

trois par un collège formé des magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation ;

un par un collège réunissant les membres du Conseil d'État (7(*)) ;

un par un collège rassemblant les membres de la Cour des comptes.

Les désignations parlementaires s'effectuent au scrutin secret. La majorité requise est des deux tiers lors des trois premiers tours et des trois cinquièmes à partir du quatrième. Quant à l'élection par les trois collèges juridictionnels, elle a lieu à la majorité absolue.

b) Le président

La Cour constitutionnelle élit son président en son sein. La majorité absolue des membres composant la cour est requise aux deux premiers tours. Au troisième tour, la majorité relative suffit.

3) La durée des fonctions

a) Les membres

Depuis 1967, les juges constitutionnels sont désignés pour neuf ans. Auparavant, ils l'étaient pour douze ans. Le mandat de juge constitutionnel n'est pas renouvelable.

b) Le président

Le président de la Cour constitutionnelle est élu pour trois ans. Il est rééligible, sauf si son mandat de président cesse en même temps que ses fonctions de juge constitutionnel.

4) La qualification requise

Les membres de la Cour constitutionnelle sont des juristes. La constitution précise en effet que les juges constitutionnels sont choisis parmi « les magistrats, même retraités, appartenant aux juridictions supérieures de l'ordre judiciaire ou administratif, les professeurs de droit des universités et les avocats comptant au moins vingt ans d'exercice ».

5) Les incompatibilités

Le régime des incompatibilités est esquissé par la constitution et développé par la loi n° 87 du 11 mars 1953 relative à la formation et au fonctionnement de la Cour constitutionnelle.

Les fonctions de juge constitutionnel sont incompatibles avec les mandats de parlementaire national ou de conseiller régional, avec l'exercice de la profession d'avocat et, de façon générale, avec toute activité professionnelle, tout emploi public ou privé et toute fonction d'administrateur dans une société à but lucratif. La loi précise que les juges constitutionnels choisis parmi les magistrats en activité et les professeurs de droit ne peuvent pas poursuivre leur activité.

6) L'inamovibilité

Elle est prévue par la loi constitutionnelle n° 1 du 9 février 1948 relative à l'indépendance de la Cour constitutionnelle, qui énumère les motifs de cessation anticipée des fonctions (incapacité ou grave manquement). Le principe de l'inamovibilité est développé par la loi constitutionnelle n° 1 du 11 mars 1953 portant dispositions relatives à la Cour constitutionnelle, en vertu de laquelle seule une délibération prise à la majorité des deux tiers peut mettre fin aux fonctions d'un juge constitutionnel.

LUXEMBOURG

Les principales règles relatives à la composition de la Cour constitutionnelle ont été incluses dans la constitution lors de la révision du 12 juillet 1996. Elles sont développées par la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle.

1) L'effectif

La Cour constitutionnelle est composée de neuf membres.

2) L'autorité et le mode de désignation

Tous les membres de la Cour constitutionnelle sont nommés par le Grand-Duc, qui est le chef de l'État, mais le rôle de ce dernier est, en l'espèce, uniquement formel.

a) Les membres

La loi portant organisation de la Cour constitutionnelle prévoit que les quatre plus hauts magistrats sont membres de droit, tandis que les cinq autres juges constitutionnels sont nommés sur avis des juridictions suprêmes.

Les quatre membres de droit sont le président de la Cour supérieure de justice (8(*)), le président de la Cour administrative (8) et les deux conseillers à la Cour de cassation.

Les cinq autres juges constitutionnels sont nommés sur l'avis de la Cour supérieure de justice et de la Cour administrative réunies en assemblée générale conjointe.

b) Le président

D'après la loi portant organisation de la Cour constitutionnelle, il s'agit du président de la Cour supérieure de justice, qui est l'un des quatre membres de droit de la Cour constitutionnelle.

3) La durée des fonctions

Elle n'est pas déterminée. Cependant, les fonctions de juge constitutionnel cessent en même temps que les fonctions en raison desquelles les intéressés ont été choisis, c'est-à-dire à l'âge de soixante-cinq ans, qui est l'âge de la retraite des magistrats tant de l'ordre judiciaire que de l'ordre administratif.

4) La qualification requise

D'après la loi portant organisation de la Cour constitutionnelle, tous les juges constitutionnels doivent « avoir la qualité de magistrat ». La loi précise qu'ils continuent à exercer leurs fonctions au sein de leur juridiction d'origine.

5) Les incompatibilités

Elles ne sont pas mentionnées expressément par la loi portant organisation de la Cour constitutionnelle, mais la plupart découlent du fait que les membres de la Cour constitutionnelle sont magistrats de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif.

Par conséquent, les fonctions de juge constitutionnel sont incompatibles avec le mandat de député, avec toute fonction salariée publique ou privée, avec les fonctions d'avoué, de notaire ou d'huissier, avec la profession d'avocat ainsi qu'avec l'état militaire ou ecclésiastique. Elles sont également incompatibles avec l'exercice de responsabilités dans les organes communaux. Par ailleurs, le cumul des fonctions judiciaires est interdit.

Outre ces cas d'incompatibilité prévus par la loi, la constitution dispose que les membres de la Cour constitutionnelle ne peuvent « accepter du gouvernement des fonctions salariées, à moins qu'ils ne les exercent gratuitement ».

6) L'inamovibilité

L'inamovibilité des juges constitutionnels résulte de celle des magistrats.

La loi portant organisation de la Cour constitutionnelle prévoit que les juges constitutionnels qui « ont manqué à la dignité de leurs fonctions ou aux devoirs de leur état » peuvent être révoqués par une décision de la cour siégeant en assemblée générale et statuant en chambre du conseil.

POLOGNE

Les principales règles relatives à la composition du Tribunal constitutionnel sont incluses dans la constitution et ont été développées par la loi du 1er août 1997, qui régit spécifiquement le Tribunal constitutionnel. Cette loi est entrée en vigueur le 17 octobre 1997, en même temps que la constitution de 1997. Elle a alors abrogé la précédente loi sur le Tribunal constitutionnel, qui avait été adoptée en 1985.

1) L'effectif

La constitution de 1997 fixe à quinze le nombre de juges constitutionnels.

Auparavant, l'effectif du Tribunal constitutionnel n'était que de douze. Cette augmentation se justifie par le développement des compétences du Tribunal constitutionnel. La loi de 1997 prévoit en effet que toute personne dont les droits ou la liberté ont été violés peut saisir le Tribunal constitutionnel par le biais d'une « plainte constitutionnelle individuelle ».

2) L'autorité et le mode de désignation

a) Les membres

Les juges constitutionnels sont élus par les députés à la majorité absolue. Le quorum est de la moitié de l'effectif de la Diète (9(*)).

Lors de l'élaboration de la constitution de 1997, le principe de l'élection des juges constitutionnels par la Diète a été discuté, car d'autres modes de désignation semblaient susceptibles de renforcer l'indépendance des intéressés.

Les candidatures doivent être présentées par au moins cinquante députés ou par le bureau de l'assemblée, qui rassemble le président et les vice-présidents.

Sous l'empire de la législation précédente, les candidatures pouvaient être présentées par quinze députés ou par une commission permanente.

b) Le président

Le président du Tribunal constitutionnel est nommé par le président de la République parmi les deux candidats proposés par l'ensemble des juges constitutionnels, cette proposition résultant d'un scrutin secret. La nomination du président de Tribunal constitutionnel constitue une prérogative personnelle du président de la République, l'acte de nomination ne requiert donc pas de contreseing ministériel.

Le vice-président est désigné dans les mêmes conditions.

3) La durée des fonctions

a) Les membres

Les juges constitutionnels sont désignés pour neuf ans. Ils sont élus individuellement, de sorte qu'ils restent en principe en fonction pendant toute la durée de leur mandat, même s'ils sont élus pour remplacer un juge dont le mandat expire prématurément. Le mandat de juge constitutionnel n'est pas renouvelable.

La législation précédente prévoyait que les membres du Tribunal constitutionnel étaient choisis pour huit ans et que la moitié de l'effectif était renouvelée tous les quatre ans.

b) Le président

Celui qui est élu président du Tribunal constitutionnel le reste jusqu'à la fin de son mandat de juge constitutionnel.

4) La qualification requise

La constitution exige que les juges constitutionnels soient choisis « parmi les personnes qui se distinguent par leur connaissance du droit ». La loi sur le Tribunal constitutionnel précise que les intéressés doivent posséder les aptitudes requises pour la nomination aux postes de juges de la Cour suprême ou de la Haute cour administrative (10(*)).

Aux termes de la loi, les juges de la Cour suprême doivent être titulaires d'un mastère en droit, se distinguer par un très haut niveau de connaissance en droit et posséder une expérience professionnelle d'au moins dix ans dans l'un des postes suivants : juge, procureur, avocat, conseiller juridique ou notaire, la condition de durée de l'expérience professionnelle n'étant pas exigée des professeurs de droit de l'enseignement supérieur. La loi sur la Haute cour administrative prévoit peu ou prou les mêmes dispositions.

En pratique, les juges constitutionnels sont surtout choisis parmi les professeurs de droit.

5) Les incompatibilités

La constitution prévoit un régime d'incompatibilités rigoureux.

Les membres du Tribunal constitutionnel ne peuvent pas appartenir à un parti politique ou à un syndicat. Ils ne peuvent avoir d'activité publique que si celle-ci est conciliable avec l'indépendance de leur personne et de leur jugement. En contrepartie, la loi sur le Tribunal constitutionnel garantit aux intéressés le droit, à l'issue de leur mandat, de retrouver le poste qu'ils occupaient antérieurement ou un poste équivalent.

6) L'inamovibilité

Elle est prévue par la loi sur le Tribunal constitutionnel, qui comprend une énumération limitative des cas dans lesquels le mandat de juge constitutionnel prend fin. De plus, la cessation des fonctions résulte d'une décision du Tribunal constitutionnel, prise à la majorité des deux tiers.

C'est à la Diète que la loi de 1985 donnait compétence pour mettre fin aux fonctions de juge constitutionnel.

PORTUGAL

Les principales règles relatives à la composition du Tribunal constitutionnel sont déterminées par le titre VI de la constitution, consacré au Tribunal constitutionnel.

Elles ont été développées par la loi n° 28 du 15 novembre 1982, relative au Tribunal constitutionnel.

1) L'effectif

La constitution fixe à treize le nombre de juges constitutionnels.

2) L'autorité et le mode de désignation

a) Les membres

La constitution précise que l'Assemblée de la République désigne dix juges constitutionnels et que les trois autres sont cooptés. La cooptation a été introduite pour contrebalancer la politisation que la désignation par l'Assemblée de la République risquait d'entraîner.

Les dix juges choisis par l'Assemblée de la République sont élus à la majorité des deux tiers. De plus, ils doivent réunir un nombre de suffrages correspondant à la majorité absolue des députés en activité le jour du scrutin.

Les listes de candidats, qui doivent être complètes, sont présentées par au moins 25 députés et publiées au compte rendu des débats de l'Assemblée de la République. Aucun député ne peut soutenir plus d'une liste. Le mode de scrutin est complexe : chaque député choisit dix noms, pas nécessairement sur la même liste, et l'élection d'un candidat n'est définitive que si tous les sièges sont pourvus. Sinon, l'ensemble de la procédure est recommencé. Ces règles visent à garantir le respect de l'accord passé entre les différents groupes politiques sur la composition du Tribunal constitutionnel.

Pour être coopté, il faut obtenir les suffrages d'au moins sept des dix juges élus. Si les trois sièges n'ont pas été pourvus à l'issue de cinq tours de scrutin, une nouvelle liste de candidats doit être établie et la procédure recommence.

Les candidats à ces trois postes sont proposés par les juges élus selon une procédure conçue pour éviter la politisation. En effet, chaque juge élu propose un nom en introduisant un bulletin dans une urne, de sorte que la tendance politique des promoteurs des candidats n'est en principe pas connue.

b) Le président

Le Tribunal constitutionnel élit en son sein son président au scrutin secret. Il faut obtenir neuf voix pour être élu. À partir du quatrième tour, il ne peut plus y avoir que deux candidats, et le premier qui obtient huit voix est élu.

Le Tribunal constitutionnel élit également au scrutin secret un vice-président, qui se substitue au président le cas échéant. L'élection au poste de vice-président requiert l'obtention de huit voix.

3) La durée des fonctions

a) Les membres

Les juges constitutionnels sont désignés pour neuf ans et le mandat n'est pas renouvelable. Jusqu'en 1997, la durée du mandat était de six ans.

b) Le président

Il est élu pour une période de quatre ans et demi. Il peut être reconduit dans ses fonctions.

4) La qualification requise

Six des douze juges constitutionnels doivent être choisis parmi les magistrats du siège ou du parquet. Les six autres doivent appartenir à une autre profession juridique, la loi exigeant qu'ils soient au moins titulaires d'une licence en droit. En règle générale, les juges constitutionnels qui ne sont pas issus de la magistrature sont professeurs de droit et, plus rarement, avocats.

5) Les incompatibilités

La constitution dispose que les juges constitutionnels sont soumis au même régime d'incompatibilités que les magistrats de l'ordre judiciaire et la loi n° 28 du 15 novembre 1982, relative au Tribunal constitutionnel, prévoit un régime d'incompatibilités assez rigoureux.

Le mandat de juge constitutionnel est en effet incompatible avec l'exercice de toute fonction élective, y compris au niveau local, avec tout emploi, public ou privé, et avec toute fonction dans un parti politique. En revanche, les juges constitutionnels peuvent avoir des activités d'enseignement et de recherche dans le domaine juridique, à condition de ne percevoir aucune rémunération à ce titre.

6) L'inamovibilité

Elle est prévue par la constitution et ce principe est repris par la loi relative au Tribunal constitutionnel, qui comprend une énumération limitative des motifs de cessation des fonctions de juge constitutionnel. De plus, c'est le Tribunal constitutionnel lui-même qui vérifie la survenance de ces motifs.

ÉTATS-UNIS

La plupart des règles relatives à la Cour suprême des États-Unis sont énoncées par la constitution américaine. Seul, l'effectif de la cour est fixé par une simple loi fédérale.

1) L'effectif

Le code fédéral dispose que la Cour suprême est composée de neuf membres : le président et huit juges.

2) L'autorité et le mode de désignation

a) Les membres

D'après la constitution des États-Unis, les juges de la Cour suprême sont désignés par le président des États-Unis, mais les nominations doivent être confirmées par le Sénat. Traditionnellement, le président demande l'avis de l'American Bar Association sur les qualifications des candidats. Ces derniers sont auditionnés par la commission permanente des affaires judiciaires du Sénat, qui émet une recommandation. Ensuite, le Sénat s'exprime par un vote à la majorité simple. Depuis la création de la cour en 1789, le Sénat a rejeté 20 % des candidats proposés par le président.

b) Le président

Le président de la Cour suprême est désigné par la même autorité et selon la même procédure que les autres membres.

3) La durée des fonctions

Le mandat des membres de la Cour suprême n'a pas de terme fixe, la constitution des États-Unis prévoyant que les juges conservent leurs fonctions aussi longtemps que leur « bonne conduite » le justifie.

4) La qualification requise

Aucune qualification particulière n'est requise. Traditionnellement, les membres de la Cour suprême sont des juristes (magistrats, membres des autres professions judiciaires ou professeurs de droit). La plupart ont auparavant occupé une fonction politique au cours de leur carrière.

Par ailleurs, l'origine ethnique, religieuse et le sexe des futurs juges sont pris en compte, de manière à ce que la Cour suprême représente la diversité de la société américaine.

5) Les incompatibilités

Aucune incompatibilité n'est prévue par les textes. Du reste, de nombreux juges de la Cour suprême ont exercé des fonctions de conseils auprès du président des États-Unis et des membres du Congrès.

Toutefois, le principe de séparation des pouvoirs implique qu'un juge de la Cour suprême ne peut être membre d'une assemblée législative ou d'un gouvernement, tant au niveau fédéral qu'au niveau d'un État.

6) L'inamovibilité

Elle est prévue par la constitution des États-Unis : comme le président et le vice-président des États-Unis, les membres de la Cour Suprême ne peuvent être révoqués qu'au terme d'une procédure d'impeachment mettant en jeu les deux chambres du Congrès et après avoir été reconnus coupables de « trahison, corruption, ou autres graves crimes et délits ».

* (1) Le Conseil national et le Conseil fédéral sont les deux assemblées parlementaires. Le Conseil national est la chambre basse, ses membres sont élus au suffrage universel direct. Le Conseil fédéral représente les Länder.

* (2) L'incompatibilité avec l'appartenance à une assemblée représentative ne peut pas être résolue par une démission de cette assemblée, car elle persiste pendant toute la durée du mandat pour lequel l'intéressé avait initialement été élu.

* (3) Le Conseil général du pouvoir judiciaire (CGPJ), que l'on peut assimiler au Conseil supérieur de la magistrature français, comprend vingt membres, qui sont tous élus par le Parlement à la majorité des trois cinquièmes : dix par le Congrès des députés (dont six parmi les magistrats et quatre parmi les avocats ou les autres juristes comptant au moins quinze ans d'expérience professionnelle), et dix par le Sénat dans les mêmes conditions. Le CGPJ est présidé par le président du Tribunal suprême, la plus haute instance judiciaire. C'est le CGPJ qui élit le président du Tribunal suprême.

* (4) Au Congrès des députés, il existe plusieurs commissions permanentes dont les attributions ne sont pas d'ordre législatif. La commission consultative « des nominations » en fait partie. Présidée par le président de l'assemblée et composée des présidents des divers groupes politiques, elle examine toutes les candidatures aux postes pour lesquels le Congrès des députés dispose d'un pouvoir de nomination. Il existe également une commission des nominations au Sénat.

* (5) Instance uniquement consultative, le Conseil d'État est en quelque sorte le jurisconsulte du gouvernement et des communautés autonomes.

* (6) Les lois constitutionnelles qui ne modifient pas, mais qui complètent les dispositions constitutionnelles antérieures, ne sont pas intégrées à la constitution. Elles forment des textes normatifs à part entière.

* (7) Le Conseil d'État a les mêmes attributions (à la fois consultatives et juridictionnelles) qu'en France.

* (8) La Cour supérieure de justice est composée de la Cour de cassation et de la Cour d'appel. La Cour administrative est la juridiction suprême de l'ordre administratif.

* (9) Le Parlement se compose de deux assemblées élues au suffrage universel direct : la Diète et le Sénat. Les deux assemblées disposent du pouvoir législatif, qu'elles exercent dans des conditions comparables, la Diète ayant toutefois la possibilité de faire prévaloir sa position sur celle du Sénat. En revanche, le contrôle de l'exécutif n'appartient qu'à la Diète.

* (10) La Cour suprême est la plus haute instance judiciaire. Elle est compétente en matière civile, pénale, sociale et militaire, tandis que la Haute cour administrative est la plus haute juridiction administrative.