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NOTE DE SYNTHÈSE

Le principe d'inaliénabilité du domaine public , qui existe depuis l'Ancien Régime, s'applique en particulier aux collections des musées publics et a été consacré par la loi n° 2002-5 du 4 janvier 2002 relative aux musées de France. Plusieurs articles de cette loi ont été codifiés, de sorte que ce principe figure désormais à l'article L. 451-5 du code du patrimoine : « Les biens constituant les collections des musées de France appartenant à une personne publique font partie de leur domaine public et sont, à ce titre, inaliénables . »

L'article L. 451-8 du même code précise toutefois qu'« une personne publique peut transférer, à titre gratuit, la propriété de tout ou partie de ses collections à une autre personne publique si cette dernière s'engage à maintenir l'affectation à un musée de France. »

La loi de 2002 sur les musées a également introduit la possibilité de procéder au déclassement d'un bien faisant partie des collections des musées de France , mais cette faculté est exclue pour les objets donnés, légués ou acquis avec l'aide financière de l'État.

Le déclassement est subordonné à l'avis de la Commission scientifique nationale des musées de France , dont la composition et le mode de fonctionnement ont été fixés par le décret n° 2002-628 du 25 avril 2002 pris pour l'application de la du 4 janvier 2002. Cette commission est composée de trente-cinq membres. Elle statue en séance plénière et à la majorité des trois quarts après avoir examiné la demande motivée de la personne morale propriétaire ainsi que l'avis motivé de la direction régionale des affaires culturelles et de la commission scientifique régionale des collections des musées de France (ou interrégionale le cas échéant). Pour l'instant, cette commission n'a pas eu à connaître de projet de déclassement. En effet, les professionnels du monde des musées sont opposés à la remise en cause du principe d'inaliénabilité des collections publiques.

En novembre 2006, le rapport sur l'économie de l'immatériel, remis par MM. Maurice Lévy et Jean-Pierre Jouyet au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, proposait d'autoriser la vente et la location de certaines oeuvres des musées, mais selon des modalités très encadrées.

En mars 2007, s'inspirant de l'une des recommandations de ce rapport, une proposition de loi était déposée à l'Assemblée nationale par M. Jean-François Mancel, qui préconisait le classement des oeuvres en deux catégories : les « trésors nationaux », inaliénables, et les oeuvres « libres d'utilisation », susceptibles d'être louées ou vendues après l'accord d'une commission du patrimoine culturel prévue à cet effet par décret. L'auteur de cette proposition présentait la liberté de gestion comme la solution aux problèmes de financement rencontrés par les établissements culturels pour entretenir leurs réserves et acquérir de nouvelles oeuvres.

Dans le cadre fixé par la lettre de mission adressée le 1 ^er août 2007 par le président de la République et le Premier ministre au ministre de la culture, M. Jacques Rigaud a été chargé par ce dernier, au mois d'octobre suivant, de mener une réflexion sur la possibilité pour les opérateurs publics d'aliéner certaines oeuvres de leurs collections. Dans son rapport, remis le 20 janvier 2008, M. Jacques Rigaud conclut en indiquant qu'il ne propose pas « d'étendre la portée de l'exception d'aliénabilité des collections publiques au-delà d'une mise en oeuvre sincère et expérimentale du déclassement rendu possible par la loi de 2002 », le principe général d'inaliénabilité des collections publiques étant une conséquence de la nature de service public des musées.

Ces circonstances justifient l'analyse des règles applicables à l'étranger. Les pays suivants ont été retenus : l'Allemagne, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, ainsi que les États-Unis .

Pour chacun de ces pays, on a d'abord présenté les textes qui fondent le caractère inaliénable des collections publiques ou qui, au contraire, permettent les opérations de cession. Pour les pays qui entrent dans la seconde catégorie, la pratique est développée dans une seconde partie. L'analyse a été limitée aux dispositions régissant les biens meubles.

L'examen des dispositions étrangères révèle que :

- même lorsqu'il est explicitement reconnu par la loi, le principe d'inaliénabilité des collections publique n'est pas absolu ;

- dans les cas où les opérations de cession ne sont pas expressément interdites par la loi, elles sont encadrées et restent limitées.

1) Lorsqu'il est explicitement reconnu par la loi, le principe d'inaliénabilité des collections publiques n'est pas absolu

Le principe d'inaliénabilité des collections publiques est énoncé par les textes espagnols et italiens. Il s'applique aussi à certains musées nationaux anglais.

Les législations les plus restrictives, celles qui régissent les collections publiques espagnoles et italiennes, admettent quelques assouplissements à la règle de l'inaliénabilité, en particulier pour autoriser les cessions entre l'État et les collectivités territoriales.

Au Royaume-Uni, les différents musées nationaux ne sont pas tous régis par la même loi. La Wallace Collection , issue d'une collection privée, est intangible. Le principe d'inaliénabilité s'applique essentiellement aux collections de la National Gallery . Les autres musées nationaux, même s'ils ne sont pas astreints au principe d'inaliénabilité, ne peuvent céder leurs oeuvres que dans des cas précis, prévus par la loi (objets sans rapport avec les principales collections par exemple). Malgré ces restrictions, les transferts d'oeuvres entre musées nationaux sont possibles (y compris pour la National Gallery ) et peuvent s'effectuer sous forme de ventes, d'échanges ou de dons.

2) Lorsqu'elles ne sont pas expressément interdites par la loi, les opérations de cession sont encadrées et restent limitées

C'est le cas en Allemagne, au Danemark, aux Pays-Bas ainsi que pour la plupart des musées publics anglais. C'est également le cas aux États-Unis , où la plupart des grandes collections sont privées, mais gérées sans but lucratif, dans le seul intérêt du public.

Sans être astreints au respect du principe d'inaliénabilité, les musées s'engagent en effet à respecter divers textes (codes de déontologie, recommandations professionnelles, directives administratives, etc.) qui limitent les possibilités d'aliénation .

En règle générale, les cessions doivent concerner des oeuvres qui constituent des doubles ou qui n'ont pas leur place dans la collection considérée. Elles doivent prendre la forme de dons ou d'échanges, plutôt que de ventes. De plus, si de telles opérations ont lieu, elles doivent se dérouler dans des conditions de transparence optimale, c'est-à-dire de préférence aux enchères, et leur produit doit servir avant tout à enrichir les collections.

Par ailleurs, les cessions doivent être réalisées conformément à une procédure rigoureuse et détaillée , qui encadre l'activité des gestionnaires des collections.

Le Danemark et les Pays-Bas sont les deux pays qui ont le plus formalisé la politique d'aliénation des musées publics : le premier par le biais des directives de l'Agence du patrimoine, qui est chargée d'appliquer la loi sur les musées, et le second par l'intermédiaire du code de l'Institut pour la protection du patrimoine culturel. Dans ces deux pays, les gestionnaires des musées sont invités à rationaliser leurs collections. C'est dans cette perspective, c'est-à-dire pour améliorer à la fois la qualité et la composition des collections, que des cessions sont envisageables. Ces opérations ne peuvent avoir lieu qu'à l'issue d'un travail de documentation approfondi. Il faut souligner que les directives de l'Agence danoise du patrimoine recommandent aux responsables des collections de n'y faire entrer que les pièces qui correspondent à leurs plans d'acquisition, afin de limiter les cessions ultérieures.

* *

*

Dans l'ensemble, les textes étrangers apparaissent donc moins stricts que les dispositions françaises. Cependant, les musées, même lorsqu'ils ne sont pas soumis au principe d'inaliénabilité, pratiquent, surtout en Europe, une politique de cession prudente .

ALLEMAGNE

1) Les fondements juridiques

La mission et les obligations des musées ne sont pas légalement définies, l'appellation « musée » n'est pas juridiquement protégée, et aucun texte normatif n'affirme le principe d'inaliénabilité des biens détenus par les musées , qu'il s'agisse d'établissements publics ou privés. Toutefois, deux documents émanant des professionnels et dépourvus de valeur juridique encadrent les opérations de cession réalisées par les musées : le code de déontologie du Conseil international des musées et la position commune sur l'aliénation des collections.

a) Le code de déontologie du Conseil international des musées

Le code de déontologie du Conseil international des musées , qui fixe les normes auxquelles les musées et leurs personnels doivent se soumettre, bien que n'ayant aucune valeur normative, est respecté par les 3 700 adhérents de ICOM-Allemagne, organisation qui rassemble le plus grand nombre de musées et de professionnels en Allemagne.

Ce code a été adopté le 4 novembre 1986, puis modifié en 2001 et révisé en 2004. Il accepte le principe d'aliénation des collections, mais encadre toutes les opérations de cession. En effet, selon ce code, les collections des musées ne sont pas des actifs financiers, et les sommes résultant de leur cession doivent « uniquement être employées au bénéfice de la collection et, normalement, pour de nouvelles acquisitions ».

Ce code prévoit également que le déclassement d'un objet ne doit se faire « qu'en toute connaissance de l'importance de l'objet, de sa nature (renouvelable ou non), de son statut juridique ; aucun préjudice à la mission d'intérêt public ne saurait résulter de cette cession ». De plus, « la décision de cession doit relever de la responsabilité de l'autorité de tutelle agissant en concertation avec le directeur du musée et le conservateur de la collection concernée. »

b) La position commune sur l'aliénation des collections

En septembre 2004, les comités directeurs d'ICOM-Allemagne et de la Fédération des musées allemands, qui représente 450 musées (1 ( * )) ont adopté et publié une position commune sur l'aliénation des collections .

Ce document, qui n'est pas juridiquement contraignant, rappelle en préambule que la mission première des musées est la conservation et le développement des collections, et que l'aliénation des collections ne peut donc être qu'exceptionnelle. Il déclare également que l'aliénation d'une oeuvre appartenant à une collection publique est en principe impossible . Il prévoit cependant que celle-ci peut être exceptionnellement autorisée pour un objet « interchangeable ou remplaçable ». La valeur du bien en question par rapport à l'ensemble de la collection est appréciée grâce à la « conception de la collection » de l'établissement. Ce document de référence, qui lie le musée sur le long terme, définit la mission et l'activité de ce dernier, notamment au travers de ses collections principales.

La position commune sur l'aliénation définit la procédure selon laquelle les cessions sont réalisées. Les biens dont l'aliénation est envisagée doivent être évalués au regard de leur importance scientifique ou artistique, voire de leur valeur comme témoignage historique, par un expert spécialisé et hautement qualifié. Quelle que soit la nature de l'opération envisagée (vente, échange, etc.), ils doivent ensuite être proposés à au moins trois autres musées, puis, en cas de réponse négative, au Land et éventuellement au pays d'où ils proviennent.

Les biens sont classés en trois catégories selon leur valeur assurée :

- plus de 250 000 € ;

- entre 1 000 et 250 000 € ;

- moins de 1 000 €.

Pour les biens des deux premières catégories, la procédure se déroule en deux étapes. La direction du musée en accord avec l'autorité de tutelle choisit les biens dont elle souhaite se défaire et propose une forme de cession, qui peut être un prêt de longue durée, un échange, un don, une vente ou un déclassement. La décision est prise par une commission dans laquelle les membres du musée ainsi que ceux de l'autorité de tutelle ont l'interdiction de siéger. La composition de la commission varie en fonction de la valeur des biens.

Pour les biens dont la valeur assurée dépasse 250 000 € ; la commission, dite « grande commission », est composée de sept ou neuf membres nommés par la Conférence permanente des ministres de l'éducation et des affaires culturelles (2 ( * )) des Länder .

Pour les biens dont la valeur assurée est comprise entre 1 000 et 250 000 € ; il s'agit d'une « petite commission », composée de trois spécialistes des musées et réunie en tant que de besoin. Sa composition varie selon la catégorie et l'emplacement géographique du musée concerné.

Les délibérations et les décisions des commissions sont consignées dans un dossier.

Pour les biens de la dernière catégorie (valeur assurée inférieure à 1 000 €), la direction du musée peut prendre seule la décision, dès lors que la procédure respecte la « conception de la collection » et que l'opération fait l'objet d'un rapport détaillé.

Les produits financiers de l'aliénation doivent exclusivement servir à l'acquisition de nouvelles oeuvres.

2) La pratique

L'aliénation des collections publiques constitue un sujet de controverse. Du reste, lors de la présentation de la position commune, certains musées avaient fait part de leur opposition.

En 2006 , en rupture avec une pratique durable selon laquelle les institutions publiques ne s'autorisaient pas à aliéner des biens appartenant à leurs collections, deux tentatives de cession ont suscité de vives réactions.

Le gouvernement du Land du Bade-Wurtemberg avait ainsi projeté de vendre à des collectionneurs privés environ 3 500 manuscrits médiévaux de la bibliothèque du Land afin d'obtenir des fonds pour la rénovation du château de Salem.

La commune de Krefeld avait, quant à elle, l'intention de vendre le tableau le plus célèbre du musée de la ville, l'un des tableaux de la série « Le Parlement de Londres », de Claude Monet, pour financer la transformation du musée consacré à l'empereur Guillaume I ^er . Elle y a renoncé, car le produit de cette vente aurait dû être affecté en priorité au remboursement des dettes de la ville.

Le président de la commission de la culture et des médias du Bundestag ainsi que le ministre fédéral de la culture ont fait part à l'époque de leurs inquiétudes et ont appelé les Länder et les communes à adopter une conduite responsable qui ne soit pas dictée par des impératifs budgétaires à court terme.

La commission d'enquête du Bundestag sur « La culture en Allemagne », qui a rendu son rapport final le 11 décembre 2007 après quatre ans de travaux, rappelle ces deux affaires et fait part de ses inquiétudes. Elle souligne la nécessité de mieux protéger les collections publiques et propose, comme solution d'attente, d'inscrire les collections publiques à l'inventaire des trésors culturels nationaux , qui est tenu par le délégué du gouvernement fédéral pour la culture et les médias (BMK) en application de la loi fédérale du 8 juillet 1999 sur la protection des biens culturels allemands contre leur sortie du territoire. D'après cette loi, les biens inscrits ne peuvent sortir du territoire que si le BMK donne l'autorisation après consultation d'une commission de cinq experts. Pour l'instant, cet inventaire contient presque uniquement des biens faisant partie de collections privées.

À plus long terme, la commission d'enquête recommande la création d'un inventaire national des biens culturels.

Le Conseil allemand de la culture, qui est l'organe par l'intermédiaire duquel les fédérations culturelles s'expriment, demande une réforme de la loi du 8 juillet 1999 sur la protection des biens culturels allemands contre leur sortie du territoire. Il devrait prendre prochainement position sur ce rapport .

DANEMARK

1) Les fondements juridiques

a) La loi sur les musées

Elle prévoit que les musées nationaux ne peuvent aliéner les oeuvres faisant partie de leurs collections que dans des cas exceptionnels et après avoir obtenu l'accord du ministre dont ils dépendent. Pour les musées qui dépendent du ministère de la culture, c'est l'Agence du patrimoine, notamment chargée de l'application de la loi sur les musées, qui exerce cette compétence.

Quant aux musées reconnus par l'État, actuellement au nombre de 123, ils ont également besoin de cet accord pour se dessaisir des oeuvres de leurs collections, sauf lorsque l'opération envisagée prend la forme d'un transfert à un autre musée reconnu par l'État ou à un musée national.

Le principal règlement d'application de la loi sur les musées précise que les dons, les échanges, les ventes et les mises au rebut constituent des aliénations et sont donc visés par cette disposition.

b) Les normes de l'Agence du patrimoine

À la demande de la commission des affaires culturelles du Folketing, le gouvernement a mis en place au début de l'année 2001 deux groupes de travail chargés d'examiner les questions relatives à la conservation du patrimoine culturel. Le rapport résultant des travaux de ces groupes de travail, publié en avril 2003, a conduit l'Agence du patrimoine à rédiger en 2005 et 2006 plusieurs directives et instructions sur la constitution des collections des musées publics et sur l'aliénation des oeuvres composant ces dernières .

D'après les directives sur la constitution des collections, celles-ci doivent résulter d'un plan d'acquisition. Il convient donc de réduire autant que possible l'accumulation « passive », c'est-à-dire ne correspondant pas à des décisions explicites des gestionnaires des établissements. De plus, toute acquisition doit être précédée d'une réflexion portant sur les coûts ultérieurs liés à l'entrée d'une oeuvre dans les collections (conservation, restauration, etc.).

Quant aux directives sur l'aliénation et le déclassement, elles soulignent que les musées ont pour vocation de conserver « pour l'éternité » et qu'ils doivent, lorsqu'ils s'écartent de ce principe, le faire sur une base claire et bien documentée, en application de directives précises. Les musées doivent donc s'abstenir de faire entrer dans leurs collections des pièces qu'ils ne souhaitent pas .

Ainsi, lorsque l'acquisition d'une oeuvre donnée conduit les musées à acheter un lot dans une vente aux enchères, ils doivent essayer de faire revendre par le commissaire-priseur les objets qui ne les intéressent pas ou les déclasser, et ce avant de les enregistrer dans leurs collections. De même, en cas de don, les musées bénéficiaires doivent s'efforcer de ne faire entrer dans les collections que les oeuvres qui les intéressent. Si c'est impossible, ils doivent obtenir du donateur qu'il donne son accord pour que les pièces non souhaitées soient réformées. Les directives précisent que les musées ne peuvent revendre les objets qu'ils ont été contraints d'acheter ou d'accepter que lorsque l'acquisition résulte d'une vente aux enchères et que la revente a lieu au même endroit à l'occasion de la vente suivante.

Lorsqu'un musée souhaite aliéner une oeuvre, il doit commencer par vérifier qu'aucun autre établissement public n'est intéressé par cette oeuvre. Si un transfert est possible, il est réalisé sans autorisation administrative. Sinon, le musée doit demander à l'Agence du patrimoine une autorisation d'aliénation . La demande, motivée, doit être accompagnée d'une description des objets concernés (numéro d'inventaire, provenance, description, photographie, etc.). Parmi les motifs d'aliénation susceptibles d'être retenus, l'agence cite l'insuffisance de la documentation portant sur une oeuvre, la faible valeur ou le mauvais état d'un objet. Le musée doit également indiquer par quel moyen il souhaite éliminer de ses collections les divers objets : restitution aux héritiers, utilisation comme objet pédagogique, destruction, etc.

Les directives de l'Agence du patrimoine précisent que le déclassement passe par la destruction, car il est exclu que les musées vendent ou donnent leurs oeuvres. La seule exception à cette interdiction de vente est mentionnée plus haut : il s'agit de la revente d'une partie d'un lot acquis lors d'une vente aux enchères.

2) La pratique

C'est dans le cadre de la révision générale et de la rationalisation de leur collection que plusieurs musées ont cédé certaines oeuvres au cours des dernières années.

Conformément aux directives de l'Agence du patrimoine, les opérations de cession se sont traduites par des transferts entre musées, des restitutions aux héritiers et des destructions.

ESPAGNE

Les fondements juridiques

D'après la loi n° 16 du 25 juin 1985 sur le patrimoine historique espagnol, tout objet qui présente un intérêt artistique, historique, archéologique, ethnologique, etc. appartient au patrimoine historique espagnol, les objets les plus remarquables étant soit inscrits à l'inventaire général des biens meubles soit déclarés d'« intérêt culturel ».

Par ailleurs, cette loi interdit aux administrations publiques d'aliéner leurs biens qui appartiennent au patrimoine historique. La cession entre administrations ou à une collectivité territoriale constitue la seule exception à cette interdiction.

En revanche, les propriétaires privés ne sont pas soumis à la même obligation : ils peuvent aliéner librement les oeuvres qu'ils détiennent, à l'exception des biens considérés d'« intérêt culturel », qu'ils ont l'obligation de céder à l'État, à une autre personne morale de droit public ou à une institution ecclésiastique.

Les collections publiques nationales sont donc inaliénables.

Toutes les communautés autonomes ont adopté leur propre loi sur le patrimoine, conformément à la Constitution, qui leur permet notamment d'assumer des compétences dans les matières comme les musées, le développement culturel et le patrimoine « présentant un intérêt pour la communauté autonome ». Les lois régionales reprennent, sous des formulations diverses, le principe d'inaliénabilité .

ITALIE

Les fondements juridiques

a) Le code civil

L'article du code civil consacré à la définition du domaine public divise ce dernier en deux parties :

- les biens qui, par nature, appartiennent au domaine public, comme le bord de mer, les fleuves et les installations militaires ;

- les biens qui ne font partie du domaine public que s'ils sont la propriété de l'État ou des collectivités territoriales. C'est le cas des collections des musées, des pinacothèques, des archives et des bibliothèques.

Compte tenu de leur appartenance au domaine public, ces collections sont inaliénables. Le code civil précise toutefois que les textes spécifiques régissant les diverses catégories de biens du domaine public peuvent conférer à des tiers des droits sur ces biens. Pour les collections publiques, il s'agit du code des biens culturels, qui précise dans quelles conditions certaines oeuvres peuvent être cédées.

b) Le code des biens culturels

• Les biens inaliénables

Le code des biens culturels confirme le principe d'inaliénabilité des collections des musées, des pinacothèques, des archives et des bibliothèques appartenant à l'État, aux régions, aux provinces et aux communes.

Il prévoit également que les oeuvres contemporaines détenues par l'État ou par les collectivités territoriales sont inaliénables, à condition qu'elles fassent partie de collections et ne soient donc pas détenues isolément.

Les oeuvres contemporaines sont définies par le code des biens culturels à la fois comme les oeuvres dont la réalisation remonte à moins de cinquante et comme celles dont l'auteur est toujours vivant. Bien qu'elles soient régies par le droit commun de la propriété, certaines des dispositions du code des biens culturels leur sont applicables.

Le code des biens culturels prévoit un aménagement à ce principe d'inaliénabilité : un transfert entre l'État et les collectivités territoriales est possible, puisqu'un tel transfert ne modifie pas la composition globale du domaine public.

En outre, le code permet au ministère d'autoriser l'échange d'oeuvres inaliénables avec d'autres biens, quels que soient le statut et la nationalité des propriétaires de ces derniers, à condition qu'il en résulte un enrichissement des collections publiques.

• Les autres biens

Les autres oeuvres appartenant à l'État ou aux collectivités territoriales (4 ( * )) ne sont pas inaliénables. Il en va de même des oeuvres, quelles qu'elles soient, détenues par d'autres personnes publiques.

Toutefois, la cession doit être autorisée par le ministère, c'est-à-dire par la direction régionale. Le demandeur doit accompagner sa requête d'une présentation de la destination future de l'oeuvre et, le cas échéant, d'une description des restaurations nécessaires.

L'autorisation est subordonnée à une double condition : l'opération ne doit pas nuire à la conservation des objets considérés ni entraver la jouissance publique de ces biens. En outre, pour les oeuvres appartenant à l'État ou aux collectivités territoriales, une condition supplémentaire est requise : les oeuvres concernées ne doivent pas présenter un intérêt particulier pour les collections publiques.

* *

*

D'après le code des biens culturels, les ventes réalisées sans autorisation sont nulles, et leurs auteurs encourent des sanctions pénales : une peine de prison d'au plus un an assortie d'une amende dont le montant est compris entre 1 549,50 € et 77 469 €.

PAYS-BAS

1) Les fondements juridiques

La loi de 1984 sur la conservation du patrimoine culturel ne reconnaît pas le principe d'inaliénabilité des oeuvres d'art, mais accorde une certaine protection aux objets inscrits à l'inventaire national.

La loi de 1984 sur la conservation du patrimoine culturel définit les objets protégés. Il s'agit, d'une part, de ceux qui sont irremplaçables, parce qu'il n'en existe pas (ou pratiquement pas) d'autres en bon état dans le pays, et, d'autre part, de ceux qui sont indispensables, compte tenu de leur valeur historique ou scientifique. La loi précise qu'une collection entière peut être protégée. À l'heure actuelle, la protection concerne quelque 250 oeuvres isolées et une vingtaine de collections.

La loi interdit qu'un bien protégé soit vendu aux enchères, aliéné, hypothéqué, loué ou prêté sans l'accord des services d'inspection du ministère de la culture.

Toutefois, la loi de 1984 ne s'applique pas aux collections publiques, qui sont protégées par les règles administratives :

- le ministre de la culture est ainsi chargé de veiller à la préservation et à l'entretien des collections des principaux musées publics, même si la gestion de ceux-ci est assurée de façon autonome ;

- quant aux communes, gestionnaires de nombreux musées, elles risquent, dans le cadre du contrôle des actes des collectivités territoriales, de voir leurs décisions de cession annulées pour violation de l'intérêt général.

Le code pour la cession des objets des musées

À la suite de quelques affaires (5 ( * )) , un congrès intitulé « Les limites de la croissance » a rassemblé en 1999 les responsables de quelque 300 musées. Ces derniers ont unanimement approuvé le principe d'une réelle gestion des collections et donc la nécessité d'effectuer un tri parmi les objets composant ces dernières, à condition que l'ensemble des opérations se déroule selon des critères strictement professionnels. Le ministère de la culture a alors chargé l'Institut pour la protection du patrimoine culturel des Pays-Bas ( Instituut Collectie Nederland : ICN ) d'établir un code de bonne conduite pour la cession des oeuvres des musées.

L'ICN est un service du ministère de la culture chargé de la gestion et de la conservation du patrimoine culturel mobilier. C'est lui qui gère les collections publiques qui ne sont pas exposées. L'ICN remplit également une fonction d'information ainsi que de conseil auprès des gestionnaires des collections publiques et privées. Par ailleurs, il entreprend des recherches sur les objets d'art et forme des restaurateurs.

Ce document ( Leidraad voor het afstoten van museale objecten : Lamo ) a été publié en 2000 et révisé en 2006.

Il décrit très précisément la procédure que les responsables des musées doivent suivre avant de se défaire de certains objets. Il distingue notamment quatre étapes :

- la préparation, qui suppose notamment l'élaboration d'un plan d'ensemble auquel la collection doit obéir et l'identification des propriétaires des objets ;

- la sélection, à l'aide de critères clairement identifiés et en tenant compte de la valeur culturelle et historique des objets, qui peut être définie grâce aux indications fournies par la classification nationale en quatre catégories du plan Delta, consacré à la conservation de la culture néerlandaise ;

- le transfert, qui doit être réalisé prioritairement par la cession à d'autres musées, de préférence à titre gratuit, aucune vente n'étant possible entre établissements nationaux ;

- la clôture du dossier, qui peut, le cas échéant, se traduire par la destruction.

Le code précise que les décisions de cession doivent être exclusivement prises en fonction de critères propres au contenu des collections et qu'elles doivent avoir pour seul but l'amélioration de la qualité et de la composition des collections. Il convient de s'assurer que le propriétaire (la commune par exemple) est d'accord. Plus la valeur de l'objet concerné est grande, plus le travail de documentation préalable doit être important. Les revenus provenant des cessions doivent être exclusivement consacrés à l'amélioration de la collection par des achats ou par des mesures de conservation et de restauration. Les opérations de cession doivent être soigneusement répertoriées et la documentation qui s'y rapporte conservée. La vente n'est organisée qu'en dernier recours , lorsqu'aucun musée n'est intéressé et que la restitution aux donateurs, voire aux prêteurs, n'est plus possible.

Pour aider les professionnels, le code établit également la liste des avantages et des inconvénients généraux de toute cession.

2) La pratique

Depuis la publication de la première version du code de bonne conduite, les musées ont engagé une réflexion sur la réorganisation de leurs collections.

Comme il s'agit d'une opération complexe et longue, le ministère de la culture a demandé à l'ICN de donner l'exemple avec sa propre collection, riche de plus de 100 000 oeuvres. L'ICN a également sélectionné plusieurs musées, afin de mener des opérations pilotes.

Pour promouvoir cette politique de rationalisation des collections, le ministère de la culture a demandé à l'ICN de vendre aux enchères les objets dont il souhaitait se défaire et qui n'intéressaient aucun musée.

Deux ventes aux enchères d'objets de l'ICN et de cinq musées ont donc eu lieu en 2007 : la première s'est déroulée sur Internet par l'intermédiaire d'eBay à partir du 4 juillet et a duré tout l'été, tandis que la seconde a eu lieu de façon traditionnelle à la Haye à la fin du mois d'octobre. Plus de 1 000 objets ont été vendus à l'occasion de la première vente, qui a rapporté 62 000 €, et quelque 350 lors de la seconde, qui a rapporté 104 000 €.

Plusieurs opérations similaires avaient précédé celles-ci : en avril 2002, une centaine d'objets du musée des poids et mesures de la Haye, fermé en 2001, avaient été vendus aux enchères dans le cadre de la dispersion de la totalité de la collection ; en mars 2005, le musée municipal de la Haye avait vendu aux enchères une centaine d'oeuvres après avoir sélectionné celles qu'il souhaitait conserver et, en mars 2006, le Musée central d'Utrecht avait fait de même avec 1 400 pièces provenant essentiellement de ses réserves.

La vente de mars 2005 à la Haye avait été suivie avec attention, car c'était la première du genre et elle faisait suite à une opération de sélection des oeuvres menée dans la stricte application du code de bonne conduite, le responsable de la collection étant soucieux d'améliorer la cohérence de celle-ci. En décembre 2003, le directeur du musée avait donc demandé au conseil municipal de la Haye l'autorisation de céder 138 peintures, qui apparaissaient comme sans intérêt pour la collection. 31 d'entre elles avaient été cédées à titre gratuit à d'autres musées, et les 107 autres vendues aux enchères. La vente avait rapporté 164 750 € nets.

Par ailleurs, l'ICN a mis au point une base de données dite « de transfert » , qui est également alimentée par les autres gestionnaires des collections publiques et qui est destinée à faciliter les cessions entre musées. Les informations relatives à un objet doivent y figurer au moins deux mois, avant qu'une décision autre que la cession à un autre établissement puisse être prise.

ROYAUME-UNI

1) Les fondements juridiques

a) Les lois relatives aux musées nationaux

La National Gallery , la Tate Gallery , la National Portrait Gallery et la Wallace Collection relèvent de la loi de 1992 sur les musées et les galeries ; le British Museum d'une loi spécifique de 1963 ; le Victoria and Albert Museum de la loi de 1983 sur le patrimoine national. D'autres musées nationaux moins connus sont régis par des lois spécifiques : c'est le cas du Musée national de la marine et du Musée de Londres.

Ces différents textes comprennent des dispositions explicites sur l'aliénation des oeuvres, dont les formulations ne sont pas toutes identiques. À l'intérieur d'un même texte, ces formulations varient parfois selon le musée auquel elles se rapportent. Les diverses mesures législatives relatives à l'aliénation des oeuvres détenues par les musées nationaux peuvent toutefois être résumées comme suit.

• La Wallace Collection (7 ( * )) est intangible.

• Les transferts de propriété entre musées nationaux sont possibles. Ils peuvent résulter de ventes, de dons ou d'échanges.

• Si l'on excepte cette disposition, particulière aux transferts entre musées nationaux, les possibilités d'aliénation sont limitées. Les collections de la National Gallery sont inaliénables , tandis que les oeuvres des autres musées nationaux peuvent être cédées, à titre gratuit ou onéreux, dans trois cas :

- lorsqu'elles constituent des doublons avec d'autres oeuvres ;

- lorsque le conseil d'administration de l'établissement considère leur maintien dans les collections comme inapproprié et estime que leur aliénation ne nuira ni au grand public ni aux chercheurs ;

- lorsqu'elles sont tellement endommagées qu'elles sont devenues inutiles. Dans ce cas, leur destruction est autorisée.

Le produit des cessions ne peut être utilisé que pour enrichir les collections.

b) Les directives de l'Association des musées

Les autres musées publics ne sont soumis à aucune limitation législative ou réglementaire . Ils respectent les directives de l'Association des musées , qui n'ont aucune valeur normative (8 ( * )) . Les musées membres suivent en particulier le code de déontologie et le guide des cessions , publié en février 2008 à la suite de l'assemblée générale d'octobre 2007, au cours de laquelle les participants se sont accordés sur le principe d'une gestion plus active des collections.

Si le code de déontologie continue à affirmer le principe du « préjugé contre l'aliénation » et insiste sur le fait que les musées remplissent une mission d'intérêt général et de longue durée, les musées sont invités à considérer la cession des oeuvres qu'ils détiennent comme un élément à part entière de la gestion de leurs collections.

Le guide des cessions développe les nombreuses questions qu'il convient de se poser lorsqu'une telle opération est envisagée : l'objectif poursuivi, la réalisation pratique, la documentation à conserver, la politique de communication à mener, etc. Il les récapitule sous forme d'un arbre de décision. Le document insiste sur le fait que les arguments financiers ne doivent pas être essentiels et que les cessions doivent être réalisées de façon prioritaire par des transferts gratuits à des musées publics ou à d'autres établissements publics. La vente entre musées publics n'est toutefois pas exclue (elle est même parfois imposée par les statuts de l'établissement). En revanche, la vente à un musée privé ou à un collectionneur doit avoir lieu en dernier recours, notamment lorsque la restitution aux donateurs n'est pas possible. La vente doit s'effectuer de préférence aux enchères, et sous forme classique plutôt que sur Internet.

Pour faciliter les échanges d'informations entre les établissements, l'Association des musées a mis en place, sur son site Internet, une page consacrée à la présentation des oeuvres que les musées ne souhaitent pas conserver.

2) La pratique

Même si plusieurs affaires ont connu un certain retentissement (9 ( * )) , les musées publics ont mené jusqu'à maintenant une politique de cession prudente et les responsables des principaux musées font preuve d'une grande circonspection en ce qui concerne la vente des collections. Ainsi, le rapport Trop de trucs (Too much stuff), publié en 2003 par la Conférence des directeurs des musées nationaux , soulignait les erreurs commises dans le passé par certains musées et le caractère irréversible des ventes. Le document insistait en revanche sur la nécessité de développer les échanges.

D'après une enquête réalisée récemment pour l'Association des musées auprès d'une centaine de musées et dont les résultats ont été publiés en juillet 2007, 96 % des établissements considèrent que la cession fait partie de la gestion des collections, mais seulement 62 % ont déjà eu recours à cette pratique. La principale justification avancée pour la cession est le manque de signification de certains objets par rapport à l'ensemble de la collection. Les trois quarts des établissements souhaitent pouvoir mener une politique de cession plus active, mais indiquent que la procédure prévue est complexe. C'est pour cette raison que le code de déontologie de l'Association des musées vient d'être révisé. Cette enquête a également mis en évidence la volonté généralisée de prêter et d'emprunter des oeuvres, le cas échéant pour de longues périodes.

Plusieurs musées représentatifs de différentes catégories (par la taille, la nature des collections, etc.) et situés dans l'ensemble du Royaume-Uni mènent actuellement, avec le soutien logistique et financier de l'Association des musées et de la fondation Esmée Fairbairn, des opérations de réorganisation de leurs collections. L'objectif de ces opérations doit être en premier lieu le développement des prêts de longue durée, mais les cessions ne sont pas exclues.

* *

*

Dans le document Comprendre le futur : les priorités des musées anglais , publié à la fin de l'année 2006, le ministère de la culture expose ses priorités pour les dix ans à venir. Dans le chapitre consacré à la vie des collections, l'initiative prise par l'Association des musées en matière de cession est saluée, et le ministère souligne la nécessité d'en tenir compte pour les musées nationaux, dont la politique de cession est limitée par la loi.

ÉTATS-UNIS

1) Les fondements juridiques

Les collections publiques stricto sensu sont financées par des crédits fédéraux et sont régies par des textes législatifs ou réglementaires. Quant aux collections des grands musées privés, il est légitime de les prendre en compte non seulement eu égard à la mission de service public que remplissent leurs administrateurs, mais aussi compte tenu du fait qu'elles peuvent bénéficier de subventions de la part d'agences fédérales.

a) Les collections fédérales

Les collections relevant de la compétence de la Fédération peuvent être scindées en trois catégories : les collections archéologiques, les collections administrées par le ministère de l'intérieur et les collections constituées sous forme de public trusts .

• Les collections archéologiques

Elles sont régies par le code des règlements fédéraux. Les dispositions auxquelles ces collections sont soumises ont pour objet d'assurer leur conservation : les musées dépositaires s'engagent vis-à-vis de l'État fédéral à ne pas vendre les pièces qui leur sont confiées, ni à autoriser leur utilisation dans un but éducatif, scientifique ou religieux si ceci devait endommager l'un des objets concernés.

• Les collections administrées par le ministère de l'intérieur (12 ( * ))

L'un des services du ministère de l'intérieur, le Service des parcs nationaux (National Park Service : NPS) gère directement le Musée du ministère de l'intérieur ( Department of the Interior Museum ), qui se consacre non seulement à l'histoire du ministère mais aussi à celle des minorités indiennes, et administre les collections de nombreux musées d'histoire naturelle et d'ethnographie.

S'agissant du Musée du ministère de l'intérieur, le code fédéral autorise le ministre de l'intérieur à disposer des objets dont le musée n'a plus besoin ou qu'il détient en double, et à utiliser les recettes de la vente pour l'achat de nouvelles pièces « à des prix raisonnables ».

Pour les autres musées placés sous l'autorité du ministère de l'intérieur, le code fédéral permet au NPS de prêter les objets qui ne correspondent plus à la mission des établissements en question. Le code fédéral prévoit également des échanges et des dons entre musées ayant des missions similaires, y compris sous certains conditions à des établissements privés. Le NPS peut également ordonner la destruction d'objets et de collections qui n'ont pas de valeur scientifique, culturelle, historique, éducative, esthétique ou monétaire. D'une manière générale, le NPS ne peut pas recevoir d'argent en contrepartie d'opérations réalisées sur ses collections.

Le code fédéral précise que le ministre de l'intérieur doit, avant tout échange, tout don ou toute destruction d'objets, mettre en place une procédure d'évaluation et d'approbation - comprenant la consultation d'experts qualifiés - qui réponde aux critères les plus exigeants de la profession. Le ministre doit en effet veiller à ce que les collections des musées soient traitées de manière « prudente et mesurée » pour la sauvegarde de l'intérêt général.

Le NPS a édité un manuel relatif aux musées dans lequel il consacre un chapitre au « déclassement » des objets des collections. C'est le surintendant du parc national compétent géographiquement qui approuve ou non « le déclassement » au vu d'un dossier détaillé et après avis d'un comité consultatif des collections. Ce comité, institué par le surintendant, est composé d'au moins deux membres choisis parmi les employés fédéraux dont un de haut niveau travaillant si possible dans le parc national concerné. La procédure exige la prise en compte de diverses recommandations, qui visent à empêcher dans toute la mesure du possible les transferts à des propriétaires privés. De plus, le surintendant peut demander, au cas par cas, l'avis d'un spécialiste qui ne fait pas partie du personnel fédéral, tout comme le comité consultatif des collections peut consulter un spécialiste pour une question particulière.

• Les collections constituées sous forme de public trusts

Quelques collections sont constituées sous forme de public trusts . C'est notamment le cas de la Smithsonian Institution, établie par une loi du Congrès américain du 10 août 1846 et dont l'origine est un legs d'un scientifique anglais aux États-Unis d'Amérique. Cette institution, qui comprend 19 musées, est administrée par un conseil composé du ministre de la justice, du vice-président des États-Unis, de six membres du Congrès et de six citoyens. Elle est gérée selon les règles générales applicables aux trusts . La Smithsonian Institution autorise la vente des biens appartenant à ses collections à condition que le produit de la vente soit utilisé pour l'acquisition de nouvelles pièces, mais elle s'oppose à ce qu'il soit affecté à la gestion des collections.

b) Les grandes collections privées

La plupart des grandes collections ne sont pas publiques, mais constituent des trusts administrés par des organismes privés à but non lucratif. C'est notamment le cas du Metropolitan Museum of Art à New York.

Ces établissements remplissent une mission de service public dans la mesure où ils ont l'obligation d'administrer les collections dans l'intérêt de la collectivité. Les trusts sont dirigés par un conseil des trustees , qui peut décider, au nom de l'intérêt général, d'aliéner un bien, sauf si une clause d'inaliénabilité l'empêche. Le conseil des trustees a toutefois une obligation de gestion saine, prudente et responsable afin que les générations présentes et futures puissent profiter des collections qui lui ont été confiées. L'intérêt du grand public s'oppose, au moins en théorie, à des aliénations qui auraient pour seul but de faire face à des difficultés financières ou de financer des travaux.

La plupart des musées (13 ( * )) ont adopté leurs propres directives en matière d'aliénation des collections en suivant les recommandations des associations professionnelles comme l' American Association of Museums (AAM), qui a publié le code d'éthique pour les musées en 1993, ou l' Association of Art Museum Directors (AAMD).

Ces associations professionnelles estiment que l'aliénation est un outil de gestion légitime et responsable des collections à condition que les opérations de cession soient strictement encadrées et respectent des procédures rigoureuses pour que l'intérêt et la confiance du grand public soient sauvegardés. Ainsi, sont communément admises l'aliénation d'une oeuvre qui n'aurait plus de rapport avec la mission du musée ainsi que celle de biens détériorés, détenus en double, d'une qualité médiocre ou dont la bonne conservation ne pourrait être assurée.

Un consensus se dégage autour du principe selon lequel l'aliénation d'un bien ne doit pas permettre de résoudre des difficultés de trésorerie ou de financer une augmentation de capital. L'AAM considère, quant à elle, que les produits de la vente d'un bien d'une collection doivent servir exclusivement à l'acquisition d'un nouveau bien (de qualité supérieure) ou à l'entretien des collections. Ces associations professionnelles mettent également en garde les musées contre la tentation d'aliéner des collections qui « seraient démodées ».

2) La pratique

a) Les collections fédérales

Les collections fédérales archéologiques et les collections gérées par le NPS ne font jamais l'objet de ventes, à l'exception de celles du Musée du ministère de l'intérieur. Le NPS a créé un site qui s'adresse aux musées remplissant les conditions prescrites par le code fédéral américain et sur lequel figurent les objets de collection susceptibles d'être prêtés, échangés ou donnés.

b) Les grandes collections privées

Les collections constituées sous forme de public trusts peuvent être aliénées dès lors que les conditions figurant dans le code d'éthique du musée sont respectées.

Cette pratique est toutefois controversée et assez largement condamnée par l'opinion publique . Ainsi, en 2007, la décision de la Albright-Knox Art Gallery , un des grands musées d'art contemporain américains situé à Buffalo, dans l'État de New York, de vendre aux enchères publiques deux cent oeuvres de l'Antiquité et de la période classique a suscité d'importantes réactions de la part de la population de la ville en dépit de la justification avancée par le directeur du musée, qui déclarait que la mission du musée était de collectionner, d'exposer et de conserver des oeuvres d'art modernes et contemporaines, et non pas des antiquités. Cette condamnation est encore plus vive lorsqu'il s'agit de ventes réalisées par des universités qui puisent dans les oeuvres d'art de leur musée pour se financer.

Les critiques sont également alimentées par le fait que les aliénations ne se déroulent pas toujours dans la plus grande transparence . Si la plupart des pièces de valeur sont vendues aux enchères publiques, il y a également beaucoup de ventes privées. Ainsi en 2003, le Museum of Modern Art a vendu de gré à gré à un collectionneur privé le tableau de Picasso « Maisons sur la colline, Horta de Hebro » (1909) qui est présenté comme une oeuvre unique annonçant le début du cubisme. Dans un souci de transparence, le Metropolitan Museum publie dans son rapport annuel la liste des pièces de collection vendues ou prêtées dans l'exercice pour une somme supérieure à 50 000 dollars (un peu moins de 40 000 €).

Pour que les pièces des collections restent « à la disposition » du grand public, l'AAM a mis en ligne sur Internet un site sécurisé permettant aux musées adhérents de procéder entre eux à des ventes, des échanges et des dons.

* (1) La Fédération des musées allemands rassemble des établissements publics et privés. 56 % des musées allemands sont sous la tutelle d'une autorité publique.

* (2) L'éducation et la culture relèvent de la compétence des Länder, et la Conférence permanente des ministres permet d'harmoniser les politiques régionales.

* (3) Ou à un établissement national, tel le musée du Prado ou le centre d'art contemporain Reine Sophie.

* (4) Il s'agit essentiellement des oeuvres qui ne font pas partie de collections et dont la valeur culturelle a été reconnue selon la procédure prévue à cet effet.

* (5) En 1987, la ville de Hilversum a souhaité vendre le seul tableau de Mondrian qu'elle possédait, pour obtenir des fonds lui permettant de restaurer un immeuble construit par l'architecte moderniste Duiker. Le projet a suscité une polémique, qui s'est conclue par un accord entre la commune, le gouvernement et le Stedelijk Museum d'Amsterdam. Ce dernier a acheté la toile à un prix modique. Deux ans plus tard, le directeur du musée municipal de la Haye a voulu vendre deux tableaux de Picasso et un de Monet, afin de disposer de réserves lui permettant de mener une réelle politique d'acquisition. Le projet fut abandonné, le conseil municipal ayant été menacé de voir son éventuelle autorisation annulée par la Couronne pour violation de l'intérêt général.

* (6) Dans le texte qui suit, ont été qualifiés de « publics » les musées accrédités par le Conseil des musées, des bibliothèques et des archives, qui est l'agence chargée de conseiller le gouvernement. Les musées accrédités sont environ 1 800, sur les quelque 2 500 établissements qui adhèrent à l'Association des musées. Leur régime juridique n'est pas uniforme : certains appartiennent à des collectivités territoriales, d'autres à des universités. D'autres encore sont indépendants. L'accréditation permet de bénéficier de fonds publics.

* (7) La Wallace Collection est issue de la collection réalisée au XVIII ^e et au XIX ^e siècles par Sir Richard Wallace et ses ancêtres. Elle a été léguée à l'État en 1897.

* (8) Certaines directives de l'association, en particulier celles qui concernent l'aliénation des oeuvres, sont reprises par Conseil des musées, des bibliothèques et des archives dans sa convention d'accréditation. Leur respect subordonne l'octroi des aides publiques.

* (9) La dernière remonte à 2006, lorsque la commune de Bury, située près de Manchester, a vendu un tableau de Laurence Stephen Lowry, célèbre artiste contemporain, pour combler son déficit budgétaire. Après cette vente, le musée a perdu son accréditation. Entre 1993 et 1995, Royal Holloway, l'un des collèges de l'université de Londres avait vendu plusieurs toiles de Gainsborough, Turner et Constable pour entretenir ses bâtiments.

* (10) Les collections publiques rattachées aux États n'ont pas été prises en compte.

* (11) Le trust est une relation juridique sui generis grâce à laquelle une personne, le constituant, place des biens sous le contrôle d'une deuxième, le trustee , dans l'intérêt d'une troisième, le bénéficiaire. Les biens du trust forment un patrimoine distinct et affecté. Ce dispositif permet d'affecter un patrimoine à un but particulier sans créer de personne morale. Dans le cas des collections d'oeuvres d'art, c'est le grand public qui est le bénéficiaire.

* (12) Il n'a pas les mêmes responsabilités que les ministères de l'intérieur des autres pays : il a pour mission principale de protéger le patrimoine naturel et culturel de la Nation, de gérer les ressources naturelles, de développer le tourisme et les loisirs, ainsi que d'être au service des minorités, notamment des communautés indiennes.

* (13) Notamment les musées des beaux-arts.