Février 2017
NOTE
sur
La surtransposition
des directives
européennes
Allemagne - Italie - Royaume-Uni - Suède
Cette note a été réalisée à la demande de
M. Jean Bizet, sénateur
Président de la Commission des Affaires européennes
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AVERTISSEMENT Les notes de Législation comparée se fondent sur une étude de la version en langue originale des documents de référence cités dans l'annexe. Elles présentent de façon synthétique l'état du droit dans les pays européens dont la population est de taille comparable à celle de l'Hexagone ainsi que dans ceux où existe un dispositif législatif spécifique. Elles n'ont donc pas de portée statistique. Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs par la division de Législation comparée de la direction de l'Initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat. |
NOTE DE SYNTHÈSE
Cette note est consacrée aux mesures prises par les pouvoirs publics afin de lutter contre la « surtransposition » des directives européennes, en Allemagne, en Italie, au Royaume-Uni et en Suède.
Après avoir proposé une définition du concept de « surtransposition », elle présente les observations tirées de la comparaison de ces quatre expériences nationales, avant de consacrer une monographie à chacune d'entre elles.
1. La définition de la « surtransposition »
Le concept de « surtransposition » s'entend ici comme la transposition d'une directive qui en étend les dispositions au-delà de ce qui est expressément prévu. Il est l'équivalent, en français, du terme anglais gold plating 1 ( * ) . Avant que cette terminologie ne soit adoptée, les autorités européennes se sont référées à la « surréglementation » pour désigner le même phénomène 2 ( * ) .
2. Observations tirées de la comparaison des expériences étrangères
Les quatre États considérés tentant de lutter contre la surtransposition, on examinera successivement la portée de son interdiction, son champ d'application, puis les modalités de contrôle de cette règle.
a) L'interdiction de la « surtransposition »
Après avoir présenté le fondement juridique de l'interdiction de la surtransposition, on verra la définition qu'en donnent les États et la question du « niveau minimum » contenu dans les directives qui sert de base à la mesure de tout excès en la matière.
(1) Le ou les textes instituant l'interdiction
En Italie, la règle résulte de deux lois générales, adoptées en 2005 et 2012, assorties d'un rappel dans une loi votée en 2016 sur la transposition des directives relatives aux appels d'offres publics, complétées par une instruction du Président du Conseil des ministres de 2013.
Au Royaume-Uni l'exécutif a déterminé, le 15 décembre 2010, des « principes directeurs » de transposition de la législation européenne, et publié, en avril 2013, le guide de bonnes pratiques Comment transposer efficacement les directives européennes . Le Gouvernement, en outre, est incité à :
- utiliser la « copie à l'identique » (copy out) pour la transposition lorsque c'est possible, sauf dans les cas où ce procédé porterait préjudice aux intérêts de ce pays ;
- et à inclure dans les textes une obligation légale de réexamen par le Gouvernement tous les cinq ans.
En Suède, l'interdiction résulte de l'article 6-6 du règlement n° 1244 de 2007 sur les études d'impact relatives à une norme réglementaire selon lequel ces études contiennent notamment : « une évaluation portant sur le point de savoir si la règlementation est conforme ou si elle excède les obligations résultant de l'adhésion à l'Union européenne ».
En Allemagne, les ministères fédéraux sont convenus d'appliquer, de façon informelle, ce principe, le conseil fédéral de contrôle des normes précisant, dans ses avis sur les projets de texte, s'il existe un risque de surtransposition.
(2) Éléments de définition de la surtransposition et possibilité de déroger à la règle d'interdiction
• Éléments de définition
La surtransposition s'entend comme le fait d'aller au-delà du minimum nécessaire prévu par une directive, en :
- ajoutant des exigences réglementaires au-delà de ce qui est requis par la norme européenne (Royaume-Uni, Suède) ou de ce qui serait nécessaire pour son application (Italie) ;
- étendant le champ de la directive (Italie, Suède) ;
- entraînant de plus grandes charges administratives pour les destinataires des normes (Italie) ;
- utilisant la transposition pour ajouter des règles nationales situées hors du champ de la directive (Suède) ;
- ne tirant pas pleinement parti de toute dérogation qui permettrait de se conformer aux règles européennes a minima (Royaume-Uni, Suède) ;
- conservant des normes nationales préexistantes plus exigeantes que les dispositions d'une directive (Royaume-Uni) ;
- instituant des sanctions ou d'autres normes plus strictes que celles prévues par une directive (Royaume-Uni, Suède, Italie) ;
- ou en rendant applicables les dispositions avant la date fixée dans une directive (Royaume-Uni, Suède).
• Possibilité de déroger à l'interdiction de surtransposition
L'administration n'a la possibilité de « surtransposer » que si :
- elle rend compte des circonstances exceptionnelles, évaluées dans l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) qui justifient le dépassement du niveau minimum communautaire (Italie) ;
- et elle explique les raisons de son choix à la sous-commission pour la réduction de la réglementation au Royaume-Uni.
(3) Le concept de « niveau minimum »
La directive du président du Conseil des ministres italien du 16 janvier 2013 précise la notion de « niveau minimum de réglementation » résultant de la directive en distinguant quatre hypothèses selon que la directive :
- distingue un ou plusieurs éléments permettant de déterminer le niveau minimal ;
- ne spécifie aucun élément, l'absence d'exigences (en termes de standards, de charges, d'obligations ou de sanctions) constituant dans ce cas par elle-même le niveau minimum de règlementation ;
- fait référence à diverses alternatives, les administrations italiennes étant tenues, dans ce cas, d'envisager plusieurs hypothèses comparatives et de retenir la moins coûteuse pour les destinataires de la norme ;
- et enfin demande aux autorités nationales de définir par elles-mêmes les éléments constituant le niveau minimum, les pouvoirs publics italiens étant alors tenus de privilégier les options qui garantissent l'application des plus faibles exigences en termes de standards, de charges, d'obligations ou de sanctions.
b) Champ d'application
Les principes relatifs à la lutte contre la surtransposition ont vocation à s'appliquer aux projets préparés par le Gouvernement (actes législatifs ou actes réglementaires), afin de transposer des normes communautaires, dans les quatre États considérés.
c) Le contrôle de la « surtransposition »
On considèrera ici, d'une part, les organes chargés du contrôle, d'autre part, l'objet de celui-ci et enfin ses modalités.
(1) Les organes de contrôle
Le contrôle de la surtransposition peut être confié à un organe spécialisé comme :
- en Allemagne avec le conseil fédéral des normes (Normenkontrollrat) ;
- au Royaume-Uni avec la commission de réduction de la réglementation (Reducing Regulation Committee, RRC) systématiquement saisie des projets du Gouvernement britannique ;
- et en Suède où le conseil des règles (Regelrådet) est chargé de contrôler la qualité des études d'impact susceptibles d'avoir une incidence significative sur la vie des entreprises, l'ensemble des études d'impact devant quant à elles, comme on l'a vu supra , faire le point sur une éventuelle « surtransposition ».
En Italie s'exerce un « autocontrôle » où l'auteur de la norme est tenu de présenter une « analyse d'impact de la réglementation » dont une section spécifique concerne précisément la question de la surtransposition.
Dans ce même pays, le Gouvernement présente, chaque année, au Parlement un rapport sur l'application de la méthode d'analyse d'impact de la réglementation, occasion de formuler des observations sur les conditions d'application des normes relatives à l'interdiction de la surtransposition. Les commissions permanentes du Parlement et plusieurs députés ont, quant à eux, à plusieurs reprises, souligné lors de l'examen d'un projet de loi ayant trait à la transposition d'une directive, le fait que ce texte entraînait un risque de surtransposition.
(2) Les modalités du contrôle
Outre les contrôles qu'il est conduit à effectuer dans le cadre de sa mission générale d'amélioration des normes, le Normenkontrollrat allemand vérifie, dans le cas de la transposition d'une directive ou d'un autre acte juridique de l'Union européenne, la mesure dans laquelle ces dispositions peuvent aboutir à une surtransposition. Son avis, annexé aux projets de loi, précise outre les coûts pour les citoyens, l'économie et l'administration si la transposition à l'identique est possible ou s'il existe un risque de surtransposition.
En Italie la « section 8 » intitulée « Respect des niveaux minimum de règlementation européenne » des « analyses d'impact réglementaire » précise :
- le nombre et le type d'entités concernés par les nouvelles règles ;
- les bénéfices ponctuels et ceux récurrents résultant du choix retenu par l'exécutif ;
- et les résultats des consultations engagées avec les entités concernées ou les associations qui les représentent « en faisant spécialement référence aux contributions reçues du fait des circonstances qui rendent nécessaire le dépassement du niveau minimum ».
Au Royaume-Uni, une étude d'impact permet d'associer la commission chargée du contrôle du respect des principes posés en matière de transposition au travail de l'administration en matière de transposition.
(3) Les effets du contrôle
Le contrôle se matérialise par :
- la publication d'une étude d'impact en Italie et en Suède, laquelle fait le point sur une éventuelle surtransposition ;
- une information du public en Allemagne grâce à la publication de l'avis du conseil fédéral des normes et l'application, dans ce même pays, du principe « one in one out » en vertu duquel, tout accroissement de la législation / réglementation doit être compensé, étant observé qu'en pratique, les ministères sont convenus que la compensation s'applique uniquement en cas de surtransposition.
* 1 Définition et traduction retenues par le fichier « FranceTerme » et par la base de données InterActive Terminology fot Europe (IATE).
* 2 Voir par exemple la définition retenue par la Commission européenne dans sa communication au conseil Une réglementation intelligente au sein de l'Union européenne du 8.10.2010 COM (2010) 543 final : « On entend par surréglementation la pratique des autorités nationales consistant à aller au-delà des exigences de la législation de l'UE lors de la transposition ou de la mise en oeuvre au niveau de l'État membre », citée par le Groupe de haut niveau de parties prenantes indépendantes sur les charges administratives dans son rapport « L'Europe peut mieux faire », sur les bonne pratiques utilisées par les États membres pour rendre la mise en oeuvre de la législation de l'UE la moins lourde possible , Varsovie, 15 novembre 2011, page 36.