L'EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES PAR LE PARLEMENT
Table des matières
- NOTE DE SYNTHESE
- BELGIQUE
- ITALIE
- ROYAUME-UNI
- SUEDE
- SUISSE
- ETATS-UNIS
NOTE DE SYNTHESE
La
proposition de loi adoptée en juillet 1995 par l'Assemblée
nationale, tendant à élargir les pouvoirs d'information du
Parlement et à créer un
Office parlementaire
d'évaluation des politiques publiques
, attribue à ce dernier
une double mission :
- d'une part, une mission d'
évaluation rétrospective
en le
chargeant "
d'informer le Parlement sur l'adéquation entre les
moyens juridiques, administratifs ou financiers consacrés à toute
politique publique (...)
" ;
- d'autre part, une mission d'
évaluation prospective
en lui
demandant de
" fournir
également au Parlement des
études sur les moyens juridiques, administratifs ou financiers qui
seront nécessaires pour atteindre les objectifs assignés "
aux politiques financées grâce à des ressources
publiques.
La comparaison entre cet Office et les organes qui existent dans les Parlements
étrangers en vue des mêmes objectifs exige donc que soient pris en
compte non seulement les dispositifs d'information et d'aide à la prise
de décision permettant une évaluation prospective, mais aussi les
instruments de mesure des effets de politiques déjà
engagées.
A cet égard, on a exclu du champ de l'étude l'évaluation
de l'efficacité de la loi. La question de savoir si la loi répond
aux objectifs qu'elle s'est donnés est en effet traitée dans
l'étude portant sur l'évaluation de la législation
puisqu'il s'agit d'une compétence du futur Office parlementaire
d'amélioration de la législation.
Pour situer l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques
par rapport à quelques-uns de ses homologues étrangers, on s'est
efforcé de présenter les différents instruments dont
disposent les Parlements en distinguant évaluation prospective et
évaluation rétrospective. Six pays ont été retenus
: la Belgique, l'Italie, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et les
Etats-Unis.
Cette analyse permet de conclure que,
mis à part les Parlements
italien, et surtout suisse, qui ont introduit des mécanismes originaux
d'évaluation des politiques publiques, les autres Parlements
européens utilisent leurs liens privilégiés avec la Cour
des Comptes
.
Le Congrès des Etats-Unis dispose quant à lui de moyens
très importants
difficilement comparables à ceux des
assemblées européennes.
I - L'ITALIE, ET SURTOUT LA SUISSE, ONT INTRODUIT DES MÉCANISMES ORIGINAUX D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES.
1) Les informations économiques et financières fournies par le gouvernement avant l'examen des projets de loi
En
Italie, une loi de 1988 oblige le gouvernement à joindre un
rapport
technique
à ses projets de loi et à ses amendements
comportant des dépenses, nouvelles ou en augmentation. Ces rapports
techniques doivent permettre au Parlement de vérifier les données
et les méthodes utilisées par le gouvernement pour chiffrer les
dépenses. L'absence de rapport technique empêche la transmission
des projets aux commissions compétentes.
Cette disposition a obligé chacune des deux assemblées à
se doter d'un
service du budget
pour analyser les rapports techniques du
gouvernement.
De la même façon, la loi suisse sur les rapports entre les
Conseils prévoit que le Conseil fédéral indique à
l'Assemblée fédérale quelles sont les
conséquences économiques et financières des projets de
loi
et d'arrêté
qu'il lui transmet. Toutefois, le
groupe de travail interministériel AGEVAL, constitué en 1987 pour
proposer les mesures nécessaires au renforcement de l'évaluation
des effets de la législation, a conclu que les exigences posées
par la loi étaient respectées plus sur la forme que sur le
fond.
2) L'organe parlementaire de contrôle de l'administration en Suisse
Depuis
1990, il existe un Organe parlementaire de contrôle de l'administration
(O.P.C.A.) qui "
examine, sur mandat particulier des commissions de
gestion, les tâches de l'administration, leur accomplissement et les
effets découlant de l'activité des autorités et de
l'administration. Ce contrôle s'exerce selon les critères de la
légalité, de l'opportunité, du rendement et de
l'efficacité
".
La création de cet organe fait suite à une initiative des
commissions de gestion.
Opérationnel depuis 1991, l'O.P.C.A., qui est rattaché au
secrétariat des commissions de gestion, publie des rapports dits
scientifiques pour ces commissions qui, ensuite, élaborent des rapports
politiques adressés au Conseil fédéral.
Les derniers rapports de l'O.P.C.A. aux commissions de gestion traitaient
respectivement de l'amélioration de l'efficacité de
l'administration fédérale, de la coordination des politiques
ayant des incidences régionales, de la prévoyance professionnelle.
Dans son rapport final rendu à la fin de l'année 1991, l'AGEVAL
concluait à la nécessité de coordonner l'ensemble des
activités d'évaluation, non seulement au sein de
l'administration, mais également entre l'administration et le Parlement.
Bien que les deux Conseils composant l'Assemblée fédérale
aient voté une motion demandant au gouvernement de prendre les mesures
préconisées par l'AGEVAL, aucune mesure n'a été
prise depuis lors.
II - LES AUTRES PARLEMENTS EUROPÉENS UTILISENT LEURS RELATIONS PRIVILÉGIÉES AVEC LA COUR DES COMPTES.
La
commission de contrôle des comptes publics de la Chambre des communes
entretient en effet des relations très étroites avec le
National Audit Office
, institution supérieure de contrôle
des comptes publics.
En Belgique et en Suède, la Cour des Comptes peut même être
considérée comme une émanation du Parlement.
1) La commission de contrôle des comptes publics de la Chambre des communes
Cette
commission fait partie des
select committees
, commissions
compétentes pour contrôler l'action du gouvernement, contrairement
aux
standing committees
, chargés de l'examen des textes avant
leur passage en séance publique.
La commission de contrôle des comptes publics, dont la création
remonte à 1861, a peu à peu modifié la teneur de son
contrôle et s'est orientée vers des études
d'évaluation. Elle publie chaque année une cinquantaine de
rapports sur les sujets les plus variés, ceci malgré le personnel
réduit dont elle dispose, mais grâce aux travaux du
National
Audit Office
.
En effet, bien que le
National Audit Office
soit un organe
indépendant qui ne reçoit aucune instruction, en pratique il
travaille en symbiose totale avec la commission de contrôle des comptes
publics de la Chambre des communes. Fort d'un personnel d'un millier de
personnes, il apporte sa capacité d'expertise à la commission.
Celle-ci, dotée d'une autorité morale incontestée,
rehausse le prestige du
National Audit Office
en reprenant ses critiques
dans les rapports qu'elle adresse au gouvernement.
En outre, le contrôleur général qui se trouve à la
tête du
National Audit Office
est nommé sur proposition de
la Chambre des communes et la loi le considère comme appartenant au
personnel de l'Assemblée.
2) La Cour des comptes belge et les réviseurs du budget suédois
En
Belgique et en Suède, les liens entre l'instance de contrôle des
comptes publics et le Parlement sont encore plus étroits qu'au
Royaume-Uni.
Pour la Suède, il faut cependant préciser que ce contrôle
est partagé entre deux organes, administratif et parlementaire, et que
le premier, beaucoup plus puissant, est chargé de la vérification
technique, tandis que le second se réserve l'appréciation de
l'efficacité de la gestion.
Cet organe parlementaire est constitué de 14 réviseurs du budget
que le Parlement suédois désigne en son sein. Ils conservent
formellement leur statut de députés, mais se consacrent
entièrement à leur fonction de contrôle.
La Cour des comptes belge peut elle aussi être considérée
comme une émanation du Parlement : ses membres sont nommés par la
Chambre des représentants qui peut également les révoquer,
et l'une de ses attributions consiste à conseiller le Parlement en
matière financière. Parallèlement à son
activité de contrôle de la régularité des comptes,
elle effectue depuis peu des études d'évaluation. Cette
évolution résulte d'une motion votée à
l'unanimité en juillet 1991 par la Chambre des
représentants.
III - LE CONGRÈS AMÉRICAIN DISPOSE DE DEUX AGENCES TRÈS PUISSANTES.
Parmi
les agences du Congrès des Etats-Unis, deux jouent un rôle
particulièrement important en matière d'évaluation des
politiques publiques :
- le
General Accounting Office
(G.A.O.), créé en 1921 et
dont le rôle a peu à peu évolué du
contrôle des comptes aux études d'évaluation ;
- le
Congressional Budget Office
(C.B.O.), créé en 1974,
en même temps que les commissions du budget des deux Chambres, pour
rendre plus effectif le pouvoir budgétaire du Congrès.
Le G.A.O. réalise essentiellement des évaluations
rétrospectives portant sur l'adéquation des programmes
administratifs aux objectifs qui leur ont été donnés, la
possibilité de les réaliser à des coûts moindres...
Le C.B.O., créé pour analyser le coût des choix politiques
effectués par le Congrès, procède surtout à des
évaluations prospectives. Progressivement, il s'est cependant
orienté vers un véritable contrôle des dépenses
publiques.
La puissance de ces deux agences -le G.A.O. emploie environ 5 000 personnes et
le C.B.O. plus de 200- ne permet pas une comparaison avec l'Office dont la
création est envisagée en France.
*
* *
L'évaluation des politiques publiques par le Parlement
constitue une préoccupation assez récente partagée par
tous les pays étudiés.
Le seul Parlement qui se soit doté d'un système complet
d'évaluation est le Congrès américain. Les moyens
importants qu'il met en oeuvre excluent toute transposition dans notre pays.
De la même façon, la solution retenue par le Royaume-Uni, la
Belgique et la Suède semble difficilement envisageable car la Cour des
comptes française n'assiste pas exclusivement le Parlement.
L'Office français se rapprocherait davantage du service du budget des
deux Chambres italiennes et plus encore de l'Office parlementaire de
contrôle de l'administration créé en Suisse en
1990.
BELGIQUE
|
Il n'existe pas de service ou d'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques. Toutefois, la Cour des comptes, dont l'une des principales missions est de conseiller le Parlement en matière de finances publiques, s'est depuis quelques années orientée vers le contrôle de gestion. Cette évolution résulte de l'adoption par le Chambre des représentants d'une motion votée à l'unanimité le 8 juillet 1991. |
La Cour
des Comptes est une véritable " émanation " du
Parlement. En effet, ses membres sont nommés pour six ans par la Chambre
des représentants qui a également le droit de les
révoquer. Elle est totalement indépendante de l'exécutif
qui a recours à ses propres experts qui sont les inspecteurs des
finances.
La Cour, qui est divisée en deux Chambres, l'une d'expression
française, l'autre d'expression néerlandaise, comprend 12 membres
dont 2 présidents, 8 conseillers et 2 greffiers. Ses services sont
organisés en 14 directions représentant un effectif d'environ
600 agents, qu'elle recrute librement suivant leurs compétences.
Jusqu'en 1991, la Cour des comptes était investie de deux missions :
- informer le Parlement de l'exécution du budget sous l'aspect de la
légalité et de la régularité des dépenses ;
- examiner la liquidation et l'arrêté des comptes des comptables
de l'Etat ou autres institutions publiques.
En 1989, la procédure budgétaire a été
modifiée et, depuis 1990, le budget se présente sous une nouvelle
forme. Celle-ci prévoit notamment l'insertion dans le projet de budget
de notes justificatives exposant les lignes générales de la
politique envisagée pour chaque poste budgétaire, les missions
assignées aux différentes divisions organiques, les objectifs
poursuivis par les programmes et les moyens à mettre en oeuvre pour les
réaliser.
Selon la Cour des Comptes, "
le but de la réforme
budgétaire dépasse une meilleure information au stade de
l'élaboration du budget : il s'agit également de rendre plus
effectif le contrôle exercé par le Parlement sur la gestion du
gouvernement
".
Dans le but d'actualiser ce contrôle parlementaire, la loi prévoit
que la Cour, en attendant le règlement définitif du budget,
communique au Parlement une préfiguration des résultats de
l'exécution du budget dès le mois de mai suivant l'exercice
écoulé. La Cour a estimé que, à l'occasion de
l'établissement de cette préfiguration, il était opportun
de développer des analyses permettant d'effectuer un parallèle
entre le coût des différents services et les objectifs qui leur
sont assignés et de rechercher dans quelle mesure les moyens
budgétaires votés par le Parlement ont permis à
l'exécutif d'atteindre les objectifs fixés.
A cet effet, la Chambre des représentants a souhaité, dans une
motion votée le 8 juillet 1991, que la Cour des Comptes exerce un
contrôle de gestion pour le compte du Parlement, en vue de pouvoir
apprécier les moyens mis en oeuvre dans le cadre des politiques
menées.
ITALIE
|
En 1988,
un mécanisme original d'évaluation financière des projets
de loi a été introduit :
le gouvernement a l'obligation de
joindre à ses projets de loi ou à ses amendements comportant des
dépenses nouvelles un rapport technique
qui doit permettre au
Parlement de contrôler le chiffrage effectué par l'administration.
|
I - L'EVALUATION PROSPECTIVE
1) L'obligation pour le gouvernement de chiffrer les dépenses nouvelles contenues dans les projets de loi autres que les projets de loi de finances
a) La loi de 1988 sur le budget et la comptabilité de l'Etat
L'article 81-4 de la Constitution dispose que "
toute autre
loi (1(
*
)) comportant des dépenses nouvelles ou
accrues doit préciser les moyens d'y faire face
".
En application de cette disposition, le gouvernement s'est longtemps
borné à indiquer le montant total des dépenses et les
moyens permettant d'y faire face sans préciser comment le chiffrage
était réalisé.
Depuis 1988, le Parlement dispose d'une meilleure information. En effet,
l'article 7 de la
loi n° 362/1988
a imposé au
gouvernement de joindre un
rapport technique
à ses projets de loi
ou à ses amendements comportant des dépenses nouvelles ou en
augmentation. Le contenu de ces rapports techniques, est précisé
par la loi. Ils doivent fournir au Parlement les données et les
méthodes utilisées pour le chiffrage, leurs sources et tout autre
élément utile pour son contrôle
b) Les règlements des assemblées
Les
règlements des assemblées ont été modifiés
pour permettre l'application de la loi 362/1988.
Ainsi l'article 76 bis du règlement du Sénat énonce :
" 1. Les commissions permanentes compétentes ne peuvent
être saisies des projets de loi d'initiative gouvernementale,
d'initiative régionale ou du CNEL (2(
*
)) qui ont pour
conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique, et qui ne sont pas
accompagnés du rapport technique conforme aux prescriptions de la loi et
chiffrant les charges relatives à chaque disposition et les couvertures
correspondantes.
" 2. Les amendements d'initiative gouvernementale qui ont pour
conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la
création ou l'aggravation d'une charge publique, et qui ne sont pas
accompagnés du rapport technique rédigé dans les
conditions prévues à l'alinéa 1er, ne peuvent être
proposés.
" 3. Les commissions compétentes pour la matière et, en tout
cas, la 5ème Commission permanente peuvent demander au gouvernement le
rapport visé à l'alinéa 1er pour les projets ou
propositions de loi d'initiative populaire ou parlementaire ainsi que pour les
amendements d'initiative parlementaire soumis à leur examen, en vue
d'effectuer la vérification technique du chiffrage des charges qu'ils
entraînent. Le rapport sur les projets ou propositions de loi doit
être transmis par le gouvernement dans un délai de trente jours
suivant la demande.
" 4. Lorsque le tiers au moins des membres des commissions
compétentes pour la matière en font la demande par écrit,
le Président du Sénat, conformément aux dispositions de la
législation en vigueur, demande au Président de la Cour des
comptes ses appréciations sur les conséquences financières
qu'entraîneraient la conversion de décrets-lois ou la promulgation
de décrets législatifs. Pour les décrets-lois, la demande
ne peut être présentée au-delà du cinquième
jour qui suit le renvoi du projet de loi de conversion à la commission
compétente."
Au Sénat, la 5ème commission est la commission de la
programmation économique et du budget
.
Lorsque la commission n'est pas d'accord avec le chiffrage gouvernemental,
c'est l'assemblée qui tranche en application de l'article 102 bis du
règlement
: " Sur les amendements, les articles, les projets ou
propositions de loi qui ont pour conséquence, soit la création ou
l'aggravation d'une charge publique, soit la diminution d'une ressource
publique et pour lesquels la 5ème Commission permanente a émis un
avis contraire en motivant son opposition par le manque de couverture
financière prescrite par l'article 81, dernier alinéa, de la
Constitution, la délibération est prise par un scrutin
public ".
La Chambre des députés a inclus dans son règlement des
dispositions équivalentes qui concerne la commission dite du budget, du
trésor et de la programmation.
c) Le service du budget des assemblées
Pour
être en mesure d'évaluer les rapports techniques du gouvernement,
chacune des deux assemblées s'est dotée d'un
service du
budget
indépendant du service des études. Le vade-mecum des
sénateurs décrit ainsi les attributions du service du budget, qui
par ailleurs est compétent pour tout ce qui concerne les lois de
finances : "
réunir et classer les éléments de
documentation afin de vérifier le chiffrage des conséquences
financières des textes législatifs, tout en maintenant des
relations avec le ministère du trésor et avec les autres
administrations et entités publiques ainsi qu'avec les organismes de
recherche économique et financière (...)
".
Au Sénat, le service du budget se compose de deux divisions :
- l'une est chargée de recueillir et de classer la documentation
relative aux textes pour lesquels la vérification du chiffrage des
effets financiers s'impose ;
- l'autre vérifie les chiffrages gouvernementaux sur la base des
éléments fournis par la première.
Ceci se traduit concrètement par la rédaction et la publication
de plusieurs catégories de documents :
- notes de lecture contenant des "
analyses et confrontations des
méthodes, des données et des techniques de chiffrage des
dépenses publiques contenues dans les projets de loi pour lesquels le
gouvernement a préparé des rapports techniques
" ;
- documents de base constitués par des études portant sur des
points particuliers de comptabilité ou de finances publiques et
réalisés à l'occasion de l'examen des documents financiers
de l'Etat ;
- éléments de documentation consistant en analyses de
thèmes précis de finances publiques.
En moyenne, le service du budget du Sénat produit environ 25 de ces
documents par an.
*
* *
Parallèlement à l'obligation qu'impose au gouvernement la loi 362/1988, une autre loi de 1988 permet aux présidents des assemblées parlementaires ou des commissions compétentes de demander à la Cour des comptes que cette dernière transmette au Parlement ses évaluations sur les conséquences financières découlant de la conversion en loi d'un décret-loi ou de la promulgation d'un décret législatif pris par le gouvernement sur délégation du Parlement.
2) Les requêtes au Conseil national de l'économie et du travail
L'article 49 du règlement du Sénat prévoit la
possibilité pour les commissions de saisir le Conseil national de
l'Economie et du Travail :
"
1. Les commissions ont la faculté de s'adresser au
Président du Sénat pour qu'il invite le CNEL (Conseil national de
l'économie et du travail) à donner son avis sur des questions
dont elles sont saisies, lorsque ces questions comportent des orientations de
politique économique, financière et sociale ou qu'elles
relèvent, de toute façon, du domaine de l'économie et du
travail. Le Président se charge de transmettre cette requête au
Président du CNEL, en fixant un terme pour la présentation de
l'avis. Si ce terme excède le délai qui a été
imparti à la Commission pour faire rapport sur la question, le
Président soumet cette question à l'Assemblée en vue d'un
sursis aux termes de l'article 44, alinéa 3.
2. L'avis du CNEL est imprimé et publié en annexe au rapport de
la commission ou, dans le cas d'un projet ou d'une proposition de loi
renvoyés pour une procédure de délibération, en
annexe au projet ou à la proposition de loi.
3. Avec l'assentiment du Président du Sénat et d'un commun accord
avec le Président du CNEL, les commissions peuvent inviter aux
séances prévues par l'article 48 les membres des commissions ou
des comités au CNEL compétents pour la matière.
4. Les présidents des commissions ou, sur leur désignation, les
vice-présidents, chargés de cette tâche par leurs
commissions respectives, peuvent prendre part aux séances du Conseil
national de l'économie et du travail ainsi que des commissions de
celui-ci.
5. Les commissions peuvent s'adresser au Président du Sénat pour
qu'il invite le CNEL à effectuer des études et des enquêtes
sur des sujets auxquels elles s'intéressent, lorsqu'il s'agit de
matières entrant dans la sphère de compétence du CNEL. Les
résultats de ces études et de ces enquêtes sont
publiés dès leur obtention.
6. Sont également publiées dans des imprimés
appropriés les observations et les suggestions que le CNEL pourrait
avoir envoyées sur des projets ou des propositions de loi à
l'examen du Sénat."
II - L'EVALUATION RETROSPECTIVE
Aucun
dispositif spécifique n'a été mis en place pour permettre
au Parlement d'évaluer les effets des politiques publiques
engagées, mais les assemblées peuvent utiliser la capacité
d'expertise de la
Cour des comptes
.
Ainsi, les règlements des assemblées prévoient que des
enquêtes particulières peuvent être effectuées par la
Cour des comptes sur des sujets donnés à la demande du Parlement.
En pratique, les assemblées utilisent assez régulièrement
cette possibilité.
De plus, l'article 7 de la loi 362/1988 a prévu l'obligation pour la
Cour de transmettre tous les quatre mois au Parlement un rapport sur la
couverture financière des lois dans la période venant de
s'écouler et sur les techniques utilisées pour en mesurer les
coûts.
Ceci constitue la conséquence logique des liens
privilégiés que la Constitution établit entre la Cour et
le Parlement. A l'article 100-2, elle énonce en effet : la Cour des
comptes "
communique directement aux Chambres le résultat
des vérifications effectuées
. "
ROYAUME-UNI
|
La Commission parlementaire de contrôle des comptes publics , initialement chargée de l'examen de la régularité des comptes, s'est, au cours des dernières années, essentiellement occupée d'évaluer les politiques publiques. Elle travaille en étroite symbiose avec le National Audit Office , organe indépendant doté d'un personnel nombreux et qualifié, créé en 1983 par la loi sur la vérification des comptes publics. |
I - L'EVALUATION PROSPECTIVE
La
bibliothèque de la Chambre des communes comprend une section dite de
" la politique économique et des statistiques " qui
réalise des études économiques à la demande des
élus. Elle peut également leur fournir le résultat de
simulations économiques
.
Bien que, depuis plusieurs années, elle enregistre peu de demandes dans
ce domaine, elle escompte une relance de cette activité car elle est
désormais en mesure de donner des résultats sectoriels ou
géographiques. Auparavant, elle ne pouvait donner que des
résultats globaux. Toutes les simulations sont réalisées
à l'aide de modèles développés par des
organismes de recherche extérieurs
avec lesquels la Chambre des
communes a conclu des conventions.
II - L'EVALUATION RETROSPECTIVE
La commission parlementaire de contrôle des comptes publics travaille en étroite collaboration avec l'organe équivalent de notre Cour des comptes , le National Audit Office .
1) Les commissions parlementaires chargées du contrôle de l'action gouvernementale
Contrairement aux
standing committees
, commissions
chargées de l'examen des textes législatifs avant leur passage en
séance publique, les 41
select committees
sont compétents
pour contrôler l'action du gouvernement. Ils ont tous la
possibilité de recruter des
experts
pour les conseiller.
Parmi les select committees, si la plupart ont des attributions qui
correspondent exactement à celles des différents
départements ministériels, les autres ont des attributions plus
ou moins transversales et contrôlent précisément certains
aspects de l'action gouvernementale. C'est le cas de la commission de
contrôle des comptes publics.
2) La commission de contrôle des comptes publics
Créée en 1861, la commission de contrôle des
comptes publics (
Public Accounts Committee : PAC
) se compose de 15
membres nommés pour la durée d'une législature. Sa
composition politique reflète celle de la Chambre des communes, mais
elle est traditionnellement présidée par un député
expérimenté de l'opposition, souvent par un ancien ministre du
Trésor.
Après la commission des immunités, la commission de
contrôle des comptes publics est la plus ancienne commission de la
Chambre des communes.
La commission, qui ne peut se réunir que les semaines où le
Parlement siège, tient ses réunions deux fois par semaine,
c'est-à-dire à peu près 45 fois par an. Chacune d'elles
dure environ deux heures et demie.
Le règlement de la Chambre des communes a chargé la commission de
contrôle des comptes publics de "
l'examen des comptes en mettant
en évidence l'affectation des crédits votés par le
Parlement aux dépenses publiques (...)
" et l'a dotée
d'un pouvoir de contrôle sur pièces et sur place.
Au cours des dernières années, la commission de contrôle
des comptes publics a essentiellement procédé à des
études d'évaluation, vérifiant l'efficacité et la
rentabilité de l'administration ainsi que les contrôles que cette
dernière exerce sur ses propres dépenses.
Elle publie chaque année une cinquantaine de rapports (63 en 1992-1993,
50 en 1993-1994) sur les sujets les plus variés (fraude à la
T.V.A., administration des prêts aux étudiants, accidents du
travail...)
Comme tous les
select committees
, la commission de contrôle des
comptes publics peut procéder aux auditions qu'elle estime
nécessaire. L'interdiction qu'ont les fonctionnaires de témoigner
sur les processus décisionnels internes de l'administration ne
s'applique pas devant la commission de contrôle des comptes publics.
La commission dispose d'un personnel réduit : seuls trois fonctionnaires
de la Chambre des communes (dont une secrétaire) sont mis à sa
disposition. En revanche, elle bénéficie des travaux du
National Audit Office
(N.A.O.), l'instance supérieure de
contrôle du bon emploi des fonds publics, créé par la loi
de 1983 sur la vérification des comptes publics. Cette loi se donne
d'ailleurs pour objet
" le renforcement du contrôle parlementaire
et de la surveillance de la dépense publique
. "
3) Les relations entre le National Audit Office et la commission de contrôle des comptes publics
Le
N.A.O.
emploie presque 1 000 personnes, surtout des experts-comptables.
Son budget est arrêté par le Parlement. Le N.A.O. est
installé à proximité immédiate de la Chambre des
communes. Il ne reçoit pas d'instructions de la Chambre des communes.
C'est son responsable, le " contrôleur et auditeur
général " (
Comptroller and Auditor General
:
C&AG), nommé par la Reine sur proposition de la Chambre des communes
et considéré, aux termes de la loi de 1983, comme appartenant au
personnel de la Chambre des communes, qui choisit lui-même les sujets de
recherche et décide seul du contenu des rapports. Cependant, dans les
faits, il se met d'accord avec la commission de contrôle des comptes
publics.
Le N.A.O.
et la commission travaillent en étroite symbiose, le
premier apportant sa capacité d'expertise et la seconde son
autorité morale. Le N.A.O.
apprécie que ses critiques
soient reprises dans les rapports de la commission de contrôle des
comptes publics.
Comme l'indiquait un ancien président de la commission :
"
l'efficacité du C&AG dépend largement du fait que
ses rapports sont examinés et suivis par la commission ;
l'efficacité de la commission dépend du fait qu'elle dispose de
ces rapports comme points de départ
. "
En effet, le N.A.O. établit entre 30 et 40 rapports par an sur le
coût et le rendement des services publics. Chacun de ces rapports est
présenté à la commission qui l'utilise pour auditionner
les responsables du ministère ou de l'organisme contrôlé.
Les commissaires disposent du rapport publié. De plus, le N.A.O.
prépare, pour le président, un résumé du rapport et
une liste de questions à poser. Le C&AG, ou son adjoint, assiste
à chaque réunion en tant que conseiller technique.
L'équipe du N.A.O. qui a rédigé le rapport est
également présente pour assister le C&AG.
Le lendemain de la réunion, le C&AG dresse le bilan de la
réunion avec l'équipe responsable de l'étude. Ceci permet
de définir le contenu du rapport de la commission de contrôle des
comptes publics, que le N.A.O. rédige. Ce rapport, qui reprend les
principaux points du rapport du N.A.O. en les complétant par les
informations données en séance par les représentants de
l'administration et contient des recommandations de réforme, est
publié 3 à 4 mois après la réunion.
Le gouvernement répond à ces recommandations dans les
" notes du Trésor " (
treasury minutes
) en soulignant
les améliorations acceptées ou mises en oeuvre. Lorsque la note
conteste les recommandations de la commission de contrôle des comptes
publics, celle-ci peut poursuivre ses investigations et réaliser un
nouveau rapport. En pratique, ceci arrive rarement. Au contraire, le
gouvernement accepte la plupart des recommandations parlementaires. Ainsi, en
1989-1990, le gouvernement a accepté 192 des 200 recommandations,
elles-mêmes fondées sur les suggestions faites par le N.A.O. dans
une trentaine de rapports.
SUEDE
|
Tous les
Parlements nordiques ont leurs
réviseurs du budget
,
chargés du contrôle de l'exécution du budget.
|
L'article 7 du chapitre 12 de la Constitution dispose : "
Le
Riksdag désignera dans son sein six réviseurs chargés de
contrôler les activités de l'Etat et pourra étendre ce
contrôle à d'autres activités. Il émettra des
instructions à leur attention.
Ces réviseurs pourront, conformément aux dispositions de la loi,
requérir les actes, les renseignements et les avis nécessaires
à l'exercice de leur contrôle.
"
Les réviseurs sont actuellement 14 (avec autant de suppléants).
Ils sont désignés proportionnellement à l'importance des
groupes politiques.
Dans les faits, ils constituent une
agence du Parlement
car, bien que
conservant formellement leur statut de députés, ils se consacrent
entièrement à leur fonction de contrôle.
Les modalités d'exercice de leur contrôle ont été
précisées par une loi qui leur donne le droit de surveiller
l'ensemble de l'activité des services étatiques
, à
l'exception du gouvernement et des ministères. En effet, la Constitution
distingue les fonctions gouvernementales, qui sont attribuées au
gouvernement et aux ministères, des fonctions purement exécutives
relevant des agences administratives. Les fonctions gouvernementales sont
contrôlées par la commission de la constitution.
Depuis 1987, les réviseurs peuvent aussi étendre leurs
investigations aux entreprises publiques ainsi qu'aux sociétés
privées et aux particuliers qui bénéficient d'une aide
financière de l'Etat.
A l'origine, les réviseurs examinaient surtout la
régularité des comptes. Désormais, ils se livrent à
de véritables études d'évaluation puisqu'ils cherchent
avant tout à savoir :
- si les autorités exécutent les lois de manière efficace ;
- si les services administratifs ont un rendement satisfaisant ;
- si les moyens financiers alloués sont affectés
conformément aux objectifs arrêtés par le Parlement ;
- si les mesures prises par l'administration permettent d'atteindre les buts
fixés par les lois votées par le Parlement.
Une loi de 1974 accorde aux réviseurs la possibilité
d'accéder sans limites aux documents officiels, d'entreprendre des
inspections sur place et de procéder aux auditions qu'ils estiment
nécessaires.
Les réviseurs entreprennent des études de grande ampleur qui sont
planifiées longtemps à l'avance. Ils ne cherchent pas à
donner à leurs travaux un grand retentissement médiatique.
Ils réalisent
une dizaine d'études chaque année
.
Les dernières ont porté sur le système d'assurances
sociales, les abris contre les raids aériens, l'inspection dans
plusieurs services publics, la criminalité en col blanc, la
privatisation de la société Celsius, les mesures de
développement régional...
Les réviseurs emploient 20 personnes. Ils peuvent également
recourir à des experts extérieurs.
*
* *
Une commission gouvernementale devrait être prochainement créée pour examiner l'organisation du système de contrôle. Ceci résulte d'une demande du Riksdag, qui par ailleurs a décidé qu'à l'avenir, ses commissions devraient davantage mettre l'accent sur l'évaluation.
SUISSE
|
L'évaluation des politiques publiques a fait l'objet de
réflexions très approfondies : à l'automne 1987, le
Département fédéral de la justice et de la police a
institué le
groupe de travail interministériel AGEVAL
,
chargé de proposer les mesures nécessaires pour renforcer
l'évaluation prospective et rétrospective des effets de la
législation.
|
I - L'EVALUATION PROSPECTIVE
Les
messages et rapports présentés par le Conseil
fédéral
constituent le seul élément
d'évaluation prospective dont dispose le Parlement.
L'article 43-3
de
la loi sur les rapports entre les Conseils
prévoit la fourniture obligatoire au Parlement de certains
renseignements :
"
1.
Pour chaque projet qu'il soumet à l'Assemblée
fédérale, le Conseil fédéral expliquera la relation
existant avec les grandes lignes de la politique gouvernementale et le plan
financier (...)
2. (...)
3. Dans ses messages et ses rapports, il indiquera :
a) Les conséquences financières et les effets sur l'état
du personnel qu'aura pour la Confédération l'application des
règles et mesures proposées, en particulier la manière
dont les frais seront couverts et l'influence qu'ils exerceront sur la
planification financière ;
b) Les frais qui s'ensuivront pour les cantons et les communes ;
c) Les conséquences qui en résulteront pour l'économie ;
d) Dans la mesure du possible, la relation entre l'utilité des
règles et mesures proposées, et les frais causés pour leur
application ; (...) "
L'information ainsi fournie concerne donc les charges financières
nouvelles et les effets prévisibles sur l'économie.
Les exigences posées par la loi ont été
précisées en 1988 par le
" schéma pour
l'établissement de messages du Conseil fédéral à
l'Assemblée fédérale
" : non seulement les
différents points de l'article 43-3 de la loi sur les rapports entre les
conseils font l'objet d'un commentaire détaillé mais il est
également précisé que, indépendamment des
conséquences financières et des effets en matière de
personnel, les messages doivent "
mentionner brièvement, dans un
chapitre spécial, d'autres effets que pourrait avoir un projet, à
moins que ce point n'ait déjà été traité
auparavant dans le message. Dans la partie générale de celui-ci,
il est de règle de préciser les effets souhaités,
c'est-à-dire les objectifs que les mesures proposées visent ou
les résultats qu'elles cherchent à obtenir. On peut en tout cas
s'y référer. Cependant, il faudrait également souligner
les effets accessoires éventuels (souhaités ou non
souhaités, dans le domaine voulu ou hors de celui-ci), ainsi que les
conséquences lointaines des mesures.
Il convient notamment de préciser les effets qui paraissent importants
sur les plans sociologique, social, économique et écologique,
ainsi que du point de vue de l'aménagement du territoire et de la
politique régionale. Il s'agit aussi de mentionner les
conséquences importantes pour les relations internationales entretenues
par la Suisse. Sur le plan économique, les répercussions peuvent
être importantes pour la situation des entreprises, surtout petites et
moyennes.
Il faut de plus indiquer les bases sur lesquelles s'appuient les
déclarations concernant les effets probables des mesures
(expérience de l'administration, audition d'experts, enquêtes
fondées sur des méthodes scientifiques, etc ...).
"
Dans les faits, on reproche l'
absence de rigueur
de l'évaluation
fédérale : l'AGEVAL qui, pendant sa mission, a analysé
plusieurs messages du Conseil fédéral a conclu que les exigences
sont respectées formellement, mais beaucoup moins en ce qui concerne
leur contenu.
En outre, l'obligation d'évaluation ne vaut que pour les projets de lois
et d'arrêtés fédéraux. Elle ne concerne pas les
projets normatifs de rang inférieur parmi lesquels les ordonnances,
qu'il s'agisse des ordonnances d'exécution ou des ordonnances prises en
vertu d'une délégation législative.
II - L'EVALUATION RETROSPECTIVE
Elle
est réalisée par l'organe parlementaire de contrôle de
l'administration
(O.P.C.A.)
créé par
la loi
fédérale du 22 juin 1990, en vigueur depuis le 1er octobre 1990,
et qui a modifié
la loi sur les rapports entre les conseils
.
L'O.P.C.A. a été créé à la suite d'une
initiative des commissions de gestion des deux assemblées. Elles avaient
d'ailleurs envisagé la constitution d'un organe commun au Parlement et
au Conseil fédéral, mais le gouvernement a estimé, dans
l'avis qu'il a rendu sur l'initiative parlementaire, que la distinction des
fonctions exécutives et législatives s'opposait à la
création d'un organe commun.
Aux termes de la loi, l'organe parlementaire de contrôle de
l'administration est un auxiliaire des commissions de gestion
(3(
*
))
des deux chambres, elles-mêmes chargées
" d'examiner les rapports de gestion du Conseil fédéral,
des entreprises et établissements de la Confédération et
des tribunaux fédéraux, ainsi que d'examiner et de surveiller
l'activité de
l'administration fédérale et des
organes judiciaires ".
L'O.P.C.A. " examine, sur mandat particulier des commissions de gestion,
les tâches de l'administration, leur accomplissement et les effets
découlant de l'activité des autorités et de
l'administration. Ce contrôle s'exerce selon les critères de la
légalité, de l'opportunité, du rendement et de
l'efficacité.
"
Le terme choisi " mandat particulier " exclut toute autorisation
générale de procéder à des contrôles.
L'O.P.C.A. travaille donc dans le cadre d'un programme annuel approuvé
ou sur demandes particulières.
L'O.P.C.A. décrit ainsi lui-même ses attributions :
"
réaliser des évaluations au sujet :
- des interactions entre le Parlement et le Gouvernement, y compris son
administration,
- de la mise en oeuvre de programmes administratifs,
- du rendement et de l'efficacité de l'organisation, ainsi que des
moyens engagés,
- des effets des activités étatiques sur la
société. "
L'O.P.C.A. a les mêmes pouvoirs de contrôle que les commissions de
gestion et peut donc exiger la remise des documents qu'il estime
nécessaires à l'accomplissement de sa mission.
Opérationnel depuis le milieu de l'année 1991, l'O.P.C.A. est
administrativement rattaché au secrétariat des commissions de
gestion. Il emploie 5 personnes. Il dispose d'un budget annuel variant entre
200.000 CHF
(4(
*
))
et 300.000 CHF.
L'O.P.C.A. peut recourir à des experts externes. Différents modes
de collaboration sont possibles, depuis la simple consultation orale
jusqu'à l'élaboration complète d'une expertise qui
constitue la base du jugement de l'O.P.C.A.
L'O.P.C.A. établit des rapports " scientifiques "
destinés aux commissions de gestion. Ces dernières adressent
ensuite des rapports politiques au Conseil fédéral.
Depuis sa création, l'O.P.C.A. a publié 3 rapports :
- sur les mesures transversales susceptibles d'améliorer
l'efficacité de l'administration fédérale en octobre 1993,
- sur l'évaluation de la coordination des politiques de la
Confédération ayant des effets régionaux en mars 1994,
- sur l'évaluation de la réglementation extra-parlementaire en
matière de prévoyance professionnelle en octobre 1994.
ETATS-UNIS
|
Le
Congrès des Etats-Unis dispose de
plusieurs agences
dotées
de moyens techniques très développés et d'un personnel
extrêmement qualifié.
|
Il n'a pas été possible de distinguer, comme pour les autres pays, l'évaluation prospective de l'évaluation rétrospective compte tenu des attributions des deux agences. En effet, si le General Accounting Office intervient essentiellement en matière d'évaluation rétrospective, le Congressional Budget Office intervient aussi bien avant qu'après la prise de décision par le Congrès.
I - LE GENERAL ACCOUNTING OFFICE
Créé en 1921 par le
Budget and Accounting Act
,
loi destinée à accroître les pouvoirs budgétaires du
Président des Etats-Unis, notamment par la création du Bureau du
budget, devenu en 1970
Office of Management and Budget
, le
General
Accounting Office
(G.A.O.) constituait à l'origine un moyen de
contrebalancer les pouvoirs accrus de l'exécutif.
Le
General Accounting Office
est un
organe indépendant
,
dirigé par le "
contrôleur
général
" (
Comptroller general
) des Etats-Unis
qui est
nommé pour 15 ans
par le Président des Etats-Unis.
La liste des candidats au poste est établie par le Congrès et le
Sénat doit confirmer la nomination. Le personnel du
General
Accounting Office
est recruté uniquement sur la base de ses
compétences professionnelles
. Sa gestion est assurée par
le
General Accounting Office
lui-même, indépendamment de
l'exécutif.
Jusqu'au milieu des années 40, le
General Accounting Office
s'est
essentiellement occupé de vérifier la régularité
des comptes en examinant les pièces comptables.
La charge de travail croissante a incité le
General Accounting Office
à modifier ses méthodes de travail à partir du
début des années 50. Il met désormais l'accent sur les
études d'évaluation
, s'efforçant de confronter le
coût des programmes fédéraux à leur qualité
et à leur efficacité et de répondre aux questions
suivantes :
- les programmes du gouvernement sont-ils réalisés en application
des lois et des règlements ? Les données fournies au
Congrès à propos de ces programmes sont-elles exactes ?
- est-il possible de supprimer les gaspillages ?
- les fonds publics sont-ils dépensés en toute
légalité et leur comptabilité est-elle exacte ?
- les programmes correspondent-ils aux objectifs qui leur ont été
assignés ?
- peut-on les réaliser à des coûts moindres ?
Pour cela, il dispose d'un personnel nombreux et qualifié
: environ
5 000 personnes
spécialisées dans différents
domaines (comptabilité, droit, économie, gestion, informatique
...)
Le
General Accounting Office
peut également faire appel à
des
experts extérieurs
en cas de besoin.
Les deux tiers du personnel du
General Accounting Office
travaillent
à Washington et les autres sur tout le territoire des Etats-Unis, dans
des bureaux régionaux et dans des bureaux installés dans
certaines administrations, ainsi qu'à l'étranger.
Tous les domaines d'activité de l'administration fédérale
sont susceptibles de faire l'objet d'études du
General Accounting
Office.
Toutes les pièces dont dispose l'administration doivent
être fournies à ses enquêteurs sur demande. Font exception
les activités de la C.I.A. et certaines fonctions du FED.
Le
General Accounting Office
est organisé en
secteurs de
recherche
(
issue areas
), au nombre d'une trentaine,
spécialisés par thème (transports, éducation,
santé publique...). Chaque secteur établit un plan de travail
annuel qui est régulièrement mis à jour en fonction des
besoins du Congrès.
Les secteurs sont eux-mêmes regroupés en sept divisions.
Les rapports du
General Accounting Office,
environ 1 000 chaque
année, sont le plus souvent rendus publics et sont en
général adressés au Congrès. Ils peuvent contenir
des recommandations destinées aux agences de l'exécutif. Ces
dernières doivent répondre devant le Congrès. Dans les
faits, plus des trois quarts des recommandations sont mises en oeuvre dans un
délai de moins de 4 ans.
En outre, le
General Accounting Office
est amené à
témoigner plusieurs centaines de fois par an devant les commissions du
Congrès.
II - LE CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE
Le
Congressional Budget Office
(C.B.O.)
est né, en 1974, de
l'établissement de la nouvelle procédure budgétaire qui a
permis de rendre plus effectif le pouvoir budgétaire du Congrès.
Sa création a coïncidé avec celle des commissions du budget
de chaque assemblée.
Le
Congressionnal Budget Office
est présidé par un
directeur nommé pour 4 ans conjointement par les présidents des
deux assemblées sur proposition des présidents des commissions du
budget des deux assemblées. Il peut être démis de ses
fonctions par résolution de l'une ou l'autre des assemblées. Le
directeur nomme un directeur-adjoint chargé de l'assister et de le
suppléer. Le personnel du
Congressionnal Budget Office
,
recruté librement par le directeur a le même statut que les
employés de la Chambre des Représentants. Le
Congressionnal
Budget Office
emploie actuellement plus de 200 personnes.
Le
Congressionnal Budget Office
permet en effet au Congrès de
vérifier les évaluations économiques et budgétaires
présentées par le gouvernement et d'adopter toutes les
décisions influant sur le budget, en connaissance de cause.
Progressivement, le
Congressionnal Budget Office
s'est par ailleurs
orienté vers un véritable contrôle de l'évolution
des dépenses publiques.
Parmi ses activités figurent notamment :
- la réalisation, deux fois par an, de prévisions
économiques et d'analyse des tendances de l'économie et des
différentes politiques fiscales envisageables ;
- la vérification de l'adéquation entre les décisions
budgétaires du Congrès et les objectifs budgétaires
déjà fixés par résolution ;
- l'estimation sur cinq ans du coût budgétaire des dispositions de
chaque proposition de loi ou proposition de résolution transmise aux
commissions ;
- l'évaluation sur cinq ans de l'évolution des recettes et
dépenses fédérales à législation et
politique constantes ;
- l'élaboration d'un rapport annuel sur les différentes options
budgétaires prioritaires ;
- l'assistance aux commissions, et en priorité à celles du
budget, et la réalisation d'études à leur demande ;
- l'évaluation des politiques publiques affectant le budget
fédéral.
Le
Congressionnal Budget Office
comprend six sections principales :
- analyses budgétaires,
- analyses macro-économiques,
- analyses fiscales,
- ressources nationales et commerciales,
- ressources humaines et santé,
- sécurité nationale et affaires internationales.
Dans le cadre des missions de l'Office, le directeur peut s'assurer les
services d'experts ou de consultants pour une durée maximale d'un an et
requérir tous documents des différents ministères, agences
ou établissements gouvernementaux ou d'autres agences du Congrès,
et notamment du
General Accounting Office
.
(1)
Les alinéas précédents traitent du budget et de la loi
de règlement.
(2)
Conseil national de l'Economie et du Travail, le CNEL est un organe
consultatif comparable au Conseil économique et social français.
Il a été institué par l'article 88 de la Constitution.
(3)
Les commissions de gestion font partie des commissions de
contrôle. Il existe par ailleurs des commissions législatives pour
l'examen des projets de textes législatifs.
(4)
Actuellement, un franc suisse vaut environ 4,20 FRF.