LA PARTICIPATION DES CHAMBRES HAUTES A L'ELABORATION DE LA LOI
SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES (Octobre 2001)
Disponible
au format Acrobat ( 190 Ko )
Table des matières
- NOTE DE SYNTHÈSE
- ALLEMAGNE
- AUTRICHE
- BELGIQUE
- ESPAGNE
- FRANCE
- ITALIE
- LUXEMBOURG
- PAYS-BAS
- POLOGNE
- ROUMANIE
- SLOVÉNIE
- SUISSE
- RÉPUBLIQUE TCHÈQUE
NOTE DE SYNTHÈSE
Dans la
perspective de la prochaine réunion de l'Association des Sénats
d'Europe à Bruxelles le 13 novembre 2001, il a paru intéressant
d'examiner la participation des chambres hautes à l'élaboration
de la loi.
Pour chacun des treize pays membres de l'association (l'Allemagne,
l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la France, l'Italie, le Luxembourg, les
Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie, la Suisse et la
République tchèque), on a donc décrit dans quelle mesure
la chambre haute participait à la procédure législative
ordinaire. Le cas échéant, on a également analysé
la participation de la chambre haute aux procédures législatives
spéciales, généralement applicables à l'adoption
des lois constitutionnelles, des lois de finances et des lois de ratification
des traités.
Les procédures législatives
spéciales n'ont été présentées que dans la
mesure où elles s'appliquaient dans les chambres hautes. Ainsi, le fait
que l'adoption d'une loi organique requiert, en Espagne, la majorité
absolue au Congrès des députés n'a pas été
évoqué.
La terminologie française a été utilisée. Ainsi, on
a qualifié de « projets » les textes
déposés par le gouvernement et de
« propositions » ceux qui émanent des parlementaires.
L'examen des compétences législatives des chambres hautes permet
de distinguer quatre groupes de pays :
- ceux où la chambre haute dispose exactement des mêmes
prérogatives que la chambre basse ;
- ceux où la chambre haute peut amender les textes en discussion,
mais où la chambre basse peut statuer définitivement ;
- ceux où la chambre haute examine, sans pouvoir les amender, les
textes adoptés par la chambre basse et où elle peut leur opposer
un veto, définitif ou seulement suspensif ;
- ceux où la chambre haute ne dispose que de pouvoirs consultatifs.
1) La chambre haute dispose exactement des mêmes prérogatives
que la chambre basse en Italie, en Roumanie, en Suisse et, pour certaines
matières, en Belgique
En Italie, en Roumanie et en Suisse, les deux assemblées disposent
exactement des mêmes compétences
: elles partagent le
droit d'initiative et le droit d'amendement, et aucun texte ne peut être
adopté définitivement sans l'accord des deux assemblées.
Cependant, si, en Italie, la navette peut se prolonger indéfiniment
jusqu'à ce que les deux assemblées aient adopté des textes
strictement identiques, il existe des mécanismes de conciliation en
Roumanie et en Suisse :
- commission mixte paritaire en Roumanie, puis, en cas d'échec de
celle-ci ou de rejet par l'une des deux assemblées des propositions de
la commission paritaire, réunion des deux assemblées en
séance commune, les députés étant plus nombreux que
les sénateurs ;
- commission mixte paritaire en Suisse, au demeurant rarement
convoquée.
En Belgique,
pour certaines matières particulièrement
importantes
(révisions constitutionnelles, institutions,
organisation des tribunaux, ratification des traités), la Constitution
du 17 février 1994 attribue exactement les
mêmes pouvoirs au
Sénat et à la Chambre des représentants
, et la
procédure législative se poursuit aussi longtemps que les deux
assemblées ne sont pas parvenues à adopter un texte identique.
2) En Espagne, en France, en Pologne, en République tchèque,
ainsi qu'en Belgique pour la plupart des matières, la chambre haute
intervient à tous les stades de la procédure législative,
mais son opposition peut le plus souvent être surmontée par la
chambre basse
Dans ces cinq pays, où la chambre basse peut statuer
définitivement en cas de désaccord avec la chambre haute, il est
fréquent que la chambre haute ne dispose pas des mêmes
prérogatives que la chambre basse dans l'ensemble de la procédure
législative.
•
Le Sénat dispose du
droit d'initiative
dans
ces cinq pays. Toutefois, en Pologne et en République tchèque, ce
droit appartient à l'assemblée dans son ensemble, et une
proposition de loi d'origine sénatoriale n'existe que si le Sénat
le décide à l'issue d'une procédure
ad hoc
, qui se
termine par la transmission du texte pour première lecture à la
chambre basse.
•
La procédure législative proprement dite commence
le plus souvent à la chambre
basse
. En Pologne et en
République tchèque, la procédure législative
commence nécessairement à la chambre basse. Il en va de
même en Belgique pour les projets de loi, dans la mesure où ils
touchent des matières qui ne relèvent pas de la procédure
« bicamérale obligatoire », analysée plus
haut. En Espagne, le processus législatif ne commence au Sénat
que pour certaines catégories de projets de loi concernant
particulièrement les communautés autonomes. En France, elle peut,
sauf cas particulier, comme celui de l'examen du projet de loi de finances,
commencer au Sénat ; toutefois, en pratique, le gouvernement a
tendance à déposer les projets de loi les plus importants
à l'Assemblée nationale plutôt qu'au Sénat.
•
Le Sénat délibère sur presque tous les
textes.
En effet, si le Sénat belge n'est pas saisi des quelques
matières relevant de la procédure
« monocamérale » et donc de la seule
compétence de la Chambre des représentants et si le Sénat
tchèque n'examine pas les projets de loi de finances, les Sénats
espagnol, français et polonais sont saisis de tous les textes. Il
convient également d'ajouter que, pour les matières qui ne
relèvent pas de la procédure « bicamérale
obligatoire », la compétence du Sénat belge n'est
qu'optionnelle, puisque l'examen des textes transmis par la Chambre des
représentants n'a lieu que si quinze sénateurs le demandent dans
les quinze jours suivant la transmission.
•
Le Sénat dispose du même droit d'amendement que la
chambre basse.
Toutefois, il est, sauf en France, enfermé dans des
délais constitutionnels pour
l'examen
des textes
adoptés par la chambre basse.
•
Enfin, différents mécanismes permettent à
la chambre
basse de statuer définitivement. La
prééminence de la chambre basse n'est cependant pas
absolue : l'accord de la chambre haute est partout nécessaire pour
les révisions constitutionnelles. Il l'est également en Espagne,
en France et en République tchèque pour certains sujets
touchant
particulièrement le Sénat
(
« lois établissant les principes nécessaires
à l'harmonisation des dispositions normatives des communautés
autonomes »
en Espagne ; lois organiques relatives au
Sénat en France ; loi électorale, loi sur les relations
entre les deux assemblées et loi portant règlement du
Sénat en République tchèque).
3) En Allemagne, en Autriche et aux Pays-Bas, la chambre haute ne peut pas
amender les textes en discussion, mais elle peut leur opposer un veto suspensif
ou définitif
Dans ces trois pays, la chambre haute ne dispose pas du même
droit
d'initiative
que la chambre basse. Elle ne le possède pas du tout
aux Pays-Bas. En Allemagne et en Autriche, le droit d'initiative n'appartient
pas aux membres du Bundesrat, mais à l'assemblée dans son
ensemble, après un vote à la majorité. Cependant, en
Autriche, une proposition de loi peut également être
déposée par un tiers des membres du Bundesrat.
De plus, la procédure parlementaire commence nécessairement
à la chambre basse, et la chambre haute ne peut pas amender les textes
qui lui sont transmis. Elle peut seulement s'y opposer.
Ce veto est définitif aux Pays-Bas
, où aucun texte ne peut
être adopté sans l'accord de la chambre haute. Il est
suspensif
en Autriche
, où la chambre basse peut, par un vote à la
majorité qualifiée, surmonter l'opposition du Bundesrat.
En
Allemagne, il est suspensif ou définitif selon que le texte concerne
plus ou moins les Länder.
En pratique, comme la plupart des lois
fédérales sont appliquées par les Länder, plus de la
moitié d'entre elles requièrent l'approbation du Bundesrat, qui
peut donc opposer un veto définitif ou décider d'entamer une
procédure de conciliation entre les deux assemblées. En revanche,
pour les textes qui ne requièrent pas son approbation, le Bundesrat ne
peut qu'opposer un veto suspensif que le Bundestag peut surmonter à la
majorité qualifiée.
4) La chambre haute ne dispose que de pouvoirs consultatifs au Luxembourg et
en Slovénie
Dans ces deux pays, la loi est adoptée par la seule chambre basse, mais
la chambre haute participe à son élaboration.
Au Luxembourg, le Conseil d'Etat rend un avis préalable sur tous les
projets et sur toutes les propositions de loi. Il est également saisi de
tous les amendements.
En Slovénie, le Conseil national peut proposer à
l'Assemblée nationale l'adoption de textes et d'amendements. Il peut
aussi, après que l'Assemblée nationale a achevé l'examen
d'un texte, lui demander de délibérer une seconde fois.
* *
*
Du Sénat italien, représentatif du bicamérisme parfait, au Conseil d'Etat luxembourgeois, qui ne dispose que de pouvoirs consultatifs, les différents Sénats d'Europe illustrent toutes les situations intermédiaires.
ALLEMAGNE
Aux termes de l'article 50 de la Loi fondamentale, « les Länder concourent à l'élaboration de la législation fédérale (...) par l'intermédiaire du Bundesrat. »
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Le Bundesrat dans son ensemble partage le droit d'initiative législative avec le gouvernement et avec les membres du Bundestag : à la suite d'un vote à la majorité, il peut, par une résolution, décider de transmettre au gouvernement fédéral une proposition de loi.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Après avoir été adoptés par le Bundestag, tous les textes sont transmis au Bundesrat, qui peut s'y opposer, mais qui ne peut pas les amender.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
L'accord
du Bundesrat est nécessaire pour l'adoption :
- des lois constitutionnelles ;
- des lois fédérales dites d'approbation. Il s'agit
essentiellement des lois fédérales qui touchent l'autonomie
administrative des
Länder
, ainsi que de celles qui mettent en cause
leurs recettes fiscales.
Pour les autres textes, le Bundestag peut surmonter l'opposition du Bundesrat.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
La procédure législative stricto sensu , qui commence après l'examen préalable, repose sur le principe selon lequel seuls les textes adoptés par le Bundestag sont transmis au Bundesrat, qui peut manifester son opposition, mais qui ne dispose pas du droit d'amendement . Dans chaque assemblée, les textes sont examinés en commission puis en séance publique.
L'examen préalable
• Les projets du gouvernement sont transmis au
Bundesrat,
qui dispose de six semaines pour rendre un avis préalable.
Ce
délai peut être réduit à trois semaines, lorsque le
gouvernement déclare l'urgence, ou porté à
neuf semaines si le Bundesrat le demande, compte tenu de l'importance du
texte.
L'avis préalable du Bundesrat n'influence pas le déroulement de
la procédure. Il permet de renseigner le gouvernement sur les
difficultés qu'il risque de rencontrer auprès des
Länder
, chargés de l'application de la plupart des lois.
L'avis préalable du Bundesrat donne lieu à une réponse du
gouvernement, qui ne peut toutefois pas modifier son projet initial. S'il le
fait, il doit à nouveau consulter le Bundesrat. Lorsqu'il transmet au
Bundestag un projet, le gouvernement adresse également l'avis
préalable du Bundesrat ainsi que la réponse qu'il a
suscitée.
Le gouvernement peut échapper à l'examen du Bundesrat en faisant
présenter par le Bundestag un texte préparé par ses
services, car
les propositions du Bundestag ne sont pas soumises à
l'examen préalable du Bundesrat
.
• Les propositions de loi du Bundesrat sont transmises au Bundestag par le
gouvernement dans les trois mois. Le gouvernement doit également
communiquer au Bundestag son propre avis sur ces propositions.
L'examen par le Bundestag
Quel
qu'en soit le promoteur,
tout texte est d'abord examiné par le
Bundestag
, où il fait l'objet de trois lectures :
- la première, qui constitue un débat d'orientation, est
suivie de la transmission du texte aux commissions compétentes ;
- la deuxième est consacrée à l'examen article par
article ;
- la troisième permet au Bundestag de se prononcer sur l'ensemble
du texte et a en général lieu immédiatement après
la deuxième.
L'examen par le Bundesrat et la suite de la procédure parlementaire
La
fonction essentielle du Bundesrat consiste à veiller à ce que les
lois fédérales ne portent pas atteinte aux intérêts
des
Länder
.
C'est pourquoi
le Bundesrat ne peut pas modifier les textes en discussion.
Il ne peut qu'amener le Bundestag à réexaminer un texte, en
utilisant son droit de veto ou en menaçant de le faire.
Selon que le texte requiert ou non l'approbation du Bundesrat, le droit de veto
est définitif ou suspensif.
a) Le droit de veto définitif
Le
Bundesrat ne peut s'opposer qu'aux lois pour lesquelles la
Loi fondamentale requiert son approbation et qui sont dites
d'approbation
.
La Loi fondamentale comporte en effet de nombreux articles qui précisent
que l'approbation du Bundesrat est nécessaire à l'adoption d'un
texte dans un domaine donné. Les lois d'approbation sont celles qui
concernent plus particulièrement les
Länder
,
c'est-à-dire essentiellement celles qui touchent leur autonomie
administrative et celles qui ont des répercussions sur leurs finances.
Comme la Loi fondamentale ne définit pas la notion de loi d'approbation
et qu'elle ne définit pas non plus de procédure permettant de
qualifier les textes, en cas de désaccord entre les deux
assemblées, le Bundestag pourrait ne pas tenir compte de la
décision du Bundesrat déclarant qu'un projet requiert son
approbation. Dans cette hypothèse, le principal recours du Bundesrat
consisterait à faire saisir le Tribunal constitutionnel par un
Land
.
Alors que l'on imaginait en 1949 que les lois d'approbation ne
représenteraient que 10 % des lois fédérales,
actuellement elles en constituent environ 60 %.
Cette situation
s'explique par le fait que la plupart des lois fédérales sont
appliquées par les
Länder
et qu'il suffit qu'une seule
disposition requière l'approbation du Bundesrat pour que la loi soit
qualifiée de loi d'approbation. En outre, les modifications de lois
comportant de telles dispositions requièrent à leur tour
l'approbation du Bundesrat lorsqu'elles portent sur ces dispositions ou
qu'elles introduisent de nouvelles règles qui ont des
conséquences importantes pour les
Länder
.
Après adoption d'une loi d'approbation par le Bundestag, le Bundesrat a
le choix entre trois possibilités :
- approuver, «
dans un délai
raisonnable
» d'après la Loi fondamentale, le texte
adopté par le Bundestag, ce qui équivaut à son adoption
définitive ;
- le rejeter, ce qui entraîne l'échec de la
procédure ;
- saisir la commission de conciliation dans les trois semaines qui suivent
la réception du texte adopté par le Bundestag.
Organe permanent, la commission de conciliation est paritaire. Chaque
Land
y est représenté. Elle rassemble donc seize
membres du Bundesrat et seize députés du Bundestag.
Chargée de trouver un texte de compromis, elle peut proposer de
maintenir le texte adopté par le Bundestag ou de le modifier. Dans cette
hypothèse, le Bundestag doit approuver la modification avant que le
texte ne soit à nouveau soumis au Bundesrat.
Celui-ci est donc saisi soit du texte initial soit du texte résultant
des travaux de la commission de conciliation puis adopté par le
Bundestag. L'approbation du texte par le Bundesrat équivaut à son
adoption définitive, tandis que l'opposition du Bundesrat
n'entraîne pas nécessairement l'échec définitif de
la procédure.
En effet, dans ce cas, la commission de conciliation peut être à
nouveau chargée de trouver un texte de compromis, puisque le Bundestag
et le gouvernement ont alors la faculté de la saisir. En théorie,
elle peut ainsi être conduite à s'occuper trois fois du même
texte. Le texte de la commission de conciliation est toujours soumis au
Bundestag puis au Bundesrat, chacune des deux assemblées devant
l'approuver pour qu'il soit adopté définitivement.
Depuis 1949, la commission de conciliation a été saisie dans
13 % des procédures, presque toujours par le Bundesrat.
b) Le droit de veto suspensif
Pour les
lois qui ne sont pas des lois d'approbation, le Bundesrat ne dispose que d'un
veto suspensif. S'il souhaite l'exercer, il doit, dans les trois semaines qui
suivent la réception du texte adopté par le Bundestag, demander
la réunion de la commission de conciliation.
Si la commission de conciliation ne propose aucune modification au texte
adopté par le Bundestag, le Bundesrat dispose de deux semaines pour
opposer son veto.
Ce veto n'est que suspensif, le Bundestag peut le surmonter. Il doit pour cela
réunir une majorité qualifiée, variable selon l'importance
de l'opposition manifestée au Bundesrat. Si le veto du Bundesrat a
été adopté à la majorité absolue, un vote de
la majorité des membres constituant le Bundestag suffit pour lever
l'opposition. Si le veto du Bundesrat a été adopté
à la majorité des deux tiers, la décision du Bundestag
doit recueillir les deux tiers des suffrages exprimés et l'approbation
de la moitié de ses membres.
Si le Bundesrat n'utilise pas son droit de veto ou s'il ne s'oppose pas
à la proposition de la commission de conciliation, le texte est
définitivement adopté.
La promulgation
La
procédure s'achève avec la promulgation par le président
fédéral. La formulation de l'article 82 de la Loi
fondamentale permet au président de vérifier la
régularité de la procédure législative. Cet article
dispose en effet que : «
Les lois définitivement
adoptées conformément aux dispositions de la présente Loi
fondamentale sont, après contreseing, signées par le
président fédéral et publiées au Journal officiel
fédéral.
»
Ainsi, le président fédéral peut refuser de promulguer une
loi s'il estime qu'il s'agissait d'une loi d'approbation, qui aurait donc
dû recueillir l'accord du Bundesrat, et que le Bundestag en a
décidé autrement.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
La
procédure législative ordinaire s'applique, mais avec deux
particularités :
- le Bundesrat dispose de neuf semaines pour rendre son avis
préalable au gouvernement avant l'examen du projet par le
Bundestag ;
- l'adoption de la révision constitutionnelle requiert une
majorité des deux tiers dans chacune des deux assemblées.
Les lois de finances
Les
projets de loi de finances sont déposés au Bundestag en
même temps qu'ils sont transmis au Bundesrat. Celui-ci dispose de
six semaines pour prendre position. Ce délai est réduit
à trois semaines pour les projets de loi de finances rectificative.
Le Bundesrat ne dispose que d'un droit de veto suspensif à
l'égard des lois de finances.
AUTRICHE
D'après l'article 24 de la Constitution, « le Conseil national et le Bundesrat exercent ensemble le pouvoir législatif de la Fédération . »
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Outre les membres du Conseil national, le gouvernement et le peuple (100 000 électeurs ou le sixième des électeurs de trois Länder ), le Bundesrat dans son ensemble dispose du droit d'initiative législative, l'assemblée plénière pouvant décider de transformer en proposition de loi une motion tendant au dépôt d'une proposition de loi. Par ailleurs, une proposition de loi peut être directement présentée par au moins un tiers des membres du Bundesrat.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Après adoption par le Conseil national, tous les textes sont transmis au Bundesrat, qui peut s'y opposer, mais sans pouvoir les amender.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
L'opposition du Bundesrat peut être surmontée par
un
vote du Conseil national à la majorité qualifiée.
Cependant, dans trois cas, l'accord du Bundesrat est nécessaire à
l'adoption de la loi : pour les lois constitutionnelles relatives à
la composition ou à l'élection du Bundesrat, pour les lois
constitutionnelles limitant le pouvoir des
Länder
, ainsi que pour
les lois de ratification des traités, lorsque ceux-ci portent sur les
matières relevant de la compétence des
Länder
.
En outre, le Bundesrat doit donner son accord à la détermination
du délai dans lequel les
Länder
doivent promulguer les lois
d'application des lois fédérales lorsque lesdites lois
établissent que ce délai est inférieur à six mois
ou supérieur à un an.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Le dépôt
Tous les
projets de loi sont, comme les propositions de loi du Conseil national,
déposés au Conseil national. Quant aux propositions de loi du
Bundesrat, elles sont transmises au Conseil national :
- immédiatement après leur dépôt, lorsqu'elles
ont été présentées par un tiers des membres du
Bundesrat ;
- après le vote de l'assemblée plénière,
lorsqu'il s'agit de propositions de l'ensemble du Bundesrat.
L'examen par le Conseil national
Quel
qu'en soit le promoteur,
tout texte est d'abord examiné par le
Conseil national
, où il fait l'objet de trois lectures :
- la première constitue un débat d'orientation ;
- la deuxième, consécutive à l'examen en commission,
permet l'examen détaillé du texte et se termine par un vote sur
l'ensemble ;
- la troisième est consacrée à l'élimination
d'éventuelles incohérences et à l'amélioration de
la forme.
L'examen par le Bundesrat et la suite de la procédure parlementaire
Tout
texte adopté par le Conseil national doit être transmis
«
sans délai
» au Bundesrat, où il est
d'abord examiné en commission avant d'être soumis à
l'assemblée plénière.
Le Bundesrat peut, dans les huit semaines qui suivent la réception
d'un texte adopté par le Conseil national, utiliser son droit de veto.
Cependant, ce
veto, nécessairement motivé, n'est que
suspensif
, car le Conseil national peut surmonter l'opposition du Bundesrat
en confirmant sa décision précédente par un vote à
la majorité absolue des suffrages exprimés, mais en
présence de la moitié de ses membres. Si le Conseil national ne
confirme pas sa décision précédente, mais adopte un
nouveau texte, celui-ci doit être transmis au Bundesrat, qui peut, de
nouveau, opposer son veto. Entre 1945 et 1998, le Bundesrat n'a utilisé
son droit de veto que dans 2 % des procédures.
En outre, la Constitution prévoit que
le Bundesrat ne participe pas
à la procédure législative lorsqu'elle concerne les
finances de la Fédération
(lois de finances
fédérales, dispositions relatives au patrimoine ou aux emprunts
de la Fédération...).
En revanche, lorsque la loi fédérale détermine des
principes fondamentaux dont les modalités d'application incombent aux
Länder
, et que cette loi fixe le délai dans lequel la
législation des
Länder
doit être promulguée, ce
délai, s'il est inférieur à six mois ou s'il
dépasse un an, ne peut pas être établi sans l'accord du
Bundesrat.
La promulgation
La procédure législative s'achève avec la signature du président fédéral et le contreseing du chancelier fédéral.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPECIALES
Les lois constitutionnelles
L'adoption des lois constitutionnelles requiert l'obtention
d'une
majorité qualifiée au Conseil national : la moitié
des membres et les deux tiers des suffrages exprimés. En outre,
lorsqu'elles comportent des dispositions limitant le pouvoir législatif
ou exécutif des
Länder
, l'accord du Bundesrat est
également nécessaire, les règles de majorité
qualifiée étant les mêmes qu'au Conseil national. De
même, les dispositions constitutionnelles relatives au Bundesrat ne
peuvent être modifiées sans l'accord de ce dernier, obtenu non
seulement selon les mêmes règles de majorité
qualifiée, mais aussi avec la majorité des voix des
représentants d'au moins quatre
Länder
.
Par ailleurs, les modifications partielles de la Constitution sont soumises
à référendum si un tiers des membres du Bundesrat ou si un
tiers des membres du Conseil national le demande, les révisions
complètes de la Constitution étant automatiquement soumises
à référendum avant de devenir définitives.
Les lois de finances
Le Bundesrat ne participe pas à leur élaboration.
Les lois de ratification des traités
L'accord du Bundesrat est nécessaire pour les traités portant sur des questions relevant de la compétence des Länder .
BELGIQUE
Aux termes de l'article 36 de la Constitution, « le pouvoir législatif fédéral s'exerce collectivement par le roi, la Chambre des représentants et le Sénat . »
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Les
sénateurs partagent le droit d'initiative avec le roi et avec les
membres de la Chambre des représentants, sauf dans les domaines
où le Sénat est totalement absent de la procédure
législative :
- budgets et comptes de l'État, à l'exception de la dotation
annuelle de fonctionnement du Sénat ;
- octroi des naturalisations ;
- responsabilité civile et pénale des ministres ;
- fixation de l'effectif annuel de l'armée.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Le Sénat, comme la Chambre des représentants, a le droit d'amender les textes qui lui sont soumis.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
La
Constitution du 17 février 1994 distingue les matières
« bicamérales pures », où l'adoption d'un
texte requiert l'accord des deux assemblées, des matières
« bicamérales optionnelles », où
l'intervention du Sénat est facultative.
Les premières, définies à l'article 77 de la
Constitution, recouvrent essentiellement les questions suivantes :
- les révisions constitutionnelles ;
- les institutions de l'État fédéral ;
- les relations entre l'État fédéral, les
régions et les communautés linguistiques ;
- l'organisation des cours et tribunaux ;
- la ratification des traités.
En règle générale, les textes mixtes, c'est-à-dire
les textes qui comportent des matières appartenant aux deux
catégories, font l'objet de deux dépôts
séparés.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Si l'on excepte les domaines (voir page précédente) qui relèvent de la procédure monocamérale, le Sénat participe à la procédure législative, mais de façon différente selon que son accord est ou non nécessaire à l'adoption de la loi.
Le dépôt
|
Les
matières « bicamérales pures »
|
Les
matières « bicamérales optionnelles »
|
|
Les projets du gouvernement sont déposés au Sénat ou à la Chambre des représentants, sauf les projets de loi de ratification des traités, qui sont toujours déposés au Sénat (1( * )). |
Les projets du gouvernement sont toujours déposés à la Chambre des représentants. |
Les propositions de loi sont déposées, selon leur promoteur, à la Chambre des représentants ou au Sénat. Avant d'être débattues dans l'assemblée où elles ont été déposées, elles font l'objet d'un débat de principe portant sur l'opportunité de leur prise en considération par l'assemblée en question.
La première lecture
|
Les
matières « bicamérales pures »
|
Les
matières « bicamérales optionnelles »
|
|
Elle a lieu au Sénat ou à la Chambre des représentants selon l'assemblée où le texte a été déposé. |
Seules, les propositions de loi d'origine sénatoriales sont discutées en première lecture au Sénat. |
Les textes sont examinés en commission avant d'être débattus en séance publique puis transmis à l'autre assemblée, éventuellement amendés.
La seconde lecture
|
Les
matières « bicamérales pures »
|
Les
matières « bicamérales optionnelles »
|
|
La seconde assemblée se prononce selon une procédure identique à celle qui prévaut dans la première. Si elle modifie le texte, il est renvoyé à la première assemblée. Sinon, il est adopté définitivement. |
• Les propositions de loi d'origine
sénatoriale
sont examinées par la Chambre des représentants dans les soixante
jours. En cas d'amendement, elles sont renvoyées au Sénat. Sinon,
elles sont adoptées ou rejetées définitivement.
|
La suite de la procédure parlementaire
|
Les
matières « bicamérales pures »
|
Les
matières « bicamérales optionnelles »
|
|
La procédure se poursuit aussi longtemps que les deux assemblées ne sont pas parvenues à adopter un texte identique. |
• Les propositions de loi d'origine
sénatoriale
auxquelles le Sénat apporte des amendements lors de son second examen
sont transmises à la Chambre des représentants, qui statue
définitivement dans les quinze jours.
|
La promulgation
Le texte adopté est transmis par la Chambre des représentants au Roi, qui le signe et le promulgue.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
Les révisions constitutionnelles constituent une matière « bicamérale pure ». En outre, les chambres ne peuvent délibérer que si les deux tiers au moins de leurs membres sont présents, et les modifications proposées doivent recueillir au moins les deux tiers des suffrages.
Les lois modifiant les limites des collectivités fédérées
Les
limites des quatre « régions linguistiques »
(2(
*
))
« ne peuvent être
changées ou rectifiées que par une loi adoptée à la
majorité des suffrages dans chaque groupe linguistique de chacune des
chambres, à condition que la majorité des membres de chaque
groupe soit réunie et pour autant que le total des votes positifs
émis dans les deux groupes linguistiques atteigne les deux tiers des
suffrages exprimés ».
L'adoption des lois modifiant la composition des trois
« régions »
(2)
requiert la même
majorité.
Les lois de finances
L'adoption des lois de finances relève uniquement de la compétence de la Chambre des représentants. Le rôle du Sénat est limité à l'adoption de son propre budget de fonctionnement.
ESPAGNE
Aux termes de l'article 66-2 de la Constitution, « Les Cortes generales exercent le pouvoir législatif de l'État », les Cortes étant composés du Congrès des députés et du Sénat.
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Le Sénat partage le droit d'initiative législative avec le gouvernement, le Congrès des députés, les assemblées des communautés autonomes et le peuple (au moins 500 000 citoyens). Les propositions de loi sénatoriales peuvent êtres présentées par un groupe politique ou par vingt-cinq sénateurs.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Après adoption par le Congrès des députés, les textes sont transmis au Sénat qui peut les adopter, les amender ou leur opposer son veto.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
Aucune
révision constitutionnelle ne peut être adoptée si elle ne
recueille pas la majorité absolue des suffrages exprimés au
Sénat. Par ailleurs, l'accord du Sénat est nécessaire pour
l'adoption «
des lois établissant les principes
nécessaires à l'harmonisation des dispositions normatives des
communautés autonomes
».
Pour les autres textes, le Congrès des députés a le
dernier mot.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Le dépôt
Les propositions de loi d'origine sénatoriale et les projets de loi relatifs aux accords de coopération entre les communautés autonomes ou concernant le Fonds de compensation interterritorial (3( * )) sont déposés au Sénat. Tous les autres textes sont déposés au Congrès des députés.
Le débat sur l'opportunité
Il n'a lieu que pour les propositions de loi et se déroule dans l'assemblée de dépôt. Il constitue un filtre, puisqu'il permet d'éliminer les propositions qui ne recueillent pas l'assentiment de la majorité.
L'examen par le Congrès des députés
À
l'exception des deux catégories de projets de loi qui sont
nécessairement déposés au Sénat, tous les textes, y
compris les propositions de loi d'origine sénatoriale, sont d'abord
examinés par le Congrès des députés.
Les députés, à titre individuel, ainsi que les groupes
parlementaires peuvent déposer, dans les quinze jours suivant la
transmission du texte, des amendements portant sur les articles.
Des amendements à l'ensemble du texte
(4(
*
))
peuvent également être présentés, mais seulement par
les groupes. Dans ce cas, un premier débat a lieu en séance
plénière. Ce débat est suivi d'un vote. Si
l'assemblée rejette le texte, la procédure prend fin, car le
texte n'est pas transmis au Sénat. Elle peut aussi adopter le texte tel
qu'il a été déposé, ou dans une nouvelle
rédaction. Le texte adopté en séance
plénière est alors transmis à la commission
compétente.
L'examen en commission est suivi d'un débat en séance
plénière, à moins que, comme le prévoit la
Constitution, l'assemblée n'ait délégué à la
commission
(5(
*
))
l'adoption du texte. Le texte
adopté par l'assemblée en séance plénière
est ensuite transmis au Sénat.
L'examen par le Sénat
Après transmission du texte par le Congrès des
députés, le Sénat dispose d'un
délai de deux
mois
(vingt jours si l'urgence est déclarée) pour
l'examiner.
La commission compétente peut proposer des amendements ou manifester son
opposition totale au texte, qui est ensuite débattu en séance
plénière.
Le Sénat peut alors :
- approuver le texte sans modifications;
- adopter des amendements ;
- opposer son veto, à la majorité absolue.
Le second examen par le Congrès des députés
Il n'a
lieu que si le Sénat a amendé le texte ou s'il lui a
opposé son veto.
Lorsque des amendements ont été adoptés par le
Sénat, ils peuvent être approuvés ou rejetés par le
Congrès des députés à la majorité simple, et
le texte ainsi adopté par le Congrès des députés
devient le texte définitif.
Lorsque le Sénat a opposé son veto, les députés
peuvent passer outre par un vote à la majorité absolue. Si cette
majorité n'est pas obtenue, une nouvelle délibération peut
être organisée au moins deux mois après que le Sénat
a opposé son veto. Celui-ci peut alors être surmonté par un
vote à la majorité simple.
La promulgation
Les textes adoptés sont signés par le roi dans le délai de quinze jours de leur approbation, puis promulgués et publiés.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
Les
projets de révision constitutionnelle doivent être adoptés
par chacune des chambres à la majorité des trois
cinquièmes. À défaut d'accord, une commission mixte
paritaire est nommée pour élaborer un texte, qui est soumis au
vote de chacune des deux assemblées. Si le Sénat n'adopte la
révision qu'à la majorité absolue, au lieu des trois
cinquièmes requis, le Congrès peut l'approuver à la
majorité des deux tiers. Ensuite, la révision peut être
soumise à référendum si un dixième des
députés ou un dixième des sénateurs le demande.
Les révisions totales de la Constitution et les révisions
partielles considérées comme particulièrement importantes
(celles qui concernent le titre préliminaire, ainsi que celles qui
modifient les dispositions relatives aux droits fondamentaux et à la
Couronne), sont adoptées selon une procédure spécifique
dans laquelle le Sénat joue le même rôle que le
Congrès des députés. Après les avoir
approuvées à la majorité des deux tiers, les deux
assemblées sont dissoutes, et les assemblées nouvellement
élues doivent également les approuver à la majorité
des deux tiers. Elles ne deviennent définitives qu'après avoir
été ratifiées par référendum.
Les lois faisant l'objet de l'article 74-2 de la Constitution
Les
textes concernant les accords de coopération entre les
communautés autonomes et ceux relatifs au Fonds de compensation
interterritorial, ainsi que les projets de ratification des traités et
accords internationaux doivent être adoptés à la
majorité de chacune des deux chambres.
À défaut d'accord, une commission mixte, composée d'un
nombre égal de députés et de sénateurs, est
nommée pour élaborer un texte qui doit être voté par
les deux chambres. En cas d'échec, le Congrès statue
définitivement, à la majorité absolue.
Les lois faisant l'objet de l'article 150-3 de la Constitution
Il s'agit des « des lois établissant les principes nécessaires à l'harmonisation des dispositions normatives des communautés autonomes ». Leur adoption requiert la majorité absolue dans chaque assemblée, sans qu'aucune procédure de conciliation ne soit prévue.
FRANCE
D'après l'article 34 de la Constitution, « la loi est votée par le Parlement », le Parlement comprenant l'Assemblée nationale et le Sénat.
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Les sénateurs partagent, avec les députés et avec le Premier ministre, le droit d'initiative législative.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Les sénateurs disposent du même droit d'amendement que les députés.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
En cas
de désaccord persistant entre les deux assemblées, le
gouvernement peut, après qu'une tentative de conciliation en commission
mixte paritaire a été entreprise, demander à
l'Assemblée nationale de statuer définitivement.
Cependant, dans le cas des révisions constitutionnelles et des lois
organiques relatives au Sénat, le gouvernement ne peut pas faire
prévaloir le point de vue de l'Assemblée nationale.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
La procédure législative repose sur le principe de la « navette ». Comme l'indique l'article 45 de la Constitution, « tout projet de loi ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. »
Le dépôt
Les projets de loi ordinaire sont, au choix du gouvernement, déposés à l'Assemblée nationale ou au Sénat. En pratique, le gouvernement a cependant tendance à déposer les projets les plus importants à l'Assemblée nationale plutôt qu'au Sénat.
La première lecture
C'est le
premier examen par les deux assemblées qui constitue la première
lecture. Celle-ci commence dans l'assemblée où le texte est
déposé, c'est-à-dire :
- à l'Assemblée nationale ou au Sénat pour les
projets de loi ;
- à l'Assemblée nationale pour les propositions de loi
déposées par les députés ;
- au Sénat pour les propositions de loi déposées par
les sénateurs.
Après examen en commission, l'assemblée plénière se
prononce, puis le texte est transmis à l'autre assemblée, qui
délibère dans les mêmes conditions sur le texte qui lui a
été transmis.
La deuxième lecture
Elle a
lieu dans les mêmes conditions que la première lecture : dans
l'assemblée où le texte a été déposé,
puis dans l'autre.
La deuxième lecture peut ne pas avoir lieu : lorsque le
gouvernement a déclaré l'urgence, il peut en effet provoquer la
réunion d'une commission mixte paritaire, chargée de proposer un
texte sur les seules dispositions restant en discussion.
La commission mixte paritaire
Seul le
gouvernement a la pouvoir de provoquer la réunion d'une commission mixte
paritaire. Il peut le faire après deux lectures dans chaque
assemblée, et après une seule lorsqu'il a déclaré
l'urgence. Si le gouvernement ne demande pas la constitution d'une commission
mixte paritaire, les lectures se poursuivent au sein des deux assemblées
jusqu'à ce qu'elles adoptent un texte identique, sans que
l'Assemblée nationale puisse surmonter l'opposition du Sénat.
Composée de sept députés et de sept sénateurs, la
commission mixte paritaire est spécialement constituée pour
chaque texte en débat. Il ne s'agit donc pas d'un organe permanent.
Si la commission mixte paritaire parvient à élaborer un texte,
celui-ci est soumis à chacune des deux assemblées et la
procédure s'achève si les propositions de la commission mixte
paritaire sont adoptées.
La nouvelle lecture
Si la commission mixte paritaire n'est pas parvenue à établir un texte de compromis, ou si le texte de la commission mixte paritaire est rejeté par l'une des assemblées, une nouvelle lecture a lieu dans chacune des deux assemblées.
La dernière lecture
Après cette nouvelle lecture dans chacune des deux assemblées, le gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
Les
projets ou propositions de révision constitutionnelle doivent d'abord
être
votés par
les deux assemblées dans les
mêmes termes.
Ils sont ensuite soumis à référendum. Toutefois, au lieu
de les soumettre à référendum, le président de la
République peut décider de présenter au Parlement
convoqué au Congrès les projets (qui émanent de
l'exécutif). Ils doivent alors être adoptés à la
majorité des trois cinquièmes.
Les lois de finances
Les
projets de loi de finances sont déposés à
l'Assemblée nationale, celle-ci disposant de
quarante jours
pour examiner le texte, tandis que le Sénat dispose de
vingt jours
.
Le texte est examiné selon la
procédure d'urgence
:
la commission mixte paritaire est réunie après une seule lecture
dans chaque assemblée.
Les lois de financement de la sécurité sociale
Les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont examinés selon la même procédure que les projets de loi de finances, mais, en première lecture, l'Assemblée nationale dispose de vingt jours pour les examiner, et le Sénat de quinze.
Les lois organiques
La
première assemblée saisie dispose d'un délai d'au moins
quinze jours avant de commencer à délibérer.
La procédure législative ordinaire s'applique. Toutefois, si le
gouvernement demande à l'Assemblée nationale de statuer
définitivement, elle ne peut le faire qu'à la majorité
absolue de ses membres.
En outre, l'accord des deux assemblées est nécessaire pour ce qui
concerne les lois organiques relatives au Sénat.
ITALIE
L'article 70 de la Constitution précise que : « La fonction législative est exercée collectivement par les deux chambres . »
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Les sénateurs, à titre individuel, partagent l'initiative législative avec les députés, le gouvernement, les conseils régionaux, le Conseil national de l'économie et du travail, et le peuple (au moins 50 000 électeurs).
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Le Sénat, comme la Chambre des députés, a le droit d'amender les textes qui lui sont soumis.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
Les lois ne peuvent résulter que de l'adoption d'un texte identique par les deux chambres. Aucune chambre n'a la prééminence sur l'autre.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Les deux assemblées ont les mêmes pouvoirs, et les textes qui leur sont soumis doivent être adoptés en termes identiques. La procédure législative repose sur le principe d'une « navette » illimitée.
Le dépôt
Les projets de loi sont déposés soit à la Chambre des députés, soit au Sénat, le gouvernement veillant à déposer un nombre égal de textes dans les deux assemblées. En règle générale, les projets les plus importants sont présentés dans l'assemblée où le gouvernement dispose de la plus forte majorité.
La première lecture
Elle a
lieu dans l'assemblée où le texte a été
déposé. C'est le président de l'assemblée qui
attribue les textes aux commissions et qui choisit la procédure d'examen.
• La commission siège généralement comme organe de
préparation (
sede referente
) : elle examine les textes et
les amende. L'assemblée délibère ensuite en séance
plénière sur les textes qui résultent des travaux de la
commission.
Au cours des travaux, la commission peut, à l'unanimité, demander
au président à changer de procédure pour siéger
comme organe législatif à part entière ou comme organe de
rédaction.
• Lorsque la commission siège comme organe de rédaction
(
sede redigente
), elle rédige un texte qui est soumis à
l'assemblée en séance plénière, selon une
procédure simplifiée, sans examen des amendements.
Cette procédure peut être choisie au Sénat dès le
début de la procédure et à la Chambre des
députés, seulement après la discussion
générale. Elle est très peu utilisée.
• La commission en tant qu'organe législatif (
sede deliberante
au Sénat et
sede legislativa
à la Chambre des
députés) peut adopter seule un projet, sans discussion ni vote
par l'assemblée plénière. Toutefois, à tout moment,
le texte peut être renvoyé en séance plénière
à la demande du gouvernement, d'un dixième des membres de
l'assemblée ou d'un cinquième des membres de la commission.
Cette procédure n'est choisie en principe que pour des textes urgents,
très techniques, ou de portée mineure. Elle ne peut concerner les
lois constitutionnelles, électorales, budgétaires, la
ratification des traités...
La deuxième lecture
Après adoption par la première chambre, le texte
est
transmis à l'autre chambre.
La deuxième lecture a lieu pratiquement dans les mêmes conditions
que la première.
Si le texte est modifié, il est à nouveau transmis à la
première chambre.
La navette
Le texte est transmis d'une chambre à l'autre jusqu'à l'adoption d'un texte en termes strictement identiques, car il n'existe aucun organe de conciliation.
La promulgation
Les lois
sont promulguées par le président de la République dans le
mois qui suit leur adoption, à moins que les chambres aient fixé
un délai inférieur.
Le président de la République a la possibilité d'adresser
un message motivé aux chambres pour demander une nouvelle
délibération avant de promulguer la loi. Si les chambres adoptent
de nouveau la loi, celle-ci doit être promulguée.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
Dans
chaque chambre, les lois constitutionnelles doivent faire l'objet de deux
délibérations, séparées par au moins trois mois.
Lors de la seconde délibération, la majorité absolue des
membres de chaque chambre doit être obtenue.
Les lois constitutionnelles sont soumises à référendum
lorsque, dans les trois mois qui suivent leur publication, le cinquième
des membres d'une chambre, 500 000 électeurs ou
cinq conseils régionaux le demandent. Si elles ne recueillent pas
la majorité des suffrages exprimés, elles ne sont pas
promulguées.
Il n'y a pas de référendum si, lors de la seconde
délibération, elles ont été approuvées par
chacune des deux chambres à la majorité des deux tiers de leurs
membres.
Les lois de finances
Pour
respecter l'égalité des deux chambres, les projets de loi de
finances sont déposés alternativement à la Chambre des
députés et au Sénat.
Ils doivent être examinés dans le délai de
quarante-cinq jours à partir de la distribution du projet.
Les lois d'amnistie
Elles sont adoptées par un vote sur chaque article et par un vote final à la majorité des deux tiers des membres de chaque chambre.
LUXEMBOURG
Même si la Chambre des députés est seule
compétente pour voter la loi
,
le Conseil d'État participe
à son élaboration.
Il rend un avis préalable sur tous les projets de loi et sur toutes les
propositions de loi, sauf en cas d'urgence, reconnue d'un commun accord entre
le gouvernement et la Chambre des députés. Toutefois, même
dans ce cas, la Chambre des députés ne peut pas procéder
au vote sur l'ensemble sans avoir pris connaissance de l'avis du Conseil
d'État.
Il est saisi de tous les amendements apportés aux textes qui lui ont
été soumis, aucune modification ne pouvant être
adoptée par la Chambre des députés sans avoir fait l'objet
d'un avis de sa part.
Il statue sur les demandes de dispense de seconde délibération.
En effet, l'article 59 de la Constitution impose à la Chambre des
députés une seconde délibération de toutes les
lois, à moins que le Conseil d'État n'exprime son accord avec la
décision de dispense prise par les députés. Lorsque ce
n'est pas le cas, la Chambre des députés doit réexaminer
le texte.
PAYS-BAS
D'après l'article 81 de la Constitution, « les lois sont établies en commun par le gouvernement et les États généraux ». Ceux-ci comprennent la Première chambre, qui compte 75 sénateurs, et la Seconde chambre, qui compte 250 députés.
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
La Première chambre des États généraux ne dispose pas de l'initiative législative, qui est réservée à la Seconde chambre et au gouvernement.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
La Première chambre ne peut pas amender les textes qui lui sont soumis. Elle peut seulement les approuver ou les rejeter en bloc, après les avoir examinés en commission.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
Aucun texte ne peut être adopté définitivement sans l'accord de la Première chambre.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Le dépôt
Les projets de loi du gouvernement sont nécessairement déposés à la Seconde chambre. Comme par ailleurs les membres de la Première chambre ne disposent pas du droit d'initiative, aucun texte n'est déposé à la Première chambre, de sorte que la procédure législative commence toujours à la Seconde chambre.
L'examen par la Seconde chambre
Après examen par la commission compétente, les textes sont soumis à l'assemblée plénière. Des amendements peuvent être présentés aussi bien par les députés que par les membres du gouvernement. Chaque texte fait l'objet d'une seule lecture, l'examen en séance publique n'ayant lieu que lorsque la commission estime qu'il a été suffisamment préparé.
L'examen par la Première chambre
Après adoption par la Seconde chambre, les textes sont
transmis à la Première chambre, où ils sont
examinés par la commission compétente avant d'être soumis
à l'assemblée plénière.
Le débat en
séance publique ne peut avoir lieu que si la commission estime qu'il a
été suffisamment préparé et qu'elle a reçu
du gouvernement tous les éclaircissements souhaités, ce qu'elle
manifeste par la publication d'un « rapport
définitif ».
Après avoir étudié le texte transmis par la Seconde
chambre, la commission de la Première chambre dispose de trois
possibilités.
Elle peut émettre un « rapport définitif »,
ce qui signifie qu'elle n'a ni remarques ni questions. Dans cette
hypothèse, elle peut cependant se réserver le droit de revenir
sur le contenu du texte lors de la délibération en séance
publique. Le rapport définitif peut également être un
rapport « en blanc », ce qui permet au texte d'être
adopté sans délibération en séance publique et sans
vote.
La commission peut rédiger un rapport dans lequel elle transmet ses
observations au gouvernement et auquel ce dernier réagit par une
« note en réponse au rapport ». Cette
procédure ne requiert pas la poursuite des travaux en commission, le
débat en séance publique pouvant se tenir dès
réception de la note.
Lorsqu'elle souhaite pouvoir examiner la réponse du gouvernement, la
commission élabore un « rapport provisoire », qui
exige que le gouvernement réponde par un mémoire.
À la réception du mémoire, la commission prend la
décision de publier soit un rapport définitif, ce qui permet
à l'assemblée plénière de se prononcer sur le
texte, soit un deuxième rapport provisoire. Pour cela, il suffit qu'un
seul commissaire réclame, dans les dix jours suivant la réception
du mémoire, la tenue d'une réunion de la commission.
À la réception du deuxième mémoire, seul un rapport
définitif peut être établi, à moins que
l'assemblée plénière ne se prononce sur la
rédaction d'un troisième rapport provisoire, ce qui ne s'est
jamais produit.
L'assemblée plénière délibère sur l'ensemble
du texte puis se prononce par un vote.
La Première chambre adopte ou
rejette en bloc les textes qui lui sont transmis par l'autre assemblée.
Il n'existe aucune procédure de conciliation entre les deux
assemblées.
Entre 1945 et 1999, la Première chambre a
utilisé son droit de veto une quarantaine de fois. Elle en fait un usage
plus intensif depuis le début des années 80. En pratique, la
Première chambre concentre de plus en plus son examen sur les aspects
juridiques, palliant ainsi l'absence d'une cour constitutionnelle.
La promulgation
Après avoir été adopté par la Première chambre, les textes sont adressés au Roi, qui les signe, puis au ministre compétent, qui les contresigne. Ils sont ensuite promulgués au journal officiel.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
Dans un
premier temps, les projets et les propositions de loi constitutionnelle suivent
la procédure législative ordinaire. Après leur adoption,
la Seconde chambre est dissoute et des élections législatives ont
lieu.
Après les élections, les nouveaux élus de la Seconde
chambre et les membres de la Première chambre se réunissent pour
délibérer et statuer ensemble sur la révision
constitutionnelle. Celle-ci est adoptée si elle obtient une
majorité des deux tiers des suffrages exprimés.
POLOGNE
Aux termes de l'article 95 de la Constitution, « la Diète et le Sénat exercent en République de Pologne le pouvoir législatif. »
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Le
Sénat dans son ensemble dispose du droit d'initiative
législative. À l'origine d'une proposition de loi d'origine
sénatoriale, il y a une motion, émanant d'une commission ou d'au
moins dix sénateurs. Si la motion est adoptée par le
Sénat à la suite d'une procédure d'examen
ad hoc
comportant trois lectures et similaire à la
procédure législative suivie à la Diète (voir page
suivante), la proposition est transmise à la Diète.
À la Diète, le droit d'initiative législative peut
être exercé par une commission ou par au moins
quinze députés. Par ailleurs, le président de la
République, le conseil des ministres et le peuple
(100 000 électeurs) disposent de ce droit.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Le Sénat peut amender les textes qui lui sont transmis par la Diète.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
Sauf pour les révisions constitutionnelles, qui doivent être adoptées par les deux assemblées dans les mêmes termes, la Diète peut surmonter l'opposition du Sénat. Lorsque le Sénat a rejeté ou amendé un texte qu'elle a adopté, la Diète peut rétablir ce texte par une décision prise à la majorité absolue des voix, la moitié des députés étant présents.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Le dépôt
Les projets de loi du gouvernement doivent être déposés à la Diète. Les propositions de loi d'origine sénatoriale sont transmises à la Diète dès que la motion dont elles sont issues a été adoptée, sans que la Diète soit tenue par aucun délai pour les examiner.
L'examen par la Diète
Quel
qu'en soit le promoteur, tout texte est d'abord examiné par la
Diète
, où il fait l'objet de trois lectures.
La première lecture, consacrée à une présentation
générale du texte, a lieu en commission ou, pour les textes les
plus importants, en séance publique. Dans cette hypothèse, elle
peut se solder par un rejet définitif du texte. En
général, elle se poursuit par le renvoi en commission.
Après un examen détaillé, la commission recommande le plus
souvent l'adoption du texte, mais amendé.
La deuxième lecture commence avec la présentation du rapport de
la commission devant l'assemblée plénière. De nouveaux
amendements peuvent être déposés, en particulier par le
représentant du Sénat lorsque le texte discuté est une
proposition de loi d'origine sénatoriale.
Pendant la deuxième lecture, le président peut refuser les
amendements qui n'ont pas été soumis préalablement
à la commission, ce qui rend une troisième lecture
nécessaire.
La troisième lecture permet l'examen du rapport additionnel de la
commission, qui porte sur les amendements et les motions
présentés au cours de la deuxième lecture. La
troisième lecture s'achève par le vote sur l'ensemble. L'adoption
requiert la majorité simple et la présence d'au moins la
moitié des députés.
L'examen par le Sénat
Il a
lieu dans les
trente jours
qui suivent la transmission, faute de quoi le
Sénat est réputé approuver le texte tel qu'il
résulte des délibérations de la Diète. Ce
délai est ramené à quatorze jours pour les projets de loi
que le conseil des ministres a qualifiés d'urgents.
Le Sénat peut :
- adopter le texte sans aucune modification ;
- l'amender ;
- le rejeter.
Les votes ont lieu à la majorité simple, mais en présence
de la moitié au moins des sénateurs.
Le second examen par la Diète
Il n'a
lieu que si le Sénat a amendé ou rejeté le texte.
Par un vote à la majorité absolue, la moitié des
députés devant être présents, la Diète
décide de confirmer ou d'infirmer la position du Sénat.
Le texte définitif est donc soit celui qui résulte du premier
examen par la Diète, soit celui qui résulte des travaux du
Sénat.
La promulgation
Le président de la République signe la loi que lui transmet la Diète dans un délai de vingt et un jours (sept lorsque l'urgence a été déclarée). Il peut saisir le Tribunal constitutionnel avant d'ordonner la promulgation. Il peut également opposer un veto motivé, que la Diète peut surmonter à la majorité des trois cinquièmes et en présence de la moitié de ses membres
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
Elles
doivent être adoptées en termes identiques par les deux
assemblées, le Sénat disposant d'un délai de
soixante jours pour examiner le texte qui lui est transmis par la
Diète.
Lorsqu'elles portent sur les principes fondamentaux de la République,
les droits de l'homme ou la procédure de révision
constitutionnelle, ces lois peuvent, dans les soixante jours qui suivent leur
adoption par le Sénat, être soumises à
référendum à la demande du Sénat. Une telle demande
peut également être présentée par un
cinquième des députés ou par le président de la
République.
Les lois de finances
Elles sont adoptées selon la procédure ordinaire. Le Sénat dispose de vingt jours pour se prononcer sur les projets de loi de finances.
L'organisation des référendums
Des référendums « sur les affaires d'une importance particulière pour l'État » peuvent être organisés à l'initiative de la Diète ou du président de la République. Lorsque l'initiative émane du président de la République, le Sénat doit l'approuver à la majorité absolue et en présence de la moitié de ses membres.
ROUMANIE
D'après l'article 72 de la Constitution, « le Parlement adopte des lois constitutionnelles, des lois organiques et des lois ordinaires », le Parlement étant formé par la Chambre des députés et par le Sénat.
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Les sénateurs partagent le droit d'initiative législative avec les députés, le gouvernement et le peuple (250 000 électeurs).
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Les sénateurs disposent du même droit d'amendement que les députés.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
Les deux assemblées jouissent des mêmes pouvoirs en matière législative.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Le dépôt
Les projets de loi sont, au choix du gouvernement, déposés dans l'une ou l'autre assemblée.
La première lecture
Elle a
lieu dans l'assemblée où le texte est déposé,
c'est-à-dire :
- à la Chambre des députés ou au Sénat pour
les projets de loi ;
- à la Chambre des députés pour les propositions de
loi déposées par les députés ;
- au Sénat pour les propositions de loi déposées par
les sénateurs.
Les textes sont adoptés à la majorité des membres
présents. Après adoption par une assemblée, ils sont
transmis à l'autre. Si la Chambre des députés et le
Sénat adoptent le même texte, celui-ci devient définitif.
La deuxième lecture
Elle a lieu lorsque la deuxième assemblée saisie a rejeté le texte adopté par la première. Celui-ci est alors à nouveau transmis à la première puis, le cas échéant, à la deuxième. Tout rejet du texte est alors définitif.
La commission mixte paritaire
Lorsque les deux assemblées adoptent des textes différents, après que la première lecture a eu lieu dans chaque assemblée, leurs présidents convoquent une commission mixte paritaire. Composée de sept députés et de sept sénateurs, elle doit proposer un texte de compromis, dont chacune des assemblées est ensuite saisie.
La réunion des deux assemblées en séance commune
Lorsque la commission mixte paritaire ne parvient pas à un accord ou lorsque le texte de la commission mixte paritaire est rejeté par l'une des assemblées, les dispositions restant en discussion sont soumises aux deux assemblées réunies en séance commune (6( * )). Leur adoption requiert la majorité des membres présents.
La promulgation
Le texte adopté est transmis pour promulgation au président de la République, qui peut, dans le délai de vingt jours, demander au Parlement une nouvelle délibération.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
La
procédure législative ordinaire s'applique. Cependant :
- lorsqu'elle est d'origine parlementaire, l'initiative de la
révision doit émaner d'au moins un quart des
députés ou d'au moins un quart des sénateurs ;
- l'adoption dans chaque chambre requiert la majorité des deux
tiers des membres ;
- en cas d'échec de la commission mixte paritaire, les
députés et les sénateurs, réunis en Congrès,
doivent approuver la révision à la majorité des trois
quarts des membres ;
- pour devenir définitive, la révision doit être
approuvée par référendum.
Les lois organiques
La procédure législative ordinaire s'applique, mais l'adoption d'une loi organique requiert l'approbation de la majorité des membres de chaque assemblée.
L'organisation des référendums
Le président de la République ne peut prendre l'initiative d'organiser un référendum qu'après avoir consulté les deux assemblées.
SLOVÉNIE
La
Constitution prévoit que les lois sont adoptées par la seule
Assemblée nationale et limite la compétence législative du
Conseil national.
Le Conseil national peut :
- suggérer à l'Assemblée nationale d'adopter des lois
ou des amendements ;
- exiger de l'Assemblée nationale la tenue d'un
référendum législatif ;
- demander à l'Assemblée nationale de
délibérer une seconde fois sur une loi avant sa promulgation. Il
dispose d'un délai de sept jours après l'adoption d'un texte pour
demander à l'Assemblée nationale de le réexaminer.
L'Assemblée nationale peut confirmer sa position par un vote de la
majorité de ses membres, à moins qu'il ne s'agisse d'un texte
dont l'adoption requiert une majorité qualifiée. De
décembre 1992, date de son institution, à janvier 2000, le
Conseil national a opposé son veto suspensif cinquante et une fois et,
dans dix cas, l'Assemblée nationale ne l'a pas surmonté.
SUISSE
Aux
termes de l'article 163 de la Constitution fédérale du
18 avril 1999
(7(
*
))
,
«
L'Assemblée fédérale édicte les
dispositions fixant des règles de droit sous la forme d'une loi
fédérale ou d'une ordonnance
. » L'Assemblée
fédérale se compose de deux chambres, le Conseil national, qui
comprend 200 députés élus au suffrage universel direct, et
le Conseil des États, constitué de 46 députés des
cantons.
L'article 148 de la Constitution fédérale précise que
le Conseil national et le Conseil des États sont dotés des
mêmes compétences.
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Le Conseil des États dispose du même droit d'initiative que le Conseil national : une proposition du Conseil des États peut émaner d'un de ses membres, d'un groupe politique ou d'une commission. Par ailleurs, le Conseil fédéral, c'est-à-dire l'exécutif fédéral, et chacun des cantons, disposent également de ce droit. En revanche, l'initiative populaire ne peut porter que sur les dispositions constitutionnelles.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Le Conseil des États, comme le Conseil national, a le droit d'amender les textes qui lui sont soumis.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
Tous les textes doivent être adoptés en termes identiques par les deux conseils.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Elle repose sur le principe de l'adoption des textes en termes strictement identiques par les deux assemblées.
Le dépôt
Les projets de loi du Conseil fédéral sont transmis soit au Conseil national, soit au Conseil des États, les présidents des deux assemblées se concertant pour la priorité d'attribution. À défaut d'accord, l'assemblée saisie la première est tirée au sort. Il en va de même pour les initiatives des cantons.
L'examen préalable
Seules, les initiatives parlementaires et celles des cantons y sont soumises. Cette procédure permet à l'assemblée saisie de prendre une décision sur la suite à donner à l'initiative.
L'examen par le premier conseil
Les
textes sont étudiés par une commission, puis soumis à
l'assemblée plénière. La délibération en
séance publique comporte trois phases :
- l'« entrée en matière », qui consiste
en une discussion générale suivie d'une
délibération sur le passage à l'examen
détaillé du texte ;
- la discussion par articles, qui porte sur le texte proposé par la
commission, et qui comprend l'examen et le vote des amendements ;
- le vote sur l'ensemble.
Le texte est transmis au deuxième conseil même si le premier
conseil refuse l'« entrée en matière ».
L'examen par le deuxième conseil
Il a lieu dans les mêmes conditions que dans le premier conseil.
La suite de la procédure parlementaire
La
procédure se poursuit aussi longtemps que les deux assemblées
n'ont pas adopté les textes en termes strictement identiques.
Pour limiter le nombre des navettes, une procédure de conciliation a
été adoptée en 1902 : après trois
délibérations dans chaque conseil, une
conférence de
conciliation
, composée de treize membres de chacun des deux
conseils, est chargée d'élaborer un texte de compromis. Si elle y
parvient, ce texte est soumis aux deux assemblées. Elles peuvent
l'accepter ou le rejeter. Si l'une d'elles le rejette, le texte est
repoussé.
La conférence de conciliation n'a été convoquée
qu'une vingtaine de fois depuis 1902.
En cas de divergence entre les deux conseils sur l'« entrée en
matière », il faut que l'un des deux la refuse deux fois pour
que le texte soit définitivement rejeté.
Le vote final
Après que chaque conseil a adopté le même
texte,
ce dernier est examiné par la
commission de rédaction
.
Commune aux deux conseils, cette commission procède aux corrections de
forme.
Le texte est ensuite soumis au
vote final
: les deux conseils
doivent se prononcer une dernière fois pour confirmer ou infirmer leur
vote précédent. En cas de rejet par l'un des deux conseils, le
texte est repoussé définitivement.
La promulgation
Après le vote final, le texte est transmis par le conseil qui l'a examiné en premier au Conseil fédéral « pour qu'il en assure la publication et l'exécution ».
Le référendum
Toutes
les lois fédérales peuvent être soumises à
référendum à la demande de
50 000 électeurs ou de huit cantons.
En pratique, les lois plus importantes sont ratifiées par le peuple.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
En
matière constitutionnelle, le peuple détient également le
droit d'initiative.
Après avoir été adoptées par les deux conseils
selon la procédure législative ordinaire, les révisions
constitutionnelles sont nécessairement soumises à
référendum.
Les lois de ratification des traités
Lorsqu'elles comportent l'adhésion à une organisation de sécurité collective ou à une communauté supranationale, elles doivent être soumises à référendum.
RÉPUBLIQUE TCHÈQUE
Aux termes de l'article 15 de la Constitution, le pouvoir législatif est exercé par le Parlement, qui se compose de la Chambre des députés et du Sénat.
1) La Chambre haute a-t-elle le droit d'initiative ?
Le Sénat dans son ensemble partage le droit d'initiative avec les députés, qui l'exercent individuellement, avec les groupes politiques de la Chambre des députés, avec le gouvernement et avec les conseils régionaux.
2) La Chambre haute a-t-elle le droit d'amendement ?
Le Sénat partage le droit d'amendement avec la Chambre des députés.
3) La Chambre haute a-t-elle la possibilité de faire prévaloir sa position ?
La
Chambre des députés peut surmonter l'opposition du
Sénat : lorsque celui-ci a rejeté ou amendé un texte
qu'elle a adopté, elle peut le rétablir par une décision
prise à la majorité de l'ensemble de ses membres.
Cependant, l'accord du Sénat est nécessaire à l'adoption
des révisions constitutionnelles, des projets de loi de ratification des
traités relatifs aux droits de l'homme et des textes le concernant tout
particulièrement (loi électorale, loi sur les relations entre les
deux assemblées et loi portant approbation de son propre
règlement).
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
Le
dépôt
Tous les projets de loi sont déposés à la Chambre des
députés.
Les propositions de loi que le Sénat décide de présenter
sont immédiatement transmises à la Chambre des
députés, de sorte que la procédure législative
commence toujours à la Chambre des députés.
L'examen par la Chambre des députés
Chaque texte fait l'objet de trois lectures :
- la première lecture consiste en un débat
général, à la suite duquel l'assemblée peut rejeter
définitivement le texte ou le renvoyer à la commission
compétente ;
- la seconde lecture correspond à l'examen détaillé
et se termine par l'adoption d'un texte amendé, à moins que
l'assemblée ne décide de renvoyer le texte à la
commission ;
- la troisième lecture est réservée aux corrections
purement techniques et formelles.
L'examen par le Sénat
Les textes adoptés par la Chambre des députés sont transmis au Sénat, qui dispose de trente jours pour les examiner. Il peut les adopter, les rejeter ou les amender. S'il ne se prononce pas dans le délai prévu, il est présumé les avoir adoptés sans modification.
Le second examen par la Chambre des députés
Il n'a
lieu que si le Sénat a amendé ou rejeté le texte
adopté par la Chambre des députés.
Par un vote à la majorité de l'ensemble de ses membres, celle-ci
ne peut plus alors que confirmer ou infirmer la position du Sénat, sans
pouvoir présenter d'amendements. De ce fait, le texte définitif
est soit celui qui résulte du premier examen par la Chambre des
députés, soit celui qui résulte des travaux du
Sénat.
La promulgation
Avant de
promulguer une loi, le président de la République peut, dans les
quinze jours, exercer son veto suspensif et demander à la Chambre des
députés une nouvelle délibération.
Aucun amendement n'est recevable et la Chambre des députés doit
se prononcer à la majorité de l'ensemble de ses membres. Si le
texte est à nouveau voté, la loi doit être
promulguée. Dans le cas contraire, la loi est présumée ne
pas avoir été adoptée.
LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
Les lois constitutionnelles
Les lois constitutionnelles doivent être adoptées par chacune des deux assemblées à la majorité des trois cinquièmes des présents. Le président de la République ne peut pas exercer son droit de veto.
Les lois de finances
Elles sont examinées et adoptées seulement par la Chambre des députés.
Les lois de ratification des traités
Les
traités concernant les droits de l'homme et les libertés
fondamentales doivent être adoptés par chacune des deux
assemblées à la majorité des trois cinquièmes
des présents.
Les autres traités sont adoptés selon la procédure
législative ordinaire.
Les lois faisant l'objet de l'article 40 de la Constitution
Il s'agit de la loi électorale, des lois sur les relations entre les deux assemblées et sur les relations entre les assemblées et les autres organes, ainsi que de la loi portant règlement du Sénat. L'adoption de ces lois requiert l'accord du Sénat.
(1)
Dans une note du 14 mai 1996, le bureau du Sénat avait émis
le souhait que les projets de loi portant sur des matières
« bicamérales pures » fussent « dans le
cadre d'une répartition équilibrée des tâches entre
les deux chambres et autant que faire se peut » déposés
au Sénat.
(2) L'État fédéré belge se compose de deux
ensembles de collectivités fédérées : les
« régions », au nombre de trois (les régions
wallonne, flamande et bruxelloise), et les
« communautés », au nombre de trois
(les communautés française, flamande et germanophone). Le
territoire des deux communautés française et flamande se
recouvrant en partie à Bruxelles, la Belgique comprend également
quatre « régions linguistiques » : la
région bilingue de Bruxelles-capitale, et les régions de langue
française, néerlandaise et allemande.
(3) Prévu par l'article 158 de la Constitution, ce fonds de
compensation est alimenté par le budget de l'État. Il permet de
financer des dépenses d'investissement et de corriger les
déséquilibres économiques entres les communautés
autonomes.
(4) Il s'agit notamment des amendements qui préconisent le renvoi du
texte au gouvernement ou qui constituent une reformulation complète du
texte.
(5) Cette délégation n'est pas possible pour les textes les plus
importants (révisions constitutionnelles, lois organiques, lois de
finances...).
(6) Les députés sont plus nombreux que les sénateurs. En
effet, les premiers sont élus au suffrage universel direct à
raison d'un député pour 70 000 habitants, tandis que les
sénateurs, également élus au suffrage universel direct,
représentent chacun 160 000 habitants.
(7) Cette nouvelle Constitution est entrée en vigueur le
1
er
janvier 2000.