TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le jeudi 12 octobre 2006 , sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. André Lardeux, rapporteur, sur la proposition de loi n° 483 (2005-2006), présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt, relative aux droits des parents séparés en cas de garde alternée des enfants.
M. André Lardeux, rapporteur , a déclaré que la proposition de loi de M. Michel Dreyfus-Schmidt a pour objet de permettre un partage des prestations familiales entre les deux parents, en cas de résidence alternée de leurs enfants. Ce mode d'organisation a été reconnu officiellement par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale. Il concerne aujourd'hui environ 10 % des 70.000 divorces impliquant des enfants mineurs qui sont prononcés chaque année en France.
Bien que ce ne soit pas directement l'objet du texte, il a souhaité indiquer que la garde alternée fait aujourd'hui l'objet de critiques, en raison de l'effet néfaste qu'elle peut produire pour l'enfant sur le plan psychologique, notamment lorsqu'il est très jeune, car elle ne répond pas à ses besoins de stabilité et de repères. Il s'agit en outre d'un mode d'organisation contraignant et coûteux, chaque parent devant être en mesure de loger ses enfants dans des conditions permettant une scolarisation continue. La garde alternée suppose donc des revenus suffisants et une collaboration constante entre les parents, parfois difficile à nouer en cas de séparation très conflictuelle. Elle implique notamment que les parents respectent une répartition équitable des charges liées à l'entretien de l'enfant, en tenant compte des avantages, fiscaux et sociaux, qui viennent atténuer ces charges.
Depuis la loi de finances rectificative pour 2002, les avantages fiscaux peuvent être répartis entre les parents grâce au partage du quotient familial se rapportant aux enfants. En revanche, les prestations familiales restent attribuées en intégralité à l'un des deux parents. Le choix de l'allocataire est normalement effectué d'un commun accord entre eux, mais si cet accord s'avère impossible, les caisses d'allocations familiales versent les prestations à celui des deux ex-conjoints qui avait la qualité d'allocataire avant le divorce.
M. André Lardeux, rapporteur , est convenu que le droit de la sécurité sociale ne s'est pas adapté à l'évolution du droit de la famille et n'a pas tiré les conséquences de la reconnaissance de la résidence alternée. Pour y remédier, la proposition de loi propose un partage des prestations familiales en deux parts égales en cas de résidence alternée, sauf si la convention homologuée par le juge, par laquelle les parents règlent les questions relatives à l'autorité parentale, ou la décision du juge lui-même en décident autrement.
Cette proposition s'appuie sur un avis de la Cour de cassation du 26 juin dernier, qui estime qu'en cas de résidence alternée, les enfants peuvent être considérés comme à charge des deux parents et, de ce fait, ouvrir droit aux prestations familiales au titre de l'un comme de l'autre.
Il a cependant considéré que la solution proposée va beaucoup plus loin que ne l'exige en réalité la jurisprudence de la Cour. Le texte prévoit en effet un partage des prestations familiales quel que soit le type de résidence alternée, c'est-à-dire que celle-ci soit ou non « égalitaire » ; or, la Cour précise que la résidence alternée doit être effective et équivalente pour que l'enfant puisse être considéré comme à charge de ses deux parents au sens du code de la sécurité sociale et elle écarte a contrario tout partage quand la charge de l'enfant n'est pas répartie de façon équitable entre eux. En outre, la proposition de loi impose un partage systématique par moitié de toutes les prestations familiales, alors que la Cour encadre ce partage, en le subordonnant à des adaptations « en fonction de la situation des parents et des règles particulières à chaque prestation ».
A l'appui de sa démonstration, M. André Lardeux, rapporteur , a cité l'exemple de l'allocation de parent isolé, qu'il serait singulier de diviser entre les deux parents, sans considération du fait que l'un d'entre eux pourrait en réalité ne pas remplir la condition d'isolement qui conduit à son attribution. De même, les prestations sous condition de ressources soulèvent un grand nombre de difficultés dans la mesure où, dans la majorité des cas, les ressources des deux parents ne seront pas équivalentes et n'ouvriront pas forcément droit aux mêmes prestations ou pas au même montant. En outre, un problème spécifique se pose pour l'allocation de logement familial, dont l'attribution est non seulement soumise à une condition de ressources, mais encore subordonnée à des critères liés au logement alors que, par définition, des parents séparés n'occupent pas le même logement.
M. André Lardeux, rapporteur , a estimé que si une solution doit être apportée au vide juridique créé, pour l'attribution des prestations familiales, par le développement de la résidence alternée, le dispositif doit impérativement être adapté à chaque prestation.
Il a rappelé que, conscient de ce problème, le Gouvernement a mis en place un groupe de travail chargé d'étudier les prestations familiales pouvant faire l'objet d'un partage entre des parents séparés et d'identifier les difficultés juridiques et de gestion par les caisses d'allocations familiales en proposant des règles de partage équitables et neutres. Ces travaux ont d'ailleurs été traduits dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, récemment déposé, qui propose une rédaction plus satisfaisante que celle de la proposition de loi : en effet, elle fait référence à une mise en oeuvre « effective et équivalente » de la résidence alternée et organise les modalités de répartition des parts ouvrant droit au bénéfice des allocations familiales, notamment dans le cas des familles recomposées.
En conclusion, M. André Lardeux, rapporteur , a proposé, pour l'ensemble des raisons exposées précédemment, de rejeter l'ensemble de la proposition de loi.
M. Guy Fischer s'est déclaré disposé à réfléchir aux conclusions du rapporteur, estimant que les dispositions de la proposition de loi posent effectivement des difficultés certaines d'application.
M. Nicolas About, président , a rappelé qu'il avait fait part de ces difficultés techniques à la conférence des présidents, tout en s'engageant devant elle à ce que la commission des affaires sociales rapporte le texte dans les délais impartis s'il devait être inscrit à l'ordre du jour du Sénat. Il a considéré que le partage strictement égal de toutes les prestations familiales entre les deux parents serait source d'inéquité et compliquerait sensiblement la gestion de ces prestations par les caisses d'allocations familiales, si la proposition de loi devait être adoptée dans ses termes actuels.
M. Jean-Pierre Godefroy a indiqué qu'il rendra compte à M. Michel Dreyfus-Schmidt, auteur de la proposition de loi, des conclusions du rapporteur. Il a reconnu que le texte soulève en l'état des questions sur lesquelles il convient de se pencher plus avant.
M. Guy Fischer a estimé que si la garde alternée pose un réel problème de partage des prestations familiales entre les deux parents, il est aujourd'hui prématuré d'étudier la proposition de loi telle qu'elle est rédigée. Il a regretté, à cet égard, l'urgence avec laquelle ce texte a été inscrit à l'ordre du jour, empêchant son expertise préalable.
M. Nicolas About, président , a confirmé avoir demandé que la commission commence à travailler sur ce sujet dès que la conférence des présidents a évoqué l'éventualité de son inscription à l'ordre du jour. Il a considéré, en tant que président de la commission et président du conseil de surveillance de la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), que le dispositif proposé par le texte pour le partage des prestations familiales n'est pas satisfaisant. D'ailleurs, le dispositif envisagé par le PLFSS, bien que moins extrême, pose également à son sens des problèmes techniques de mise en oeuvre pour les caisses d'allocations familiales. Il a rappelé que, lorsque le juge aux affaires familiales se prononce sur le montant de la prestation compensatoire et de la pension alimentaire, il tient déjà compte des prestations familiales reçues par chaque conjoint.
M. Guy Fischer a regretté, à cet égard, que la modification de la prestation compensatoire n'ait pas abouti lors de la dernière réforme.
M. Nicolas About, président , en est convenu, notamment pour ce qui concerne le délicat problème de la transmission aux héritiers de la charge de cette prestation. Il a ensuite indiqué que la proposition de loi fera l'objet d'un examen en séance publique sur la base du texte voté par la commission. En conséquence, conformément à son règlement, le Sénat sera invité à se prononcer sur les conclusions négatives de la commission.
M. André Lardeux, rapporteur , a estimé qu'au-delà du texte de la proposition de loi, il serait opportun d'évaluer les conséquences de la résidence alternée sur les enfants puisque l'on dispose désormais d'un recul de près de cinq ans sur sa mise en oeuvre pratique.
M. Nicolas About, président , a reconnu l'utilité de mettre en place un groupe de travail sur ce sujet. Il a rappelé que, chaque année, environ 12.000 enfants supplémentaires, dont l'âge moyen est de sept ans, sont concernés par ce dispositif qui doit, en tout état de cause, être évalué à l'aune de l'intérêt supérieur de l'enfant.
Puis la commission a rejeté l'ensemble de la proposition de loi .