Parlement européen

Approbation de la décision du Conseil modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen

N° 246

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 avril 2003

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de la décision du Conseil modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct , annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976 (ensemble une annexe),

PRÉSENTÉ

au nom de M. JEAN-PIERRE RAFFARIN,

^{Premier ministre,}

par M. DOMINIQUE DE VILLEPIN,

^{Ministre des affaires étrangères.}

( Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'élection des membres du Parlement européen de Strasbourg est actuellement régie par l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976, ci-après « acte de 1976 ».

Dès l'origine, la volonté commune qui fonde la Communauté européenne a conduit les gouvernements des Etats membres à fixer par traité l'objectif d'une « procédure uniforme » (article 138 du traité instituant la Communauté européenne : TCE), afin d'avancer vers un système électoral plus homogène tout en respectant la diversité des situations et des pratiques dans un ensemble appelé à devenir de plus en plus large. Dans ce but, le traité d'Amsterdam a modifié l'article 138, paragraphe 3 (désormais article 190, paragraphe 4) du TCE afin de fixer le cadre général de la procédure électorale pour le Parlement européen. Il est désormais prévu que « le Parlement européen élabore un projet en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres ou conformément à des principes communs à tous les Etats membres ». Cette modification de l'acte de 1976 était devenue, en outre, nécessaire du fait de l'accroissement des compétences du Parlement européen au cours des années, qui avait conduit les responsables européens à décider de l'incompatibilité de la qualité de membre du Parlement européen avec celle de membre d'un Parlement national.

Conformément à l'article 190 du TCE précité, le Parlement européen a entrepris la réforme en adoptant, le 15 juillet 1998, une résolution (10331/98 PE-RE 53) sur l'élaboration d'un projet de procédure électorale reprenant la notion de principes communs. Cette résolution a été transmise au Conseil et, après de longues négociations entre Etats membres doublées de consultations informelles avec le Parlement européen, un accord s'est dégagé au sein du Conseil en 2002 sur les modifications à apporter à l'acte de 1976 (doc. 8964/02 PE 49 INST 54 du 21 mai).

Le Parlement européen, le 12 juin 2002, a donné son avis conforme sur le projet de décision du Conseil et la décision modifiant l'acte de 1976 a ensuite été adoptée par le Conseil le 25 juin 2002 à Luxembourg. Il appartient à présent aux Etats membres d'adopter cette décision selon leurs procédures constitutionnelles respectives.

*

* *

La décision regroupe, dans son article 1 ^er , l'ensemble des modifications apportées à l'acte de 1976. La décision comporte en outre une annexe qui introduit une nouvelle numérotation des articles de l'acte de 1976.

La décision prévoit que, à l' article 1er de l'acte , les députés sont élus au scrutin de type proportionnel. Cette disposition complète et précise l'acte de 1976, qui ne prévoyait qu'un scrutin au « suffrage universel direct ». Il est en outre précisé que « l'élection se déroule au suffrage universel direct, libre et secret ». La notion de suffrage libre a été précisée par la « Commission de Venise », instance du Conseil de l'Europe chargée des questions de démocratisation en Europe. Elle comporte deux volets :

- la libre formation de la volonté de l'électeur (c'est-à-dire notamment le devoir de neutralité des autorités publiques, l'obligation de soumission des listes déposées aux électeurs et l'obligation d'information des électeurs) ;

- la libre expression de la volonté de l'électeur et la lutte contre la fraude électorale.

Le scrutin est de liste ou « de vote unique transférable ». Le vote unique transférable est en vigueur dans certains Etats membres, en particulier en Irlande. Il permet à l'électeur d'inscrire sur le bulletin de vote un numéro (« première préférence », « deuxième préférence », etc.) au regard du nom des candidats. Dès qu'un candidat est élu, les votes en « première préférence » qui s'étaient portés sur lui peuvent alors être transférés sur un autre candidat, non encore élu, selon la « préférence » suivante qui figure dans le bulletin.

Les dispositions de l'acte de 1976 prévoyant l'hypothèse d'un « scrutin à deux tours » (article 9, paragraphe 3 de l'acte) sont abrogées.

En fonction de leurs spécificités nationales, les Etats membres peuvent constituer des circonscriptions, sans porter globalement atteinte au caractère proportionnel du scrutin ( article 2 de l'acte ). Ces circonscriptions, qui peuvent favoriser le maintien du lien entre le représentant européen et ses électeurs, constituent également le corollaire de l'interdiction de cumul des mandats européens et nationaux.

Les Etats membres peuvent prévoir la fixation d'un seuil minimal pour l'attribution des sièges. Ce seuil ne doit pas être fixé au niveau national à plus de 5 % des suffrages exprimés ( article 2A de l'acte, futur article 3 avec la nouvelle numérotation). Chaque Etat membre peut fixer un plafond pour les dépenses relatives à la campagne électorale ( article 2B de l'acte , futur article 4 ). Ces dispositions sont nouvelles, l'acte de 1976 ne se prononçant pas sur les questions de seuil électoral et de dépenses. Elles sont une faculté accordée aux Etats membres, qui demeurent souverains en la matière, sous réserve toutefois de ne pas dépasser la limite fixée au niveau communautaire en ce qui concerne le seuil électoral.

L'article 5 de l'acte , selon lequel la qualité de membre du Parlement européen est compatible avec celle de membre d'un Parlement national, est abrogé.

L'article 6 de l'acte ( futur article 7 ) est modifié afin de prévoir de nouvelles incompatibilités avec la qualité de membre du Parlement européen : ainsi, cette qualité est incompatible avec celle de membre du tribunal de première instance de la Cour de justice des Communautés européennes, de membre du directoire de la Banque centrale européenne, de médiateur des Communautés européennes, ou de fonctionnaire ou agent de la Banque centrale européenne. Ces nouvelles incompatibilités répondent à la création de nouvelles structures. La disparition de structures (notamment la Communauté européenne du charbon et de l'acier) entraîne la suppression des incompatibilités correspondantes.

Cet article prévoit en outre qu'à partir du scrutin de 2004, la qualité de membre du Parlement européen est incompatible avec celle de membre d'un Parlement national. Ce principe traduit l'évolution du rôle du Parlement européen et l'accroissement de ses compétences depuis sa création. Pour la France, ce principe avait déjà été inscrit dans l'ordre juridique national par une loi organique adoptée le 5 avril 2000 ^{1( * )} . Un dispositif transitoire particulier est par ailleurs prévu pour le Royaume-Uni et l'Irlande, dont les représentants peuvent continuer d'exercer concurremment leurs mandats national et européen, jusqu'à l'élection de 2009.

L'article 7 de l'acte ( futur article 8 ) réaffirme le principe de souveraineté des Etats en matière électorale, sous réserve des principes de base harmonisés au niveau européen prévus en particulier dans le présent acte, notamment le « caractère proportionnel du mode de scrutin ».

L'article 9 de l'acte ( futur article 10 ) prend en compte la modernisation des opérations de vote. Il prévoit que le résultat du scrutin est soumis à une obligation de non divulgation jusqu'à la clôture du scrutin de l'Etat membre où les électeurs votent les derniers. L'interdiction ne porte plus désormais sur le commencement des opérations de dépouillement mais sur le fait, pour un Etat membre, de « rendre public d'une manière officielle » le résultat de son scrutin.

Conformément au droit actuel, les élections doivent avoir lieu à l'issue d'une période quinquennale ( article 3 de l'acte , futur article 5 ). Cependant, le Conseil peut décider de la raccourcir de deux mois (contre un mois seulement avant l'amendement) ou de la rallonger d'un mois ( article 10 de l'acte , futur article 11 ). Cette disposition représente un compromis né du souhait de différents partenaires, dont le Parlement européen, de fixer la date des élections européennes au mois de mai, notamment le 9 mai, journée de l'Europe. Une telle décision est prise par l'accord unanime du Conseil « au moins un an avant la fin de la période quinquennale ».

L'article 12 de l'acte ( futur article 13 ) précise les conditions dans lesquelles un siège est déclaré vacant (« démission, décès ou déchéance de mandat »). Il précise les conditions et modalités d'information du Parlement européen par un Etat membre en cas de déchéance : celle-ci est désormais « établie expressément » par la législation nationale, dont les dispositions régissent également « l'expiration » du mandat.

Enfin, il convient d'indiquer qu'un réexamen de l'acte ainsi révisé est envisagé par le Conseil, dans une déclaration insérée au procès verbal de sa réunion du 25 juin 2002, avant 2009, c'est-à-dire avant la deuxième élection au Parlement européen qui aura lieu après l'entrée en vigueur des modifications de l'acte de 1976.

*

* *

Telles sont les principales observations qu'appelle la décision du Conseil du 25 juin 2002 et du 23 septembre 2002 modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumise au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation de la décision du Conseil modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976 (ensemble une annexe), délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l'approbation de la décision du Conseil modifiant l'acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom du Conseil du 20 septembre 1976 (ensemble une annexe), adoptée à Luxembourg le 25 juin 2002 et à Bruxelles le 23 septembre 2002, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 2 avril 2003

Signé : JEAN-PIERRE RAFFARIN

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères,

Signé : DOMINIQUE DE VILLEPIN

D É C I S I O N
du Conseil du 25 juin 2002
et du 23 septembre 2002 modifiant l'Acte
portant élection des représentants
au Parlement européen
au suffrage universel direct,
annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom
du Conseil du 20 septembre 1976
(ensemble une annexe)

Le Conseil de l'Union européenne,
Vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 190, paragraphe 4 ;
Vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 108, paragraphes 3 et 4 ;
Vu le projet du Parlement européen ;
Vu l'avis conforme du Parlement européen du 12 juin 2002 ;
Considérant ce qui suit :
1 ^o Il convient de procéder à une modification de l'acte relatif à l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct (ci-après « Acte de 1976 »), afin de permettre l'élection au suffrage universel direct conformément à des principes communs à tous les Etats membres, tout en laissant la possibilité à ces derniers d'appliquer des dispositions nationales respectives pour les aspects non régis par la présente décision;
2 ^o Pour améliorer la lisibilité de l'Acte tel que modifié par la présente décision, il est jugé opportun de renuméroter ses dispositions, ce qui permettra une consolidation plus claire,
A arrêté les dispositions suivantes dont il recommande l'adoption par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives :

Article 1 ^er

L'Acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct annexé à la décision 76/787/CECA, CEE, Euratom (1) du Conseil du 20 septembre 1976 (ci-après, « Acte de 1976 ») est modifié conformément aux dispositions du présent article.
1.  Dans l'Acte de 1976, à l'exception de l'article 13, les termes « représentant » ou « représentant au Parlement européen » sont remplacés par les termes « membre du Parlement européen ».
2.  L'article 1 ^er est remplacé par le texte suivant :

« Article 1 ^er

« 1.  Dans chaque Etat membre, les membres du Parlement européen sont élus au scrutin, de liste ou de vote unique transférable, de type proportionnel.
« 2.  Les Etats membres peuvent autoriser le scrutin de liste préférentiel selon des modalités qu'ils arrêtent.
« 3.  L'élection se déroule au suffrage universel direct, libre, et secret. »
3.  L'article 2 est remplacé par les articles suivants :

« Article 2

« En fonction de leurs spécificités nationales, les Etats membres peuvent constituer des circonscriptions pour l'élection au Parlement européen ou prévoir d'autres subdivisions électorales, sans porter globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin.

Article 2 A

« Les Etats membres peuvent prévoir la fixation d'un seuil minimal pour l'attribution de sièges. Ce seuil ne doit pas être fixé au niveau national à plus de 5 % des suffrages exprimés.

Article 2 B

« Chaque Etat membre peut fixer un plafond pour les dépenses des candidats relatives à la campagne électorale. »
4.  L'article 3 est modifié comme suit :
a) Le paragraphe 1 est supprimé et les paragraphes 2 et 3 deviennent les paragraphes 1 et 2 ;
b) Au nouveau paragraphe 1, les termes « Cette période quinquennale » sont remplacés par les termes « La période quinquennale pour laquelle sont élus les membres du Parlement européen » ;
c) Au nouveau paragraphe 2, la référence « paragraphe 2 » est remplacée par la référence « paragraphe 1 ».
5.  A l'article 4, le paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :
« 2.  Les membres du Parlement européen bénéficient des privilèges et immunités qui leur sont applicables en vertu du protocole du 8 avril 1965 sur les privilèges et immunités des Communautés européennes. »
6.  L'article 5 est abrogé.
7.  L'article 6 est modifié comme suit :
a) Au paragraphe 1 :
i)  à la fin du troisième tiret, les termes « ou du Tribunal de première instance » sont ajoutés ;
ii)  entre les actuels troisième et quatrième tirets, le tiret suivant est ajouté :
« -  membre du directoire de la Banque centrale européenne, » ;
iii)  entre les actuels quatrième et cinquième tirets, le tiret suivant est ajouté :
« -  médiateur des Communautés européennes, » ;
iv)  à l'actuel cinquième tiret, les mots : « membre du Comité consultatif de la Communauté européenne du charbon et de l'acier ou » sont supprimés ;
v)  à l'actuel sixième tiret, les mots : « la Communauté européenne du charbon et de l'acier, » sont supprimés ;
vi)  l'actuel huitième tiret est remplacé par le texte suivant :
« -  fonctionnaire ou agent en activité des institutions des Communautés européennes ou des organes ou organismes qui leur sont rattachés ou de la Banque centrale européenne. »
b) Après le paragraphe 1, le paragraphe suivant est inséré et les paragraphes 2 et 3 actuels deviennent les paragraphes 3 et 4 :
« 2.  A partir de l'élection au Parlement européen en  2004, la qualité de membre du Parlement européen est incompatible avec celle de membre d'un parlement national.
« Par dérogation à cette règle et sans préjudice des dispositions du paragraphe 3 :
« -  les membres du Parlement national irlandais élus au Parlement européen lors d'un scrutin ultérieur peuvent exercer concurremment les deux mandats jusqu'à la prochaine élection pour le Parlement national irlandais, moment auquel le premier alinéa du présent paragraphe est d'application ;
« -  les membres du Parlement national du Royaume-Uni qui sont aussi membres du Parlement européen pendant la période quinquennale précédant l'élection au Parlement européen en 2004 peuvent exercer concurremment les deux mandats jusqu'à l'élection de 2009 pour le Parlement européen, moment auquel le premier alinéa du présent paragraphe est d'application. » ;
c) Au nouveau paragraphe 3, le terme « fixer » est remplacé par le terme « étendre » et la référence « article 7, paragraphe 2 » est remplacée par la référence « article 7 ».
d) Au nouveau paragraphe 4, la référence « paragraphes 1 et 2 » est remplacée par la référence « paragraphes 1, 2 et 3 ».
8.  L'article 7 est remplacé par le texte suivant :

« Article 7

« Sous réserve des dispositions du présent acte, la procédure électorale est régie, dans chaque Etat membre, par les dispositions nationales.
« Ces dispositions nationales, qui peuvent éventuellement tenir compte des particularités dans les Etats membres, ne doivent pas globalement porter atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin. »
9.  L'article 9 est modifié comme suit :
a) Au paragraphe 1, les termes « à la date fixée » sont remplacés par les termes « à la date et aux heures fixées » ;
b) Au paragraphe 2, les termes « Les opérations de dépouillement des bulletins de vote ne peuvent commencer » sont remplacés par les termes « Un Etat membre ne peut rendre public d'une manière officielle le résultat de son scrutin » ;
c) Le paragraphe 3 est supprimé.
10.  L'article 10 est modifié comme suit :
a) Au paragraphe 1, les termes « période visée à l'article 9, paragraphe 1, » sont remplacés par les termes « période électorale ».
b) Au paragraphe 2, 2 ^e alinéa, les termes « fixe une autre période, qui peut se situer au plus tôt un mois avant » sont remplacés par les termes « fixe, au moins un an avant la fin de la période quinquennale visée à l'article 3, une autre période électorale qui peut se situer au plus tôt deux mois avant » ;
c) Au paragraphe 3, les termes « de l'article 22 du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier » sont supprimés, les termes « Communauté économique européenne » sont remplacés par les termes « Communauté européenne » et les termes « période visée à l'article 9, paragraphe 1 » sont remplacés par les termes « période électorale ».
11.  A l'article 11, les termes « Jusqu'à l'entrée en vigueur de la procédure uniforme prévue à l'article 7, paragraphe 1, » sont supprimés.
12.  L'article 12 est remplacé par le texte suivant :

« Article 12

« 1.  Un siège devient vacant quand le mandat d'un membre du Parlement européen expire en cas de sa démission ou de son décès, ou de déchéance de son mandat.
« 2. Sous réserve des autres dispositions du présent acte, chaque Etat membre établit les procédures appropriées pour que, au cas où un siège devient vacant, ce siège soit pourvu pour le reste de la période quinquennale visée à l'article 3.
« 3. Lorsque la législation d'un Etat membre établit expressément la déchéance du mandat d'un membre du Parlement européen, son mandat expire en application des dispositions de cette législation. Les autorités nationales compétentes en informent le Parlement européen.
« 4. Lorsqu'un siège devient vacant par démission ou décès, le Président du Parlement européen en informe sans retard les autorités compétentes de l'Etat membre concerné. »
13.  L'article 14 est abrogé.
14.  L'article 15 est remplacé par le texte suivant :

« Article 15

« Le présent acte est rédigé en langues allemande, anglaise, danoise, espagnole, finnoise, française, grecque, irlandaise, italienne, néerlandaise, portugaise et suédoise, tous les textes faisant également foi.
« Les annexes II et III font partie intégrante du présent acte. »
15.  L'annexe I est abrogée.
16.  A l'annexe III, la déclaration du Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne est supprimée.

Article 2

1.  Les articles et les annexes de l'Acte de 1976, tels que modifiés par la présente décision, sont renumérotés conformément aux tableaux des équivalences figurant à l'annexe de la présente décision, qui fait partie intégrante de celle-ci.
2.  Les références croisées aux articles et aux annexes dans l'Acte de 1976 sont adaptées en conséquence. II en va de même des références à ces articles et à leurs subdivisions contenues dans les traités communautaires.
3.  Les références aux articles de l'Acte de 1976 contenues dans d'autres instruments ou actes s'entendent comme des références aux articles de l'Acte de 1976 tels que renumérotés conformément au paragraphe 1 et, respectivement, aux paragraphes desdits articles, tels que renumérotés par la présente décision.

Article 3

1.  Les modifications visées à l'article 1 ^er et 2 prennent effet le premier jour du mois suivant l'adoption des dispositions de la présente décision par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
2.  Les Etats membres notifient au Secrétariat général du conseil l'accomplissement de leurs procédures nationales respectives.

Article 4

La présente décision est publiée au Journal officiel.
Fait à Luxembourg, le 25 juin 2002.

Par le Conseil :
Le président
J.  Hatas I Palou

Fait à Bruxelles, le 23 septembre 2002.

Par le Conseil :
La présidente,
H.  Fischer Boel
A N N E X E

TABLEAUX DES ÉQUIVALENCES VISÉS À L'ARTICLE 2 DE LA DÉCISION DU CONSEIL DU 25 JUIN 2002 MODIFIANT L'ACTE PORTANT ÉLECTION DES REPRÉSENTANTS AU PARLEMENT EUROPÉEN AU SUFFRAGE UNIVERSEL DIRECT, ANNEXE À LA DÉCISION DU CONSEIL DU 20 SEPTEMBRE 1976

¹ L.O. 2000-294 du 5 avril 2000, J.O. n° 82 du 6 avril 2000, p. 5233.