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10 septembre 2003 : Enfance ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Accueil et protection de l'enfance

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N° 434

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2002-2003

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 24 juillet 2003

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 septembre 2003

PROJET DE LOI

relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance,

PRÉSENTÉ

au nom de M. JEAN-PIERRE RAFFARIN,

Premier ministre,

par M. JEAN-FRANÇOIS MATTEI,

Ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées.

(Renvoyé à la commission des Affaires sociales sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Enfants.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Par ce projet de loi, le Gouvernement se propose de mettre en oeuvre le plus rapidement possible des mesures de politique familiale annoncées lors de la conférence de la famille du 29 avril 2003. Le projet comporte cinq titres.

I. - Le titre Ier comporte des dispositions relatives à l'agrément des assistants maternels.

La loi du 12 juillet 1992 portant réforme du statut des assistants maternels a prévu (article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles) que l'agrément auquel sont soumises ces personnes pour exercer leur profession précise le nombre et l'âge des enfants qu'elles sont autorisées à accueillir, ce nombre ne pouvant, sauf dérogation, excéder trois.

Depuis dix ans, les temps et les rythmes de travail des familles ont sensiblement évolué, et le temps partiel, la semaine de quatre jours, les horaires atypiques se sont beaucoup développés. En conséquence, les besoins de nombre de familles en matière d'accueil de leurs jeunes enfants ne sont plus désormais systématiquement ceux d'un accueil durant 8 à 10 heures par jour et/ou durant cinq jours, rythmes qui constituaient la norme de référence en 1992.

La pénurie de modes d'accueil qui existe dans maints endroits du territoire défavorise ces familles dans l'accès à un mode d'accueil, que ce soit en crèche ou chez un assistant maternel, pour qui il est plus simple et plus rémunérateur d'accueillir des enfants pour des temps pleins et à un rythme régulier. Pour l'accueil à titre non permanent chez un assistant maternel, cette situation est renforcée par le fait qu'un enfant, quelle que soit la durée de son accueil, compte pour un enfant, et qu'un assistant maternel qui accueille des enfants à temps partiel doit respecter la limite de trois enfants accueillis. Le recours aux dérogations est insuffisant pour répondre à cette nécessité d'adaptation.

La mise en place, à compter du 1er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) a en particulier pour objectif de faciliter, par une meilleure solvabilisation, l'accès de l'ensemble des familles, notamment de celles disposant de revenus modestes, au mode d'accueil à titre non permanent par un assistant maternel. Cette demande accrue doit s'accompagner d'une augmentation concomitante de l'offre d'accueil, à laquelle une réforme rapide de l'agrément contribuera de manière importante.

Telles sont les raisons pour lesquelles, sans attendre le projet de réforme globale du statut des assistants maternels, qui devrait être présenté au Parlement au début de l'année 2004, il est proposé de modifier l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles, afin que, dans le cas de l'accueil à titre non permanent, la limite à trois mineurs accueillis porte sur le nombre de mineurs accueillis simultanément par l'assistant maternel et ne soit plus conçue comme un nombre total absolu.

Cette réforme permettra, en outre, d'améliorer la rémunération des assistants maternels agréés pour l'accueil de mineurs à titre non permanent grâce à une augmentation de leur activité.

Afin de donner la possibilité au président du conseil général de modifier, dans des conditions de temps satisfaisantes, les agréments en cours de validité ou de procéder à des renouvellements anticipés pour permettre aux assistants maternels agréés de bénéficier des dispositions prévues dans l'article 1er du projet de loi, il est prévu dans l'article 2 dudit projet, sous certaines conditions et pour une période transitoire d'une année, d'allonger à six mois au lieu de trois mois le délai dont le président du conseil général dispose pour prendre les décisions afférentes.

II. - Le titre II est relatif à la lutte contre l'absentéisme scolaire.

Le non-respect de l'obligation scolaire est un phénomène complexe. Il est très souvent signe d'un mal-être de l'élève, de souffrances qui peuvent être d'origine scolaire, personnelle ou familiale.

Le droit en vigueur en matière d'obligation scolaire se caractérise par un dispositif de suspension et de suppression des prestations familiales, dont l'application s'est révélée inefficace et inéquitable.

Parce que l'assiduité scolaire constitue un devoir pour les enfants, une obligation pour les parents et une chance pour les familles, le Gouvernement propose de substituer à l'actuel dispositif en vigueur des mesures réactives et graduées pour responsabiliser et soutenir davantage les familles. C'est pourquoi il est proposé d'abroger le dispositif administratif de suppression ou suspension des prestations familiales.

Par ailleurs, le constat a été fait que le travail illégal d'enfant constitue l'une des causes des absences des élèves. Or, les dispositions pénales en cette matière se révèlent insuffisantes et incohérentes. Il convient donc de renforcer et d'harmoniser les sanctions pénales encourues pour le travail illégal des enfants soumis à l'obligation scolaire.

III. - Le titre III porte création d'un observatoire de l'enfance maltraitée.

Le dispositif de protection de l'enfance français est particulièrement riche et complexe : il constitue le premier poste de dépenses d'aide sociale des départements, auquel il faut ajouter les crédits d'Etat consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse et au fonctionnement des tribunaux pour enfants. Il souffre cependant de lacunes concernant la connaissance des mauvais traitements subis par les mineurs et l'évaluation de la qualité du dispositif de protection mis en place pour les protéger.

Les rapports conjoints des inspections générales des affaires sociales et des services judiciaires de mars 1995 et juin 2000 et le rapport de l'IGAS de mai 2000 concernant le contrôle de quatre services départementaux de l'aide sociale à l'enfance font apparaître les lacunes et les insuffisances du dispositif statistique concernant l'enfance maltraitée.

Chaque administration ou service utilise des indicateurs et critères particuliers, et met en oeuvre des modes de recueil et de traitement des données qui lui sont spécifiques. Au niveau local, faute de système statistique partagé, le nombre exact de signalements d'enfants en danger n'est pas connu. Les conseils généraux recueillent les informations signalant un mineur en danger et transmettent une partie des signalements au procureur de la République. Cependant, les circuits et les méthodes de recueil, d'évaluation et de transmission au parquet varient considérablement d'un département à un autre. Les échanges de statistiques entre les services de l'Etat et ceux des conseils généraux restent peu développés sur le territoire national, exception faite de quelques départements pilotes.

L'observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) recense, pour l'année 2001, 85 500 enfants qui ont bénéficié d'un signalement aux conseils généraux, et qui se répartissent entre 18 000 enfants maltraités et 67 500 enfants en risque de l'être. Toutefois, l'on ne connaît pas précisément le nombre total d'enfants signalés par tous les services et professionnels qui contribuent à la protection de l'enfance en plus des services du département : médecins, hôpitaux, police, gendarmerie, éducation nationale, etc.

De son côté, le Service national d'accueil téléphonique pour l'enfance maltraitée (SNATEM), qui répond à tout moment aux demandes d'informations et de conseils concernant les situations des mineurs maltraités, a reçu 1 962 861 appels en 2001. Il a transmis aux conseils généraux 5 415 comptes rendus d'appels concernant des situations de mauvais traitements, présumés ou avérés.

La direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère chargé des affaires sociales évalue pour 2001 à 141 000 le nombre de jeunes pris en charge par l'aide sociale à l'enfance départementale dans le cadre d'une mesure de placement, et à 129 000 ceux qui bénéficient d'une action éducative.

Toutefois, on manque d'éléments sur les enfants qui subissent des violences sans être signalés ni protégés. À ce jour, il n'existe pas d'enquête sur les violences subies par les enfants effectuée sur l'ensemble de la population comparable à celle dont on dispose sur les violences subies par les femmes, ni d'étude de suivi du devenir des enfants qui ont fait l'objet d'un signalement. Or, pour prévenir les récidives de maltraitance, il faut se donner les moyens d'assurer une surveillance épidémiologique rigoureuse de la maltraitance et d'évaluer l'efficacité des mesures mises en oeuvre. L'amélioration du système d'information et d'évaluation en ce domaine constitue donc un chantier prioritaire. En termes de connaissances, de mise en cohérence des concepts et des statistiques établies à partir de définitions partagées, il reste des progrès à accomplir, en particulier dans la collaboration entre les organismes concernés, notamment en ce qui concerne la quantification des signalements et l'analyse des paramètres.

L'observatoire national aura une vocation de recueil et d'analyse des données chiffrées et des études concernant la maltraitance envers les mineurs en provenance des autorités publiques (État et collectivités territoriales), des établissements publics et des fondations et associations oeuvrant en ce domaine. Il contribuera à une mise en cohérence des différentes données et informations. Il aura pour finalité d'améliorer la connaissance des phénomènes de maltraitance, d'éclairer les débats et d'aider à la prise de décision dans le but de développer les pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge de la maltraitance. Les efforts de l'observatoire doivent concourir à ce que les institutions, organismes et services qui en sont membres prennent les initiatives et accomplissent les travaux en vue d'aboutir à une connaissance, aussi exhaustive que possible, harmonisée et partagée de la maltraitance de mineurs. À cet effet, l'observatoire privilégiera la construction de partenariats associant ses adhérents et les autres acteurs concernés, la mise en place de groupes de travail, l'incitation et l'appui technique et méthodologique, la mise en commun des ressources, les échanges de données et d'informations, la diffusion des idées et des bonnes pratiques.

Pour exercer ses missions, l'observatoire doit disposer d'une structure juridique associant les ministères concernés, les collectivités territoriales et des personnes morales de droit public et privé. La structure de groupement d'intérêt public permet de bénéficier d'une organisation administrative et financière garantissant une gestion agréée par les financeurs.

L'intégration de l'observatoire dans un GIP existant permet de profiter de partenariats déjà établis, de réaliser des économies d'échelle et de ne pas créer de nouvelle structure. Les fonctions « service d'accueil téléphonique » et « observation de l'enfance maltraitée » seront clairement différenciées.

IV. - Le titre IV est relatif à la constitution de partie civile par les associations de protection et de défense de l'enfance maltraitée.

Ces associations ont la possibilité de se constituer partie civile lors des poursuites engagées contre les auteurs présumés de certaines infractions commises sur les mineurs.

Ces constitutions de partie civile s'effectuent sur la base des dispositions des articles 2-2 et 2-3 du code de procédure pénale.

Toutefois, ces associations ne peuvent intervenir que pour un nombre limité d'infractions pénales, après avoir reçu l'accord de la victime ou de son représentant légal si la victime est mineure et une fois l'action publique mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Or, il existe des infractions pour lesquelles la victime n'est pas identifiée. Ceci est particulièrement le cas pour la fixation, l'enregistrement ou la transmission en vue de sa diffusion de l'image d'un mineur présentant un caractère pornographique. De la même manière, les associations de protection et de défense de l'enfance maltraitée ne peuvent se constituer partie civile pour des faits d'infanticide, d'homicide d'enfant, d'enlèvement et séquestration et d'exhibition sexuelle.

En conséquence, il paraît essentiel d'envisager une modification des dispositions du code de procédure pénale permettant aux associations de se constituer partie civile. Il vous est ainsi proposé une nouvelle rédaction de l'article 2-3 du code de procédure pénale permettant aux associations d'intervenir par voie d'action afin d'enclencher l'action publique et ce, pour toutes les infractions concernant des victimes mineures dès lors que celles-ci sont atteintes dans leur intégrité physique, psychique ou morale, quelle que soit la forme de cette atteinte. L'article 2-2 du code de procédure pénale sera réservé aux constitutions de partie civile des associations luttant en faveur des majeurs victimes.

De trop fréquentes interventions des associations ne sont pas trop à craindre. En effet, une constitution de partie civile est, pour une association, une démarche réfléchie car l'association engage non seulement sa responsabilité en raison d'éventuelle poursuite pour constitution de partie civile abusive, mais engage également sa crédibilité et sa réputation au regard des professionnels et du public. De plus, l'intervention des associations est conditionnée par l'exigence de cinq années minimales d'existence. Ainsi, seules les associations ayant acquis une certaine expérience pourront agir ; ce qui constitue une garantie supplémentaire.

V. - Le titre V comporte des dispositions relatives à l'expérimentation de la dotation globale de fonctionnement dans les services tutélaires.

Près de 600 000 personnes, soit plus de 1 % de la population majeure, se trouvent aujourd'hui sous un régime de protection juridique (mesures civiles, hors tutelle aux prestations sociales adultes). Au 31 décembre 2002, 153 200 d'entre elles étaient sous tutelle ou curatelle d'Etat (TE-CE), 65 000 sous tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA) et près de 70 000 étaient prises en charge par des gérants de tutelle hospitaliers.

La nécessité d'une réforme d'ensemble du dispositif de protection juridique a été mise en lumière à la suite notamment des conclusions du rapport des inspections générales (affaires sociales, services judiciaires, finances) publié en juillet 1998 et du rapport FAVARD rendu public en mai 2000.

L'un des axes de la réforme concerne le dispositif de financement qui, du fait de ses imperfections et de ses disparités, engendre des dérives et dysfonctionnements. Les disparités et l'inégalité des financements actuellement en vigueur sont préjudiciables à la fois aux personnes protégées (régime de prélèvement inéquitable), aux opérateurs (allocation inadaptée des ressources) et aux financeurs publics (absence de maîtrise de la dépense).

L'une des imperfections les plus préjudiciables est le financement au « mois mesure ». En effet, ce système de financement ne permet pas d'allouer les ressources en fonction de l'activité réelle des services de tutelle. Il ne prend en compte ni la nature de la mesure, ni sa durée, ni le public concerné. Il a de plus un caractère inflationniste puisqu'il conduit à allouer des ressources en fonction du seul volume de mesures gérées et non de l'activité réelle du service.

Afin de réformer le financement de l'ensemble des mesures de protection juridique, un groupe de travail a été mis en place le 12 novembre 2002. L'une de ses recommandations est la mise en place d'une dotation globale de fonctionnement. Toutefois, cette mise en place nécessite une préparation technique à la fois des associations et des services déconcentrés de l'Etat. C'est la raison pour laquelle est proposée une expérimentation à compter de la publication de la loi et pour une durée n'excédant pas deux ans.

Cette expérimentation a pour objectif de permettre que la première dotation globale reflète les besoins réels des associations au regard des caractéristiques de leur activité. Cela suppose une analyse détaillée de cette activité et sa traduction précise pour chacun des postes de dépense des budgets afférents. À cette occasion, les ressources des associations dont la structure des charges se révèlerait inadaptée à leur activité devront être adaptées.

L'expérimentation permettra de disposer d'une base de référence sur laquelle la dotation sera ajustée les années suivantes, en fonction de l'activité des associations.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

TITRE Ier

DISPOSITIONS RELATIVES
À L'AGRÉMENT DES ASSISTANTS MATERNELS

Article 1er

La dernière phrase du deuxième alinéa de l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :

« Lorsque l'accueil a un caractère permanent, le nombre de mineurs accueillis ne peut être supérieur à trois, sauf dérogation accordée par le président du conseil général. Lorsqu'il n'a pas un caractère permanent, le nombre de mineurs accueillis simultanément ne peut être supérieur à trois, sauf dérogation accordée par le président du conseil général. »

Article 2

À la demande de l'assistant maternel agréé pour l'accueil de mineurs à titre non permanent antérieurement à la publication de la présente loi, le président du conseil général peut, afin de préciser le nombre d'enfants pouvant être accueillis simultanément, modifier l'agrément en cours de validité, pour la durée de validité restant à courir. La demande précise le nombre et l'âge des mineurs que l'assistant maternel souhaite pouvoir accueillir simultanément. Dans le cas où l'assistant maternel demandeur a suivi la formation prévue à l'article L. 2112-3 du code de la santé publique ou justifie d'une dispense au titre de ce même article, le président du conseil général peut décider que la modification vaut renouvellement de l'agrément.

Pendant une période d'un an à compter de la publication de la présente loi, et par dérogation au délai fixé au premier alinéa de l'article L. 421-2 du code de l'action sociale et des familles, la demande est réputée acceptée à défaut de notification d'une décision dans un délai de six mois à compter de la réception de cette demande.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES
À LA LUTTE CONTRE L'ABSENTÉISME SCOLAIRE

Article 3

L'article L. 552-3 du code de la sécurité sociale est abrogé.

Article 4

Au premier alinéa de l'article L. 261-2 du code du travail, les mots : « d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 3 750 € » sont remplacés par les mots : « de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende ».

Article 5

L'article L. 261-4 du code du travail est ainsi rédigé :

« Art. L. 261-4. - Toute infraction aux dispositions de l'article L. 211-6 est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende.

« Est punie d'une amende de 3 750 € et, en cas de récidive, d'une peine d'emprisonnement de quatre mois et d'une amende de 7 500 €, toute personne qui a remis directement ou indirectement aux enfants visés à l'article L. 211-6 ou à leurs représentants légaux des fonds au-delà de la part fixée, comme il est dit à l'article L. 211-8. »

Article 6

I. - L'article L. 362-3 du code du travail est complété par un second alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, en cas d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire, les peines encourues sont de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende. »

II. - L'article L. 341-1 du code du travail applicable dans la collectivité départementale de Mayotte est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, en cas de travail clandestin d'un mineur soumis à l'obligation scolaire, les peines encourues sont de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende. »

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES À L'OBSERVATOIRE
NATIONAL DE L'ENFANCE MALTRAITÉE

Article 7

L'article L. 226-6 du code de l'action sociale et des familles est ainsi modifié :

I. - Le premier alinéa est ainsi rédigé :

« L'État, les départements et des personnes morales de droit public ou privé constituent un groupement d'intérêt public pour gérer un service d'accueil téléphonique gratuit ainsi qu'un observatoire de l'enfance maltraitée afin d'exercer, à l'échelon national, les missions d'observation, d'analyse et de prévention des mauvais traitements et de protection des mineurs maltraités prévues au présent chapitre. »

II. - Dans la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « Ce service » sont remplacés par les mots : « Le service d'accueil téléphonique ».

III. - Il est ajouté un troisième alinéa ainsi rédigé :

« L'observatoire de l'enfance maltraitée contribue au recueil et à l'analyse des données et des études concernant la maltraitance envers les mineurs, en provenance de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations oeuvrant en ce domaine. Il contribue à la mise en cohérence des différentes données et informations, à l'amélioration de la connaissance des phénomènes de maltraitance et au développement des pratiques de prévention, de dépistage et de prise en charge de la maltraitance. »

Article 8

I. - Dans la première phrase de l'article L. 226-9 du code de l'action sociale et des familles, après les mots : « du service d'accueil téléphonique » sont insérés les mots : « et de l'observatoire de l'enfance maltraitée ».

II. - Dans la première phrase de l'article L. 226-10 du code de l'action sociale et des familles, les mots : « du service » sont remplacés par les mots : « du service d'accueil téléphonique et de l'observatoire de l'enfance maltraitée ».

TITRE IV

DISPOSITIONS RELATIVES
À LA CONSTITUTION DE PARTIE CIVILE
DES ASSOCIATIONS oeUVRANT
DANS LE DOMAINE DE L'ENFANCE MALTRAITÉE

Article 9

L'article 2-2 du code de procédure pénale est ainsi rédigé :

« Art. 2-2. - Toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits, dont l'objet statutaire comporte la lutte contre les violences sexuelles ou contre les violences exercées sur un membre de la famille, peut exercer les droits reconnus à la partie civile, en ce qui concerne les atteintes volontaires à la vie et à l'intégrité de la personne, les agressions et autres atteintes sexuelles, l'enlèvement et la séquestration et la violation de domicile réprimés par les articles 221-1 à 221-4, 222-1 à 222-18, 222-23 à 222-33, 224-1 à 224-5, 226-4 et 432-8 du code pénal lorsque la victime de ces infractions était majeure à la date des faits. Toutefois, l'association ne sera recevable dans son action que si elle justifie avoir reçu l'accord de la victime ou, si celle-ci est un majeur protégé, celui de son représentant légal. »

Article 10

L'article 2-3 du code de procédure pénale est ainsi rédigé :

«  Art. 2-3. - Toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits, dont l'objet statutaire comporte la défense ou l'assistance de l'enfant en danger et victime de toutes formes de maltraitance, peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les atteintes volontaires à la vie et à l'intégrité, les agressions et autres atteintes sexuelles commises sur la personne d'un mineur et les infractions de mise en péril des mineurs réprimées par les articles 221-1 à 221-5, 222-1 à 222-18-1, 222-23 à 222-33-1, 224-1 à 224-5, 227-22 à 227-27-1 du code pénal.

« Toutefois, l'association ne sera recevable dans son action que si elle justifie avoir reçu l'accord du titulaire de l'autorité parentale ou du représentant légal. Cette condition n'est pas exigée lorsque les faits ont été commis à l'étranger et qu'il est fait application des dispositions du second alinéa de l'article 222-22 et de l'article 227-27-1 du code pénal. »

Article 11

Les dispositions des articles 9 et 10 sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

TITRE V

DISPOSITIONS RELATIVES À L'EXPÉRIMENTATION
DE DOTATIONS GLOBALES DE FINANCEMENT
DANS LES SERVICES TUTÉLAIRES

Article 12

Le Gouvernement est autorisé, à compter de la publication de la présente loi et pour une période n'excédant pas deux ans, à expérimenter un mode de financement prévoyant, suivant des modalités fixées par décret, le versement de dotations globales de financement aux personnes morales publiques ou privées à qui le juge des tutelles confie l'exercice des mesures de protection juridique mentionnées aux articles 491, 492 et 508 du code civil et de tutelle aux prestations sociales des personnes majeures définies au chapitre VII du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale ainsi qu'aux établissements de santé et aux établissements sociaux ou médico-sociaux dont un préposé a été nommé par le juge des tutelles, en application de l'article 499 du code civil, gérant de la tutelle.

Les dotations sont versées respectivement par l'État, pour le financement des mesures de protection juridique mentionnées aux articles 491, 492, 499 et 508 du code civil et par l'organisme mentionné à l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale, auquel incombe dans le département le règlement des frais du plus grand nombre des mesures de protection juridique définies au chapitre VII du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale, pour le financement desdites mesures.

La liste des personnes morales publiques ou privées admises à participer à l'expérimentation est fixée par arrêté des ministres en charge de la famille et de la sécurité sociale.

Fait à Paris, le 10 septembre 2003

Signé : JEAN-PIERRE RAFFARIN

Par le Premier ministre :

Le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées,

Signé : Jean-François MATTEI