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15 février 2012 : Actes de terrorisme nucléaire ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 374

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 février 2012

PROJET DE LOI

autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par M. Alain JUPPÉ,

ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Dans le cadre des Nations unies, une convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire a été adoptée à New York le 13 avril 2005, et ouverte à la signature le 14 septembre 2005. La France en a été signataire le jour même.

Il s'agit de la treizième convention antiterroriste élaborée par les Nations unies, et de la première convention internationale à combattre le terrorisme nucléaire.

I. - CONTEXTE ET HISTORIQUE DE LA NÉGOCIATION DE LA CONVENTION

Le terrorisme n'épargne aucun État. Afin de lutter contre ce fléau, la communauté internationale a progressivement uni ses efforts, prenant conscience de la nécessité de se doter d'instruments de coopération efficaces.

Des mesures efficaces ont été prises dans de nombreux domaines pour permettre de mieux lutter contre certains actes de terrorisme comme les prises d'otages (convention internationale contre la prise d'otages de 1979), les détournements d'avion (convention pour la répression de la capture illicite d'aéronefs de 1970) ou les attentats à l'explosif (convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif de 1997). La France a par ailleurs été à l'initiative de la négociation de la convention internationale pour la répression du financement du terrorisme de 1999, qui permet de lutter contre l'ensemble des actes de terrorisme en s'attaquant directement à la question centrale de leur financement et en élaborant un cadre juridique adapté.

La convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, élaborée dans le cadre du comité spécial établi par l'Assemblée générale des Nations unies (résolution 51/210 du 17 décembre 1996), est la première convention sur le terrorisme finalisée par les Nations unies depuis le 11 septembre 2001.

Proposé par la Russie en 1997, ce projet de convention a dans un premier temps achoppé sur la question de son champ d'application (cf. couverture ou non par la convention des activités des forces armées des États), avant que cet obstacle ne soit finalement surmonté par une étroite concertation entre la Russie, les États-Unis et l'Union européenne. La coordination dans le cadre du G8 au sein du « Groupe Lyon-Rome », dédié à la lutte contre la criminalité transnationale organisée et le terrorisme, a également été décisive.

C'est dans ce contexte que les pays du G8 ont procédé le premier jour à la signature de cette convention, la Fédération de Russie ayant été premier signataire. La convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire est entrée en vigueur le 7 juillet 2007. Elle compte à ce jour 115 signataires et 77 États Parties.

À ce stade, les Nations unies ont annoncé la ratification de la convention par quatre États membres du G8 : l'Allemagne (2008), le Royaume-Uni (2009), la Russie (2007), et le Japon (2007). S'agissant des États-Unis, avant la ratification, le Congrès doit trouver un accord sur les mesures législatives nécessaires à l'application de la convention.

II. - PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA CONVENTION

L'article 1er reprend la définition des « matières nucléaires » telle qu'elle figure dans la convention de 1980 sur la protection physique des matières nucléaires (CPPMN) ratifiée par la France le 6 septembre 1991, ainsi que la définition de l' « uranium enrichi en isotope 235 ou 233 ». Cet article offre par ailleurs pour la première fois une définition des « matières radioactives ». Figure également la définition des termes « installation nucléaire », « engin », « installation gouvernementale ou publique » et « forces armées d'un État », entrant dans le champ d'application de la convention.

L'article 2 définit les éléments constitutifs des comportements incriminés par la convention :

- la détention de matières radioactives, la fabrication d'un engin, ou l'emploi de matières ou engins radioactifs avec l'intention d'entraîner la mort, de provoquer des dégâts substantiels à des biens ou à l'environnement, ou de contraindre une personne physique ou morale, une organisation internationale ou un gouvernement à accomplir un acte ou à s'en abstenir. Pour la première fois, les matières radioactives sont directement mentionnées dans la préparation d'un acte terroriste ;

- la menace, dans des circonstances la rendant crédible, de commettre une des infractions précitées ou le recours à la menace ou à la force en vue de se procurer de façon illicite des matières, engins radioactifs ou installations nucléaires tels que définis à l'article 1er ;

- la tentative de perpétrer l'une des infractions prévues à l'article 1er, impliquant donc que la commission effective de l'acte n'est pas nécessaire à la constitution de cette infraction (cet élément étant nouveau par rapport aux dispositions des autres conventions internationales relatives à la lutte contre le terrorisme) ;

- l'organisation, la complicité ou la contribution à l'une des infractions précitées (disposition déjà présente dans la convention de 1997).

L'article 3 dispose que cette convention ne trouve pas à s'appliquer dès lors que l'infraction est commise sur le territoire d'un seul État, que l'auteur et les victimes de l'infraction sont des nationaux de cet État et que l'auteur est présent sur son territoire et qu'aucun autre État n'a de raison d'exercer sa compétence en application des dispositions de la convention.

Cette disposition limitant l'application de la convention aux infractions commises dans un contexte international est également présente dans la convention de 1997 précitée.

L'article 4 établit les relations entre la présente convention et le corpus existant en matière de droit international et de droit international humanitaire et dispose principalement :

- que ce texte ne régit pas les activités des forces armées en période de conflit armé (régies par le droit international humanitaire) ;

- que ce texte ne concerne en aucune façon la licéité de l'emploi ou de la menace d'emploi des armes nucléaires par des États.

Les articles 5 et 6 posent le principe de la nécessité pour les États Parties d'ériger les infractions de l'article 2 en infraction pénale et de les réprimer proportionnellement à leur gravité en veillant également à ce que les actes criminels concernés ne puissent être justifiés par aucune considération « politique, philosophique, idéologique, raciale, ethnique, religieuse ou autres de nature analogue », reprenant en cela les termes de l'article I.3 de la Résolution 49.60 (1995) de l'Assemblée générale des Nations unies.

L'article 7 pose le principe de la collaboration entre les États Parties en matière de :

- prévention des infractions (en particulier par l'interdiction des activités qui encouragent, fomentent, organisent ou financent les infractions visées à l'article 2, ou apportent une assistance technique visant à commettre l'une de ces infractions) ;

- l'échange d'informations utiles dans le strict respect de la confidentialité et sans que cette disposition n'impose la communication d'informations que l'État « n'aurait pas le droit de divulguer en vertu de sa législation nationale ou qui risquerait de mettre en péril sa sécurité ou la protection physique des matières nucléaires », et la coordination des mesures administratives prises afin de détecter, prévenir et combattre les infractions visées à l'article 2, d'enquêter sur elles et d'engager des poursuites conte les auteurs présumés de ces crimes.

L'article 8 incite les États Parties à tenir compte des recommandations de l'agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) afin de prendre les mesures appropriées pour assurer la protection des matières radioactives.

L'article 9 précise les critères d'établissement de la compétence des États Parties, qui correspondent à ceux qui avaient été établis dans l'article 6 de la convention de 1997.

L'article 10 de la présente convention, reprenant l'article 7 de la convention de 1997, détaille les obligations de l'État Partie dès lors qu'il serait établi que l'auteur de l'une des infractions citées se trouve sur son territoire (enquête, information de la détention, de l'enquête diligentée et de ses résultats aux États Parties ayant établi leur compétence conformément à l'article 9 de la convention). Il accorde par ailleurs à l'auteur présumé d'une infraction le droit de communiquer sans délai avec un représentant qualifié de l'État dont il est ressortissant et le droit de recevoir la visite d'un représentant de cet État.

L'article 11 rappelle, comme le fait l'article 8 de la convention de 1997, le principe de la règle « extrader ou punir ».

L'article 12 impose que toute personne placée en détention ou contre laquelle une procédure est engagée au titre de la convention jouisse d'un traitement équitable et de tous les droits et garanties conformes à la législation de l'État sur le territoire duquel elle se trouve, ainsi que des dispositions applicables du droit international.

L'article 13, reprenant les termes de l'article 9 de la convention de 1997, établit que les infractions visées à l'article 2 de la convention sont à considérer comme constituant de plein droit des cas d'extradition. Les États Parties s'engagent ainsi à considérer ces infractions comme cas d'extradition dans tout traité d'extradition qu'ils concluraient entre eux à l'avenir.

L'article 14 pose le principe de l'entraide judiciaire entre les États parties en reprenant les termes de l'article 10 de la convention de 1997.

Les articles 15 et 16 reprennent les termes des articles 11 et 12 de la convention de 1997 et établissent que les infractions prévues par la présente convention ne sauraient être considérées comme une infraction politique, connexe à une infraction politique ou inspirée des mobiles politiques. À ce titre, une demande d'extradition ne saurait être refusée au motif qu'elle concernerait une infraction politique. Pour autant, l'extradition peut être refusée dès lors que l'État Partie aurait des raisons sérieuses de considérer que cette demande vise à poursuivre une personne pour des considérations de race, religion, nationalité, origine ethnique ou opinion politique ou qu'elle serait de nature à porter atteinte à la situation de cette personne pour l'une de ces raisons.

L'article 17 reprend les termes de l'article 13 de la convention de 1997 quant aux conditions selon lesquelles un individu détenu sur le territoire d'un État Partie peut faire l'objet d'un transfèrement dans un autre État Partie pour apporter un témoignage ou son concours à une enquête ou à des poursuites diligentées sur le territoire de cet État.

L'article 18 précise les obligations de l'État Partie qui aurait saisi des matières ou engins radioactifs ou des installations nucléaires après la commission de l'une des infractions établies en vertu de la présente convention (mesures de neutralisation, conservation selon les normes édictées par l'AIEA, en particulier concernant la santé et la sécurité). Cet article pose également le principe de la restitution des matières ou engins radioactifs et des installations nucléaires à l'État Partie auquel ils appartiennent ou sur le territoire duquel ils ont été obtenus illicitement ou dérobés. Il prévoit enfin que si un État ne peut, du fait de dispositions de son droit interne ou du droit international, restituer les matières, engins ou installations nucléaires, il lui revient d'en assurer la protection selon les normes en vigueur édictées par l'AIEA. De la même façon, si l'État Partie ne peut, du fait de dispositions de son droit interne, être en possession de ces matières, engins ou installations nucléaires, il lui revient de les confier à un État qui peut les détenir de façon licite et dans le respect des normes édictées par l'AIEA, notamment en matière de santé et de sécurité, et ce à des fins pacifiques.

Ces décisions doivent être portées à la connaissance de l'AIEA qui est chargée de transmettre cette information aux autres États Parties.

Si les matières, engins ou installations n'appartiennent à aucun des États Parties ou si aucun n'est disposé à les recevoir sur son territoire, il est prévu qu'ils fassent l'objet d'une décision particulière prise après consultation des États et des organisations internationales concernées.

Il s'agit ainsi d'un renforcement significatif des mécanismes prévus en cas d'obtention illicite de matières nucléaires. À titre de comparaison, la CPPMN, à son article 5.2, prévoyait essentiellement un mécanisme d'information dans un tel cas de figure.

Les articles 19, 21, 22 et 23 de la présente convention reprennent à l'identique les articles 16, 17, 18 et 20 de la convention de 1997 (information du Secrétaire général des Nations unies du résultat des poursuites engagées par un État Partie contre l'auteur présumé de l'une des infractions visées à l'article 2, respect de l'égalité souveraine des États, intégrité territoriale, principe de non-ingérence dans les affaires intérieures d'un autre État et mécanisme de règlement des différends).

L'article 20 prévoit une consultation entre États Parties, directement ou par l'intermédiaire du Secrétaire général des Nations unies, pour assurer la bonne application de la convention.

Cette convention, entrée en vigueur le 7 juillet 2007, contribue à la lutte contre le terrorisme nucléaire et favorise la coopération internationale dans ce domaine.

Telles sont les principales observations qu'appelle la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, signée à New York, le 14 septembre 2005 qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumise au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention internationale pour la répression des actes de terrorisme nucléaire, signée à New York le 14 septembre 2005, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 15 février 2012

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Signé : ALAIN JUPPÉ