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4 mars 2015 : Charte européenne de l'autonomie locale ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 324

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mars 2015

PROJET DE LOI

autorisant la ratification du protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales,

PRÉSENTÉ

au nom de M. Manuel VALLS,

Premier ministre

Par M. Laurent FABIUS,

ministre des affaires étrangères et du développement international

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Présentation générale

Dans le préambule de la Charte européenne de l'autonomie locale, ouverte à la signature en 1985, les États parties reconnaissent que le droit des citoyens de participer à la gestion des affaires publiques fait partie des principes démocratiques communs à tous les États membres du Conseil de l'Europe. La Charte ne comporte cependant pas de dispositions de fond sur ce sujet.

Le protocole additionnel, issu de plus de vingt ans de travail intergouvernemental consacré par le Conseil de l'Europe à la participation démocratique au niveau local, vise à faire entrer dans le champ d'application de la Charte le droit pour toute personne de participer aux affaires d'une collectivité locale. Cette approche se fonde sur l'analyse qui voit dans la participation des citoyens le moyen de renforcer la légitimité des décisions prises, d'imposer le respect de l'obligation de rendre compte et d'assurer une meilleure prise en compte des attentes citoyennes comme une participation plus active des citoyens à la prise des décisions ayant une incidence locale.

Articles du protocole additionnel

Préambule

Le bref préambule évoque de façon succincte les raisons d'être de ce protocole additionnel. La référence à la convention du Conseil de l'Europe sur l'accès aux documents publics y a été incluse afin de souligner le lien substantiel entre les deux instruments.

Article 1er - Droit de participer aux affaires d'une collectivité locale

L'article 1er définit le droit de participer aux affaires d'une collectivité locale comme le droit, individuel, de déterminer ou d'influencer l'exercice des compétences de la collectivité locale.

Il impose à toute Partie au protocole additionnel l'obligation d'établir et/ou maintenir un cadre législatif qui facilite l'exercice du droit de participer aux affaires d'une collectivité locale. Ce cadre n'a pas besoin de prévoir des mesures uniformes mais peut prévoir des mesures qui diffèrent selon les caractéristiques objectives des personnes et/ou des collectivités locales dès lors que cette différenciation n'entraîne ou ne constitue pas une discrimination.

L'article 1er garantit au niveau international le droit, pour les citoyens de la Partie, de participer, en qualité d'électeur ou de candidat, à l'élection des membres du conseil ou de l'assemblée de la collectivité locale dans laquelle ils résident. Une telle garantie internationale n'est prévue nulle part ailleurs. En effet, l'article 3 du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme concerne uniquement les élections législatives. L'article 3, paragraphe 2, de la Charte, s'il prévoit l'élection démocratique des conseils locaux il n'énonce pas de droit individuel.

Il convient de préciser que cet article n'ouvre pas un droit inconditionnel, au profit des citoyens de chaque Partie, à participer en qualité d'électeur ou de candidat aux élections de la collectivité locale en question. Les Parties peuvent en effet prévoir des conditions, formalités et restrictions à l'exercice de ce droit. Le paragraphe 4.1 permet ainsi de n'ouvrir le droit de vote qu'aux personnes qui possèdent la nationalité de l'État partie et qui jouissent de leurs droits civils et politiques selon les règles nationales en vigueur.

Parallèlement, il appartient au droit électoral en vigueur dans l'État partie de déterminer les critères d'éligibilité des citoyens aux postes de responsabilité au sein des collectivités locales.

La garantie de niveau international contenue dans le paragraphe précédent est limitée aux citoyens de la Partie qui résident dans la circonscription de la collectivité locale.

L'objet du paragraphe est de souligner que le protocole additionnel ne s'oppose pas à ce que la Partie accorde des droits électoraux à d'autres personnes, par exemple à des citoyens qui ne résident pas dans la collectivité locale ou à des non-citoyens. Si la Partie choisit d'accorder de tels droits, ce paragraphe lui impose de le faire en inscrivant ces droits dans la loi.

Le paragraphe ne prévoit donc pas un droit électoral individuel pour les non-citoyens de la Partie. Dans le cadre des normes du Conseil de l'Europe, cette question fait l'objet du chapitre C de la convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local (STE n° 144).

L'article 1er (paragraphes 5.1 à 5.3) traite également la question des limitations qui peuvent et, dans certains cas, doivent être apportées à l'exercice du droit de participer aux affaires d'une collectivité locale.

La limitation des droits individuels ne pouvant être arbitraire, le paragraphe 5.1 exige que toute formalité, condition ou restriction soit prévue par la loi et compatible avec les obligations juridiques internationales de la Partie. Si la référence aux obligations légales internationales de la Partie peut, en toute rigueur, sembler superflue, elle a cependant été jugée utile dans la mesure où elle permet d'attirer l'attention sur d'autres obligations juridiques internationales pertinentes, au premier rang desquelles figurent celles qui découlent de la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

Le paragraphe 5.2 impose à la Partie de prévoir les formalités, conditions et restrictions nécessaires pour garantir que l'intégrité éthique et la transparence de l'exercice des compétences de la collectivité locale ne sont pas compromises par l'exercice du droit de participer. Cette disposition témoigne de la détermination des Parties à empêcher des actes totalement inacceptables, tels que la corruption ou le recours à la force ou à la contrainte, et exige qu'elles prennent des mesures appropriées.

Le paragraphe 5.3 traite des formalités, conditions ou restrictions autres que celles visées au paragraphe 5.2. Il prévoit des critères qui doivent être remplis (en plus de ceux du paragraphe 5.1) pour qu'une formalité, condition ou restriction soit acceptable. Les trois critères énoncés, fonctionnement d'un régime politique véritablement démocratique, maintien de la sécurité publique ou respect par la Partie des exigences de ses obligations juridiques internationales, ne doivent pas tous être remplis: il suffit que l'un des trois soit rempli pour que la formalité, condition ou restriction soit acceptable.

Article 2 - Mesures de mise en oeuvre du droit de participer

L'article 2 établit l'obligation générale pour les Parties de prendre toutes les mesures nécessaires afin de permettre l'exercice effectif du droit de participer aux affaires d'une collectivité locale, y compris dans leur droit interne, mais sans se limiter à cela.

Il énumère, de façon non-exhaustive, les mesures à prendre dans le cadre de cette obligation générale qui sont relatives aux questions identifiées comme ayant une importance particulière.

L'article 2 vise également à assurer la consultation des collectivités locales au cours du processus de planification et de décision. Son libellé s'inspire de celui de l'article 4, paragraphe 6, de la Charte.

Article 3 - Application du protocole aux collectivités

Les articles 3 et 4 permettent de choisir les collectivités et le ou les territoires qui tombent dans le champ d'application du protocole additionnel. Des dispositions identiques existent dans la Charte. Il a été décidé d'inclure dans le protocole additionnel la possibilité de choisir afin de permettre aux États d'appliquer ses dispositions également aux collectivités territoriales non couvertes par la Charte. Il a été considéré évident que le protocole additionnel devrait couvrir au moins les collectivités et le ou les territoires couverts par la Charte.

Tout en partant du principe que le protocole additionnel s'applique à toutes les catégories de collectivités locales existant sur le territoire de la Partie, cette disposition prévoit, en des termes identiques à ceux de l'article 13 de la Charte, la possibilité de limiter le champ d'application du protocole additionnel, au moment de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation. En outre, comme l'article 13 de la Charte, elle donne aux Parties la possibilité permanente d'élargir le champ d'application.

Article 4 - Application territoriale

Cette disposition comporte les dispositions relatives à l'application territoriale qui figurent habituellement dans les conventions du Conseil de l'Europe.

Articles 5 - 7

Ces dispositions reprennent les règles habituelles des traités du Conseil de l'Europe en ce qui concerne : la signature, la ratification, l'acceptation, l'approbation, l'entrée en vigueur, les notifications, les communications et la dénonciation.

Le protocole entrera en vigueur le premier jour du mois qui suit l'expiration d'une période de trois mois après la date à laquelle huit États membres du Conseil de l'Europe auront exprimé leur consentement à être liés par le protocole conformément aux dispositions de l'article 5.

*****

Telles sont les principales observations qu'appelle le protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales qui prévoit la possibilité pour les États parties d'étendre le droit de vote aux élections locales aux ressortissants communautaires et la mise en oeuvre par les États parties de diverses mesures favorisant l'exercice « par toute personne relevant de leur juridiction » du droit de participer aux affaires locales. Le présent protocole comporte dès lors des dispositions de nature législative et est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et du développement international,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi, autorisant la ratification du protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et du développement international, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification du protocole additionnel à la Charte européenne de l'autonomie locale sur le droit de participer aux affaires des collectivités locales, signé à Utrecht le 16 novembre 2009, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 4 mars 2015

Signé : MANUEL VALLS

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères et du développement international

Signé : LAURENT FABIUS