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24 février 1998 : Crédits obligatoires d'insertion des départements ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 250

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 1998

PROPOSITION DE LOI

visant à élargir les possibilités d'utilisation des crédits obligatoires d'insertion des départements,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jean DELANEAU, Nicolas ABOUT, José BALARELLO, Bernard BARBIER, Janine BARDOU, Christian BONNET, James BORDAS, Philippe de BOURGOING, Louis BOYER, Jean-Claude CARLE, Marcel-Pierre CLEACH, Jean CLOUET, Charles-Henri de COSSÉ-BRISSAC, Ambroise DUPONT, Jean-Paul ÉMORINE, Hubert FALCO, Jean-Pierre FOURCADE, Mme Anne HEINIS, MM. Charles JOLIBOIS, Jean-Philippe LACHENAUD, Roland du LUART, Serge MATHIEU, Philippe NACHBAR, Michel PELCHAT, Guy POIRIEUX, Jean PUECH, Henri de RAINCOURT, Louis-Ferdinand de ROCCA SERRA, Bernard SEILLIER, Henri TORRE et François TRUCY,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Politique économique et sociale. - Lutte contre la pauvreté - Exclusion sociale - Revenu minimum d'insertion (RMI

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'article 38 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 modifiée relative au revenu minimum d'insertion (RMI) impose à chaque département d'inscrire dans un chapitre individualisé de son budget un crédit au moins égal à 20 % des sommes dépensées par l'Etat dans le département au cours de l'exercice précédent au titre de l'alllocation de RMI, « pour le financement des actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structure correspondantes ».

A ce titre, les départements assurent une part non négligeable du financement du dispositif du RMI qui constitue l'ultime filet de sécurité des plus démunis : de 1,98 milliard de francs en 1992, l'engagement des départements est passé à 3,72 milliards de francs en 1996.

Les sommes mobilisées par les conseils généraux au titre des programmes départementaux d'insertion (PDI) sont aujourd'hui exclusivement consacrées aux actions d'insertion destinées aux bénéficiaires du RMI.

Certes, l'article 36 de la loi prévoit que le conseil départemental d'insertion peut élargir le champ du plan départemental d'insertion à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion, mais il précise expressément que « les crédits obligatoires prévus à l'article 38 restent affectés aux bénéficiaires du RMI ».

Le département n'est donc pas autorisé à affecter les crédits « réservés » dans son budget pour assurer une meilleure insertion des jeunes de moins de vingt-cinq ans qui n'ont pas droit au RMI lorsqu'ils n'ont pas d'enfant à charge. De même, le département ne peut financer un programme d'aide et de formation aux chômeurs de longue durée bénéficiant de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) sur les crédits en question. Enfin, et même si des sommes sont disponibles sur la ligne budgétaire en cause, le département ne peut les utiliser pour soutenir des familles qui sont en situation de détresse sociale importante.

Or, bien que le taux de consommation des crédits obligatoires d'insertion se soit amélioré ces dernières années pour atteindre 97 % en 1995, il subsiste une marge de crédits non consommés qui sont automatiquement reportés d'année en année. Ces reports de crédits ne sont pas imputables à la mauvaise volonté des conseils généraux, mais à un déficit de l'offre d'insertion générée par le dispositif du RMI et à la difficulté de mettre en place des parcours d'insertion durables pour les publics les plus marginalisés.

Afin d'assurer une utilisation complète de ces crédits « préaffectés », le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, déposé par MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli, avait prévu (art 42) que les crédits affectés aux actions d'insertion, en vertu de l'obligation prévue à l'article 38 de la loi du 1er décembre 1998 précitée, pourraient également être affectés au financement des diverses actions inscrites dans le plan départemental d'insertion et de lutte contre l'exclusion (PDILE).

Ce dernier, conçu dans un cadre institutionnel différent de l'actuel PDI, comportait des rubriques portant respectivement sur l'accès à la formation et à l'emploi des publics en difficulté, l'accès à l'hébergement et au logement des personnes démunies, l'accès des personnes les plus démunies à l'éducation et à la culture, la lutte contre l'illettrisme et l'échec scolaire, l'accès aux soins des plus démunis et des personnes en situation de précarité, les actions liées à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, les actions entreprises en vue d'assurer l'accès à l'aide juridictionnelle et l'accès aux droits des personnes les plus démunies (art. 37 du projet de loi).

Ce dispositif, qui avait reçu au cours de la précédente législature, en mars 1997, un accueil favorable de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, mérite tout particulièrement d'être remis à l'ordre du jour, au moment où la situation de détresse sociale, que traversent beaucoup de Français, a conduit le Premier ministre à mettre en place un Fonds d'urgence sociale spécifique.

Cette proposition de loi a donc pour objet, dans l'esprit du projet contre l'exclusion préparé par le précédent gouvernement - dont on regrette qu'il n'ait pas été remis en discussion plus tôt -, de rendre plus souples les conditions d'utilisation des crédits départementaux d'insertion tout en respectant l'objectif initial de la loi du 1er décembre 1988 qui était de faire de l'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté un impératif national.

Dans le dispositif actuel, l'article 36 de la loi du 1er décembre 1988 précitée dispose que le « PDI recense :

« - la répartition entre les différentes catégories d'actions des crédits que le département doit obligatoirement consacrer aux dépenses d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion en application de l'article 38 ;

« - la répartition entre les différentes catégories d'actions des crédits affectés par l'Etat aux actions d'insertion menées dans le département en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.

« Le conseil départemental d'insertion peut élargir le champ du programme départemental d'insertion à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion, notamment en matière économique, sous réserve que les crédits obligatoires prévus à l'article 38 restent affectés aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Le conseil départemental peut proposer toutes études ou enquêtes sur les phénomènes spécifiques de pauvreté et de précarité dans le département. »

Il vous est proposé, par cette proposition de loi, de remplacer les dispositions précitées par un nouveau dispositif qui permettra d'utiliser de manière beaucoup plus large en faveur de la lutte contre les exclusions des crédits publics qui ne trouvent pas aujourd'hui toute leur utilité.

Il est proposé tout d'abord de prévoir que le PDI peut comporter des actions en faveur de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion en indiquant, à ce titre, les divers domaines d'intervention qui avaient été recensés dans le projet de MM. Jacques Barrot et Xavier Emmanuelli.

En conséquence, le PDI récapitulerait non seulement les actions d'insertion au profit des bénéficiaires du RMI, mais également les actions d'insertion et de lutte contre l'exclusion financées respectivement par l'Etat et par le département.

Serait ouverte aux conseils généraux la possibilité d'affecter les crédits reportés et non consommés de l'article 38 précité au financement des mesures d'urgence sociale destiné à répondre aux situations de détresse sociale les plus graves.

Les départements pourront ainsi apporter une action complémentaire utile au Fonds d'urgence sociale annoncé par le Premier ministre en janvier dernier.

L'article 38 de la loi du 1er décembre 1988, qui fait obligation d'affecter des crédits d'un montant égal à 20 % des allocations de RMI versées dans le département, n'est pas modifié par cette proposition de loi.

PROPOSITION DE LOI

Article unique

Les neuvième, dixième, onzième et douzième alinéas de l'article 36 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion et relative à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale et professionnelle sont remplacés par douze alinéas ainsi rédigés :

« Le conseil départemental d'insertion peut élargir le champ du plan départemental d'insertion à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion, notamment en matière économique. En ce domaine, le plan départemental d'insertion peut porter sur :

« -l'accès à la formation et à l'emploi des publics en difficulté, cette rubrique comprenant notamment les mesures distinguées à l'aide et à l'insertion des jeunes en difficultés ;

« - l'accès à l'hébergement et au logement des personnes démunies ;

« - l'accès des personnes les plus démunies à l'éducation et à la culture, la lute contre l'illettrisme et l'échec scolaire ;

« - l'accès aux soins des personnes les plus démunies à l'éducation et à la culture, la lutte contre l'illettrisme et l'échec scolaire ;

« - l'accès aux soins des personnes les plus démunies et des personnes en situation de précarité ;

« - les actions liées à la prévention et au règlement des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles ;

« - les actions entreprises en vue d'assurer l'accès à l'aide juridictionnelle et l'accès aux droits des personnes les plus démunies.

« Le plan départemental recense :

« - la répartition entre les différentes catégories d'actions des crédits que le département consacre aux dépenses d'insertion des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ;

« - la répartition entre les différentes catégories d'actions des crédits affectés par l'Etat aux actions d'insertion menées dans le département en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion ;

« - le cas échéant, la répartition entre les différentes catégories d'actions des crédits que l'Etat et le département consacrent, chacun en ce qui le concerne, à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

« Sur proposition du président du conseil général, les crédits obligatoires prévus à l'article 38 et non consommés au titre d'exercices précédents peuvent être affectés, après avis du conseil départemental d'insertion, à des actions d'urgence sociale afin d'apporter des réponses immédiates aux personnes et aux familles en situation de détresse grave. »