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18 janvier 2005 : Transports ( texte déposé au sénat )

 

N° 145

________

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 janvier 2005

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,

relative au troisième paquet ferroviaire (E 2535, E 2536, E 2537 et E 2696),

Par M. Michel BILLOUT, Mmes Michelle DEMESSINE, Evelyne DIDIER, MM. Gérard LE CAM, Yves COQUELLE, Mme Eliane ASSASSI, M. François AUTAIN, Mme Marie-France BEAUFILS, MM. Pierre BIARNÈS, Robert BRET, Mmes Nicole BORVO COHEN-SEAT, Annie DAVID, MM. Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD, Robert HUE, Mmes Hélène LUC, Josiane MATHON, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE, Ivan RENAR, Bernard VERA et Jean-François VOGUET,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

 

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Dressant le constat d'une domination du transport par route au détriment des autres modes de transport1(*), la Commission européenne insistait, dans son livre blanc sur les transports, sur la nécessité de rééquilibrer le rail par rapport à la route.

Selon la Commission, cette nécessaire revitalisation du rail passe par la mise en concurrence à l'échelle européenne des entreprises ferroviaires et par l'arrivée sur les marchés nationaux de nouveaux entrants. A cet effet, la Commission s'est attelée à mettre en oeuvre une politique de libéralisation du transport par chemin de fer, aussi bien de marchandises que de passagers.

En 2001, la commission a proposé un ensemble constitué de trois directives, appelé premier paquet ferroviaire, et qui est entré en vigueur en France le 15 mars 2003. Son objectif était d'ouvrir à la concurrence le fret ferroviaire afin de créer un espace ferroviaire européen intégré : le Réseau Transeuropéen de Fret Ferroviaire.

Le premier paquet ferroviaire prévoyait en outre de réaliser un bilan sur cinq ans de cette première ouverture avant de mettre en oeuvre une libéralisation plus poussée du fret international et national à partir de 2008.

Convaincue que ces premières mesures ne suffiraient pas à revitaliser rapidement le ferroviaire, et notamment le fret ferroviaire, la Commission, faisant fi de la nécessité de réaliser un bilan des effets de la libéralisation, a au contraire décidé d'accélérer le processus d'ouverture à la concurrence.

Dès 2002, avant même que la transposition de ce premier paquet n'ait été effectuée dans l'ensemble des Etats membres, la Commission a proposé un nouvel ensemble de quatre textes constituant le deuxième paquet ferroviaire dont l'objectif visait l'accélération de l'ouverture à la concurrence du fret international et national. La Commission proposait ainsi d'ouvrir à la concurrence dès le courant de l'année 2006, le fret international et national. Au final, après les débats au Parlement européen et à l'issue de la procédure de conciliation, le deuxième paquet ferroviaire proposait l'ouverture du fret international au 1er janvier 2006 et du fret national au 1er janvier 2007.

En mars 2004, elle proposait un troisième paquet ferroviaire composé également de quatre textes :

- une proposition de directive harmonisant les règles communautaires de certification du personnel de bord assurant la conduite des trains ;

- une proposition de directive ouvrant à la concurrence au 1er janvier 2010 le transport international de passagers et autorisant le cabotage ;

- une proposition de règlement relatif aux droits et obligations des passagers et mettant en place un système de compensations en cas d'accident, de retard ou d'annulation ;

- une proposition de règlement concernant les compensations dues en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire.

C'est ce troisième paquet ferroviaire qui fait l'objet de notre proposition de résolution.

Si certaines des dispositions - certification des qualifications des conducteurs, système de compensations des dommages causés aux voyageurs, exigences de qualités du service de fret...- de ce troisième paquet ferroviaire pourraient être, à première vue, considérées comme des avancées, il n'en demeure pas moins que la libéralisation du rail heurte de plein fouet l'idée même de droits sociaux.

En effet, la dimension sociale est précisément celle qui est généralement exclue des analyses proposées par la Commission puisqu'elle engage le processus de libéralisation dans les secteurs des services.

Ainsi, on a pu observer dans d'autres secteurs pionniers de la libéralisation, que l'ouverture à la concurrence se traduit par la mise en oeuvre de pratiques de dumping social, conduisant à une dégradation des conditions de travail et à une réduction de l'emploi, qui dans ce secteur ferroviaire seraient préjudiciables à la sécurité du transport.

A cela s'ajoute le fait qu'il n'est aucunement avéré que la libéralisation conduit à améliorer la compétitivité du rail par rapport aux autres modes de transports. Il devient donc urgent de mener une étude d'impact de l'ouverture à la concurrence à la fois en termes d'efficacité économique, de dynamique de l'emploi et de sécurité du système ferroviaire.

Au-delà du vernis social, ce qui fonde le troisième paquet ferroviaire c'est la poursuite, à marche forcée, de la mise en concurrence de ce grand service public qu'est le rail. Cet ensemble de texte s'inscrit pleinement dans le traité constitutionnel en discussion actuellement, qui pose en socle de la construction européenne la libéralisation quasi absolue du marché européen.

Pour ce qui concerne la France, la libéralisation du trafic ferroviaire international de passagers et l'autorisation du cabotage à l'horizon 2006 risquent de fragiliser fortement l'opérateur historique qu'est la SNCF dans le même temps qu'elles font peser de graves menaces sur l'avenir même de nos services publics de transport ; raison pour lesquelles les auteurs souhaitent le retrait de cette proposition de directive modifiant la directive 91/440/CEE.

Pour toutes ces raisons, les auteurs souhaitent que chacune des propositions contenues dans ce troisième paquet puisse faire l'objet, outre une étude d'impact, d'un examen, et donc être discutée séparément les unes des autres.

Ils soumettent ainsi cette proposition de résolution à votre approbation.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment ses articles 5 et 16,

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des Etats membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable  (COM (2000) 7 final du 26 juillet 2000 / E 1587),

I. - Sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la certification du personnel de bord assurant la conduite des locomotives et des trains sur le réseau ferroviaire de la Communauté ; COM (2004) 142 final / E 2696

Considérant que l'ouverture à la concurrence du fret ferroviaire et la libéralisation du transport international de voyageurs peut conduire à travers la recherche de la rationalisation des coûts, à des réductions de l'emploi et à des pratiques de dumping social susceptibles de remettre en cause la sécurité ferroviaire ;

Considérant que certains pays ayant complètement libéralisé leur trafic de passagers utilisent plusieurs opérateurs sur leur réseau sans que les normes relatives à la formation et à la qualification des conducteurs nationaux et internationaux soient harmonisées ;

Considérant que la certification d'un niveau élevé de qualification non seulement des conducteurs de trains mais aussi du personnel à bord remplissant des fonctions de sécurité est un indispensable au maintien de la sécurité ferroviaire ;

1. Estime que cette proposition de directive, inclue dans le troisième paquet ferroviaire, doit faire l'objet d'un examen et être discutée séparément ;

2. demande que le champ d'application de la proposition de directive ne soit pas limité aux seuls conducteurs effectuant un service transfrontalier mais concerne l'ensemble des conducteurs nationaux et internationaux ;

3. demande le maintien dans la directive de la certification de tous les personnels à bord des trains exerçant des fonctions de sécurité.

II. - Sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 91/440/CEE du conseil relative au développement de chemins de fer communautaires ; COM (2004) 139 final / E 2535

Considérant que les transports internationaux de passagers par chemin de fer ont été organisés sur la base d'une coopération entre les entreprises ferroviaires ; qu'une telle coopération a, dans une certaine mesure, contribué à l'aménagement du territoire sur le plan communautaire et fait preuve d'une efficacité certaine ;

Considérant que la proposition de directive susmentionnée a pour but de mettre en concurrence des entreprises ferroviaires dans le domaine du transport international de passagers ;

Considérant que, selon la Commission, cette libéralisation devrait aboutir à une baisse substantielle des prix permettant au rail de résister à la concurrence des autres modes de transport ; et que selon la proposition de résolution susmentionnée, « la pression très forte de la concurrence des compagnies aériennes à bas coûts sur les relations entre grandes villes européennes constituent une menace très importante pour les relations ferroviaires internationales ; (et que) dans ce contexte, l'ouverture à la concurrence doit permettre au mode ferroviaire de développer de nouvelles initiatives et de réduire ses coûts afin d'offrir des services internationaux compétitifs à l'horizon 2010 » ;

Considérant, a contrario, qu'en raison de l'actuelle faiblesse du niveau des prix du transport ferroviaire de passagers sur la longue distance2(*), la concurrence risque de se porter sur les normes sociales et que dès lors, le risque existe qu'une réduction des coûts ait pour conséquences immédiates une régression des conditions de sécurité, une diminution de la qualité de l'offre aux voyageurs et une augmentation des difficultés pour les entreprises.

Considérant a fortiori que le développement des grandes lignes internationales financièrement rentables risquent d'être privilégié ; qu'en conséquence le mécanisme de péréquation financière entre axes rentables et axes non rentables risque de voler en éclat ; que pour ces raisons le risque existe d'une fragilisation des lignes nationales et régionales avec in fine la remise en cause de la complémentarité entre trafic international, national et régional ; et que cette fragilisation est d'autant plus avérée que la proposition de directive susmentionnée permet la généralisation du cabotage ;

Considérant que dans un tel contexte la concurrence risque de s'exacerber sur les axes saturés et dans les périodes horaires de haute fréquence en favorisant des conflits d'intérêt dans l'attribution des sillons et des surenchères financières pour leur acquisition, dont in fine le passager fera les frais par le biais d'augmentations des tarifs ;

Considérant que l'ouverture du trafic international de passagers risque donc de remettre en cause le service public et la sécurité du transport de voyageurs ;

Considérant ainsi que, en l'absence de réelles garanties inscrites dans la proposition de directive susmentionnée, le cabotage, loin de constituer un complément à l'ouverture du trafic international peut a contrario constituer une ouverture du trafic national et régional de passagers propre à remettre en cause le service public et à fragiliser l'opérateur historique (SNCF) qui risque de perdre des parts de marché au profit d'autres entreprises ferroviaires ;

Considérant que le risque d'une incompatibilité entre d'un côté l'introduction du cabotage sur les lignes nationales, la mise en concurrence sur la base du libre accès et de l'autre le champ d'application de la proposition de révision du règlement n° 1191 /69 relatif aux contrats de service public3(*) est réel et que dans ce cadre les contrats comportant des droits exclusifs pour l'exploitation des services publics peuvent être remis en cause ;

Considérant donc, pour toutes ces raisons, que la proposition de directive susvisée visant la mise en concurrence du trafic international de passagers et l'introduction du cabotage pour le trafic national risque de nuire à la viabilité de l'opérateur public historique et d'avoir des conséquences négatives sur la sécurité et les normes sociales du secteur ;

1. Estime que cette proposition de directive inclue dans le troisième paquet ferroviaire doit faire l'objet d'un examen et être discutée séparément ;

2. Estime que les transports publics de voyageurs par chemin de fer relèvent des missions de service public et que leur préservation et leur développement constituent un véritable enjeu de société ;

3. Constate que la proposition de règlement susvisée n'est pas conforme au principe de subsidiarité tel que le définit l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne ;

4. Souhaite, avant toute poursuite du processus de libéralisation du transport de voyageurs par chemin de fer qu'un bilan des premier et deuxième paquets ferroviaires soit menés afin d'en mesurer l'impact en termes d'emploi et de qualité de service ainsi que d'en évaluer ses conséquences en matière de continuité du réseau ferroviaire, tant sur le plan national que régional ;

5. Demande, en conséquence, au gouvernement français de s'opposer à l'adoption de la présente proposition de directive et de demander son retrait.

III. - Sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires internationaux; COM (2004) 143/ E 2536

Considérant que la proposition de règlement susvisée estime qu'il « importe de sauvegarder la qualité des services ferroviaires ainsi que les droits des voyageurs internationaux des chemins de fer et d'améliorer la qualité et l'efficacité des services ferroviaires internationaux de voyageurs afin d'aider à accroître la part du rail par rapport aux autres modes de transport » ;

Considérant que la proposition de règlement susmentionnée prévoit des dispositions visant la mise en place de mesures de protection des consommateurs, usagers des transports ferroviaires, donnant droit à des compensations en cas de dommages causés (retard, pertes de bagages, décès ou blessures personnelles...) ;

Considérant que les nouveaux droits de compensation que devront dorénavant assurer les entreprises de transport ferroviaire ne peuvent en aucun cas se traduire par de plus grandes prises de risque en matière de sécurité et par le non respect des normes sociales relatives au personnel ;

Considérant que l'ambiguïté de la rédaction de l'article 22 de la proposition de directive susvisée pourrait conduire à une interprétation permettant aux usagers / clients d'intenter des actions à l'encontre du personnel des chemins de fer et de faire peser sur lui des obligations de compensations ;

Considérant que les exigences en matière de qualification du personnel à bord contribuent également à garantir la qualité du service ; et que pour cette raison elles doivent faire partie des normes de qualité minimales de service exigées à l'article 33 et précisées à l'annexe IV ;

1. Juge indispensable de modifier l'article 22 afin qu'il soit impossible d'introduire des réclamations à l'encontre du personnel des chemins de fer et de faire peser sur lui des obligations de compensation ;

2. Estime que l'article 33 et l'annexe IV de la directive susvisée doivent être modifiés afin que la qualification du personnel de bord soit reconnue au rang des normes de qualités du service minimales auxquelles les entreprises ferroviaires sont contraintes.

IV. - Sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les compensations en cas de non-respect des exigences de qualité contractuelles applicables aux services de fret ferroviaire ; COM (2004) final / E 2537 

Considérant que la Commission postule que « le principal moyen d'améliorer la performance des opérations de fret ferroviaire est la politique d'intégration des marchés qui a été mise en oeuvre dans l'UE » ;

Considérant que le transport routier représente à lui seul 84% des émissions de CO2 et que pour cette raison et dans le cadre des exigences du développement durable et du respect du protocole de Kyoto, il est indispensable de développer le fret ferroviaire ;

Considérant que la part du trafic de marchandises par rail ne cesse diminuer au profit de la route, ne représentant plus aujourd'hui que 8% du trafic en Europe contre 21% en 1970 ;

Considérant que particulièrement prononcée en France, pourtant pays de transit au coeur de l'Union européenne, cette régression du rail par rapport à la route est génératrice d'externalités négatives (pollution atmosphérique et sonore, saturation des réseaux autoroutiers, accroissement de l'insécurité routière...) extrêmement coûteuses ;

Considérant que les dispositions de la proposition de règlement susvisée (système de compensation pour perte ou avaries de marchandises, retards, etc), pour utiles qu'elles sont, n'agissent qu'à la marge face au déséquilibre actuel du rail par rapport à la route ;

Considérant que les premier et deuxième paquets ferroviaires visent l'ouverture totale des réseaux de fret internationaux et nationaux et que cette libéralisation fait peser de lourdes menaces, y compris en termes d'emplois, sur l'opérateur historique ;

Considérant que sur fond de désengagement financier de l'Etat et de domination de la route, l'horizon nécessairement long de la rentabilité des investissements dans ce secteur risque de renforcer les pertes de parts de marché du rail ;

Considérant que la politique ferroviaire européenne ne peut se résumer au seul objectif de l'ouverture à la concurrence, et qu'elle doit a contrario inclure une véritable politique de développement des investissements d'infrastructures et de modernisation des réseaux existants ;

1. Demande qu'une étude mesurant l'impact de libéralisation du fret ferroviaire sur l'emploi, la sécurité et sur le niveau de développement des réseaux, soit réalisée ;

2. Considère nécessaire, afin que la concurrence ne se traduise pas par des pratiques de dumping social, l'harmonisation vers le haut des normes sociales ;

3. Juge indispensable de mettre en place une véritable politique commune de développement des réseaux transeuropéens de fret ferroviaires intégrant les objectifs du développement durable, de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire et de développement de l'emploi ;

4. Estime, en conséquence, fondamental que soient élaborés à l'échelle européenne de véritables plans de financements permettant aux Etats d'entreprendre les investissements nécessaires en matière d'infrastructures nouvelles, de modernisation des réseaux actuels et des nouveaux réseaux dédiés.

* 1 La route représente actuellement 44% du transport de marchandises contre 41% à la navigation à courte distance, 8% au rail et 4% pour les voies navigables. La prédominance de la route est encore plus marquante pour les passagers, le transport routier représentant 79% de part de marché, tandis que l'aérien avec 5% s'apprête à dépasser le chemin de fer qui plafonne à 6%, in La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix, Commission européenne, 2001.

* 2 C'est ce que démontre clairement l'étude sur la libéralisation du transport de passagers de Steer Davies Gleave commandée par la commission européenne et présentée au printemps 2004. Cette étude montre que les prix sont trop bas pour permettre à de nouveaux entrants de réaliser des marges de profit et donc de pénétrer le marché.

* 3 Cf sur ce point la proposition de résolution déposée par le groupe communiste républicain et citoyen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des Etats membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable ; (COM (2000) 7 final du 26  juillet 2000 / E1587).