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15 décembre 1999 : Trente-cinq heures ( texte rejeté par l'adoption d'une question préalable - nouvelle lecture )

 

PROJET DE LOI

[TA 49]

REJETÉ PAR LE SÉNAT
EN NOUVELLE LECTURE

relatif à la réduction négociée du temps de travail.

Le Sénat a adopté, en nouvelle lecture, la motion, opposant la question préalable à la délibération du projet de loi, dont la teneur suit:

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11e législ.) : 1re lecture : 1786 rect., 1826 et T.A. 366.
Commission mixte paritaire : 1921.
Nouvelle lecture : 1889, 1937 et T.A. 403.

Sénat : 1re lecture : 22, 30 et T.A. 15 (1999-2000).
Commission mixte paritaire : 70 (1999-2000).
Nouvelle lecture : 115 et 116 (1999-2000).

En application de l'article 44 de son Règlement, le Sénat,

Considérant que, lors du vote de la loi du 11 juin 1996 tendant à favoriser l'emploi par l'aménagement et la réduction conventionnels du temps de travail puis à nouveau lors de l'examen de la loi du 13 juin 1998 d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail, la Haute Assemblée s'était montrée favorable à une réduction de la durée effective du travail sur la base d'une démarche volontaire et adaptée à la situation de chaque secteur d'activité, de chaque entreprise ; qu'elle avait également tenu à réaffirmer explicitement le principe, posé par la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, de la compensation intégrale aux régimes de sécurité sociale des exonérations de charges décidées par l'Etat ;

Considérant que, ce faisant, le Sénat avait affirmé solennellement son attachement au dialogue social, à la négociation entre les partenaires sociaux et au respect du paritarisme qui caractérise l'organisation de notre système de protection sociale depuis plus de cinquante ans ;

Considérant qu'en revanche le Sénat s'était opposé à une baisse générale et autoritaire de la durée légale du travail ;

Considérant en effet que cette démarche législative contraignante et générale retenue par le Gouvernement isole notre pays en Europe ainsi qu'en témoignent les recommandations de la Commission européenne aux Etats membres en matière d'emploi qui invitent la France à " renforcer le partenariat social en vue d'adopter une approche globale en matière de modernisation de l'organisation du travail " ;

Considérant qu'en appliquant la même norme à toutes les entreprises quels que soient leur situation particulière, leur mode d'organisation, leur santé financière, leurs perspectives de développement, la situation du marché du travail dans les spécialités dont elles ont besoin, la réduction générale et autoritaire du temps de travail risque de faire perdre à notre pays le bénéfice qu'il est en droit d'attendre de la croissance ;

Considérant, en outre, que la baisse de la durée légale du travail ouvre un certain nombre de " boîtes de Pandore "; qu'elle pose ainsi la question de la revalorisation du SMIC sur une base mensuelle ; qu'elle ouvre de même la perspective dans les fonctions publiques d'une baisse de la durée du travail assortie de créations d'emplois dont les conséquences n'ont été mesurées ni pour le budget de l'Etat, ni pour les finances des collectivités locales, ni pour les comptes sociaux ;

Considérant que le projet de loi aborde de surcroît un certain nombre de questions aux implications considérables comme celles de la représentativité syndicale ou de la place des cadres dans l'entreprise ; qu'il le fait dans l'impréparation et dans le cadre de la procédure d'urgence ;

Considérant que la démarche retenue par le Gouvernement va à l'encontre du développement souhaité de la négociation collective ;

Considérant, ainsi, que la loi du 13 juin 1998 précitée restait volontairement floue quant aux conséquences attachées à la baisse de la durée légale du travail qu'elle décidait ; qu'elle appelait les partenaires sociaux à " négocier les modalités de réduction effective de la durée du travail adaptées aux situations des branches et des entreprises " ;

Considérant que, face, d'une part, à l'échéance non négociable d'une baisse autoritaire de la durée légale le 1er janvier 2000 ou le 1er janvier 2002 selon la taille des entreprises, compte tenu, d'autre part, des aides substantielles qui étaient accordées pour inciter à une anticipation de cette échéance, prenant acte, enfin, de la promesse que la seconde loi reprendrait à son compte la teneur des accords conclus que les partenaires sociaux ont négociés ;

Considérant que le présent projet de loi prétend " s'inspirer directement du contenu des accords de réduction du temps de travail déjà passés " ; qu'il prétend également " ouvrir un nouvel espace de négociation ", que, de fait, le présent projet de loi s'intitule " projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail " ;

Considérant cependant que le Gouvernement en " s'inspirant " du contenu des accords conclus a été conduit à opérer des choix entre les clauses et à n'en retenir que certaines, ce qui revient à nier l'esprit même de toute négociation qui est faite de concessions réciproques permettant d'atteindre un équilibre ;

Considérant que le projet de loi n'a pas davantage repris l'accord interprofessionnel du 8 avril 1999 sur la négociation collective ;

Considérant, en outre, que " le nouvel espace de négociation " prétendument ouvert par le projet de loi est corseté par les précisions, limites et détails que son dispositif comporte, de sorte que l'espace de la négociation s'apparente à une peau de chagrin ;

Considérant, par ailleurs, que, depuis deux ans, le Gouvernement s'est obstiné à vouloir faire financer les trente-cinq heures par les organismes gérant la protection sociale des Français, malgré l'opposition formelle, résolue et unanime de l'ensemble des partenaires sociaux ;

Considérant que, dès le dépôt le 10 décembre 1997 du projet de loi d'orientation et d'incitation relatif à la réduction du temps de travail, le Gouvernement affirmait dans son exposé des motifs qu'" afin de tenir compte des rentrées de cotisations que l'aide à la réduction du temps de travail (induisait) pour les régimes de sécurité sociale, cette aide (donnerait) lieu, à compter du 1er janvier 1999 à un remboursement partiel de la part de l'Etat aux régimes concernés " et que " cette disposition (figurerait) dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 après concertation avec les partenaires sociaux sur le taux de cette compensation " ;

Considérant que le présent projet de loi déposé le 28 juillet 1999 prévoyait, dans son article 11, paragraphe XVI, une contribution des organismes gérant des régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité sociale et du code rural et ceux gérant l'assurance chômage à un fonds de financement des exonérations de charges sociales ; que cette disposition a été adoptée sans modification par l'Assemblée nationale en première lecture ;

Considérant que le Gouvernement entendait ainsi prélever sur ces organismes près de 13 milliards de francs dès 2000, soit plus de la moitié du surcoût du projet de loi ;

Considérant que le Gouvernement a, cette fois, échoué dans une démarche, déjà empruntée pour la réduction du temps de travail, consistant à " passer en force " tout en se déclarant prêt à négocier ;

Considérant, en effet, que cette contribution a été retirée officiellement tant du présent projet de loi que du projet de loi de financement de la sécurité sociale ; que toutefois la sécurité sociale reste " taxée " de 5,5 milliards de francs, cette fois, par un prélèvement sur ses recettes qui financera indirectement les trente-cinq heures ;

Considérant que, ce faisant, la CNAMTS perd une recette qui lui avait été affectée en juillet 1999 pour financer la couverture maladie universelle ;

Considérant, en définitive, que le dispositif d'exonération de charges sociales institué par le projet de loi est financé par une collection d'impôts nouveaux et de recettes de poche ;

Considérant que les recettes ainsi affectées - droits sur les tabacs et les alcools, taxe générale sur les activités polluantes et, a fortiori, taxe sur les heures supplémentaires - ont pour point commun d'être des impositions qui ont moins pour vocation le rendement que la disparition de l'assiette sur laquelle elles sont assises ;

Considérant, ainsi, que le financement de la réduction du temps de travail reposerait, à près de 90 % en 2000, sur le renforcement des pratiques addictives - parmi lesquelles le Gouvernement place probablement les heures supplémentaires - et le développement des activités polluantes ;

Considérant qu'à terme le financement du projet de loi n'est pas assuré à hauteur d'environ le tiers des coûts supplémentaires qu'il suscite ;

Considérant, dans ces conditions, que l'impact du dispositif d'exonération de charges sociales institué est impossible à évaluer dans ses conséquences, notamment sur l'emploi, dès lors que restent indéterminées la clef de son financement et donc la nature des transferts de charges qu'il entraînera entre les agents économiques ;

Considérant, de surcroît, que la réduction de la durée légale du travail conduit le Gouvernement à mettre en place une garantie mensuelle de rémunération au niveau du SMIC et à accepter par avance une revalorisation massive de son taux horaire sur cinq ans ;

Considérant que le projet de loi, en dépit des aides qu'il comporte, aura au total pour effet un renchérissement du coût du travail peu qualifié et rendra plus difficile l'insertion des populations les plus fragiles et les moins formées, celles qui précisément bénéficient le moins des effets de la croissance ;

Considérant que l'on ne saurait, dans ce contexte de fragilité, de contradiction et d'incertitude, se féliciter que le Gouvernement se soit apparemment rallié aux mérites d'une politique d'allégement des charges sociales pesant sur les bas salaires ;

Considérant que le projet de loi multiplie, en outre, les atteintes au principe d'égalité ;

Considérant que, selon son exposé des motifs, le projet de loi " institue un dispositif d'allégement des charges patronales de sécurité sociale qui prolonge les aides financières mises en place par la loi du 13 juin 1998 par une aide pérenne aux 35 heures " ; que, toujours selon cet exposé des motifs, " au-delà de la préservation de la compétitivité des entreprises engagées dans la réduction du temps de travail à 35 heures, une baisse du coût du travail sur les bas et moyens salaires est ainsi réalisée " ;

Considérant que, si la loi du 13 juin 1998 se voulait incitative en matière de réduction du temps de travail, le présent projet de loi ne présente pas ce caractère ; il réduit de façon générale la durée légale du travail et les conséquences de cette réduction s'imposent à l'ensemble des entreprises ;

Considérant dès lors qu'en réservant les aides qu'il institue aux seules entreprises " qui appliquent un accord fixant la durée collective du travail au plus soit à 35 heures, soit à 1 600 heures sur l'année ", le projet de loi crée une différence de traitement non justifiée ;

Considérant qu'il prive, en effet, de cette aide les entreprises qui auront réduit la durée collective du travail à 35 heures ou 1 600 heures, mais qui auront été dans l'impossibilité, indépendamment de leur volonté, de conclure un accord, ou encore les entreprises qui n'auront pu réduire, pour des raisons qui tiennent à leur situation particulière, la durée effective du travail selon la norme fixée pour obtenir les aides et qui supporteront néanmoins le coût de l'abaissement de la durée légale du travail ;

Considérant, de même, que les salariés seront traités différemment au regard du tarif des heures supplémentaires ; que le tarif dont bénéficiera chaque salarié variera selon qu'il se trouve ou non dans une entreprise où la durée collective du travail est inférieure ou égale à la durée légale ; qu'en effet les quatre premières heures supplémentaires feront, dans le premier cas, l'objet d'une bonification de 25 % et, dans le second, d'une bonification de 15 % ; la différence, non perçue par le salarié, représentant une taxe levée au profit du fonds de financement des trente-cinq heures ;

Considérant, en outre, que l'entrée en vigueur en deux étapes de la durée légale du travail et le mécanisme institué par le projet de loi d'une garantie mensuelle de rémunération pour les salariés au SMIC conduiront les salariés des entreprises de moins de 20 salariés à travailler 39 heures payées 39 et ceux des entreprises de plus de 20 salariés dont la durée de travail aura été ramenée à 35 heures à travailler 35 heures également payées 39 heures ;

Considérant, de même, que le dispositif proposé aura pour conséquence que deux salariés à temps partiel pourront être payés différemment selon que leur durée de travail aura été réduite ou non et alors même qu'ils effectueront l'un et l'autre le même horaire sur un poste identique ;

Considérant que le projet de loi déposé par le Gouvernement ne posait aucune condition chiffrée de créations d'emplois pour bénéficier de l'allégement des charges sociales qu'il institue ; qu'il apparaissait ainsi clairement que c'était moins la création d'emplois résultant de la réduction de la durée du travail qui constituait l'objectif poursuivi que la réduction du temps de travail elle-même ;

Considérant que l'Assemblée nationale a tenu toutefois à préciser que, dans le cadre des accords qui conditionnent l'obtention de l'aide, les entreprises devaient s'engager à créer ou à préserver des emplois et que ces accords devaient déterminer " le nombre d'emplois créés ou préservés ", que le projet de loi précise désormais que le bénéfice des allégements de charges sociales est suspendu " lorsque l'engagement en termes d'embauche n'est pas réalisé dans un délai d'un an " ;

Considérant, dès lors, que le projet de loi ne détermine pas clairement, ni a fortiori de façon chiffrée, si la création et la préservation d'emploi est une condition nécessaire pour obtenir le bénéfice des allégements de charges et dote en conséquence l'administration d'un pouvoir exorbitant d'appréciation ;

Considérant, de surcroît, que l'application du projet de loi devient, dans son ensemble, incertain, dès lors qu'il soumet, peu ou prou, une aide pérenne ou structurelle à un engagement nécessairement limité dans le temps, la création ou la préservation d'emplois ;

Considérant que le projet de loi prévoit que le bénéfice des allégements de charges peut également être suspendu lorsque la durée et les horaires de travail pratiqués dans l'entreprise sont " incompatibles " avec les limites fixées par la loi ; que l'imprécision du projet de loi confère, là encore, à l'administration un pouvoir exorbitant d'appréciation alors que le bénéfice des allégements de charges est une condition de survie des entreprises face au coût des trente-cinq heures ;

Considérant que l'administration est ainsi dotée d'un droit largement discrétionnaire de vie et de mort sur les entreprises et les emplois qu'elles représentent ;

Considérant que le projet de loi comporte ainsi des risques graves quant à la capacité de notre économie à bénéficier à plein des effets de la croissance mondiale ;

Considérant qu'il porte atteinte au développement du dialogue social qui seul permettra, au plus près du terrain, de concilier la compétitivité des entreprises, l'amélioration des conditions de travail et le développement durable de l'emploi ;

Considérant, enfin, qu'il mobilise au profit des trente-cinq heures des ressources publiques considérables qui auraient gagné à être affectées en priorité à l'insertion des plus défavorisés et à la formation des moins qualifiés ;

Considérant qu'il comporte, de surcroît, de nombreuses dispositions contraires à l'égalité, au respect de la liberté contractuelle, au droit à la négociation collective, qui constituent autant de principes de valeur constitutionnelle ;

Décide d'opposer la question préalable au projet de loi adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif à la réduction négociée du temps de travail (n° 115, 1999-2000).

En conséquence, conformément à l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le projet de loi a été rejeté par le Sénat.

Délibéré en séance publique, à Paris, le 15 décembre 1999.

Le Président,

Signé : Christian PONCELET.