EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le mercredi 7 novembre 2001 sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 53 (2001-2002) adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2002, sur le rapport pour avis de M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis.
Avant de donner la parole au rapporteur pour avis, M. Alain Lambert, président, a souhaité mentionner les conditions techniques difficiles d'élaboration de sa vidéoprojection par le rapporteur pour avis.
M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a tout d'abord salué le travail accompli depuis 1997 sur les lois de financement, et depuis bien plus longtemps, sur la sécurité sociale, par Jacques Oudin, dont, en particulier, le rapport d'information d'octobre 1992 sur la sécurité sociale prévoyait les développements futurs de nos finances sociales.
Entamant sa présentation par un regard rétrospectif sur la période 1998-2000, il a insisté sur les bienfaits de la croissance. Il a constaté que depuis 1998, les recettes affectées à la sécurité sociale ont augmenté plus vite que les dépenses réalisées : sur la période 1999-2001, la croissance annuelle moyenne des recettes a ainsi atteint 4,6 %, cette évolution étant largement imputable à l'augmentation des impôts et taxes affectés. Il a fait observer que ce dynamisme particulièrement fort des recettes a permis d'absorber la hausse de dépenses, évoluant elles aussi sur un rythme très élevé, le Gouvernement pouvant, grâce à la croissance, ne pas s'en préoccuper. Il a également relevé que la forte progression des recettes s'est traduite sur le taux de prélèvements sociaux, ceux-ci ayant augmenté, suite aux différentes mesures législatives de créations de taxes et de relèvement de taxes existantes passant de 1998 à 2001, de 20,5 % du PIB à 21,7 % du PIB et s'écartant ainsi sensiblement du taux de prélèvement sur lequel la France s'était engagée envers ses partenaires européens dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance.
Il a alors indiqué que cette hausse des prélèvements sociaux, et notamment le mouvement de transfert des prélèvements Etat vers les prélèvements sécurité sociale, se lit dans les prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) 2002, qui table sur 2.076,7 milliards de francs (316,6 milliards d'euros) de recettes dont environ la moitié de cotisations sociales et 30 % d'impôts et taxes affectés.
En matière de recettes, le rapporteur pour avis a expliqué qu'il ne détaillerait pas les différentes mesures d'aménagement des cotisations sociales, sauf celle relative au régime social des présidents de sociétés par actions simplifiées pour laquelle il proposerait un amendement. Il a souhaité au contraire concentrer son propos sur quatre points : l'innovation que constitue le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 qui est également un projet de loi de financement rectificative pour 2001, le coût des 35 heures en 2002, les manipulations comptables et les liens avec le projet de loi de finances pour 2002 (PLF 2002) et l'importance des hypothèses macroéconomiques.
S'agissant de l'innovation constitutionnelle, il a rappelé que le Sénat a, depuis 1997, demandé avec insistance le dépôt par le Gouvernement d'un projet de loi de financement rectificative afin de présenter au Parlement les prévisions de réalisations des agrégats de la loi de financement, de lui permettre de discuter de l'utilisation des recettes supplémentaires et du moyen de prévenir les dérapages des dépenses, et de faire examiner le « rebasage » de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Il a expliqué que le Gouvernement a, au contraire, toujours refusé de se retrouver confronté à ses responsabilités mais que l'annulation par le Conseil constitutionnel en décembre 2001 de transferts de recettes au profit du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) en collectif 2000, au motif que ces transferts n'avaient pas été pris en compte dans la LFSS 2000, a contraint le Gouvernement à revoir sa position.
Il a donc noté que le PLFSS 2002 comprend deux types de dispositions qui affectent l'exercice 2001 :
- les dispositions législatives nécessaires à l'équilibrage du FOREC en 2001, pour lequel manque 9,9 milliards de francs (1,51 milliard d'euros), prélevés sur l'Etat (taxe sur les conventions d'assurance) et la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) (droits sur les alcools) ;
- la réactualisation des objectifs de dépenses et des prévisions de recettes.
Il a conclu que, au total, ce collectif social 2001 contient 7,74 milliards de francs (1,18 milliard d'euros) de recettes supplémentaires et 17,71 milliards de francs (2,7 milliards d'euros) de dépenses supplémentaires.
M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a ensuite exposé les transferts financiers destinés à continuer la « course poursuite » contre le déficit du FOREC : le coût des 35 heures en 2002 s'élèvera à 101,7 milliards de francs (15,5 milliards d'euros) Il a décrit les transferts nécessaires pour faire face aux besoins nouveaux du FOREC :
- 5,9 milliards de francs (900 millions d'euros) de cotisation additionnelle sur les contrats d'assurance des véhicules terrestres à moteur et 5,8 milliards de francs (885 millions d'euros) de droits alcools en provenance de la CNAMTS, à qui le FOREC ristourne 3,66 milliards de francs (558 millions d'euros) de droits sur les tabacs ;
- 5,02 milliards de francs (765 millions d'euros) de taxe sur les conventions d'assurance en provenance du budget de l'Etat ;
- 2,86 milliards de francs (437 millions d'euros) de taxe sur la prévoyance en provenance du FSV ;
- 1,97 milliard de francs (300 millions d'euros) de hausse des droits sur les tabacs (+ 9 %).
Il a évoqué enfin les critiques émanant de la majorité de l'Assemblée nationale sur le mode complexe de financement des 35 heures.
S'agissant des comptes, il a expliqué que le PLFSS pour 2002 procède à la réouverture des comptes clôturés du régime général en 2000 afin de leur imputer l'annulation de la créance détenue par lui sur le FOREC, représentative de ce que la sécurité sociale aura directement payé pour les 35 heures, sans compter les prélèvements sur ses recettes. Il a rappelé que la commission des comptes de la sécurité sociale avait rejeté cette annulation sur 2000 et avait considéré que seule une annulation sur 2001 serait possible, le secrétaire général de la commission estimant qu'une telle imputation 2000 « ouvrirait les portes à l'arbitraire ». Il a alors présenté la traduction de cet « arbitraire » qui rend le régime général en 2000 déficitaire de 17 milliards de francs (2,6 milliards d'euros) au lieu d'un excédent de 4,36 milliards de francs (655 millions d'euros).
Il en a conclu qu'après de telles décisions, le Gouvernement ne peut plus s'enorgueillir d'avoir rétabli les comptes de la sécurité sociale.
Sans revenir sur les liens étroits et complexes entre le PLF et le PLFSS, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a attiré l'attention sur le fait que les hypothèses macroéconomiques étant communes aux deux textes, l'incertitude pesant sur leur réalisation, notamment une croissance 2002 de 2,5 % et une augmentation de la masse salariale de 5 %, hypothèquent grandement les prévisions du Gouvernement. Il a expliqué ainsi que la hausse des dépenses étant tendanciellement de plus de 4 %, toute chute de la croissance se répercuterait immédiatement sur les recettes et donc plongerait encore plus la sécurité sociale dans le rouge.
Abordant alors la question des objectifs de dépenses, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a rappelé qu'ils s'élèvent à (311,9 milliards d'euros), en hausse de 95,8 milliards de francs (14,6 milliards d'euros) par rapport aux prévisions d'exécution 2001, dont 43 % pour la vieillesse, 41 % pour la maladie, 14 % pour la famille et 2 % pour les accidents du travail.
Il a fait observer que la branche maladie du régime général reste aujourd'hui la seule branche déficitaire, et qu'elle l'est de fait structurellement et durablement en raison notamment de la progression des dépenses d'assurance maladie depuis cinq ans, plus fortement marquée encore en 2000 et 2001 que les années précédentes.
Il a ensuite énuméré les taux d'évolution de l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie voté, depuis 1997, seule année où il fut respecté : + 1,7 % en 1997, + 2,3 % en 1998, + 2,6 % en 1999, + 4,5 % en 2000, + 5,3 % en 2001, + 6,6 % en 2002. Il a indiqué que la prévision pour 2002 était de 739,9 milliards de francs (112,8 milliards d'euros).
Le rapporteur pour avis a alors considéré que ces chiffres cachent mal l'absence d'un mécanisme de maîtrise des dépenses d'assurance maladie. Il a rappelé que le PLFSS examiné en conseil des ministres comprenait seulement, pour sa partie relative à la maladie, 9 articles -- dont 5 sont des articles obligatoires de fixation du montant de dotations, et 2 concernent les 35 heures à l'hôpital -- et que si l'Assemblée nationale en a ajouté 12, il s'agit, pour l'essentiel, de mesures sans guère de portée.
Il a cependant attiré l'attention de ses collègues sur deux dispositions :
- l'article 10 A, qui se veut la base du futur système conventionnel mais ne comprend qu'une déclaration de principe selon laquelle l'Etat, les caisses et les professionnels de santé s'engagent à discuter ensemble ;
- les différentes mesures adoptées pour l'hôpital public.
S'agissant de la branche accidents du travail, il a fait remarquer qu'elle présente deux évolutions annonciatrices de hausses de cotisations sociales :
- la première a trait au coût de la prise en charge des victimes de l'amiante ; le PLFSS 2002 prévoit ainsi un coût total de 4,9 milliards de francs (748 millions d'euros) réparti entre le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (le FIVA) pour 3,37 milliards de francs (514 millions d'euros), et le fonds finançant des préretraites amiante, pour 1,53 milliard de francs (234 millions d'euros) ; à ces sommes devraient s'ajouter en collectif budgétaire une contribution de l'Etat ; dans les années qui viennent, ce coût global de l'indemnisation devrait dépasser 6,55 milliards de francs (1 milliard d'euros) par an ; la branche accidents du travail ne pourra bien entendu pas assumer seule ce coût qui ne prend pas en compte celui des soins donnés aux malades ;
- la deuxième source d'inquiétude réside dans la sous-évaluation chronique du nombre des accidents du travail qui conduit le Gouvernement à prélever arbitrairement un milliard de francs (154 millions d'euros) en 2002 sur la branche pour la verser à l'assurance maladie ; il est certain qu'une réforme en la matière s'impose et qu'elle se traduira par une hausse du volume des dépenses de la branche accidents du travail et donc sur les cotisations sociales.
En matière familiale, le rapporteur pour avis a souligné que la seule mesure d'envergure, cette année, réside dans la création du congé de paternité qui offrira 11 jours de congé aux jeunes pères Il a alors décrit le reste de la politique du Gouvernement : ponctionner, sans état d'âme ni considération du principe de séparation des branches, les excédents de la CNAF pour les affecter à d'autres usages, cette ponction pouvant même prendre des aspects rétroactifs : en 2000, en effet, le Gouvernement aura ramené l'excédent de la famille de 9,45 milliards de francs (1,44 milliard d'euros) à 190 millions de francs (29 millions d'euros) en prélevant 2,7 milliards de francs (421 millions d'euros) pour les 35 heures, 5 milliards de francs (762 millions d'euros) pour le fonds de réserve des retraites, et 1,5 milliard de francs (230 millions d'euros) pour les crèches.
Il a donc conclu que, pour 2000, sur 9,45 milliards de francs (1,44 milliard d'euros) d'excédents, seuls 16 % seraient retournés aux familles. De même, en 2002, il a noté que le PLFSS réduit l'excédent de la branche de 10,6 milliards de francs (1,62 milliard d'euros) à 4,9 milliards de francs (751 millions d'euros) en prélevant 3 milliards de francs (457 millions d'euros) pour le Fonds de solidarité vieillesse, 700 millions de francs (107 millions d'euros) pour le financement par la CNAMTS du congé de paternité et en décidant 2 milliards de francs (305 millions d'euros) de mesures nouvelles.
En matière de vieillesse, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a expliqué que la branche voyait son excédent 2000 de 3,33 milliards de francs (508 millions d'euros) devenir un déficit de 1,3 milliard de francs (203 millions d'euros) pour financer les 35 heures. Pour 2002, il a décrit des évolutions contradictoires :
- le solde global du régime général passera de 4,4 milliards de francs (676 millions d'euros) d'excédents à 1,3 milliard de francs (205 millions d'euros) en raison du transfert de 2 milliards de francs (302 millions d'euros) de ressources vers le Fonds de réserve et de 1,1 milliard de francs (167 millions d'euros) de dépenses supplémentaires ;
- parallèlement, le Fonds de solidarité vieillesse continue à subir des ponctions importantes qui le rendent désormais structurellement déficitaire (déficit de 4 milliards de francs soit 622 millions d'euros) en 2002 en raison de la perte de 5,6 milliards de francs (860 millions d'euros) de ressources au profit du FOREC et du fonds de financement de l'allocation prestation d'autonomie (APA).
Il a aussi fait observer que le Gouvernement avait obtenu le vote des députés sur le PLFSS par une annonce au sujet d'un minimum vieillesse pour les chômeurs de moins de 60 ans ayant cotisé 40 ans et ne pouvant pas prendre leur retraite. Il a expliqué que cette mesure annoncée comme une concession du Gouvernement figurait pour un tiers dans le projet de loi de modernisation sociale en navette, relevait pour un second tiers du pouvoir réglementaire et n'était pas, pour le dernier tiers, du domaine des lois de financement mais des lois de finances car financée sur crédits budgétaires.
Abordant la question du Fonds de réserve des retraites, il a expliqué que, à peine né, il avait déjà à la fois été ponctionné et vu ses recettes minorées :
- l'Etat a décidé de prélever plus de 3,4 milliards de francs (520 millions d'euros) de produit de la C3S pour équilibrer le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) structurellement déficitaire, alors que cette somme aurait dû revenir au Fonds de réserve des retraites (FRR) ;
- au lieu des 18,5 milliards de francs (2,82 milliards d'euros) attendus en 2001 et 2002, soit 37 milliards de francs (5,64 milliards d'euros) au total, le FRR n'est pour l'instant assuré de recevoir que 8,13 milliards de francs (1,24 milliard d'euros), avec une option sur 8,13 milliards de francs (1,24 milliard d'euros) supplémentaire provenant d'une nouvelle attribution de licences et une autre option sur 8,13 milliards de francs (1,24 milliard) supplémentaire de recettes de privatisations.
Enfin, il a considéré que, s'agissant des autres volets de la réforme des retraites, le PLFSS ne contient que la demande de deux rapports supplémentaires.
En conclusion, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a résumé en trois mots le PLFSS pour 2002 :
- dépenses, car elles continuent à augmenter, sans réflexion ni maîtrise ;
- complexité, car le texte accentue les transferts entre les fonds, les caisses, le budget de l'Etat, procède à une manipulation comptable de grande ampleur avec la réouverture des comptes 2000 et modifie à nouveau les affectations de recettes ;
- absence de réformes, le PLFSS ne traite en effet ni de la régulation des dépenses d'assurance maladie, ni de la réforme des retraites, ni de la séparation réelle des branches, ni de la réforme de la branche accidents du travail.
Il a estimé que l'outil loi de financement, après six années d'existence, montre déjà des signes de faiblesse qui appellent une révision. Il a rappelé les principales critiques qui lui sont adressées, mais aussi ses apports, comme celui de permettre au Parlement de connaître des finances sociales et de débattre des grandes lignes des dépenses couvertes par les cotisations et impôts acquittés par les Français pour leur protection sociale. Il a enfin esquissé plusieurs pistes de réformes, comme celles visant à accroître le caractère contraignant de l'exercice, à maintenir la pratique inaugurée cette année de la révision des objectifs de recettes et de dépenses, et à améliorer la lisibilité avec le budget de l'Etat, et au sein des ressources affectées, par exemple en créant un fonds unique.
Au cours de la discussion qui a suivi, Philippe Marini, rapporteur général, a d'abord fait part de la nécessité, à l'avenir, de réfléchir à un outil législatif permettant une présentation différente et plus lisible du financement de la sécurité sociale et notamment du financement des 35 heures, qui représente un enjeu essentiel pour les finances publiques dans leur ensemble et pour les finances sociales en particulier.
M. Maurice Blin a souhaité poser deux questions au rapporteur pour avis, l'une portant sur la nature même des lois de financement de la sécurité sociale et sur l'évolution du rôle du Parlement dans le contrôle des finances sociales, l'autre portant plus spécifiquement sur les dépenses d'assurance maladie en France. A cet égard, M. Maurice Blin a estimé que l'augmentation des dépenses d'assurance maladie était due à trois facteurs principaux : un facteur démographique, un facteur technologique et un facteur lié à la dérive des dépenses de médicaments.
En réponse à M. Maurice Blin, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a reconnu l'existence d'une surconsommation de médicaments en France mais il a également souligné l'existence de nombreux frais de fonctionnement superflus dans le secteur de la santé. S'agissant plus spécifiquement des médicaments, M. Alain Joyandet a rappelé la difficulté qu'il y avait en France à développer l'usage des médicaments génériques en raison notamment de réticences « culturelles » de la part des personnes âgées.
En conclusion, M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis, a souligné la difficulté qu'il y aurait à l'avenir à maîtriser les dépenses de santé. Il a estimé que l'augmentation des dépenses d'assurance maladie répondait à un besoin structurel de la société et a rappelé l'influence des nouvelles technologies sur le coût des équipements hospitaliers. Il a cependant estimé que certains frais « inutiles » de fonctionnement pouvaient être réduits.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles. Elle a adopté un amendement à l'article 3 (affiliation au régime général de certains dirigeants d'associations et de sociétés par actions simplifiées) visant à affilier au régime général de la sécurité sociale les présidents de société par actions simplifiées.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré soutenir cet amendement mais a évoqué sa préférence pour une option en faveur des présidents de société par actions simplifiées dans le choix d'affiliation à un régime de sécurité sociale.
A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis négatif sur l'ensemble du projet de loi, sous réserve de l'appréciation portée par la commission des affaires sociales, à laquelle la commission des finances propose au Sénat de se remettre.