Projet de loi de finances pour 2002 -Tome I : Culture
NACHBAR (Philippe)
AVIS 88 - TOME I (2001-2002) - commission des affaires culturelles
Rapport au format Acrobat ( 197 Ko )Table des matières
-
EXPOSÉ GÉNÉRAL
- I. UN BUDGET EN PROGRESSION
-
II. LES PRIORITÉS DU BUDGET POUR 2002
- A. LA MODERNISATION DU MINISTÈRE : VERS UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DU RÔLE JOUÉ PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA POLITIQUE CULTURELLE
- B. UN EFFORT SPÉCIFIQUE EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT
- C. RENFORCER L'ÉDUCATION ARTISTIQUE
- III. LA POLITIQUE DU PATRIMOINE RÉDUITE À LA PORTION CONGRUE
- EXAMEN EN COMMISSION
- CONCLUSION
N° 88
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME I
CULTURE
Par M. Philippe NACHBAR,
Sénateur.
(1) Cette commissionest composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Xavier Darcos, Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; MM. Jean Arthuis, François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernard Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean François-Poncet, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacqus Legendre, Serge Lepeltier, Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Bernard Murat Mme Monique Papon, MM. Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
8
)
(2001-2002)
|
Lois de finances . |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
En 2002, le budget du ministère de la culture s'élève
à 2 602,28 millions d'euros (17 069,86 millions de
francs), en progression de 2,08 %, soit un rythme supérieur
à l'augmentation des dépenses de l'Etat.
Cet effort permettra d'atteindre l'étape symbolique du 1 %.
Sans remettre en cause le bien-fondé de la progression des
crédits de la culture, il semble abusif de considérer que la
poursuite de cet objectif peut constituer en lui-même l'expression d'une
politique culturelle.
Pour cette raison, votre rapporteur a souhaité, au-delà des
chiffres, analyser les priorités du ministère de la culture
pour 2002.
La politique culturelle s'inscrit dans le cadre de contraintes
budgétaires qui sont allées en se renforçant ces
dernières années. Devenu une administration gestionnaire, le
ministère de la culture doit faire face d'année en année
à des coûts de fonctionnement de plus en plus lourds qui
constituent au sein du budget un important facteur d'inertie. En 2002, les
dépenses de personnel progresseront à nouveau sous l'effet des
créations d'emploi, nécessaires pour remédier aux
déficits constatés tant dans les services
déconcentrés que dans les institutions culturelles et des mesures
de résorption de la précarité, également
indispensables. De même, le poids des subventions aux
établissements publics continuera à croître pour assurer
dans de bonnes conditions leur fonctionnement.
Ces données limitent d'autant les marges de manoeuvre dont dispose le
ministère pour infléchir les orientations de son action,
limitées en outre par les difficultés rencontrées pour
remettre en cause d'une année sur l'autre l'allocation des
dépenses d'intervention. S'inscrivant dans la continuité des
efforts engagés au cours des précédents exercices, le
projet de budget prévoit des mesures nouvelles significatives pour le
spectacle vivant et, dans une moindre mesure, pour l'éducation
artistique. Votre rapporteur relèvera que la nomenclature
budgétaire conjuguée à la déconcentration, prive le
Parlement des moyens d'en connaître l'affectation exacte entre les
diverses actions conduites par le ministère et d'en apprécier
l'impact réel.
Dans ce contexte, les politiques patrimoniales semblent constituer une variable
d'ajustement. A cet égard, votre rapporteur exprimera des
inquiétudes sur la faiblesse des moyens dont disposent les musées
tant pour conserver dans de bonnes conditions leurs collections qu'en
accroître le rayonnement. De même, il s'interrogera sur
l'évolution à plusieurs titres préoccupante des
crédits du patrimoine.
I. UN BUDGET EN PROGRESSION
A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA CULTURE
1. Le projet de budget
En
2002, le budget du ministère de la culture s'élève en
dépenses ordinaires et crédits de paiement à 2 602,28
millions d'euros (17 069,86 millions de francs) contre 2 549,1
millions d'euros (16 524,2 millions de francs), soit une progression de
2,08 %.
La progression du budget de la culture pour 2002 est donc
légèrement inférieure à celle constatée au
cours des deux exercices précédents (+ 2,5 % en 2001 et
+ 2,1 % en 2000) et sensiblement moindre que celle enregistrée
en 1998 et en 1999 (+ 3,8 % et + 3,5 %).
Toutefois, bien que ne figurant pas parmi les budgets considérés
comme prioritaires par le gouvernement, ces crédits progressent à
un rythme très légèrement supérieur à
l'évolution des dépenses du budget général, soit
+ 2 %.
2. L'objectif symbolique du 1 % atteint ?
En 2001,
le budget de la culture représentera 1 % des charges nettes de
l'Etat, contre 0,997 % en 2001.
Votre rapporteur soulignera, au risque de lasser, que cette étape n'a
guère de valeur que symbolique. Réclamé par Jean Vilar,
cet objectif budgétaire ne peut constituer à lui seul une
priorité politique sauf à réduire l'action culturelle de
l'Etat à une dimension purement comptable.
Par ailleurs, il se prête à des artifices de présentation
qui en diminuent le sens. En effet, le 1 % ne sera atteint en 2002 que si
l'on considère le budget de la culture à structure constante,
c'est-à-dire sans tenir compte des transferts de crédits
correspondant aux cotisations sociales maladie employeurs imputées
jusqu'à l'exercice 2000 sur le budget des charges communes. Si l'on
raisonne à structure non constante, le budget de la culture ne
représente que 0,983 % des charges nettes de l'Etat en 2002, contre
0,982 % en 2001.
Au-delà de son caractère relatif, le
« 1 % » revêt une signification très
limitée car il ne tient compte que du budget du ministère de la
culture qui représente un peu moins d'un tiers de l'effort financier de
l'Etat dans le domaine de la culture qui s'élève, selon l'annexe
« jaune », à 9 247,91 millions d'euros.
Par ailleurs, ce budget ne représente que la moitié des
dépenses culturelles des collectivités territoriales,
estimée lors de la dernière enquête à 5,29 milliards
d'euros (34,73 milliards de francs).
3. L'exécution des crédits en 2001 : la pratique des contrats de gestion
En 2001,
a été reconduite la pratique des contrats de gestion conclus
entre le ministère de la culture et le ministère des finances.
Initié en 1999 dans un contexte où l'inflation constatée
se révélait inférieure à celle anticipée
lors de l'élaboration du projet de budget, cette pratique a pour objet
de ralentir la consommation des crédits grâce à la mise en
réserve de crédits ouverts par la loi de finances initiale
au-delà d'une stricte reconduction des crédits-reports.
Cette procédure se substitue à la méthode de
régulation budgétaire consistant pour le ministère des
finances à notifier des mesures de mise en réserve suivies
d'annulations.
Mise en oeuvre pour le première fois en 1999, la nouvelle
procédure des « contrats de gestion »,
également appliquée en 2000 et 2001, contribue à priver de
son sens l'autorisation budgétaire.
Selon les informations communiquées par le ministère de la
culture, les engagements au titre du contrat de gestion conclu en 2001 se
traduisent, d'une part, par un montant de crédits reports fixé
à 259 millions d'euros (1 700 millions de francs) et, d'autre part,
par une mise en réserve de crédits à hauteur de
93 millions d'euros (610 millions de francs).
Au total, c'est donc
près de 13,8 % des crédits initialement votés par le
Parlement qui ne seront pas consommés au cours de l'exercice.
La mise en réserve porte en 2001 :
- pour 7,6 millions d'euros (50 millions de francs) sur le titre III
(moyens des services) chapitre 36-60 (subventions de fonctionnement aux
établissements publics) ;
- pour 2,29 millions d'euros (15 millions de francs) sur le titre IV
(interventions publiques) ;
- pour 65,6 millions d'euros (430,3 millions de francs) sur le titre V
(investissements exécutés par l'Etat) répartis entre le
chapitre 56-20 (patrimoine monumental), pour 48,8 millions d'euros (320
millions de francs), et entre le chapitre 56-91 (bâtiments et autres
investissements), pour 16,8 millions d'euros (110 millions de
francs) ;
- et pour 17,5 millions d'euros (115 millions de francs) sur le titre VI
(subventions d'investissement accordées par l'Etat).
Sur le montant de ces crédits mis en réserve, 7,6 millions (50
millions de francs) devraient faire l'objet d'une annulation dans le cadre du
projet de loi de finances rectificative de fin d'année, l'essentiel des
annulations étant susceptible de porter, pour l'essentiel, sur le
chapitre 36-60.
Seront donc reportés sur 2002 près de 344,4 millions d'euros
(2 259,1 millions de francs).
Cette pratique qui équivaut à des annulations manque
singulièrement de transparence, et cela pour plusieurs raisons.
En premier lieu, le montant des crédits figurant en loi de finances
initiale présente un caractère fictif dans la mesure où
l'on sait
de facto
qu'est anticipée en gestion une
sous-consommation des enveloppes adoptées par le Parlement, ce qui
permet donc en quelque sorte de gonfler les lignes budgétaires.
En second lieu, à la différence des mesures d'annulation qui
exigent un arrêté d'annulation du ministère des finances
et, à ce titre, qui font l'objet d'une publication, les mesures prises
en vertu du contrat de gestion échappent à toute forme de
contrôle.
Par ailleurs, si elles peuvent apparaître justifiées optiquement
par la sous-consommation traditionnelle qui affecte les crédits
d'investissement, notamment ceux affectés au patrimoine, les mesures de
mise en réserve ne peuvent qu'à terme compromettre
l'exécution des travaux programmés. Ainsi, s'agissant du
patrimoine, si les retards dans l'engagement des crédits sont patents,
imputables à la complexité des procédures administratives,
les opérations sont bel et bien programmées et devront être
financées. A l'évidence, les mesures de reports ne constituent
pas la solution au déséquilibre constaté entre le montant
des autorisations de programme et celui des crédits de paiement, dont
votre rapporteur avait analysé les causes dans son avis sur les
crédits pour 2001. A terme, comme l'observe la Cour des comptes, dans
son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1999, elles
conduisent «
à détériorer la relation de
l'Etat avec ses partenaires
».
Enfin, votre rapporteur s'interrogera sur l'usage réservé
à ces crédits en 2002 et sur leur affectation. A cet
égard, il s'inquiétera des redéploiements portant sur 58
millions d'euros (380 millions de francs) de crédits de paiement non
mobilisés. Ces redéploiements portent pour 21,34 millions
d'euros (140 millions de francs) sur le titre V (chapitre 56-20 -
Patrimoine monumental) et pour 36,59 millions d'euros (240 millions
de francs) sur le titre VI (chapitre 66-91 - Equipements hors
patrimoine). Ces crédits financent des mesures nouvelles au titre de
l'investissement mais également du fonctionnement et des interventions.
Cette réallocation, si elle se justifie aisément pour les
crédits de paiement du chapitre 66-91 qui n'ont plus d'emploi, est
permise pour les crédits de paiement du chapitre 56-20 par un
rythme de paiement plus long que celui des autorisations de programme
fixé à quatre ans. Pour ces crédits, de nouvelles
ouvertures seront nécessaires afin de solder les opérations en
cours.
B. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS QUI PROFITE ESSENTIELLEMENT AUX DÉPENSES D'INTERVENTION
A la
différence de l'exercice 2001 où l'accroissement des moyens du
ministère de la culture avait été équitablement
réparti entre les dépenses ordinaires et les dépenses
d'investissement, l'effort dégagé en 2002
bénéficiera essentiellement aux premières, et plus
particulièrement aux dépenses d'intervention.
Les
dépenses ordinaires
inscrites au titre III (moyens des
services) et au titre IV (interventions publiques) s'établissent
pour 2002 à
2
066,29 millions d'euros
(
13
553,97
millions de francs), contre 1 987,1 millions
d'euros (13 034,5 millions de francs) en 2001, en progression de
3,99 %
, soit un rythme supérieur à celui
enregistré en 2001 (2,7 %).
Les
dépenses d'investissement
inscrites au titre V
(investissements exécutés par l'Etat) et au titre VI (subventions
d'investissement accordées par l'Etat) s'élèvent en
crédits de paiement à
535,98 millions d'euros
(
3 515,80
millions de francs), contre 562,07 millions d'euros
(3 686,94 millions de francs) en 2001, soit
une diminution de
4,6 %.
Le tableau ci-contre retrace l'évolution par titre des crédits du
ministère de la culture entre la loi de finances initiale pour 2001 et
le projet de loi de finances pour 2002.
EVOLUTION DU BUDGET DE LA CULTURE ENTRE 2001 ET 2002
en millions d'euros
(en millions de francs)
|
|
|
|
|
Variation en valeur (en millions d'euros) |
Variation en valeur (en millions de francs) |
|
Personnel |
528,32
|
551,2
|
4,3 |
22,88 |
150,08 |
|
Matériel et fonctionnement |
92,3
|
97,17
|
5,2 |
4,83 |
31,94 |
|
Entretien et réparations |
15,06
|
14,98
|
- 0,53 |
- 0,08 |
- 0,53 |
|
Etablissements publics |
569,47
|
589,27
|
2,4 |
19,08 |
129,88 |
|
Total titre III |
1 205,22
|
1 245,64
|
3,35 |
40,42 |
265,14 |
|
Interventions politiques et administratives DGD bibliothèques) |
149,61
|
157,83
|
5,49 |
8,22 |
53,92 |
|
Interventions culturelles : |
|
|
|
|
|
|
- d'intérêt national |
188,25
|
194,96
|
3,5 |
6,71 |
44,01 |
|
- déconcentrées |
405,31
|
428,48
|
5,7 |
23,17 |
151,98 |
|
Commandes et achats d'oeuvres d'art |
38,69
|
39,35
|
1,7 |
0,66 |
4,33 |
|
Total titre IV |
781,87
|
820,64
|
4,96 |
38,77 |
254,32 |
|
Total dépenses ordinaires (DO) |
1
987,1
|
2
066,2
|
3,99 |
79,19 |
518,86 |
|
Titre V (investissements Etat) |
296,24
|
256,62
|
- 13,37 |
- 36,62 |
- 259,89 |
|
Titre VI
(subventions d'investissement)
|
265,82
|
279,36
|
5,09 |
13,53 |
88,82 |
|
Total AP |
601,69
|
567
|
- 5,77 |
- 34,69 |
- 227,55 |
|
Total dépenses en capital (CP) |
562,07
|
535,98
|
- 4,6 |
- 26,09 |
- 171,14 |
|
Total DO + CP |
2 549,18
|
2 602,28
|
2,08 |
53,10 |
348,32 |
1. La progression des dépenses ordinaires
L'augmentation significative des dépenses ordinaires
(+ 3,99 %) permettra au ministère de la culture de poursuivre
l'effort de remise à niveau de ses effectifs afin de pouvoir faire face
à l'extension de ses missions mais également de dégager
des marges de manoeuvre supplémentaires pour renforcer ses moyens
d'intervention.
On rappellera que ces dépenses comprennent les crédits de
personnel, les moyens de fonctionnement des services du ministère de la
culture et les subventions aux établissements publics.
a) Les moyens du ministère : le coût d'une administration aux missions de plus en plus étendues
Les
crédits du titre III s'établissent en 2002 à 1 245,64
millions d'euros (8 170,86 millions de francs), contre 1 205,22
millions d'euros (7 905,72 millions de francs), en augmentation de
3,35 %.
• Les dépenses en personnel : un accroissement significatif
des moyens humains du ministère
En 2002, si l'effort de résorption de la précarité
-difficulté particulièrement sensible au ministère de la
culture- sera poursuivi, le projet de loi de finances prévoit
également de nombreuses créations d'emplois.
En effet, le projet de budget prévoit la création de 350
emplois, dont 200 résultent de la transformation en emplois de
crédits de vacations et d'heures supplémentaires et 150
constituent des créations nettes.
On rappellera qu'en 2001, sur les 300 emplois créés, seuls 5
correspondaient à des créations nettes.
- Les mesures de réduction de la précarité
La poursuite des actions entreprises par le ministère de la culture pour
réduire la précarité constitue une priorité, dont
votre rapporteur ne contestera pas la légitimité.
Le ministère de la culture doit résorber les déficits
accumulés au cours des exercices précédents. Cette
difficulté résulte pour l'essentiel de l'insuffisance des
créations d'emplois face aux besoins engendrés par ses nouvelles
missions et, plus spécifiquement, par l'ouverture de nouveaux
équipements culturels.
Les effectifs les plus importants de « vacataires » au sens
commun du terme se trouvent dans les musées nationaux et les monuments
historiques où l'extension des espaces ouverts au public
résultant d'un important effort d'investissement ne s'est pas
accompagné de créations d'emplois en nombre suffisant, ce qui a
eu pour conséquence de « nourrir » la
précarité dans des proportions qui ont
détérioré le climat social au sein des services du
ministère comme de ses établissements publics.
Dès 1994, le ministère de la culture a tenté d'endiguer
l'accroissement du nombre d'agents non titulaires
rémunérés sur crédits.
Tandis qu'ont été rappelées et précisées par
voie de circulaires ministérielles les conditions de recours à
ces agents, le ministère a engagé une politique de
résorption de l'emploi précaire par le biais, dès 1995,
des dispositions transitoires inscrites dans le nouveau statut des personnels
d'accueil, de surveillance et de magasinage puis, à partir de 1998, par
l'application à certains corps du ministère de la culture et de
la communication de la loi du 16 décembre 1996 sur l'emploi dans la
fonction publique dite loi Perben.
Le bilan de ces plans, au 31 décembre 1999, faisait apparaître un
résultat décevant, comme l'avaient au demeurant laissé
craindre les mouvements sociaux qu'avait connus le ministère en 1999. A
cette date, étaient recensés 1 203 agents
rémunérés sur crédits mais assurant des missions
correspondant à des besoins permanents, dont près de 700 dans la
filière accueil, surveillance et magasinage. Ces agents étaient
principalement en poste dans les établissements publics administratifs
suivants : Bibliothèque nationale de France, centre des monuments
nationaux, musée du Louvre, musée et domaine national de
Versailles mais également musée d'Orsay, service à
compétence nationale. Par ailleurs, nombre de ces agents sont
employés par des établissements d'enseignement à l'image
des écoles d'architecture.
Afin de remédier à ce lancinant problème, le
ministère de la culture a bénéficié dès la
loi de finances pour 2000, de mesures significatives de transformation en
emplois de crédits de vacations et de subventions aux
établissements publics.
Les créations d'emplois à ce titre se sont élevées
à 263 en 2000 et à 300 en 2001.
En 2002, le projet de budget prévoit la création de 200 emplois
à ce titre, qui se répartissent de la manière
suivante :
- 60 emplois dans la filière d'accueil, surveillance et
magasinage ;
- 68 emplois dans les corps de la filière administrative ;
- 5 emplois de secrétaires de documentation ;
- 57 emplois dans la filière ouvrière et des métiers
d'art ;
- et 10 emplois d'ingénieurs d'études.
Ces créations devraient principalement permettre de titulariser des
personnels recrutés à titre précaire dans les grands
établissements publics (BNF, musée du Louvre, musée et
domaine national de Versailles, centre des monuments nationaux) mais aussi dans
les musées et les services d'archives.
On rappellera que ces emplois permettront d'organiser les concours
nécessaires à ces recrutements, concours organisés en
application des dispositions de la loi n° 2000-2 du 3 janvier 2001
relative à la résorption de l'emploi précaire et à
la modernisation du recrutement dans la fonction publique, qui succède
au dispositif Perben. Le ministère de la culture a estimé
à 757 le nombre des agents susceptibles de bénéficier de
ce dispositif.
Au-delà de ces mesures spécifiques, votre rapporteur ne peut
qu'espérer que les mesures de créations nettes d'emplois
inscrites au projet de budget pour 2002 permettront de prévenir la
reconstitution d'un stock d'emplois précaires.
- Les créations nettes d'emplois
Ces créations sont au nombre de 150, ce qui marque à
l'évidence un effort très significatif. Elles se
répartissent de la manière suivante :
- 103 emplois concernent les services déconcentrés (85
emplois de la filière surveillance, 5 emplois de la filière
administrative ; 10 emplois d'architectes urbanistes, un emploi
d'ingénieur des services culturels ; 2 emplois de techniciens
des services culturels) ;
- 7 emplois de maîtres assistants seront créés dans
les écoles d'architecture ;
- 5 emplois bénéficieront au nouvel Institut national
d'histoire de l'art ;
- et 35 emplois permettront de recruter les personnels jusque là
employés dans le cadre de l'association pour les fouilles
archéologiques nationales (AFAN) qui assuraient, pour le compte de
l'Etat, la réalisation de la carte archéologique. Il s'agit
là d'une des conséquences de la loi n° 2001-44 du
17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive.
• Les subventions de fonctionnement aux établissements
publics
En 2002, les subventions de fonctionnement versées aux
établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la
culture telles qu'elles figurent au chapitre 36-60 passent de 569,47 millions
d'euros (3 735,48 millions de francs) à
583,27 millions
d'euros
(3 826,00 millions de francs),
en progression de
2,4 %
.
Si l'on excepte les mesures de transferts et de gage, le chapitre 36-60
progresse à structure constante de 11,74 millions d'euros (77,07
millions de francs), soit 2,06 %.
Les mesures nouvelles s'établissent à 9,53 millions d'euros
(62,548 millions de francs). On notera, à titre d'exemple, parmi
les plus significatives, celles destinées aux institutions du spectacle
vivant : montée en charge du Centre national de la danse
(630 000 euros soit 4,16 millions de francs) ou renforcement des marges
artistiques des théâtres nationaux (76 00 euros soit
4,98 millions de francs) ainsi que celles consacrées aux
musées : préparation de l'ouverture du musée du quai
Branly (1,08 million d'euros soit 7 millions de francs en augmentation de 33,1)
et accroissement des moyens du musée du Louvre (980 000 euros soit
6,4 millions de francs).
En 2002, les établissements publics bénéficieront de
mesures de créations d'emplois. 47 emplois non budgétaires seront
créés, notamment au profit de l'établissement public du
musée du quai Branly (17 emplois dont 9 financés sur le budget de
l'éducation nationale), du Musée du Louvre (5 emplois) et du
Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou (10 emplois) et des
écoles d'architecture ( 11 emplois). Par ailleurs, sont
créés par redéploiements de crédits 1367 emplois
non budgétaires, dont 1 351 au profit de l'Institut national de
recherche et d'archéologie préventive, qui succède
à l'AFAN (association pour les fouilles archéologiques
nationales).
Ces subventions sont réparties entre 60 établissements publics,
dont 22 écoles d'architecture.
En dépit de cette apparente dispersion, on relèvera que cinq
établissements bénéficient de près de 60 % des
subventions inscrites au chapitre 36-60 : la Bibliothèque nationale
de France (94,97 millions d'euros soit 622,96 millions de
francs) ; l'Opéra national de Paris (89,32 millions d'euros
soit 585,90 millions de francs) ; le Centre national d'art et de
culture Georges-Pompidou (62,71 millions d'euros soit 411,35 millions
de francs), la Cité des sciences et de l'industrie (45,9 millions
d'euros soit 301,1 millions de francs) et le musée du Louvre
(41,26 millions d'euros soit 270,65 millions de francs).
Votre rapporteur soulignera toutefois que les crédits inscrits au
chapitre 36-60 ne permettent pas d'appréhender le coût réel
des établissements publics pour le budget du ministère de la
culture, cela pour plusieurs raisons.
En effet, certains établissements inscrits dans la nomenclature du
chapitre 36-60 ne reçoivent que des subventions d'un montant très
faible, voire pas de subventions, tandis qu'ils bénéficient de
subventions importantes imputées sur le titre IV, qu'il s'agisse du
chapitre 43-20 (interventions culturelles d'intérêt national) ou
du chapitre 43-92 (commandes artistiques et achats d'oeuvres d'art). Tel est le
cas notamment de la Réunion des musées nationaux.
La Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de
finances pour 2000 a estimé que les subventions versées sur le
titre IV à divers établissements publics s'élevaient
à 13 % du montant du chapitre 36-60 , ce qui
représenterait si l'on applique ce pourcentage aux dotations pour 2002
un montant de 74,03 millions d'euros (485,61 millions de francs).
Au-delà de ces spécificités comptables, qui pour certaines
peuvent se justifier, votre rapporteur soulignera que doivent être
également prises en compte les dépenses afférentes aux
rémunérations des personnels affectés dans ces
établissements mais payés sur crédits du ministère.
Ces dépenses représentaient pour 2000 environ 193,33 millions
d'euros (1 268,16 millions de francs) et pour 2001 188,81 millions
d'euros (1 238,51 millions de francs).
Au total, pour 2000, dernière année pour laquelle votre
rapporteur puisse procéder à une évaluation, le coût
pour le ministère de la culture des établissements publics
relevant de sa tutelle est estimé à 818,22 millions d'euros
(5 367,17 millions de francs), soit environ 33 % du budget.
Il s'agit là du prix à payer pour assurer le fonctionnement des
grandes institutions, au fil des ans plus nombreuses, chaque investissement
impliquant un alourdissement des subventions de fonctionnement.
A cet égard, on notera que deux nouveaux établissements
apparaissent en 2002 dans la nomenclature du chapitre 36-60 : l'Institut
national d'histoire de l'art, projet depuis longtemps annoncé, et
l'Institut national de recherche et d'archéologie préventive, qui
résulte de la transformation en établissement public de l'AFAN
prévue par la loi relative à l'archéologie
préventive. Ces deux établissements viennent s'ajouter à
ceux créés en 2000, à savoir le Centre national de la
danse et le musée du quai Branly.
Compte tenu de l'ampleur et de la nature des projets en cause, il y a fort
à craindre que ces établissements connaîtront dans les
années à venir une montée en charge, qui ne manquera pas
d'accroître le poids du chapitre 36-60 au sein du budget du
ministère.
Votre rapporteur regrettera une nouvelle fois que la réalisation d'
équipements culturels nationaux ne fasse pas l'objet d'une estimation de
leur coût de fonctionnement en régime de croisière.
L'absence d'une telle pratique explique en partie au demeurant l'importance des
effectifs de personnels précaires, dont souffrent ces
établissements, le ministère n'ayant pas pu ou pas su accompagner
son effort d'investissement d'un accroissement des dépenses ordinaires
pour permettre aux nouvelles structures de fonctionner dans des conditions
satisfaisantes.
L'importance des subventions versées aux établissements ne peut
que justifier le souci du ministère de la culture de moderniser les
conditions d'exercice de sa tutelle. En ce domaine, le développement de
relations contractuelles fondées sur la définition d'objectifs
précis constitue incontestablement un progrès, notamment en
fournissant à l'autorité de tutelle des indicateurs lui
permettant d'apprécier les résultats obtenus.
Ce processus a été engagé dès 1999, les ministres
de la culture et de l'économie et des finances ayant incité
plusieurs établissements publics à présenter leurs
perspectives d'évolution financière et à retenir des
indicateurs pertinents d'activité et de gestion, en vue
d'élaborer à terme un contrat d'objectifs.
L'élaboration des contrats a dès lors été
l'occasion, au cours des exercices 2000 et 2001, d'engager ou de poursuivre une
réflexion stratégique dans plusieurs établissements
publics, sur leurs missions et sur leurs objectifs à moyen terme. Ainsi,
les contrats d'objectifs et de moyens, élaborés par les
établissements en liaison avec leurs tutelles et approuvés par
elles, comportent des objectifs quantitatifs et qualitatifs. Par ailleurs,
votre rapporteur se félicitera que ces contrats s'accompagnent d'un
renforcement du contrôle de gestion interne et le développement
d'une comptabilité analytique par opération.
Au printemps 2001, deux contrats d'objectifs étaient conclus,
respectivement avec l'Institut national de l'audiovisuel et le Centre national
de la danse. Le processus de négociation est aujourd'hui arrivé
quasiment à son terme avec le musée du Louvre, la Réunion
des musées nationaux et l'ENSMIS. Un contrat est en cours de
négociation avec la Bibliothèque nationale de France et le Centre
national du livre. L'établissement public du parc et de la grande halle
de la Villette s'est aussi engagé dans la démarche durant
l'été 2001 en vue de la signature d'un contrat d'objectifs
couvrant la période 2002-2004. La réflexion est en cours avec
l'Opéra national de Paris, pour faire suite au contrat
élaboré sur la période 1995-2000, le Centre des monuments
nationaux mais également avec la Cité de la musique, le Centre
national d'art et de culture Georges-Pompidou, l'établissement public du
musée et du domaine national de Versailles, le musée Rodin et le
conservatoire national supérieur de musique et de danse de Lyon.
b) Des marges budgétaires renforcées en faveur des interventions dans le domaine du spectacle vivant
Les
crédits du titre IV
s'élèvent en 2002 à
820,64 millions d'euros
(5 383,05
millions de francs),
contre 781,87 millions d'euros (5 128,73 millions de francs) en 2001,
soit une progression de près de
5 %.
Hors les dépenses afférentes à la dotation
générale de décentralisation destinée à
compenser le transfert des charges de fonctionnement des bibliothèques
supportées par les collectivités, à la dotation
correspondant au transfert à la collectivité territoriale de
Corse et aux crédits consacrés aux commandes artistiques et
achats d'oeuvres d'art,
les crédits d'intervention proprement
dits
s'établissent à
623,44 millions
d'euros
(4 089,50 millions de francs), contre 593,56 millions d'euros
(3 893,50 millions de francs) en 2001, en progression de
5 %.
La répartition entre interventions culturelles d'intérêt
national et interventions culturelles déconcentrées est
désormais stable, marquant ainsi en ce domaine l'arrivée à
son terme du processus de déconcentration.
Les interventions d'intérêt national s'élèvent
à 194,96 millions d'euros (1 278,85 millions de francs), en
progression de 3,5 % par rapport à 2001, tandis que les
interventions déconcentrées représentent 428,48 millions
d'euros (2 810,64 millions de francs), en augmentation de 5,7 %.
Comme lors de ses précédents avis, votre rapporteur ne pourra que
déplorer l'opacité de la présentation des crédits
en ce domaine et souligner les obstacles rencontrés pour exercer un
contrôle sur leur emploi, ce qui est regrettable dans la mesure où
ces dotations sont censées refléter les priorités de la
politique culturelle conduite par le gouvernement.
Par ailleurs, aux difficultés tenant à la nomenclature
budgétaire, s'ajoutent celles propres à la déconcentration
qui interdit de connaître lors de l'examen du projet de budget à
la fois le montant des crédits engagés au titre de l'exercice en
cours, faute d'un suivi fiable des dépenses déconcentrées,
et celui des dotations et de leur ventilation pour l'année à
venir, les réunions d'arbitrage avec les DRAC ne s'étant pas
encore tenues. A cela s'ajoute l'extrême dispersion des
subventions : le domaine des enseignements artistiques, qui constitue au
demeurant une des priorités du projet de budget, en est un exemple
topique.
Votre rapporteur ne peut que se fier en ce domaine aux indications fournies par
le ministère de la culture.
Le tableau ci-après rend compte de la progression des crédits
d'intervention du titre IV pour chaque direction ou délégation du
ministère de la culture.
RÉPARTITION DES DÉPENSES D'INTERVENTION DU TITRE IV (Y COMPRIS CRÉDITS D'ACQUISITION ET DOTATION GÉNÉRAL DE DÉCENTRALISATION)
|
en euros
|
LFI 2001 hors réserve parlementaire |
|
PLF 2002/LFI 2001 hors RP |
|
Patrimoine et architecture |
40 808
163
|
42 666 565
|
4,55 % |
|
Spectacle vivant |
345 014 794
|
368 236 821
|
6,73 % |
|
Musées |
43 943 264
|
43 826 059
|
- 0,27 % |
|
Arts plastiques |
57 272 617
|
59 163 978
|
3,30 % |
|
Livre et lecture |
166 165 698
|
175 939 298
|
5,88 % |
|
Archives |
2 857 985
|
2 896 135
|
1,33 % |
|
Développement et action territoriale |
72 665 248
|
78 476 451
|
8,00 % |
|
Langue française |
1 768 057
|
1 874 771
|
6,04 % |
|
Affaires internationales |
7 182 229
|
7 319 433
|
1,91 % |
|
Centre national de la cinématographie |
33 503 913
|
35 800 647
|
6,86 % |
|
Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou |
4 296 276
|
4 296 276
|
- |
|
Total |
775 478 244
|
820 496 434
|
5,81 % |
S'agissant des dépenses d'intervention proprement
dites,
c'est-à-dire hors acquisitions et hors dotation générale
de décentralisation, les mesures nouvelles représentent un
montant total de 37,87 millions d'euros (248,4 millions de francs).
Les actions qui bénéficient en priorité des mesures
nouvelles sont :
- le spectacle vivant, pour 25 millions d'euros (160 millions de
francs) ;
- et l'éducation artistique, pour 7,47 millions d'euros
(49 millions de francs).
2. Des dépenses en capital réduites à la portion congrue
L'entretien et la restauration du patrimoine comme la conduite
de
nombreuses opérations visant à la création ou à la
rénovation de grandes institutions culturelles font du ministère
de la culture un ministère qui investit.
Cette mission ne constitue pas une priorité en 2002.
a) Des crédits en diminution
En
2002, les crédits de paiement inscrits au projet de budget
s'élèvent à 532,98 millions d'euros (3 496,12
millions de francs) contre 562,07 millions d'euros (3 686,94 millions de
francs) en 2001, soit une diminution de 4,6 %.
Les autorisations de programme s'élèvent en 2002 à 567,01
millions d'euros (3 719,34 millions de francs), en diminution de 5,5 %.
Ces chiffres ne permettent pas d'asseoir l'affirmation formulée par la
ministre selon laquelle le projet de loi de finances consacre l'effort accompli
en matière d'investissement.
Cette évolution du montant global des crédits ne remet
toutefois pas en cause la répartition des crédits entre les
régions et Paris.
Le montant des autorisations de programme bénéficiant à la
province progresse de 4,8 % alors que le montant des autorisations de
programme destinées à Paris diminue de 5,8 %, portant la
part des premières à 69,8 % et celle des secondes à
30,2 %, contre respectivement 64 % et 36 % en 2001.
Cette évolution s'explique essentiellement par le recul des
crédits consacrés aux grandes opérations parisiennes qui
s'achévent du moins théoriquement en termes
d'échéancier des dépenses inscrites en loi de finances. A
ce titre, le projet de budget prévoit une diminution des enveloppes
consacrées au musée du quai Branly qui diminueront de
34,53 millions d'euros (226,5 millions de francs), de même que
celles destinées à la future maison du cinéma,
désormais dénommée « 51 rue de
Bercy », aux travaux de regroupement des services centraux du
ministère ou encore à la mise en oeuvre du futur institut
national d'histoire de l'art.
Ce rééquilibrage concerne également les crédits du
patrimoine, que votre rapporteur analysera en détail plus loin ; en
effet, les crédits destinés aux grandes opérations
parisiennes ou franciliennes imputées sur les crédits du
patrimoine (Opéra Garnier, Palais de Chaillot, Versailles, Grand Palais,
Louvre) n'augmenteront que de 4,41 millions d'euros (28,90 millions de francs)
quand les subventions à la restauration de monuments historiques
n'appartenant pas à l'Etat et les travaux sur les bâtiments
appartenant à l'Etat mais situés en régions seront accrus
de 5,9 millions d'euros (38,68 millions de francs).
b) Une gestion perfectible
L'an
dernier, votre rapporteur avait souligné, pour les déplorer, les
aléas auxquels étaient confrontés la politique
d'investissement du ministère, aléas qui contribuaient à
rendre largement fictives les dotations adoptées chaque année par
le Parlement dans le cadre de l'examen du projet de budget.
D'après les chiffres figurant dans le rapport de la Cour des comptes sur
l'exécution de la loi de finances pour 2000, le taux de consommation des
crédits de paiement
1(
*
)
de l'ensemble des
titres V et VI du budget du ministère est passé de 78,6 % en
1998 à 75 % en 1999 et à 58,8 % en 2000. Cette
situation se traduit mécaniquement par l'accumulation des reports, qui
se sont élevés à 94 millions d'euros (614 millions de
francs) en 1998 et à 197 millions d'euros (1 291 millions de
francs) en 2000, soit plus du double.
Sans anticiper sur les développements qu'il consacrera aux
crédits du patrimoine monumental, votre rapporteur relèvera une
nouvelle fois les difficultés qu'éprouve le ministère de
la culture à consommer les crédits de paiement qui lui sont
alloués et donc à conduire les opérations qui lui sont
confiées. Les efforts engagés pour remédier à cette
situation demeurent vains.
Cette situation se traduit par l'augmentation du montant des crédits
reports qui représentent une part croissante des crédits
ouverts : soit 15,2 % en 1998, 21,8 % en 1999, 26,6 % en
2000 et 39,9 % en 2001, si l'on retient pour cet exercice la dotation
prévue dans le projet de loi de finances. Elle concerne l'ensemble des
crédits d'investissement.
II. LES PRIORITÉS DU BUDGET POUR 2002
Outre la poursuite de l'effort engagé en 2001 en faveur du spectacle vivant, les priorités affichées par le ministère mettent l'accent sur l'approfondissement de la démocratisation culturelle grâce au développement des enseignements artistiques. Ces domaines d'intervention où l'Etat exerce concurremment l'initiative avec les collectivités territoriales font apparaître les limites de l'absence de partage clair des compétences qui, comme le prouve la pratique des cofinancements, conduit bien souvent l'Etat à décider et les collectivités locales à payer, constat qui souligne la nécessité de poursuivre la réflexion engagée par le ministère pour relancer la démocratisation culturelle.
A. LA MODERNISATION DU MINISTÈRE : VERS UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DU RÔLE JOUÉ PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LA POLITIQUE CULTURELLE
La
modernisation du ministère constitue une priorité du budget
pour 2002. Votre rapporteur s'attachera ici à analyser un des
aspects de cette ambition qui consiste dans la recherche d'un nouvel
équilibre entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Cet objectif, louable dans son principe, exige d'une part, de prendre en compte
la nécessité de relancer la décentralisation culturelle
et, d'autre part, de mieux maîtriser le processus de
déconcentration de l'action de l'Etat.
1. La nécessaire relance de la décentralisation culturelle
a) Les collectivités territoriales : des partenaires incontournables
Les lois
de décentralisation ont largement ignoré le domaine culturel.
En effet, n'ont été transférées aux
collectivités territoriales que les compétences correspondant aux
bibliothèques centrales de prêt et aux services d'archives,
transferts qui se sont accompagnés de la mise en place d'un
mécanisme de compensation financière, qui n'a été
effectif qu'à compter du décret n° 86-102
du 20 janvier 1986.
A l'exception de ces dispositions, les collectivités territoriales n'ont
pas de compétences obligatoires en matière culturelle.
Toutefois, cette absence de répartition des compétences entre
l'Etat et les collectivités n'a pas découragé, bien au
contraire, ces dernières d'investir le champ culturel dans lequel,
depuis les lois de décentralisation, elles ont multiplié les
initiatives.
Le dynamisme des collectivités territoriales se traduit par
l'évolution de leurs dépenses culturelles.
Ainsi, entre 1984 et 1993, les dépenses culturelles des
collectivités territoriales sont passées de 5,34 milliards
d'euros (35 milliards de francs) à 7,83 milliards d'euros
(51,38 milliards de francs), soit une progression de 46,8 %.
L'effort financier des collectivités territoriales équivaut
à celui de l'Etat, tous ministères confondus.
Le léger recul du montant des dépenses locales entre 1993
et 1996 (- 3,34 %) n'a pas remis en cause fondamentalement cette
équation.
En effet, en 1996, les communes, les départements et les
régions consacraient 7,57 milliards d'euros (49,66 millions de
francs) à la culture tandis que l'effort de l'Etat ne dépassait
pas 7,13 milliards d'euros (46,8 milliards de francs).
C'est donc bien l'engagement des collectivités territoriales plus que
les initiatives de l'Etat qui ont, selon le voeu exprimé par
André Malraux, fait disparaître ce « mot hideux de
province ».
Cette évolution connaît toutefois désormais un palier, au
demeurant parfaitement explicable.
La dernière enquête réalisée par le ministère
de la culture fait, en effet, apparaître que la diminution des
dépenses culturelles des collectivités territoriales est
essentiellement imputable au recul des dépenses d'investissement
(- 35,2 %), les dépenses de fonctionnement ne reculant que
faiblement (- 1,6 %).
Ce recul des dépenses culturelles affecte essentiellement les communes
(- 12,5 %), principales contributrices (3,58 milliards d'euros)
et, dans une moindre mesure, les départements (- 8,9 %), les
dépenses culturelles des régions continuant à progresser
(+ 2,6 %).
Ces chiffres ne doivent pas être interprétés comme le signe
d'un désengagement mais comme le terme de la montée en puissance
des politiques culturelles locales, qu'il convient, par ailleurs, de situer
dans le contexte économique général de la période
considérée, qui a exigé des collectivités
territoriales une plus grande rigueur de gestion.
La maîtrise des dépenses culturelles, qui
représentent 5,4 % des budgets locaux, ne s'est pas
accompagné d'une redistribution de l'effort entre les différents
secteurs d'intervention, dont les parts relatives demeurent stables. En effet,
les politiques culturelles territoriales continuent à s'articuler autour
de quatre fonctions essentielles, qui représentent 90 % des
dépenses : la conservation (35,9 %), la production et la
diffusion artistiques (22 %), l'animation (13 %) et la formation
(15 %). Si le domaine de la musique, de l'art lyrique et de la danse,
d'une part, et celui du livre et de la lecture, d'autre part, occupent une
place privilégiée, l'enquête fait apparaître la
persistance de la grande diversité des disciplines soutenues par les
interventions décentralisées.
Cette diversité des initiatives locales implique de fait un recoupement
entre ces dernières et les politiques conduites par l'Etat, qui explique
qu'en ce domaine les financements croisés soient la règle.
En effet, l'Etat a développé son action au niveau territorial,
moins en imposant un maillage culturel, dont il aurait eu la maîtrise,
mais qui aurait imposé un effort financier considérable, qu'en
systématisant le partenariat avec les collectivités
territoriales, notamment en développant des instruments de
contractualisation.
b) Une relance de la décentralisation culturelle ?
A cet
égard, les initiatives prises en ce domaine depuis 1997
s'inscrivent dans le droit fil de cette politique qui a été
initiée dès les années 1970 par les chartes
culturelles proposées aux communes et aux départements et
relancée dans les années 80 avec les « conventions
de développement culturel » ou encore la prise en compte des
questions culturelles dans les contrats de plan.
Ces initiatives visent à donner un cadre à la contractualisation
mais également à élaborer de nouveaux instruments de
collaboration.
Parallèlement à l'accélération du processus de
déconcentration, l'Etat a eu le souci d'uniformiser ces modalités
d'intervention. Tel a été l'objet des
chartes des missions de
service public
destinées à préciser les principes qui
guident la politique de contractualisation. Trois chartes ont été
à ce jour négociées avec les représentants des
professionnels concernés, en concertation avec les associations
représentatives d'élus des collectivités territoriales.
Elles concernent l'ensemble des organismes subventionnés du spectacle
vivant (1998), de l'enseignement artistique spécialisé en danse,
musique et théâtre (2000) et des institutions d'art contemporain
(2001).
Si l'élaboration de tels documents ne semble pas soulever de
difficultés particulières, ce qui s'explique aisément par
le caractère très général de leurs dispositions,
votre rapporteur ne pourra que relever les obstacles auxquels se heurte leur
mise en oeuvre, lors de l'élaboration des contrats destinés
à préciser les obligations réciproques de l'Etat, des
collectivités territoriales et des structures concernées.
Il semble qu'en ce domaine, s'il est aisé pour le ministère de
formaliser des objectifs généraux, qui peuvent par ailleurs
apparaître comme un alibi commode, leur mise en oeuvre exige de
difficiles négociations qui achoppent souvent sur les questions
financières.
A titre d'exemple, on citera la laborieuse généralisation des
contrats d'objectifs qui, en vertu de circulaires prises par la ministre de la
culture en 1998, doivent lier les scènes nationales avec l'Etat et
les collectivités territoriales.
Le ministère a également eu le souci de se doter d'un nouvel
instrument de contractualisation, les
protocoles de décentralisation
culturelle
.
Ces protocoles doivent constituer le cadre de l'expérimentation, sur
trois ans, de nouvelles formes de partenariat entre l'Etat et les
collectivités territoriales dans les domaines du patrimoine et des
enseignements artistiques.
Huit collectivités -cinq régions et trois départements-
ont été retenues lors de la réunion du conseil des
collectivités territoriales pour le développement culturel
du 12 décembre 2000 pour expérimenter en 2001
cette nouvelle forme de contractualisation dans les domaines de l'inventaire,
des monuments inscrits, de la numérisation des fonds patrimoniaux et des
enseignements artistiques (musique, danse et arts plastiques). Par lettres de
mission, les préfets concernés ont été
chargés de négocier avec les collectivités les contours de
ces protocoles et, en particulier, les objectifs et les nouvelles conditions de
l'intervention publique, puisque la conclusion de ces contrats doit permettre
d'initier un nouveau partage des compétences entre les
collectivités publiques.
Les dotations financières de l'Etat sont composées de la
mobilisation des crédits déconcentrés traditionnellement
affectés aux opérations concernées, abondés d'une
dotation spécifique inscrite sur le budget du ministère de la
culture et de la communication en vue de soutenir ces expérimentations
et d'inciter les collectivités à s'y engager. Cette dotation de
2,29 millions d'euros (15 millions de francs) en 2001
s'élèvera en 2002 à 1,22 million d'euros (8
millions de francs). Deux protocoles ont à ce jour été
signés dans le secteur patrimonial dont l'un avec la région
Provence-Alpes-Côte-d'Azur et l'autre avec le département de la
Lozère. Six autres protocoles sont en cours de signature, dont quatre
dans le domaine du patrimoine et deux dans le domaine des enseignements
artistiques.
Ces protocoles constituent, par ailleurs, un moyen d'expérimenter des
transferts de compétences, notamment dans le secteur patrimonial. C'est
dans cette perspective qu'a été introduit, à
l'Assemblée nationale, par voie d'amendement gouvernemental, un
article 43 I dans le projet de loi relatif à la
démocratie de proximité. Cet article prévoit, en effet,
que dans les douze mois suivant la promulgation de la loi, l'Etat mettra en
place une expérimentation tendant à conférer aux
collectivités territoriales des compétences propres en
matière d'inventaire, de protection du patrimoine par la voie
d'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments
historiques mais également de subventionnement des travaux sur les
monuments inscrits n'appartenant pas à l'Etat et sur le patrimoine non
protégé, ce qui à terme devrait impliquer des transferts
de crédits.
Sur la méthode retenue, votre rapporteur observera que la relance de la
décentralisation culturelle, comme au demeurant l'importance de
l'engagement des collectivités locales en ce domaine, méritait
peut-être mieux qu'une expérimentation. Il s'agit d'une
procédure originale qui risque d'accroître la confusion
plutôt que de clarifier les compétences respectives de l'Etat et
des collectivités territoriales. Il aurait sans doute mieux valu se
donner les moyens d'élaborer une véritable réforme
législative.
Au-delà, votre rapporteur s'interrogera sur l'opportunité des
transferts de compétence prévus. Ainsi, par exemple, s'agissant
du patrimoine non protégé, en l'absence de dispositions
précisant les régimes de sauvegarde, l'Etat et les
collectivités peuvent intervenir concomitamment. Faut-il comprendre
qu'à l'avenir ce domaine sera réservé à une
collectivité territoriale en particulier ? Quoiqu'il en soit, les
transferts de crédits d'Etat dont elles pourraient
bénéficier seront très faibles et exigeront des
collectivités locales un renforcement de leur effort financier si la loi
institue en ce domaine une compétence obligatoire.
Sans anticiper sur les débats auxquels donnera lieu au Sénat
l'examen du projet de loi, votre rapporteur ne peut que relever que ce
dispositif soulève plus de questions qu'il ne semble en résoudre.
En tout état de cause, tant sur la méthode que sur le fond, il ne
s'agit que d'une conception
a minima
de la décentralisation
culturelle.
2. La maîtrise du processus de déconcentration
a) La poursuite de la déconcentration
Initiée au sein du ministère de la culture
dès
les années 1980 lorsque la croissance de ses moyens l'a contraint
à s'adapter à une dimension qu'il n'avait pas jusque-là et
à accroître le rôle des directions régionales des
affaires culturelles, la déconcentration a
bénéficié, au cours des derniers exercices d'une nouvelle
impulsion.
En effet, conçue comme le corollaire de la décentralisation, la
déconcentration est devenue un principe fondamental de l'organisation
administrative de l'Etat. Le décret n° 97-1200
du 19 décembre 1997 a ainsi prévu que les
décisions individuelles entrant dans les champs de compétences de
l'Etat, à l'exception de celles concernant les agents publics, sont
prises par le préfet.
Ainsi
en 2002
, plus de
69 % des crédits
disponibles
(hors charges en personnel, dotations aux établissements
publics et des services à compétence nationale)
seront
déconcentrés
, contre 45,4 % en 1998.
Parmi les secteurs dans lesquels la déconcentration a pris toute son
ampleur, figure le domaine de l'action culturelle (délégation au
développement et à l'action territoriale) avec un taux de
déconcentration qui dépasse les 90 %. Ce taux est
encore supérieur dans le secteur du livre et de la lecture (91,2 %)
ou pour les archives (90,8 %). Le secteur de la musique, de la danse, du
théâtre et des spectacles pour sa part déconcentre plus
de 78 % de ses crédits, suivi de près par la
délégation aux arts plastiques (72 %).
Certains secteurs d'activité du ministère, compte tenu de leurs
missions ou de leur organisation, connaissent un taux de déconcentration
moindre mais qui est susceptible de progresser dans les années à
venir. C'est le cas par exemple du cinéma ou des actions relevant de la
direction des musées de France.
Le tableau ci-dessous indique le montant des crédits
déconcentrés par titre pour 2002.
en euros
(en francs)
|
TITRE |
PLF |
EP / SCN |
CREDITS
|
CREDITS DECONCENTRES |
% CREDITS
|
|
|
TITRE |
III |
694 594
366
|
612 473
864
|
82 120
502
|
32 055
167
|
39,03 |
|
TITRE |
IV |
820 496
434
|
9 677
276
|
810 819
158
|
590 728
731
|
72,86 |
|
TITRE |
V |
291 901
000
|
89 033
000
|
202 868
000
|
115 041
341
|
56,71 |
|
TITRE |
VI |
275 105
000
|
133 929
999
|
141 175
000
|
126 071
251
|
89,30 |
|
TITRE
III
|
551 616
433
|
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
TOTAL GENERAL |
2 633
713 233
|
845
114 140
|
1 236
982 660
|
863
896 490
|
69,84 |
|
Au-delà de l'effort fait pour généraliser
ce
mode d'administration, le ministère a eu le souci de se doter
d'instruments lui permettant d'assurer la cohérence de son action.
Le ministère s'est ainsi attaché à définir les
missions et les moyens de ses services déconcentrés.
A cet effet, une circulaire relative aux relations entre l'administration
centrale du ministère et les DRAC a été
rédigée et publiée en septembre 2001. Il a
également été procédé à la refonte du
décret définissant le rôle et les missions des directeurs
régionaux. Enfin, la publication en 2001 d'une directive nationale
d'orientation (DNO), en lieu et place de la circulaire d'emploi des
crédits déconcentrés en vigueur pour les
précédents exercices, substitue une logique d'objectifs à
une logique de moyens. Concentrée sur la définition d'objectifs
précis et la hiérarchisation des priorités
ministérielles, applicables sur l'ensemble du territoire, cet instrument
laisse une réelle marge de manoeuvre aux services
déconcentrés dans leur façon de les atteindre et de les
adapter aux spécificités locales : les procédures de
mise en oeuvre sont renvoyées à la responsabilité de
l'échelon territorial, auquel il est demandé de s'engager sur des
résultats. 2001 a été une année de transition
puisque sa première édition n'est pas pluriannuelle. Des
améliorations et des corrections seront apportées à la
directive de 2002 à laquelle sera notamment ajouté un volet
« évaluation ». Ce travail a abouti à
l'élaboration, dès 2001, de lettres de mission fixant, en
liaison avec les DRAC, les objectifs à atteindre sur trois ans.
Parallèlement, des outils d'évaluation ont été
développés par le biais notamment de l'organisation de contacts
plus fréquents entre l'administration centrale et les DRAC mais
également d'un effort d'analyse des dépenses engagées
à l'échelon régional à travers l'enrichissement de
bases de données ou la refonte des bilans d'activité
demandés aux DRAC.
Si ces initiatives vont dans le bon sens, votre rapporteur relèvera que
leur efficacité est largement obérée par l'absence
d'instruments efficaces permettant d'assurer un suivi des dépenses
déconcentrées dans des délais satisfaisants.
Au-delà des difficultés que cela implique pour l'exercice d'un
contrôle parlementaire efficace sur l'utilisation des crédits
votés en loi de finances, il est incontestable que, conjuguée
à l'extrême dispersion des subventions, cette carence rend
problématique pour les services du ministère eux-mêmes, la
gestion des crédits, le contrôle de leur pertinence et la remise
en cause éventuelle d'actions engagées. Ainsi, lors de la
préparation du projet de budget, les directions d'administration
centrale n'ont qu'une vision très partielle de l'usage que les DRAC ont
fait des crédits votés par la loi de finances de l'année
en cours.
La mise en place d'un nouvel outil informatique Quadrille, qui ne concerne,
notons-le, que les crédits du titre IV, devait contribuer à
surmonter ces difficultés. Votre rapporteur constatera
qu'annoncée pour 2001, sa mise en oeuvre est désormais
prévue pour 2002.
Ce retard est regrettable car, comme l'a souligné la Cour des comptes
dans son rapport précité, «
en ce qui concerne les
subventions accordées par les DRAC, en l'absence de mise en service de
l'application informatique Quadrille (...) aucune analyse synthétique et
chiffrée des subventions accordées ne peut être
effectuée
».
Enfin, votre rapporteur relèvera que la nécessité pour
l'administration centrale de se consacrer à un rôle d'impulsion et
de pilotage est encore perçue de manière variable selon les
directions. Si la direction en charge du spectacle vivant doit convaincre les
professionnels des bienfaits de la déconcentration, la direction des
musées de France, à l'inverse, semble réticente à
prendre les mesures nécessaires pour laisser aux musées relevant
de sa tutelle l'autonomie qu'implique cette nouvelle forme d'organisation
administrative. Ainsi, au-delà de la création de services
à compétence nationale, statut d'« autonomie
tempérée », selon la Cour des comptes, dont sont
désormais dotés les musées nationaux, cette direction
s'oppose encore, pour des raisons que votre rapporteur ne peut comprendre,
à doter des grandes institutions comme le musée d'Orsay du statut
d'établissement public à l'image de ce qui a été
fait pour le Louvre et Versailles.
B. UN EFFORT SPÉCIFIQUE EN FAVEUR DU SPECTACLE VIVANT
a) Des moyens budgétaires significatifs...
En 2002, les crédits de la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles , s'élèvent à 663,32 millions d'euros (4 351,18 millions de francs), en progression de 3,25 % à structure constante, soit une dotation qui représente le quart du montant total du budget de la culture.
• Les dépenses ordinaires
Les
établissements publics nationaux
relevant de sa tutelle
2(
*
)
apparaissent comme modestement servis.
Leurs subventions de fonctionnement, qui s'élève à
242,96 millions d'euros (1 609,15 millions de francs) augmentent de
1,47 %
, soit un rythme inférieur à celui de la
progression des dépenses du budget de l'Etat (2 %) tandis que leurs
subventions d'équipement courant diminuent de 2,03 %.
La restauration des marges artistiques des théâtres nationaux ne
s'effectue qu'au prix de la suppression du tarif à 50 francs
le jeudi.
Parmi les établissements publics bénéficiant de mesures
nouvelles significatives, on relèvera la poursuite de la montée
en puissance du Centre national de la danse dont la subvention de
fonctionnement au titre du chapitre 36-60 progresse de 14 %, ce qui
traduit l'attention particulière en 2002 portée à la
danse.
Les dépenses d'intervention
progressent de 7,07 % à
structure constante pour s'établir à 368,23 millions d'euros
(2 415,48 millions de francs), avec 25 millions d'euros
(160 millions de francs) de mesures nouvelles.
D'après les indications fournies par le ministère, ces moyens
nouveaux seront affectés en fonction de quatre objectifs :
- le soutien aux disciplines en développement, aux nouveaux lieux
d'expression artistique et à la production indépendante ;
- la restauration des marges artistiques des institutions du spectacle
vivant ;
- le développement de l'éducation artistique ;
- la valorisation du patrimoine et la formation aux milieux du spectacle
vivant.
Votre rapporteur, s'il a pris connaissance avec intérêt de ces
différents objectifs, ne dispose pas des moyens lui permettant
d'analyser d'une manière approfondie les crédits qui leur sont
affectés, et cela pour plusieurs raisons.
Cette difficulté trouve, en premier lieu, son origine dans la
nomenclature budgétaire qui, après avoir été
modifiée à plusieurs reprises au cours des exercices
précédents, interdit toute mise en perspective sur plusieurs
années. Articulée en chapitres et en articles trop globaux ou
trop disparates, elle ne permet pas non plus de vérifier les
informations fournies par le ministère. Par ailleurs, la
déconcentration de la gestion des crédits ralentit les
remontées d'information sur l'exécution de la loi de finances en
cours d'exécution et rend extrêmement délicate toute
comparaison d'une année sur l'autre. Enfin, pour des raisons
aisément compréhensibles, la présentation par le
ministère de la culture des crédits du spectacle vivant
elle-même ne retient pas les mêmes agrégats de
référence d'une année sur l'autre.
Une fois ces réserves méthodologiques exprimées, votre
rapporteur ne pourra que s'en tenir aux indications fournies par les
réponses sur l'affectation des mesures nouvelles.
La moitié de ces mesures nouvelles, soit 13,2 millions d'euros
(86,6 millions de francs) sera consacrée au soutien aux
«
disciplines en développement, aux nouveaux lieux
d'expression artistique et à la production
indépendante
». Au sein de cette enveloppe,
3,5 millions d'euros (22,95 millions de francs) seront
consacrés à la danse, à travers un renforcement des
crédits accordés aux équipes (centres
chorégraphiques, compagnies) mais également aux conditions de
création (résidences d'artistes, aides à
l'écriture).
Dans le cadre de l'année du cirque, 2 millions d'euros
(13,11 millions de francs) seront affectés à des
«
actions structurantes
» en faveur de cette
discipline qui a, au cours des années récentes, connu un
incontestable renouveau.
Si les arts de la rue et les musiques actuelles constituent également
des priorités, votre rapporteur ne pourra indiquer le montant des moyens
nouveaux qui leur seront destinés, les documents communiqués par
le ministère ne faisant état que de leur rythme de progression,
respectivement 25 % et 400 % pour ces deux disciplines.
Par ailleurs, une part importante des mesures nouvelles (6 millions
d'euros soit 39,35 millions de francs) sera consacrée à la
restauration des marges artistiques des réseaux institutionnels. Ainsi,
devraient notamment être renforcées les capacités de
production, de création et de diffusion des centres dramatiques
nationaux, des scènes nationales, des formations permanentes musicales
(orchestres et centres de création), des opéras en région,
de l'Opéra comique et des théâtres privés parisiens.
Votre rapporteur ne pourra que souligner le paradoxe du budget 2002,
dont les augmentations de crédits les plus significatives ne peuvent
être analysées.
• Les dépenses d'investissement
En ce
qui concerne
les crédits d'investissement
, l'effort n'est pas
aussi manifeste que pour les dépenses ordinaires.
Les autorisations de programme s'élèvent à
37,43 millions d'euros (245,55 millions de francs), soit une
diminution de 15,29 %, qui s'explique essentiellement par la diminution du
montant des crédits affectés aux opérations de
restauration du théâtre de l'Odéon.
Le montant des opérations destinées à soutenir des projets
en région demeure équivalent à celui constaté
en 2001, soit 27,51 millions d'euros (180,45 millions de
francs), contre 28,97 millions d'euros (190,03 millions d'euros)
en 2001.
Ces crédits permettront, notamment, d'engager des réalisations
inscrites dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, telles la
reconstruction du théâtre d'Aurillac (Cantal), le centre
régional de musiques actuelles de Nancy (Meurthe-et-Moselle), la
restructuration et la mise en sécurité du théâtre
national de Bretagne et de l'Opéra de Lyon.
b) ... qui doivent s'accompagner d'un effort de démocratisation
L'effort
consacré au spectacle vivant ne trouvera sa pleine justification que
s'il s'accompagne d'une action déterminée pour favoriser
l'égal accès à la culture.
Le soutien accru à des formes nouvelles d'expression s'inscrit dans
cette préoccupation et les moyens dont bénéficient les
arts de la rue, le cirque ou les musiques actuelles répondent à
une demande du public qui plébiscite ces formes originales d'expression.
Au-delà, votre rapporteur estime nécessaire de relancer la
réflexion sur la démocratisation des pratiques culturelles.
Au cours des derniers exercices, l'accent a été porté sur
les mesures tarifaires. Ainsi, en 2000, a été
créé un tarif unique à 50 francs le jeudi dans les
théâtres nationaux. De même, des mesures nouvelles de
gratuité ont été décidées pour les
musées et les monuments historiques appartenant à l'Etat un
dimanche par mois.
Votre rapporteur avait alors souligné, tout en les approuvant dans leur
principe, que la politique d'élargissement des publics ne devait pas se
limiter à des mesures tarifaires. Il avait, à cet égard,
indiqué l'effet d'aubaine qui y était attaché. Les faits
ne l'ont pas démenti.
En ce qui concerne le « jeudi à 50 francs »
lancé le 1
er
janvier 2000 dans les théâtres
nationaux
3(
*
)
afin de proposer un jour par
semaine des places à un tarif attractif, l'objectif était de
favoriser la découverte du théâtre par des personnes
découragées par son prix et peu habituées à
fréquenter ces lieux de spectacle.
On constate que cette mesure n'a pas significativement modifié la
réticence traditionnelle du public à découvrir des
pièces nouvelles ; le public ayant bénéficié
de cette mesure, dans sa très grande majorité, s'est porté
vers des oeuvres d'auteurs classiques ou célèbres. Par ailleurs,
l'enquête réalisée par le CREDOC pour le ministère
de la culture a souligné que ce tarif n'avait pas permis d'attirer un
nouveau public, seuls les habitués en ayant
bénéficié.
Tirant les conclusions de ce bilan peu encourageant, le ministère a
supprimé ce tarif dès le début de la saison 2001-2002.
S'agissant des monuments historiques, les études font également
apparaître le faible impact des mesures de gratuité. Ces
dernières ont eu un effet limité sur la fréquentation,
certain pour la première année et bien moindre à partir de
2001. Par ailleurs, la moitié des visiteurs ayant profité de
cette mesure ignoraient son existence.
Pour les musées, les statistiques font apparaître
également, certes, une augmentation de la fréquentation mais, au
sein des nouveaux visiteurs, une part assez faible des
« primo-visiteurs », pour reprendre la terminologie
utilisée.
L'élargissement des publics exige le développement des actions de
médiation conduites au sein des institutions culturelles. En ce domaine,
sans disposer de données exhaustives, votre rapporteur ne peut que
souligner les disparités de l'implication de ces institutions dans ces
missions. A cet égard, il serait souhaitable que le ministère
puisse établir un bilan des initiatives prises afin d'en évaluer
l'impact. La négociation des contrats d'objectifs passés avec les
établissements publics relevant de sa tutelle constitue une occasion d'y
procéder, de même que la renégociation des contrats qui
lient l'Etat et le réseau décentralisé du spectacle
vivant. Les institutions auraient sans doute beaucoup à gagner à
partager leurs expériences.
A cet égard, votre rapporteur note la volonté de la ministre de
doter tout établissement public culturel ou artistique
subventionné d'un service éducatif chargé de concevoir et
de mettre en oeuvre des actions avec les partenaires éducatifs.
Toutefois, il note que ces services doivent avoir une vocation plus large et
que l'existence d'un service ne constitue pas une garantie suffisante pour que
de telles actions soient conduites avec succès.
Au-delà, la sensibilisation des jeunes à la création
artistique et plus généralement à la pratique culturelle
apparaît comme un vecteur essentiel de réduction des
inégalités d'accès à la culture, quoique
difficilement quantifiable dans ses effets.
A cet égard, votre rapporteur ne pourra qu'approuver la volonté
des ministres de la culture et de l'éducation nationale de renforcer
l'éducation artistique.
C. RENFORCER L'ÉDUCATION ARTISTIQUE
1. L'effort financier
L'analyse des crédits consacrés à
l'éducation artistique en milieu scolaire s'avère très
délicate : les documents budgétaires ne tiennent compte que
des initiatives prises dans le cadre de dispositifs existants ; par
ailleurs, toutes les directions ne disposent pas, semble-t-il, d'indicateurs
leur permettant d'évaluer leur participation à des interventions
en milieu scolaire.
Le tableau ci-après récapitule, conformément à
l'article 16 de la loi du 16 janvier 1988 les crédits
consacrés pour l'année 2000 par le ministère de la culture
à des actions prenant place dans des dispositifs d'éducation
artistique.
ETAT
RÉCAPITULATIF PRÉVU PAR L'ARTICLE 16 DE LA LOI DU 6 JANVIER
1998
Année scolaire 2000-2001
(exercice 2000)
En
millions d'euros
(en millions de francs)
|
|
Nombre |
Nombre d'élèves touchés |
Crédits alloués par le ministère |
|
Ateliers et classes culturelles en primaire et au collège |
715 |
19 400 |
1,40
|
|
Ateliers de pratique artistique en collèges, lycées et lycées professionnels |
4 393 |
89 000 |
5,02
|
|
Ateliers d'expression artistique en lycée |
1 413 |
26 000 |
1,52
|
|
Enseignements optionnels en lycée, en théâtre et en cinéma |
600 |
17 000 |
3,99
|
|
Jumelages entre les établissements et des structures culturelles |
350 |
35 000 |
2,62
|
|
Ecole, collège, lycéens au cinéma |
4 700 |
750 000 |
1,37
|
Au-delà de ces crédits qui s'élevaient en
2000
à 15,92 millions d'euros (104,6 millions de francs), il
convient également de tenir compte des diverses actions pour lesquelles
la contribution du ministère représente environ 15 millions
d'euros (98,7 millions de francs). A ce titre, sont recensées des
interventions très diverses : action éducative des grands
établissements publics, formation des intervenants en milieu scolaire,
interventions artistiques dans les IUFM, soutien aux manifestations artistiques
et aux festivals proposant des actions scolaires... A l'évidence, cet
ensemble composite exige de prendre ces chiffres avec précaution.
En 2001, ces crédits avaient bénéficié de
2,52 millions d'euros (16,5 millions de francs) de mesures nouvelles
destinées au développement des ateliers d'expression artistique
(0,61 million d'euros soit 4 millions de francs), aux services
éducatifs des institutions culturelles et artistiques (0,84 million
d'euros soit 5,5 millions de francs) et aux actions spécifiques
engagées dans le cadre des protocoles de décentralisation.
En 2002, les mesures nouvelles, soit 4,11 millions d'euros
(27,5 millions de francs), bénéficieront :
- d'une part, pour 1,55 million d'euros (10,2 millions de
francs) à la formation des enseignants et acteurs de l'éducation
artistique ;
- d'autre part, aux actions de sensibilisation artistique à
l'école à hauteur de 1,98 million d'euros (13 millions
de francs) ;
- et enfin, au renforcement des services éducatifs et d'action
culturelle pour 0,65 million d'euros (4,3 millions de francs).
Ces mesures nouvelles traduisent un net infléchissement de l'effort
engagé lors des précédents exercices en faveur de
l'éducation artistique, avec un quasi doublement du montant des mesures
nouvelles. Cet infléchissement apparaît comme la traduction
budgétaire des engagements pris par le ministère de la culture
conjointement avec le ministère de l'éducation nationale dans le
cadre du plan quinquennal de « l'éducation artistique et
culturelle pour tous ».
Votre rapporteur soulignera que la volonté de développer
l'initiation et la pratique artistiques en milieu scolaire n'est pas nouvelle.
L'article 1
er
de la loi du 28 mars 1882 précisait
déjà que «
les éléments du dessin, du
modelage et de la musique
» étaient inclus dans le
programme de l'école primaire obligatoire.
Depuis, la loi n° 88-20 du 6 janvier 1988 relative aux enseignements
artistiques a précisé la place qui devait leur être
réservée, en rendant obligatoire dans l'enseignement primaire et
le premier cycle du secondaire l'enseignement d'au moins deux disciplines
artistiques.
Votre commission a, à maintes reprises, souligné les conditions
peu satisfaisantes de l'application de cette loi et regretté
l'information toujours insuffisante du Parlement en ce domaine.
Au cours des dernières années, à côté de ces
enseignements « obligatoires » qui se sont par ailleurs
développés avec la mise en place d'options artistiques faisant
l'objet d'une évaluation au baccalauréat, se sont
multipliés les dispositifs d'initiation à la pratique artistique,
certes élaborés conjointement avec le ministère de
l'éducation nationale mais reposant essentiellement sur la participation
d'intervenants artistiques. Les initiatives prises en ce domaine ont
été financées par l'Etat mais également, d'une
manière très importante, par les collectivités
territoriales.
Dans le souci de renouveler ces partenariats, la circulaire signée
conjointement par les ministres de l'éducation nationale, de
l'enseignement scolaire et de la culture a confirmé et actualisé
les priorités de l'éducation artistique.
La volonté exprimée alors de renforcer la cohérence de
l'action des deux ministères en ce domaine s'est traduite par l'annonce,
le 14 décembre 2000, d'un plan à cinq ans pour renforcer et
approfondir leur action.
Le ministère de la culture a annoncé cinq axes d'action : la
diversification des domaines artistiques, la mobilisation des institutions
culturelles, la formation des artistes et des professionnels de la culture
à l'intervention dans les établissements scolaires, une meilleure
information sur les dispositifs existants et la prise en compte de cette
priorité dans les relations entre l'Etat et les collectivités
territoriales.
Ces priorités ne devront guère modifier les dispositifs existants
et au mieux permettront de poursuivre leur généralisation.
A côté des
classes culturelles
, qui, en dépit de
leur succès auprès des élèves et des enseignants,
ne concernent encore qu'un nombre trop restreint d'établissements, le
plan a créé les «
classes à projet artistique
et culturel
». L'objectif est, à l'horizon de trois ans,
de faire passer tous les élèves de l'enseignement primaire dans
ces classes consacrées à des rencontres avec des artistes ou des
professionnels de la culture. Un budget de 1 220 euros
(8 000 francs) par classe est prévu ;
20 000 classes devaient être créées à la
rentrée 2001.
L'effort en faveur de la généralisation des
ateliers
artistiques
des collèges et lycées sera poursuivi. On
rappellera que l'objectif affiché était de
généraliser en 2002 ces ateliers, qui ont vocation à se
substituer dans le cadre de la réforme des lycées aux ateliers de
pratique artistique. Il semble qu'on soit encore assez loin du compte pour les
collèges : pour l'année scolaire 1999-2000, dernière
année pour laquelle des informations soient disponibles,
1 942 ateliers de pratique artistique ont concerné quelque
38 000 élèves, soit seulement 1,5 % de la
population des collèges. En revanche, la mise en place des ateliers
d'expression artistique dans les lycées qui s'est déroulée
pour certains rectorats dès la rentrée 1999, apparaît plus
avancée. Pour l'année scolaire 1999-2000, 1 371 ateliers ont
accueilli 26 000 élèves environ, soit un taux de couverture
des lycées de l'ordre de 46 % pour l'enseignement public et
11 % pour l'enseignement privé sous contrat. D'après les
estimations, à la fin de l'année scolaire 2000-2001, plus de
la moitié des 4 000 lycées disposait d'un atelier. A ce
rythme, l'objectif de généralisation d'un atelier par
lycée sera atteint à la rentrée 2003, comme
prévu. Ce résultat très encourageant atteste le
réel succès de ce dispositif et témoigne de la
collaboration renforcée entre les ministères de la culture et de
l'éducation nationale qui cofinancent ce dispositif. Les ateliers
d'expression artistique se répartissent entre le spectacle vivant
pour 55 % (théâtre, danse, musique, cirque), les arts de
l'image et les arts plastiques pour 32 % et l'écriture,
l'architecture et le patrimoine pour 13 %. Un effort a
été accompli à la rentrée 2000 pour
diversifier les domaines artistiques tout en favorisant
l'interdisciplinarité mais également pour privilégier les
zones défavorisées dans la mise en place des ateliers. Par souci
de simplification, les ateliers de pratique artistique (APA) en collèges
et les ateliers d'expression artistique (AEA) seront fondus sous le vocable
unique « ateliers mixtes ». En 2002, une mesure
nouvelle d'un montant de 1,47 million d'euros (9,7 millions de
francs) est prévue pour favoriser la généralisation de ce
dispositif.
S'agissant des actions expérimentales, les
jumelages
continuent
à se multiplier ; ont été
comptabilisés 350 jumelages, concernant 35 000
élèves de la maternelle à l'université. Les
partenaires culturels des jumelages sont majoritairement des institutions sur
lesquelles l'Etat exerce une tutelle et qui présentent une offre
artistique régulière. C'est dans les établissements
d'enseignement général, et notamment dans les collèges,
que ce dispositif est le plus courant.
Ces dispositifs devraient bénéficier de l'effort engagé
pour renforcer les moyens dont disposent les institutions culturelles pour
conduire des actions de diffusion culturelle. En 2002, une mesure nouvelle
de 650 000 euros (4,3 millions de francs) est destinée
à soutenir l'action de leurs services éducatifs et d'action
culturelle, notamment par une aide à la création d'emplois. Ces
services sont déjà largement développés,
grâce notamment à la mise à disposition de personnels de
l'éducation nationale. Ainsi, à titre d'exemple, sur les
1 200 musées soumis au contrôle de l'Etat, près
de 700 disposent déjà d'un tel service et le public scolaire
accueilli dans les musées représente près de la
moitié du jeune public bénéficiant de la gratuité.
Par ailleurs, en 2002, sera poursuivie la mise en oeuvre des programmes
spécifiques tels que les programmes de sensibilisation à l'image,
avec les dispositifs école, collège et lycée au
cinéma, ainsi que les actions à la fois culturelles et sociales,
« un été au cinéma » et
« cinéville ». Au-delà d'une mesure nouvelle
d'un montant au demeurant modeste (190 000 euros
- 1,3 million de francs) qui permettra le renforcement de ces
dispositifs, seront mis en place des « pôles régionaux
de ressources pour l'éducation à l'image ».
Le programme « musique à l'école » sera
également reconduit. En ce domaine, les retards sont
considérables : seul un million d'enfants sur 13 millions
d'élèves, soit 7 % seulement, bénéficient
d'une formation dans les écoles de musique. Afin de remédier
à cette inégalité d'accès à la musique et
aux pratiques musicales qui s'explique en partie par le nombre encore
limité mais également par l'inégale répartition
géographique des établissements d'enseignement, financés,
on le rappellera, par les collectivités territoriales, ce programme
visait à développer un enseignement musical dispensé dans
le cadre scolaire. Ce programme recouvre une grande variété
d'expérimentation. A la rentrée 2001, la mise en place de
chartes départementales de chant choral et le démarrage des
classes à projet artistique et culturel permettent d'augurer une
augmentation significative du nombre de projets musicaux dans les deux premiers
ordres d'enseignement.
Enfin, en 2002, comme en 2001, une attention particulière
devrait être accordée à la
formation des intervenants en
milieu scolaire et des enseignants
. Plus de la moitié des mesures
nouvelles dégagées en 2002 pour l'éducation
artistique y seront consacrée. A ce titre, les centres de formation de
musiciens intervenants bénéficient de 300 000 euros
(2 millions de francs) ; les pôles régionaux de
formation à la danse, à la musique et au théâtre
ainsi que ceux consacrés à l'image, de 880 000 euros
(5,8 millions de francs) et les formations à la médiation en
matière de lecture, d'architecture et de patrimoine, de
350 000 euros (2,3 millions de francs).
2. Le développement des enseignements spécialisés : un effort qui ne profite pas aux établissements relevant des collectivités territoriales
L'action conduite par le ministère de la culture, en vue de promouvoir les enseignements spécialisés des différentes disciplines artistiques est prise en charge, pour partie, par des établissements publics relevant de sa tutelle et, pour partie, par des institutions agréées relevant des collectivités locales, ainsi que par des associations qui reçoivent des subventions.
a) Les établissements publics délivrant un enseignement supérieur
Souvent
héritiers d'une tradition prestigieuse, ces établissements, en
formant les artistes et en assurant le renouvellement de la création,
contribuent de manière déterminante à la politique
artistique du ministère de la culture.
Ce réseau a été complété en 1997 par
les écoles d'architecture qui mobilisent aujourd'hui environ le tiers
des subventions de fonctionnement accordées par le ministère de
la culture aux établissements nationaux d'enseignement artistique.
En 2001, il accueillait 4 585 élèves.
Le tableau ci-contre retrace l'évolution des subventions de
fonctionnement et d'investissement destinées aux établissements
d'enseignement supérieur entre la loi de finances initiale
pour 2001 et le projet de loi de finances pour 2002.
• L'effort engagé en 2001 pour conforter les moyens de
fonctionnement de ces établissements sera poursuivi en 2002.
Après avoir progressé de 3,5 % en 2001, ces subventions
augmenteront de 4,63 %, passant en dépenses ordinaires et
crédits de paiement de 103,95 millions d'euros
(681,84 millions de francs) à 108,76 millions d'euros
(713,41 millions de francs).
Ces moyens supplémentaires permettront de renforcer les effectifs des
personnels de ces établissements, des postes étant
créés à la FEMIS, au Conservatoire de musique de Paris et
au Conservatoire national supérieur d'art dramatique.
|
Etablissements |
Imputation budgétaire |
2001 |
|
|
|
2002 |
|
|
|
|
|
Crédits (LFI 2001) en francs |
Crédits (LFI 2001) en euros |
Effectifs élèves (2000-2001) |
Personnel (emplois budg. + emplois sur crédits) |
Crédits (PLF 2002) en francs |
Crédits (PLF 2002) en euros |
Personnel (emplois budg. + emplois sur crédits) |
|
ARTS PLASTIQUES |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ecole nationale supérieure des arts décoratifs (1) |
|
612 |
197 |
|
|
197 |
||
|
|
36-60-38 |
48 081 946 |
7 330 045 |
|
|
49 608 167 |
7 562 716 |
|
|
|
43-90-20 |
1 069 187 |
162 997 |
|
|
1 128 675 |
172 065 |
|
|
|
56-91-52 |
10 500 000 |
1 600 715 |
|
|
4 000 000 |
609 796 |
|
|
|
66-91-61 |
9 000 000 |
1 372 041 |
|
|
9 000 000 |
1 372 041 |
|
|
Ecole nationale supérieure des Beaux-Arts (1) |
|
|
654 |
201 |
|
|
201 |
|
|
|
36-60-37 |
32 369 771 |
4 934 740 |
|
|
32 971 920 |
5 026 537 |
|
|
|
43-20-90 |
1 650 759 |
251 657 |
|
|
1 742 604 |
265 658 |
|
|
|
56-91-52 |
2 000 000 |
304 898 |
|
|
2 000 000 |
304 898 |
|
|
|
66-91-61 |
1 600 000 |
243 918 |
|
|
1 400 000 |
213 429 |
|
|
Ecole nationale supérieure de création industrielle |
|
222 |
55 |
|
|
55 |
||
|
|
36-60-72 |
18 510 731 |
2 821 943 |
|
|
19 275 566 |
2 938 541 |
|
|
|
43-20-90 |
838 768 |
127 869 |
|
|
885 435 |
134 984 |
|
|
|
56-91-52 |
2 750 000 |
419 235 |
|
|
0 |
0 |
|
|
|
66-91-61 |
2 700 000 |
411 612 |
|
|
2 300 000 |
350 633 |
|
|
Ecoles nationales (Centre national des arts plastiques) (2) |
|
1 008 |
303 |
|
|
303 |
||
|
|
36-60-71 |
29 470 319 |
4 492 721 |
|
|
29 470 319 |
4 492 721 |
|
|
|
43-30-35 |
5 200 000 |
792 735 |
|
|
5 475 000 |
834 658 |
|
|
|
56-91-52 |
8 000 000 |
1 219 592 |
|
|
7 000 000 |
1 067 143 |
|
|
|
66-91-71 |
3 704 920 |
564 811 |
|
|
3 800 000 |
579 306 |
|
|
THEATRE ET SPECTACLES |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Conservatoire national supérieur d'art dramatique |
|
99 |
49 |
|
|
50 |
||
|
|
36-60-46 |
15 927 727 |
2 428 166 |
|
|
16 581 490 |
2 527 832 |
|
|
|
43-20-90 |
1 150 000 |
175 316 |
|
|
|
|
|
|
|
56-91-40 |
3 000 000 |
457 347 |
|
|
2 000 000 |
304 898 |
|
|
|
66-91-61 |
400 000 |
60 980 |
|
|
400 000 |
60 980 |
|
|
|
66-91-45 |
300 000 |
45 735 |
|
|
450 000 |
68 602 |
|
|
Ecole supérieure d'art dramatique de Strasbourg |
|
40 |
11 |
|
|
11 |
||
|
|
36-60 |
5 878 222 |
896 129 |
|
|
6 190 037 |
943 665 |
|
|
|
43-20-53 |
580 000 |
88 420 |
|
|
580 000 |
88 420 |
|
|
|
56-91-40 |
300 000 |
45 735 |
|
|
0 |
0 |
|
|
|
66-91-61 |
300 000 |
45 735 |
|
|
450 000 |
68 602 |
|
|
MUSIQUE ET DANSE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Conservatoire national supérieur de musique et danse de Paris |
1 232 |
315 |
|
|
316 |
|||
|
|
36-60-52 |
119 797 718 |
18 263 044 |
|
|
123 474 901 |
18 823 627 |
|
|
|
43-20-90 |
4 500 000 |
686 021 |
|
|
* |
|
|
|
|
56-91 |
0 |
0 |
|
|
0 |
0 |
|
|
|
66-91-61 |
1 600 000 |
243 918 |
|
|
** |
|
|
|
Conservatoire national supérieur de musique et danse de Lyon |
550 |
148 |
|
|
148 |
|||
|
|
36-60-53 |
58 644 249 |
8 940 258 |
|
|
60 390 179 |
9 206 423 |
|
|
|
43-20-90 |
2 000 000 |
304 898 |
|
|
* |
|
|
|
|
56-91 |
0 |
0 |
|
|
0 |
0 |
|
|
|
66-91-61 |
2 000 000 |
304 898 |
|
|
** |
|
|
|
IMAGE ET SON |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son |
146 |
53 |
|
|
54 |
|||
|
|
36-60-57 |
39 568 017 |
6 032 105 |
|
|
40 695 445 |
6 203 981 |
|
|
|
43-20-90 |
831 000 |
126 685 |
|
|
901 000 |
137 357 |
|
|
|
titre V |
0 |
0 |
|
|
0 |
0 |
|
|
|
66-91-61 |
3 000 000 |
457 347 |
|
|
3 000 000 |
457 347 |
|
|
CREATION LITTERAIRE ET ARTISTIQUE |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Académie de France à Rome |
|
|
|
22 (3) |
34,5 (4) |
|
|
34,5 (4) |
|
|
36-60-39 |
24 517 376 |
3 737 650 |
|
|
24 652 547 |
3 758 257 |
|
|
|
66-91 |
2 700 000 |
411 612 |
|
|
8 200 000 |
1 250 082 |
|
|
TOTAL |
|
464 440 710 |
70 803 530 |
4 585 |
1 366,5 |
458 023 285 |
69 825 200 |
1 369,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(1) Les crédits 2001 sur le 36-60 pour l'ENSAD et l'ENSBA tiennent compte du transfert de la rémunération des contractuels sur le budget de l'établissement. |
||||||||
|
(2) non compris les travaux du Centre d'art de la Villa Arson. |
|
|
|
|
|
|||
|
(3) 22 pensionnaires authorisés, mais 6 en 2001 en raison des travaux à l'Académie. |
|
|
|
|||||
|
(4) Personnel équivalent temps plein. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
* Le PLF 2002 prévoit une dotation de 1 084 674,76 euros (7 115 000 francs) au titre des bourses (43-20-90), dont la répartition n'est pas encore définie entre le CNSAD et |
||||||||
|
les CNSMD de Paris et de Lyon. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
** Le PLF 2002 prévoit une dotation de 396 000 euros (2 600 000 francs) au titre du chapitre 66-91-61, dont la répartition se fera entre les CNSMD de Paris et de Lyon |
||||||||
|
en fonction des besoins identifiés. |
|
|
|
|
|
|
|
|
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|
|
|
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|
LE MONTANT TOTAL DES CREDITS EN PLF 2002 S'ELEVE AINSI A : 71 305 874,76 euros (467 738 285 francs). |
||||||||
Les
écoles d'architecture bénéficient également d'une
augmentation de leurs dotations de fonctionnement, qui passent de
25,66 millions d'euros (168,32 millions de francs) en 2001
à 27,42 millions d'euros (179,86 millions de francs)
en 2002, soit + 6,86 %. Des mesures nouvelles spécifiques
sont également prévues pour les Grands Ateliers de l'Isle-d'Abeau
à hauteur de 690 000 euros (4,5 millions de francs). La
situation des écoles d'architecture demeure encore délicate alors
qu'elles sont confrontées à une diminution de leurs recettes
d'inscription. On notera que les dotations pour bourses d'études
inscrites sur le chapitre 43-20 progressent de 8,56 % pour
atteindre 9,38 millions d'euros (61,53 millions de francs).
• En revanche,
on constate un léger recul des dépenses
d'investissement (- 3,49 %) qui s'élèvent en 2002
à 22,99 millions d'euros (150,80 millions de francs)
. Ce
recul n'affecte pas l'enveloppe consacrée aux écoles
d'architecture qui, pour sa part, est reconduite à son niveau
de 2001, soit 19,82 millions d'euros (130 millions de francs).
Votre rapporteur relèvera en 2001 la création de l'Institut
national d'histoire de l'art (INHA), qui a vocation à compléter
le réseau des établissements d'enseignement supérieur
relevant du ministère de la culture. Institué par un
décret du 12 juillet 2001, cet établissement prend
la forme d'un établissement public à caractère
scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP), placé sous la tutelle
conjointe des ministres chargés de l'enseignement supérieur, de
la recherche et de la culture.
La décision de mise en place de cet établissement a
été prise sur la base du rapport remis par M. Laclotte en
janvier 1996. L'objectif de l'INHA est de fédérer dans un
même lieu les enseignements d'histoire de l'art et d'importantes
ressources documentaires relatives à cette discipline afin d'offrir les
conditions intellectuelles et matérielles nécessaires à un
renouveau de l'histoire de l'art en France.
L'INHA s'implantera dans les bâtiments du site Richelieu-Vivienne,
laissés partiellement vacants depuis le déménagement vers
le site de Tolbiac d'une partie des services et des collections de la
Bibliothèque nationale de France.
Le site de Vivienne accueillera les séminaires de 3
ème
cycle en histoire de l'art des institutions d'enseignement supérieur de
Paris et de la région parisienne, l'Ecole nationale du patrimoine et des
organismes de recherche.
Le site de Richelieu abritera l'Ecole nationale des chartes ainsi qu'une vaste
bibliothèque d'histoire de l'art, riche de plus de 1,6 million
de documents. Cette bibliothèque sera constituée de la
réunion de quatre bibliothèques parisiennes (bibliothèques
de l'Ecole nationale des Beaux-Arts, bibliothèque d'art et
d'archéologie Jacques Doucet, bibliothèque de l'Ecole nationale
des Chartes).
S'agissant de la programmation architecturale, l'aménagement du site
Vivienne, conduit sous la maîtrise d'ouvrage de l'EPMOTC, devrait
s'achever dans le courant de l'année 2002. En revanche, les travaux
sur le site de Richelieu, qui impliquent d'importantes rénovations et le
rédéploiement des départements des collections
spécialisées de la BNF, se dérouleront entre 2002
et 2006.
Toutefois, des activités scientifiques se sont d'ores et
déjà mises en place dès 2000 et
développées en 2001.
Le projet BNF/INHA est cofinancé par le ministère de la culture
et de la communication et par le ministère de l'éducation
nationale.
Une première étude de programmation fonctionnelle, architecturale
et technique des bâtiments du site Richelieu-Vivienne a été
réalisée en 1997. L'enveloppe a été
fixée à 74,2 millions d'euros (487 millions de francs)
dont 15,7 millions d'euros (103 millions de francs) pour Vivienne et
58,2 millions d'euros (384 millions de francs) pour Richelieu.
Dans l'enveloppe Richelieu, 25,1 millions d'euros (165 millions de
francs) sont destinés à l'INHA ; 33,3 millions d'euros
(219 millions de francs) à la BNF (19,05 millions de francs)
pour la mise à niveau technique des locaux destinés aux
départements spécialisés, qui semble plus que
nécessaire, et 14,33 millions d'euros (94 millions de francs)
pour le redéploiement de ces mêmes départements. Cette
enveloppe concerne essentiellement les travaux et les équipements.
L'estimation financière qui accompagnera la programmation
détaillée devrait permettre de juger du degré
d'adéquation du financement prévu en 1998 aux besoins tels
qu'ils apparaissent aujourd'hui avec l'avancement du projet, notamment pour ce
qui concerne les chantiers scientifiques préalables au
redéploiement des départements spécialisés de la
BNF.
b) Une politique qui repose pour une large part sur la contribution des collectivités territoriales
Votre
rapporteur rappellera que, dans le domaine des enseignements artistiques, comme
dans bien d'autres, les lois de décentralisation n'ont pas
opéré de partage de compétences entre l'Etat et les
collectivités territoriales. Répondant à une demande
sociale très forte, ces dernières se sont engagées dans
une politique active qui s'est traduite par la multiplication des écoles
régionales et municipales d'art. La dernière enquête sur
les dépenses culturelles des collectivités territoriales fait
apparaître que la formation représente 15 % du total des
budgets culturels locaux. Ces dépenses de formation concernent
essentiellement les communes qui, en lui consacrant 17,89 % de leur budget
culturel, couvrent 92,4 % du financement global dégagé
à ce titre par les collectivités territoriales. On
relèvera que les dépenses engagées pour cette fonction
sont constituées pour près de 95 % par des
dépenses de fonctionnement liées pour l'essentiel au
fonctionnement des établissements d'enseignement musical.
Alors que le ministère de la culture encourage le développement
des enseignements artistiques, notamment en soulignant l'importance en ce
domaine de la collaboration avec les collectivités territoriales, le
projet de budget ne traduit aucun infléchissement significatif en faveur
des établissements relevant de ces dernières.
Ce constat est d'autant plus regrettable qu'en 2001, a été
rendue publique la charte de l'enseignement artistique spécialisé
en danse, musique et théâtre qui devait à la fois
préciser les missions des établissements d'enseignement et
clarifier les responsabilités de l'Etat et des collectivités
territoriales.
On voit mal comment, faute d'un concours accru de l'Etat aux initiatives
locales, pourront être atteints les objectifs ambitieux affichés
par la charte, qu'il s'agisse de la diversification des enseignements, du
renforcement de la place accordée aux musiques actuelles ou de l'accueil
des pratiques amateurs.
Les crédits affectés par l'Etat au réseau des
conservatoires nationaux de région, au nombre de 35, et des
écoles nationales de musique et de danse, au nombre de 103,
s'élevaient en 2001 :
- à 29,28 millions d'euros (185,5 millions de
francs) au titre du fonctionnement ;
- à 3,81 millions d'euros (25 millions de francs) au
titre de l'investissement, affectés pour 2,82 millions d'euros
(18,5 millions de francs) à la poursuite des opérations
engagées et pour 990 000 euros (6,5 millions de francs)
à des opérations nouvelles (Annecy, Tours, Amiens).
Pour l'année 2002, le ministère de la culture poursuit le
soutien aux projets de création de salles de danse et d'auditoriums
ainsi que les programmes d'aménagement en faveur de l'art dramatique.
Pour l'heure, aucune mesure nouvelle spécifique n'est prévue en
faveur de ces établissements. Les moyens nouveaux dégagés
en ce domaine seront affectés par le biais de l'enveloppe
consacrée aux protocoles de décentralisation culturelle.
Votre rapporteur souligne que les modalités d'affectation de ces
crédits, en privilégiant des dispositifs expérimentaux et
provisoires, ne sont de nature ni à remédier significativement
à la très forte disparité de l'offre de formation entre
les régions ni à faciliter le contrôle de leur emploi par
le Parlement.
S'agissant des écoles régionales et municipales d'art, les
mesures nouvelles prévues pour 2002 sont comparables à
celles dégagées en 2001.
Le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale
destinés aux enseignements et formations, et principalement aux
écoles régionales et municipales, s'élevait en 2001
à 24,04 millions d'euros (157,7 millions de francs), soit une
augmentation de 0,81 million d'euros (5,3 millions de francs) et
3,5 % par rapport aux crédits 2000. Cette dotation
était composée de 15,40 millions d'euros (101 millions
de francs) pour le fonctionnement des écoles municipales d'art et de
8,42 millions d'euros (55,2 millions de francs) au titre des bourses
sur critères sociaux versées aux étudiants.
En 2002, les mesures nouvelles dégagées au titre du
fonctionnement permettraient :
- pour 440 000 euros (2,9 millions de francs) de
poursuivre l'alignement sur les taux et barèmes des bourses sur
critères sociaux au ministère de l'éducation
nationale ;
- et pour 480 000 euros (3,15 millions de francs)
de contribuer à leur développement pédagogique.
III. LA POLITIQUE DU PATRIMOINE RÉDUITE À LA PORTION CONGRUE
A. LES MUSÉES : UNE PRIORITÉ À RÉAFFIRMER
1. Les musées nationaux : des marges de manoeuvre étroites
a) La nécessaire prise en compte des difficultés de gestion rencontrées par les musées nationaux
L'importance des investissements consentis au cours des
exercices
antérieurs comme le succès qu'ils remportent auprès des
publics impliquent que le ministre de la culture dispose année
après année des moyens nécessaires pour permettre aux
musées d'accomplir leurs missions dans de bonnes conditions.
A cet égard, le déficit endémique des personnels dont ils
souffrent comme l'étroitesse de leurs dotations d'équipement
courant constituent des difficultés pérennes, qui sont autant de
sujets de préoccupation.
Votre rapporteur se félicitera de la poursuite en 2002 de l'effort de
résorption de l'emploi précaire engagé au cours des
exercices précédents. Comme cela a été
souligné plus haut, les mesures de transformation de crédits de
vacations et d'heures supplémentaires en emplois
bénéficieront principalement aux musées nationaux, et plus
particulièrement à ceux constitués sous forme
d'établissements publics.
Toutefois, il convient de souligner que si les mesures prises en ce domaine
permettent d'accroître le nombre de personnels titulaires, elles ne se
traduisent pas par une augmentation globale des effectifs.
Or, on relèvera que le manque de personnels demeure patent dans les
musées, situation qui compromet leur ouverture au public. Ainsi, au
Louvre, on déplorera la constante progression des taux de fermeture pour
effectifs insuffisants qui, de 3,03 % en 1993, s'élevaient pour les
sept premiers mois de l'année 2001 à 21,64 %. Cette
progression compense la diminution du taux de fermeture pour travaux, ce qui
conduit à constater que l'important programme de restauration ne s'est
pas accompagné d'une plus grande ouverture au public du musée. Ce
constat se passe de commentaire.
L'insuffisance des effectifs des musées, au-delà des conditions
d'ouverture au public, a des conséquences sur la conservation des
collections, notamment en ce qui concerne la tenue des inventaires qui, faute
de personnels ou de soin, fait apparaître de graves lacunes.
A ce titre, votre rapporteur s'inquiètera des conditions de
déroulement de l'opération de récolement des oeuvres d'art
mises en dépôt engagée en 1996. Prolongée une
première fois en 1999 pour une durée de trois ans, cette
opération est loin d'être parvenue à son terme, cela pour
deux raisons :
- la tâche se révèle très complexe compte tenu
des négligences accumulées depuis des décennies et exige
donc des investigations complémentaires : sur les
30 000 oeuvres qui ont fait l'objet d'un recensement, oeuvres qui ne
concernent pas toutes des oeuvres appartenant aux collections des musées
nationaux, 6 000 n'ont pas encore été localisées.
- par ailleurs, les moyens dont dispose la commission de récolement
semblent insuffisants pour permettre d'accélérer le rythme des
vérifications.
On peut craindre, si un effort n'est pas accompli, que l'opération ne
puisse être achevée dans un délai raisonnable. A cet
égard, il serait souhaitable que le ministère de la culture
tienne mieux compte de la nécessité du récolement et mette
à la disposition de la commission, notamment dans les musées
nationaux, les moyens nécessaires.
Hors rémunération des personnels de l'Etat qui y sont
affectés, les dotations de fonctionnement ayant le statut
d'établissements publics des musées nationaux
s'élèvent en 2002 à 62,13 millions d'euros
(407,57 millions de francs), contre 60,7 millions d'euros
(398,19 millions de francs) en 2001, soit une progression de 2,35 %.
Par ailleurs, les moyens de fonctionnement des musées nationaux
constitués sous la forme de services à compétence
nationale connaissent une évolution comparable, passant
de 22,75 millions d'euros (149,23 millions de francs) à
23,44 millions d'euros (153,76 millions de francs), en progression
de 3,02 %.
En revanche, en ce qui concerne les subventions d'équipement, les
indications fournies par le ministère de la culture font
apparaître une quasi-stagnation des dotations entre 2001 et 2002. Elles
passent de 31,63 millions d'euros (207,6 millions de francs) en 2001
à 31,68 millions d'euros (207,77 millions de francs) en 2002.
Pour la seconde année consécutive, ces dotations ne font l'objet
d'aucune réévaluation.
Cette rigueur budgétaire ne permet que la poursuite des
opérations lancées les années précédentes,
le renouvellement et la mise aux normes des installations techniques ainsi que
l'exécution du programme de rénovation des installations de
sûreté et de sécurité.
Votre rapporteur soulignera une nouvelle fois la modestie de ces crédits
face aux besoins des musées nationaux, qu'il s'agisse de ceux qui ont
bénéficié de programmes de rénovation de grande
envergure comme le Louvre qui doit faire face au renouvellement et à
l'entretien d'équipements coûteux ou de ceux, parfois plus
modestes, dont les conditions de fonctionnement, dans certains cas, mettent en
péril les collections.
Pour les premiers, l'importance des besoins de maintenance ne laisse
guère de marge pour lancer de nouvelles opérations
muséographiques. A cet égard, on notera que les importants
projets d'aménagement en cours au Louvre, qu'il s'agisse de la
rénovation de la salle des Etats en vue d'une meilleure
présentation de la Joconde, de la restauration de la galerie d'Apollon
ou de la création d'un espace destiné aux malvoyants, sont pour
l'essentiel financés par les recettes du mécénat.
Les dotations prévues en 2002 permettront donc de poursuivre :
- les programmes de restauration engagés : travaux de
rénovation des espaces d'accueil du musée d'Orsay,
restructuration du musée de l'Orangerie des Tuileries à Paris,
financement des études de maîtrise d'oeuvre pour la
restructuration du musée Adrien Dubouché à Limoges,
extension du musée de la coopération franco-américaine
à Blérancourt, achèvement de la restructuration du
musée des arts décoratifs...
- la mise en oeuvre du plan de sûreté et de
sécurité concernant la mise à niveau des installations
techniques ainsi que la rénovation des installations électriques
(Orsay, Galeries nationales du Grand Palais, musée-château de
Fontainebleau, musée-château de Compiègne, ateliers du
Centre de recherche et de restauration des musées de France à
Versailles...).
Ces crédits contribueront également au chantier du futur
musée des civilisations de l'Europe et de la Méditerranée
à Marseille en permettant de rémunérer le programmiste et
d'acquérir un ensemble immobilier nécessaire à la
création de réserves.
b) Les crédits d'acquisition : des moyens insuffisants pour accroître le patrimoine muséographique
Au cours
des dernières années, l'origine du financement des acquisitions
des musées nationaux a été sensiblement modifiée.
En effet, les difficultés financières auxquelles a
été confrontée la Réunion des musées
nationaux (RMN) qui finançait jusque là pour moitié les
acquisitions l'ont conduit à réduire sa participation,
contraignant l'Etat à prendre le relais par le biais de son versement
à la RMN (article 43-92 article 30) et du fonds du patrimoine
(article 43-92 article 60).
Le tableau ci-dessous retrace l'origine des crédits d'acquisition
destinés aux musées nationaux depuis 1990.
Évolution des crédits d'acquisition
destinés
aux musées nationaux
(au 1
er
novembre 2001)
(en francs)
|
ANNEE |
SUBVENTIONS ETAT |
CREDITS RMN |
TOTAL |
||||
|
Subvention annuelle Chapitre 43-92
|
Fonds du
patrimoine Chapitre 43-92
|
Autres (1) |
Dotation RMN Chapitre 0655-71 |
Dons et legs affectés Chapitre 657-12 |
« Mécénat » Chapitre 657-13 |
||
|
1990 |
29,7 |
22,9 |
0,60 |
47,7 |
38,0 |
2,9 |
141,8 |
|
1991 |
16,5 |
8,40 |
0,50 |
46,4 |
1,6 |
2,6 |
76,0 |
|
1992 |
32,72 |
11 |
0,61 |
57,64 |
18,47 |
5,33 |
125,77 |
|
1993 |
16,56 |
1,50 |
0,30 |
40,55 |
3,81 |
7,04 |
69,76 |
|
1994 |
14,26 |
15 |
0,62 |
77,29 |
20,42 |
11,72 |
139,31 |
|
1995 |
7,28 |
9,3 |
0,20 |
55,0 |
6,3 |
9,7 |
87,6 |
|
1996 |
6,05 |
36,20 |
0,00 |
43,62 |
0,95 |
7,79 |
94,61 |
|
1997 |
7,87 |
55,75 |
0,05 |
26,51 |
37,13 |
14,87 |
142,18 |
|
1998 |
11,87 |
74,23 |
0,5 |
54,5 |
15,5 |
16,26 |
172,86 |
|
1999 |
11,87 |
59,46 |
0,8 |
48,01 |
30 ,58 |
24,29 |
145,01 |
|
2000 (2) |
11,87 |
36,99 |
- |
52 |
41,31 |
11,33 |
153,5 |
|
2001 |
11,87 |
35,6 |
- |
54 |
14,3 |
12,7 |
128,47 |
(1)
Commission nationale de la photographie
(2) Evaluation au 1
er
novembre 2001
Faute pour les produits des dons et legs et du mécénat d'avoir
atteint un niveau comparable à ceux observés au cours des deux
exercices précédents, on observe en 2001 une diminution du budget
d'acquisition des musées nationaux.
Cette évolution résulte de la stabilité du montant de la
contribution de l'Etat comme de l'incapacité de la RMN à affecter
une part plus significative de ses ressources aux acquisitions.
En effet, le montant des crédits du chapitre 43-92 article 30,
versés à la Réunion des musées nationaux afin que
cet établissement puisse procéder à des acquisitions au
profit des musées nationaux, n'a pas fait l'objet de
réévaluation depuis 1997. Ils restent fixés depuis cette
date à 1,81 million d'euros (11,87 millions de francs).
Par ailleurs, la part du fonds du patrimoine consacrée aux musées
nationaux demeure réduite à la portion congrue,
représentant à peine un tiers des crédits inscrits
à ce titre. En 2001, sur un montant total de 14,52 millions d'euros
(95,24 millions de francs), 5,43 millions d'euros (35,6 millions
de francs) ont été utilisés pour acquérir des
oeuvres destinées à enrichir les collections des musées
nationaux. En 2002, si l'on peut espérer une allocation des
crédits de ce fonds plus favorable dans la mesure où le programme
d'acquisition du futur musée du quai Branly parvient à son terme,
force est de constater que son enveloppe globale ne progresse que modestement
(+ 1,92%) pour atteindre 14,81 millions d'euros (97,15 millions
de francs).
L'analyse faite par votre rapporteur du saupoudrage des crédits du fonds
du patrimoine mais également de leur affectation peu justifiée au
regard de son objet initial, a été partagée par le rapport
de l'Inspection générale des finances sur les moyens
d'acquisition d'oeuvres d'art par l'Etat remis au ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie en septembre 2001. Votre
rapporteur ne pourra que soutenir les propositions de ce rapport qui propose
d'accroître régulièrement le montant des crédits du
fonds du patrimoine mais également d'instituer en son sein une
« réserve » pour les trésors nationaux,
réserve qui puisse être reportée d'une année sur
l'autre.
A l'évidence, les musées nationaux continuent à subir les
conséquences de la crise financière de la RMN, crise qui les a
privés d'une partie non négligeable des recettes de leurs droits
d'entrée, qui, on le rappellera, sont versées pour une grande
partie à cet établissement. Et cela alors qu'ils connaissent
à nouveau une augmentation de leur fréquentation.
Ce constat est d'autant plus préoccupant que le redressement de la RMN
n'est pas encore opéré.
Les résultats globaux de l'année 2000 se sont
révélés inférieurs aux prévisions, la RMN
ayant dû opérer un prélèvement sur son fonds de
roulement de 76 224 euros (0,5 million de francs) au lieu du
reversement prévu initialement à hauteur de 3,29 millions
d'euros (21,6 millions de francs). Par ailleurs, si le résultat
d'exploitation se situe légèrement au dessus de
l'équilibre, l'origine des écarts avec le budget initial provient
de deux phénomènes préoccupants, l'aggravation des
déficits, d'une part, des expositions temporaires et, d'autre part, des
services éditoriaux et commerciaux, imputables certes à des
facteurs exceptionnels (survalorisation des stocks, intégration des
déficits antérieurs de la filiale italienne notamment).
Ces évolutions ont conduit la RMN à revoir ses prévisions
financières pour la période 2002-2003. Si votre rapporteur ne
peut remettre en cause la nécessité de l'effort de rigueur
budgétaire, il regrettera qu'il s'opère au détriment de
l'ouverture des musées au public et des budgets d'acquisition.
En effet, le déficit envisagé des expositions temporaires pour
2002 et 2003, largement supérieur à la tendance moyenne des dix
dernières années, contraint la RMN à augmenter les droits
d'entrées, à retarder la réouverture de certains
musées et à procéder à un ajustement à la
baisse des dépenses d'acquisition.
Cette situation ne peut guère permettre une politique d'acquisition
ambitieuse, pourtant nécessaire au rayonnement des musées
nationaux et, au-delà, d'assurer dans de bonnes conditions la mise en
oeuvre de la loi du 31 décembre 1992
4(
*
)
.
Établissant un équilibre entre, d'une part, les exigences de
protection de notre patrimoine et, d'autre part, les droits des
propriétaires et le principe de libre circulation des biens, la loi de
1992 prévoit que l'Etat peut refuser à un bien présentant
« un intérêt majeur pour le patrimoine national au point
de vue de l'histoire, de l'art et de l'archéologie » le
certificat autorisant l'exportation. Ce refus, valable trente mois depuis la
loi du 10 juillet 2000, ne peut être renouvelé à
l'issue de ce délai.
La logique de la loi de 1992 voulait qu'en cas de refus du certificat,
l'administration tire, dans le délai de validité du certificat,
les conséquences de l'interdiction d'exportation, en entamant une
procédure de classement, s'il s'agissait d'un bien mobilier ou
d'archives, en le revendiquant s'il s'agissait d'un bien culturel maritime ou
d'un objet découvert à l'occasion de fouilles
archéologiques, ou encore en l'achetant pour le faire entrer dans les
collections publiques.
Ce dispositif s'est révélé dans les faits peu efficace
dans la mesure où, comme la Cour de Cassation l'a rappelé dans un
arrêt du 20 février 1996, la loi du 31 décembre
1913 prévoit que, lorsqu'il est effectué sans le consentement du
propriétaire, le classement d'un objet mobilier peut
«
donner lieu au paiement d'une indemnité
représentative du préjudice résultant (pour ce dernier) de
l'application de la servitude de classement d'office
».
Un revirement de jurisprudence étant peu probable en raison du
caractère incontestable du fondement de cette indemnisation et une
modification de la loi de 1913 ne pouvant guère être
envisagée compte tenu de l'interprétation dégagée
par le Conseil constitutionnel du principe d'égalité devant les
charges publiques, l'Etat n'a donc guère d'autre possibilité pour
retenir les trésors nationaux que de les acheter.
La loi du 10 juillet 2000, votée à l'initiative du
Sénat, a certes perfectionné ce dispositif législatif en
permettant d'éviter le cas absurde où l'Etat, alors même
qu'il disposerait des crédits nécessaires, ne pourrait
acquérir le bien du fait du refus du propriétaire de vendre.
Toutefois, elle ne l'a pas rendu plus opérant, faute pour le
ministère de la culture d'avoir pu ou su dégager les moyens
budgétaires nécessaires pour acquérir les oeuvres qui font
l'objet d'un refus de certificat.
Ce constat est d'autant plus affligeant que les refus de certificat ne sont
décidés qu'avec parcimonie et ne frappent qu'un nombre restreint
d'oeuvres. Depuis 1992, seules 95 oeuvres ont fait l'objet d'une telle
décision alors que le ministère de la culture est saisi de
près de 5 000 demandes de certificat par an.
Sur ce total :
- 39 ont été acquises pour les collections publiques pour
une valeur totale de 46,35 millions d'euros (304,05 millions de
francs), financée pour 26,6 millions d'euros (174,5 millions
de francs) -soit 57,39 %- par l'Etat ou des établissements
publics ;
- 14 oeuvres ont finalement reçu le certificat sans que l'Etat ait
pu les acquérir ;
- 9 n'ont fait l'objet d'aucune nouvelle demande après
l'arrivée à échéance du refus de certificat ;
- 32 sont toujours soumises à interdiction d'exportation.
Le rapport de l'Inspection générale des finances a estimé
à environ 200 millions de francs (30,39 millions d'euros) par an le
montant des crédits nécessaires à l'application de la loi
de 1992.
Faute de pouvoir compter dans l'immédiat sur un accroissement des
crédits budgétaires ou à tout le moins une
amélioration des mécanismes d'acquisition, les recettes du
mécénat apparaissent comme une variable d'ajustement essentielle.
A ce titre, votre rapporteur ne pourra que se féliciter de
l'introduction par le Sénat dans le projet de loi relatif aux
musées de France de deux dispositions fiscales visant à accorder
des réductions d'impôt aux entreprises qui par des dons, aident
l'Etat à acquérir des trésors nationaux ou achètent
pour leur propre compte de telles oeuvres. La réduction d'impôt
est égale, dans le premier cas, à 90 % du montant du don
versé et, dans le second cas, à 40 % de la valeur d'achat de
l'oeuvre. Ces dispositions attractives et lisibles devraient permettre de
mobiliser les entreprises en vue d'assurer le maintien sur le territoire des
trésors nationaux.
2. Les musées des collectivités territoriales : des moyens limités
Le
projet de budget ne permet pas de renforcer le soutien que l'Etat apporte aux
musées de province.
L'absence de progression des crédits de fonctionnement ou
d'investissement attribués à ces musées contraste avec les
ambitions affichées par le Gouvernement en ce domaine lors de l'examen
du projet de loi relatif aux musées de France.
En effet, si, par la loi, le ministère de la culture a eu le souci de
conforter le contrôle qu'il exerce sur les musées territoriaux,
à savoir les musées classés et contrôlés,
mais également sur les musées dont les collections appartiennent
à des personnes morales de droit privé sans but lucratif, il
semble bien que ces institutions ne pourront guère en retour compter sur
des aides de l'Etat plus significatives que par le passé.
• On rappellera que jusqu'à présent si l'Etat exerce le
contrôle scientifique sur les musées classés et
contrôlés, appelés à devenir
« musées de France » une fois la loi
promulguée, les collectivités assurent en principe seules le
fonctionnement courant des musées dont elles ont la charge.
Toutefois, l'Etat peut participer ponctuellement, grâce aux
crédits inscrits en titre IV, à certaines actions concernant
la restauration des oeuvres, l'enrichissement des collections, la
préparation d'expositions ou l'animation.
En ce qui concerne l'enrichissement des collections, les musées
classés et contrôlés bénéficient des
crédits des fonds régionaux d'acquisitions pour les musées
(FRAM) auxquels participent conjointement l'Etat et les régions mais
également des crédits du fonds du patrimoine pour l'acquisition
d'oeuvres majeures.
Le tableau ci-dessous indique l'évolution des crédits
d'intervention du titre IV destinés aux musées
classés et contrôlés entre 1992 et 2002.
CRÉDITS D'INTERVENTION DU TITRE IV
DESTINÉS
AUX
MUSÉES CLASSÉS ET CONTROLÉS
Musées des collectivités locales (en francs) ( en euros )
|
Dotation finale |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Développement
culturel
CD
(3)
|
33 430 205
|
24 100 000
|
31 860 000
|
31 490 000
|
34 775 000
|
33 925 000
|
32 625 000
|
35 425 000
|
47 525 000
|
50 335 000
|
50 848 472
|
|
Enseignement et formation CD |
4 360 000 |
5 240 000 |
5 380 000 |
4 740 000 |
4 440 000 |
4 440 000 |
4 640 000 |
4 440 000 |
4 440 000 |
5 940 000
|
7 222 452
|
|
FRAM
et
conventions
CD
|
45 014 950 |
23 773 450 |
20 695 960 |
20 862 592 |
20 560 000 |
15 381 973 |
20 805 507 |
19 760 000 |
19 760 000 |
19 760 000
|
19 375 260
|
|
FRAM |
31 048 700 |
13 523 450 |
20 695 960 |
20 862 592 |
20 560 000 |
15 381 973 |
20 805 507 |
19 760 000 |
19 760 000 |
19 760 000
|
19 375 260
|
|
conventions |
13 966 250 |
10 250 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Restauration CC (2) |
11 000 000 |
11 899 600 |
11 800 000 |
9 669 907 |
12 220 000 |
10 346 046 |
10 345 000 |
10 300 000 |
2 200 000 |
- |
- |
|
Fonds du Patrimoine CC |
7 633 403 |
2 786 463 |
7 474 000 |
6 550 000 |
10 604 912 |
5 350 000 |
7 433 310 |
9 345 690 |
5 920 000 |
8 400 000
|
Non encore
|
*
dotation globale (musées nationaux + musées des
collectivités territoriales)
(1) montant non encore déterminé
(2) cc : crédits centraux
(3) cd : crédits déconcentrés
N.B. : Jusqu'en 1993, lors de la création ou de la restructuration
de certains musées de collectivités territoriales, des
crédits d'Etat ont été accordés sur la base de
conventions d'acquisition conclues ponctuellement entre l'Etat et les
collectivités.
En 2001, seule une mesure nouvelle d'un montant de 200 000 euros
(1,3 million de francs) est prévue afin de renforcer les services
éducatifs des musées de province.
Force est donc de constater que le projet de budget ne réserve pas un
sort plus favorable aux acquisitions des musées territoriaux qu'à
celles des musées nationaux.
• En ce qui concerne les subventions d'investissement, l'Etat apporte son
concours en tenant compte de la diversité et de la
spécificité des projets présentés par les
musées.
L'objectif poursuivi en ce domaine est de soutenir les efforts financiers
consentis par les collectivités locales tout en les faisant
bénéficier des compétences du ministère en
matière d'expertise architecturale et technique. A ce titre, le
ministère participe au financement des études et des concours
d'architecture et de muséographie puis des travaux mais ne subventionne
pas l'entretien courant des bâtiments ni les opérations modestes
d'aménagement. Depuis 1995, ces crédits contribuent
également à mettre en oeuvre l'informatisation et la
numérisation des collections.
Les critères d'attribution des subventions permettent à l'Etat de
s'assurer de la qualité scientifique des opérations
envisagées mais également de la pertinence des coûts par le
biais de l'expertise architecturale et technique qu'il apporte.
AUTORISATIONS DE PROGRAMME CONSACRÉES
AUX
MUSÉES
CLASSÉS ET CONTRÔLÉS
(en milliers de francs)
|
Région |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Imputation
budgétaire
|
6 630 |
6 630 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
6 691 |
|
Alsace |
3 900 |
7 000 |
15 500 |
35 000 |
35 000 |
4 650 |
3 200 |
3 000 |
6 000 |
9 950 |
21 800 |
|
|
Aquitaine |
3 600 |
5 600 |
4 800 |
0 |
4 000 |
0 |
5 000 |
5 500 |
3 000 |
8 800 |
7 200 |
|
|
Auvergne |
7 750 |
1 500 |
1 000 |
1 800 |
0 |
0 |
1 100 |
1 750 |
0 |
0 |
1 125 |
|
|
Bourgogne |
4 130 |
16 000 |
11 500 |
11 500 |
0 |
1 400 |
3 400 |
6 000 |
11 000 |
5 150 |
3 550 |
|
|
Bretagne |
9 050 |
10 000 |
6 700 |
4 800 |
0 |
3 750 |
2 800 |
4 500 |
8 800 |
16 500 |
3 900 |
|
|
Centre |
2 000 |
8 600 |
10 000 |
0 |
0 |
0 |
800 |
1 500 |
500 |
0 |
- |
|
|
Champagne-Ardenne |
5 150 |
2 000 |
5 900 |
3 200 |
1 000 |
0 |
0 |
500 |
0 |
200 |
- |
|
|
Corse |
1 000 |
8 500 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- |
|
|
Franche-Comté |
3 500 |
4 200 |
4 300 |
800 |
2 000 |
3 250 |
1 035 |
4 000 |
6 250 |
500 |
1 550 |
|
|
Ile-de-France |
11 580 |
10 000 |
9 500 |
14 200 |
39 000 |
11 200 |
18 900 |
1 750 |
2 000 |
2 800 |
19 200 |
|
|
Languedoc-Roussillon |
14 700 |
10 000 |
11 700 |
6 500 |
4 000 |
2 150 |
100 |
6 000 |
5 000 |
0 |
1 925 |
|
|
Limousin |
1 100 |
2 000 |
1 000 |
500 |
0 |
0 |
0 |
500 |
2 500 |
200 |
1 000 |
|
|
Lorraine |
6 850 |
9 500 |
3 600 |
12 000 |
2 700 |
11 200 |
14 000 |
8 000 |
7 300 |
7 200 |
6 000 |
|
|
Midi-Pyrénées |
3 300 |
5 000 |
6 500 |
4 000 |
1 000 |
13 700 |
27 800 |
6 000 |
6 700 |
13 550 |
18 400 |
|
|
Nord-Pas-de-Calais |
22 260 |
22 600 |
25 700 |
26 000 |
18 500 |
7 450 |
0 |
4 600 |
16 200 |
7 300 |
1 700 |
|
|
Basse-Normandie |
20 000 |
14 000 |
5 000 |
1 000 |
700 |
560 |
150 |
0 |
1 600 |
8 750 |
- |
|
|
Haute-Normandie |
10 800 |
13 000 |
3 797 |
0 |
7 500 |
0 |
500 |
9 000 |
1 900 |
1 000 |
- |
|
|
Pays de la Loire |
3 650 |
4 000 |
4 300 |
3 800 |
4 300 |
2 300 |
0 |
3 500 |
6 000 |
20 500 |
18 500 |
|
|
Picardie |
8 000 |
9 000 |
3 250 |
1 000 |
500 |
950 |
100 |
200 |
0 |
0 |
- |
|
|
Poitou-Charentes |
5 400 |
4 500 |
8 000 |
6 500 |
2 500 |
3 250 |
1 900 |
5 000 |
3 800 |
5 750 |
8 050 |
|
|
PACA |
16 450 |
8 000 |
15 000 |
500 |
3 500 |
5 600 |
18 000 |
12 000 |
10 000 |
5 900 |
7 000 |
|
|
Rhône-Alpes |
37 630 |
42 000 |
23 600 |
18 000 |
5 000 |
5 600 |
0 |
7 000 |
18 000 |
14 500 |
19 100 |
|
|
Guadeloupe |
0 |
0 |
0 |
1 000 |
0 |
370 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- |
|
|
Guyane |
0 |
0 |
0 |
0 |
1 000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
250 |
- |
|
|
Martinique |
0 |
0 |
0 |
1 000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- |
|
|
Réunion |
0 |
1 000 |
0 |
300 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- |
|
|
Polynésie |
0 |
0 |
0 |
500 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
7 500 |
- |
|
|
Nouméa |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
- |
|
|
Saint-Pierre et Miquelon |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
2 400 |
2 500 |
|
|
0 |
- |
|
|
Total réparti |
201 800 |
218 000 |
180 647 |
153 900 |
132 200 |
79 780 |
100 565 |
90 300 |
116 500 |
136 300 |
140 000 |
140 000 |
* Crédits globalisés avec ceux des autres directions du Ministère .
Pour la
seconde année consécutive, les subventions d'investissement
destinées aux musées territoriaux ne font pas l'objet d'une
réévaluation.
Après avoir notablement progressé de 1990 à 1992, afin
d'accompagner le financement d'opérations majeures en région
telles que la rénovation des musées des Beaux-Arts de Lyon, de
Grenoble, du Havre ou de Nancy, le montant des concours apportés par
l'Etat s'est depuis stabilisé autour de 1992 à
21,34 millions d'euros (140 millions de francs) compte tenu de la
réduction de l'ampleur des programmes muséaux qui ont
succédé à cette première génération
de grands travaux en région.
L'aide apportée par l'Etat à partir des années 1994-1995 a
permis l'engagement et la réalisation d'un certain nombre de
musées d'intérêt local ou régional tels que la
rénovation du musée de l'impression sur étoffes de
Mulhouse ou la création du musée de l'Image d'Epinal, de celui du
Temps de Besançon ou des musées d'Art et d'Industrie de
Bourgoin-Jallieu, de Saint-Etienne et de Roubaix.
Or, les collectivités ont lancé, avec l'appui de l'Etat, la
réalisation de chantiers de grande envergure tels que ceux concernant la
création du musée d'art moderne de Vitry, la rénovation du
musée Fabre de Montpellier ou du musée Granet d'Aix-en-Provence
de même que le lancement de la rénovation des derniers grands
musées des Beaux-Arts tels que ceux de Dijon ou de Reims. Par ailleurs,
des institutions créées parfois il y a quelques années
seulement, tels que le musée d'art moderne de Saint-Etienne,
nécessitent désormais, compte tenu de leur développement,
de bénéficier d'une restructuration profonde. Tous ces projets
justifieraient une progression significative des concours de l'Etat d'un
montant comparable à ceux dégagés au début des
années 1990. Le projet de budget ne répond pas à cette
nécessité.
On indiquera que parmi la cinquantaine d'opérations qui
bénéficient en 2002 d'un financement, figurent :
- la création du musée d'art moderne de Vitry, du
musée archéologique de Périgueux et du nouvel espace
culturel de Rennes ;
- la rénovation du musée Gadagne de Lyon, du musée
Toulouse-Lautrec d'Albi et du musée des beaux-arts d'Angers.
B. LES CRÉDITS DU PATRIMOINE VICTIMES DE LEUR PROGRESSION ?
1. L'évolution générale des crédits
Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits consacrés au patrimoine entre la loi de finances pour 2001 et le projet de loi de finances pour 2002 en dépenses ordinaires et crédits de paiement.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'ENTRETIEN ET
D'INVESTISSEMENTS
CONSACRÉS AUX MONUMENTS HISTORIQUES
(en milliers )
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution en % |
|||
|
Crédits d'entretien |
francs |
euros |
francs |
euros |
|
|
|
Chapitre
35-20 article 20
|
66 179 |
10 089 |
68 813 |
10 490 |
3,98 |
|
|
Chapitre
43-30 article 40
|
69 065 |
10 529 |
72 515 |
11 055 |
5,00 |
|
|
Total crédits d'entretien |
135 244 |
20 618 |
141 328 |
21 545 |
4,50 |
|
|
Chapitre
56-20 Patrimoine monumental
|
|
|
|
|
|
|
|
Chapitre
66-20 Patrimoine monumental
|
|
|
|
|
|
|
|
Total
crédits d'investissements
|
|
|
|
|
|
|
|
Total dépenses ordinaires + crédits de paiement |
1 691 066 |
257 801 |
1 543 566 |
235 082 |
- 8,70 |
|
(Source
ministère de la culture)
On relèvera qu'une modification de la nomenclature complique l'analyse
des crédits pour 2002. Les opérations
déconcentrées inscrites sur les chapitres 56-20
et 66-20 ont été individualisées: ainsi, ont
été créés au sein du chapitre 56-20 un
article 20 et sur le chapitre 66-20 un article 60 regroupant les
opérations déconcentrées. En conséquence, le
libellé des autres articles des deux chapitres a été
modifié afin d'indiquer qu'ils ne contiennent que des opérations
d'intérêt national.
En raison de cette modification, les comparaisons article par article qui
peuvent être faites à partir de ce tableau n'ont qu'une valeur
indicative.
On relèvera que la nouvelle nomenclature ne facilite pas le
contrôle du Parlement car elle ne permet pas d'identifier au sein des
opérations déconcentrées, les crédits
respectivement attribués aux monuments appartenant à l'Etat et
à ceux ne lui appartenant pas.
a) Les crédits d'entretien : un effort encore insuffisant ?
Rompant
avec les exercices budgétaires antérieurs, le projet de loi de
finances pour 2002 prévoit une augmentation bienvenue des
crédits d'entretien.
En 2002, les crédits d'entretien des monuments historiques
appartenant à l'Etat progressent de 3,98 % pour
s'établir à 10,49 millions d'euros (68,81 millions
de francs).
Une évolution comparable est constatée pour les crédits
d'entretien des monuments n'appartenant pas à l'Etat qui passent
de 10,52 millions d'euros (69 millions de francs) à
11,05 millions d'euros (72,15 millions de francs), en augmentation de
5 ,03%.
Cet effort devra être poursuivi dans les années à
venir : compte tenu de l'insuffisance chronique de ces crédits, il
ne s'agit là que d'une première étape.
En effet, l'accroissement de ces crédits est nécessaire pour
éviter la dégradation des monuments, dégradation qui,
faute de travaux d'entretien régulier, nécessite des
restaurations de plus grande ampleur, d'un coût élevé et,
par ailleurs, obéissant à des procédures administratives
plus lourdes. Pour ces deux raisons, il est souhaitable que se réduise
l'écart entre le montant des crédits d'entretien et celui des
crédits d'investissement.
b) Les crédits d'investissement : une augmentation en trompe l'oeil ?
Les
crédits d'investissement consacrés au patrimoine monumental
progressent en 2002 de 4,28 % en autorisations de programme, passant
de 245,34 millions d'euros (1 609,2 millions de francs) à
255,92 millions d'euros (1 678,1 millions de francs).
Cette progression globale recouvre des évolutions contrastées,
qui pour certaines suscitent des inquiétudes.
A la différence de l'exercice 2001 où ils avaient connu des
évolutions comparables, les monuments historiques appartenant à
l'Etat et ceux appartenant à des propriétaires privés ou
à des collectivités territoriales ne sont pas traités de
la même manière, les premiers connaissant un sort plus favorable
que les seconds.
En effet, seuls les crédits consacrés aux monuments appartenant
à l'Etat progressent en 2002. Enregistrant une augmentation de
5,73 %, ils s'élèvent à 108,72 millions d'euros
(713,18 millions de francs). Au sein de ces crédits, il convient de
relever la forte progression de l'enveloppe des opérations nationales
(+ 14,06 %) afin de financer des chantiers tels que le Grand Palais
(+ 35,38 %), le palais de Chaillot (+ 55 %) ou encore
l'Opéra Garnier (+ 97,79 %).
En revanche, les crédits affectés au financement des travaux
effectués sur des monuments n'appartenant pas à l'Etat sont
reconduits en francs courants et s'établissent à
105,82 millions d'euros (694,15 millions de francs).
Par ailleurs, à la différence des autorisations de programme, les
crédits de paiement diminuent de 9,8 % passant de
237,18 millions d'euros (1 555,82 millions de francs) à
213,53 millions d'euros (1 402,49 millions de francs).
Ce recul des crédits de paiement est préoccupant à
plusieurs titres.
En premier lieu, il se double de la traditionnelle difficulté
qu'éprouve le ministère à consommer ces crédits,
difficulté qui va en s'accroissant. En effet, selon le rapport
précité de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi
de finances pour 2000, si en 2000, le taux de consommation des
crédits du chapitre 66-20 s'est maintenu autour de 77 %, entre
1998 et 2000, le taux de consommation des crédits du chapitre 56-20
est passé de 73 % à 49,9 %.
Cette situation est d'autant plus dommageable qu'elle s'accompagne d'une
insuffisance des crédits par rapport aux besoins, qu'a mise en
évidence le dernier bilan sanitaire du parc immobilier classé
monument historique établi en 1995 par la direction de
l'architecture et du patrimoine. Elle s'explique, certes, par la gestion
particulièrement lourde des chantiers de restauration des monuments
historiques, marquée par l'importance des contributions des tiers par le
biais des fonds de concours, la complexité des procédures et la
multiplicité des intervenants.
Mais on constate que ce handicap structurel n'a pu être surmonté
par les services du ministère de la culture. Il s'est à nouveau
manifesté dans le cadre de l'engagement des crédits
tempête. En dépit des instructions données par
l'administration centrale aux préfets de région afin de veiller
à la maîtrise des délais de mise en oeuvre de ces
crédits exceptionnels, les assouplissements significatifs des
procédures n'ont pu être acceptés que dans quelques
régions.
A cet égard, la Cour des comptes note que «
la
décision de ne pas reconduire pour la restauration du patrimoine
monumental, la formule de la loi de programme à l'issue de la
période couverte par la seconde de ces lois (1994-1997) paraît
révélatrice à la fois du refus de dégager les
moyens financiers nécessaires à la restauration des monuments
historiques et d'un certain scepticisme quant à la capacité du
ministère de la culture et de la communication de consommer des
crédits en augmentation.
»
Votre rapporteur souhaite que la diminution des crédits de paiement
prévue pour 2002 n'ait pas été guidée par ce
scepticisme.
A l'évidence, les services du ministère doivent faire face
à un engorgement ; le nombre d'opérations en stock pour les
seuls monuments de l'Etat s'élevaient à plus de 10 000 lots
en 2000 contre 8 000 lots en 1998.
Cependant, les opérations envisagées doivent être
réalisées, sauf à accepter le risque d'une
dégradation du patrimoine protégé. La diminution des
crédits de paiement, si elle n'aura pas vraisemblablement d'effets
immédiats, risque de constituer à terme une difficulté
supplémentaire en réduisant l'enveloppe disponible et à
accentuer encore le décalage, déjà excessif, entre les
autorisations de programme et les crédits de paiement.
Votre rapporteur souligne que l'accumulation de crédits de paiement non
consommés ne constitue en aucune manière une
« cagnotte » dont disposerait le ministère en ce
domaine. A cet égard, il ne peut que s'inquiéter du recyclage de
crédits de paiement en dépenses ordinaires auquel procède
le projet de budget. Cette manipulation constitue bien une forme d'annulation
déguisée. Certes les crédits de paiement concernés
ne pourront être engagés dans le cadre de
l'échéancier des autorisations de programme compte tenu des
délais de paiement ; cependant, les opérations auxquelles
ils correspondent ont été ou seront lancées, ce qui
signifie qu'il conviendra de rouvrir des crédits de paiement à
hauteur de ceux qui auront fait l'objet d'un redéploiement.
2. Les chantiers en cours
a) Les priorités pour 2002 au titre des monuments protégés
Les
crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 permettront
la poursuite des grandes opérations que sont, par exemple la
restauration du Grand Palais (8,5 millions d'euros soit
54,15 millions de francs) et celle de l'Opéra Garnier
(6,81 millions d'euros soit 44,7 millions de francs). De même,
on relèvera que le projet de budget prévoit d'affecter
6,14 millions d'euros (40,3 millions de francs) au projet de
Cité de l'architecture et du patrimoine qui devrait être
créée au sein du palais de Chaillot.
Ce projet est désormais entré dans une phase
opérationnelle tant du point de vue institutionnel que des travaux
d'aménagement du palais de Chaillot. A été
créée par arrêté du ministre de la culture en date
du 2 juillet 2001 une mission de préfiguration. Par
ailleurs, un projet de statut d'établissement public est en
préparation. Cette nouvelle institution, ouverte au grand public,
comprendra plusieurs départements principalement constitués
à partir d'entités existantes : le musée des
monuments français, l'Institut français d'architecture et le
centre des hautes études de Chaillot.
Les travaux d'aménagement, dont la maîtrise d'oeuvre a
été confiée à l'EPMOTC, devraient être
engagés en mars 2002.
Par ailleurs, la restauration des 87 cathédrales, véritable
« tonneau des Danaïdes » de la politique du
patrimoine, demeure une priorité qui se traduira par la remise en
état de la façade occidentale de la cathédrale de Bourges,
entamée en 2001, la réhabilitation de la flèche de la
cathédrale de Strasbourg et la consolidation de la cathédrale de
Beauvais.
Pour les monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat, la
priorité consiste à remédier aux urgences sanitaires, dont
votre rapporteur souhaiterait qu'il puisse en être assuré un suivi
régulier. Au-delà, seront conduites des opérations de plus
grande envergure concernant, par exemple, la restauration de l'abbaye de
Lavoute Chilhac (Auvergne), l'aménagement du site d'Alésia ou
encore le programme de réhabilitation de grands monuments de la ville de
Paris (églises Saint-Eustache, Saint-Sulpice, Madeleine, Tour
Saint-Jacques) ou de Lille.
La programmation de l'exercice 2002 devra enfin intégrer, pour
l'ensemble des monuments protégés, le financement des travaux
nécessaires à la réparation des dégâts
causés par les intempéries du printemps 2001, principalement
dans les régions Centre (effondrement sur le domaine de Chaumont et dans
les châteaux de Vendôme et de Selles-sur-Cher), Pays-de-Loire
(effondrement des remparts du château de Saumur), Picardie (inondations
de la Somme) et Poitou-Charentes.
b) Le petit patrimoine oublié ?
Votre
rapporteur soulignait régulièrement la modestie des
crédits consacrés au patrimoine rural non protégé.
En 2001, ces crédits s'élevaient
à 5,40 millions d'euros (35,42 millions de francs), soit
une somme dérisoire rapportée tant au nombre de sites et de
bâtiments concernés qu'à l'effort que leur consacrent les
collectivités locales comme les propriétaires privés.
Cette année, il ne pourra guère se prêter à cet
exercice, la ligne budgétaire ayant été purement et
simplement supprimée pour être globalisée au sein du
chapitre 66-20 article 60 nouveau (opérations
déconcentrées).
Votre rapporteur, au-delà des observations qu'il formule sur la
reconduction de ces crédits, soulignera que cette modification de
nomenclature a pour conséquence de priver le Parlement d'un instrument
utile de contrôle sur une politique dont les moyens ne pourront plus
être établis avec certitude.
C'est d'autant plus regrettable que l'engagement de l'Etat en faveur du
patrimoine non protégé n'apparaît pas clairement comme en
témoignent les difficultés de fonctionnement rencontrées
par la Fondation du patrimoine.
Créée par la loi du 2 juillet 1996, cette
fondation d'un genre très spécifique peine à exister,
faute notamment d'un réel soutien de l'Etat.
En effet, en dépit de l'engagement de ses responsables et de la mise en
place d'une organisation couvrant l'ensemble du territoire, l'action de cet
organisme apparaît peu lisible, notamment du point de vue des
collectivités territoriales qui, profondément engagées
dans la protection et la mise en valeur du patrimoine vernaculaire, pourraient
constituer des partenaires susceptibles de servir de levier aux actions
lancées par la Fondation.
Les conditions d'octroi de l'avantage fiscal attaché à la
délivrance par la Fondation de son label ont été
précisées à l'issue d'une longue négociation avec
le ministère des finances. Cet avantage consiste dans la
déductibilité des travaux de réparation et d'entretien
dans la limite de 50 % de leur montant. Cette disposition avantageuse
n'est encore que peu appliquée.
Votre rapporteur regrettera que le ministère de la culture, qui a eu
à juste titre le souci de respecter l'autonomie de cet organisme, n'ait
pas su l'associer à la conduite de la politique du patrimoine. En ce
domaine, la traditionnelle méfiance qu'entretiennent ses services
à l'égard des associations de défense du patrimoine semble
l'avoir emporté. On le regrettera alors même que le rôle des
associations est reconnu par le projet de loi de finances pour 2002 qui, dans
son article 4, relève de 6 % à 10 % du revenu imposable
la limite des versements à des organismes sans but lucratif ouvrant
droit à la réduction d'impôt accordée au titre des
dons effectués par des particuliers.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours
d'une séance tenue
le mardi 20 novembre 2001
, sous la
présidence de M. Jacques Valade, président, la commission a
procédé à l'examen du rapport pour avis de
M. Philippe
Nachbar sur les crédits de la culture pour 2002
.
Un débat a suivi l'exposé du rapporteur
M. Michel Guerry
a demandé des précisions sur les
crédits qui avaient fait l'objet de mesures de mise en réserve au
titre du contrat de gestion en 2001.
M. Pierre Laffitte
a souhaité que puisse être
amélioré le suivi des crédits gérés par les
directions régionales des affaires culturelles. Par ailleurs, il a
estimé nécessaire que, compte tenu de la
généralisation de la pratique des cofinancements, le
ministère de la culture dispose de données exhaustives sur le
montant des dépenses culturelles des différents niveaux de
collectivités territoriales.
M. Philippe Richert
a souligné la nécessité
d'approfondir la décentralisation culturelle, notamment dans le domaine
du patrimoine où les difficultés de fonctionnement des services
de l'Etat retardent le déroulement des opérations.
En réponse aux intervenants,
M. Philippe Nachbar, rapporteur pour
avis
, a apporté les éléments d'informations
suivants :
- les mesures de mise en réserve décidées en 2001 en vertu
du contrat de gestion portent, pour 50 millions de francs sur le titre III,
pour 15 millions de francs sur le titre IV, pour 430,30 millions de francs sur
le titre V, et pour 115 millions de francs sur le titre VI ;
- la dernière enquête réalisée par le
ministère de la culture sur les dépenses culturelles des
collectivités territoriales, dont les résultats ont
été publiés en novembre 2000, porte sur l'année
1996. L'importance de ces dépenses exige un effort pour affiner ce
recensement ;
- il convient de parvenir à une nouvelle étape de la
décentralisation, notamment dans le domaine patrimonial.
Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a
décidé de
s'en remettre à la sagesse du Sénat
pour l'adoption ou le rejet des crédits de la culture pour 2002
.
CONCLUSION
*
* *
1
Ce taux est entendu comme le rapport
entre
les mandatements nets et les ouvertures nettes de l'année (`soit la
somme des dotations de la loi de finances initiale, des reports de
l'année précédente, des rattachements de fonds de
concours, des dotations ouvertes en collectif et des éventuelles
annulations).
2
Théâtres nationaux, Opéra national de Paris,
Grande Halle de la Villette, Cité de la musique, conservatoires
nationaux supérieurs de musique et d'art dramatique
3
Comédie française, Odéon, Colline,
théâtre national et Chaillot
4
Loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 relative aux
produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la
complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et
de douane.