Projet de loi de finances pour 2002 : Logement

B. DES MOYENS BUDGÉTAIRES À RENFORCER POUR ACCOMPAGNER LA RÉFORME DE L'AGENCE NATIONALE POUR L'AMÉLIORATION DE L'HABITAT

1. Un cadre juridique profondément rénové

L'ANAH, qui finance depuis sa création par la loi de finances rectificative pour 1970 les travaux d'amélioration engagés par les seuls propriétaires bailleurs, fait l'objet d'une réforme, initiée par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui vise à étendre son champ de compétences au financement des travaux d'amélioration effectués par les propriétaires occupants qui relèvent actuellement de la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH).

Un décret en Conseil d'Etat n° 2001-351 du 20 avril 2001 définit le cadre réglementaire de la réforme en précisant l'organisation et le fonctionnement de la nouvelle agence ainsi que certaines règles relatives à l'attribution des aides. Cette réforme, qui doit entrer en application au 1 ^er janvier 2002, se traduit notamment par la refonte des outils financiers mis en oeuvre par l'agence.

La réforme a d'abord porté sur la réactualisation du cadre législatif des missions de l'ANAH notamment par l'extension, à l'ensemble du territoire, de la possibilité de financement de la transformation de tous locaux en logement, auparavant limitée aux seules zones bâties agglomérées des zones de revitalisation rurale (L. 321-1 du CCH).

Le décret précité prévoit, par ailleurs, un renforcement des moyens d'actions de l'agence qui pourra désormais financer les interventions:

- des OHLM et de certaines sociétés d'économie mixte, lorsqu'ils réhabilitent des logements acquis dans des copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde (R 321-13) ;

- des syndicats de copropriété pour les travaux réalisés sur les parties communes et équipements communs d'un immeuble situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat visant à la requalification de copropriétés ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde (R 321-12) ;

- des communes lorsqu'elles se substituent aux propriétaires défaillants dans leur obligation de réaliser les travaux nécessaires à la sortie d'insalubrité (R 321-12).

Les subventions de l'agence ont pour objet de favoriser l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation des immeubles ou des logements, ainsi que l'exécution de travaux de transformation en logements de locaux non affectés à usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés à titre de résidence principale. Toutefois, sont exclus de l'aide les travaux destinés exclusivement à l'embellissement des locaux, les travaux de petit entretien, et les travaux de réhabilitation lourde sauf s'ils sont réalisés sur un immeuble faisant l'objet d'une procédure d'insalubrité ou de péril ou s'ils portent sur la transformation en logements de locaux affectés à un autre usage (cf. R 321-15).

Une harmonisation des procédures et des règles d'attribution des subventions a été mise en place en vue d'accroître la lisibilité du dispositif global.

Cette réforme a été l'occasion de mettre à plat le dispositif d'aide à l'amélioration de l'habitat, notamment en s'appuyant sur les observations de la Cour des comptes, formulées dans son rapport public 2000 à l'encontre de la politique de subventions de l'Etat pour l'amélioration de l'habitat privé.

Les principales modifications ont porté sur :

- la rénovation de l'organisation institutionnelle et fonctionnelle de l'agence ; l'autonomie et la souplesse de fonctionnement de celle-ci ont été préservées mais les autorités de tutelle bénéficient de moyens d'intervention accrus ;

- la volonté de transparence et de clarification des relations entre l'agence et le ministère du logement, notamment à travers la conclusion d'une convention entre l'Etat et l'agence, fixant les conditions dans lesquelles le ministère et, en particulier, les directions départementales de l'équipement, apportent leur concours à l'agence ; cette convention devrait être conclue d'ici la fin de l'année, après avis du comité technique paritaire du ministère ;

- la recherche d'une plus grande sélectivité des aides. A cet égard, il est prévu que les priorités en matière d'habitat soient traduites dans la gamme des taux de subvention qui sera mis en place par le conseil d'administration.

En conséquence, les orientations arrêtées par le nouveau conseil d'administration de l'ANAH le 2 mai 2001 définissent trois domaines d'actions prioritaires qui portent sur :

- la poursuite d'un objectif renforcé de diversité sociale, ce qui se traduit par l'ajustement des taux de subvention en fonction du degré d'engagement du propriétaire à cet égard. Il convient de souligner qu'il s'agit d'un retour aux sources, puisque, historiquement, l'ANAH, à la suite du Fonds national pour l'amélioration de l'habitat, avait comme fonction d'aider les propriétaires de logements soumis à la loi de 1948, donc à des loyers réglementés très sociaux, à moderniser leur patrimoine.

De plus, la réduction du taux de base de 25 % à 20 % s'accompagne, dans certains cas, d'un relèvement des plafonds portant sur les montants des travaux et d'une extension des travaux subventionnables aux dépenses de finition consécutives à des travaux d'amélioration.

- l'aménagement du territoire urbain et rural, à travers la majoration des subventions accordées dans le cadre d'OPAH spécifiques, qui auront pour objectifs de transformer des logements privés en logements locatifs à loyers maîtrisés.

- la qualité de vie par l'habitat dans le cadre du développement durable, à travers le renforcement de la lutte contre l'insalubrité, le logement indigne ou encore le saturnisme mais aussi la lutte contre l'effet de serre par l'encouragement aux économies d'énergie.

2. Des moyens budgétaires insuffisants pour 2002

Un bilan d'activité en progression pour 2000

En 2000, la subvention d'investissement de l'ANAH prévue par la loi de finances initiale pour 2000 est de 335,39 millions d'euros (2,2 milliards de francs). Les subventions engagées en 2000 se sont élevées à 384,93 millions d'euros (2,525 milliards de francs), grâce à la dotation initiale et à la mobilisation complémentaire de 53,51 millions d'euros (351 millions de francs) au titre de la réutilisation des subventions attribuées les années précédentes, et auxquelles leurs bénéficiaires ont renoncé.

Les engagements ont généré un montant global de travaux de 1,93 milliard d'euros (12,674 milliards de francs) et ont permis de subventionner 135.542 logements. Les subventions engagées ont augmenté entre 1999 et 2000 de 0,8 %, les travaux générés de 1,6 % et les logements subventionnés de 14,5 %.

Par rapport aux années 1999 et 1998, la part des engagements dans les secteurs programmés (OPAH et PST) est de 47% contre 50 % l'année précédente. En 2000, le nombre de logements subventionnés ainsi que le nombre de logements primés du secteur PST sont en baisse de 13% par rapport à 1999. L'activité OPAH est en augmentation (11,9 % en 2000 contre 3,5 % en 1999) sauf en ce qui concerne le nombre de logements conventionnés qui revient au niveau de 1998. La part des subventions engagées dans les logements construits après 1948 continue d'augmenter et représente 16,4 % en 2000 au lieu de 15,6 % en 1999.

En 2000, 18.580 logements, soit 11,7 % de plus que l'an passé, ont bénéficié d'une subvention majorée en contrepartie d'un engagement de modération de loyers.

Parmi ceux-ci, 9.650 ont fait l'objet d'un conventionnement au titre de l'article L. 351-2-4 du CCH.

L'évolution du nombre de logements conventionnés subventionnés par l'ANAH depuis 1992 est résumée dans le tableau suivant :

Logements conventionnés	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Diffus	1 330	1 160	1 000	1 400	1 000	900	1 550	960	2 300
OPAH	5 050	4 100	4 400	5 700	6 900	5 000	4 520	5 560	4 400
PST	3 300	3 900	3 600	4 200	4 300	3 200	3 030	3 430	2 950
Ensemble	9 680	9 160	9 000	11 300	12 200	9 100	9 100	9 950	9 650

Source : Secrétariat d'Etat au logement .

Enfin, l'ANAH a contribué à remettre sur le marché, avec tous les éléments de confort nécessaires, 35.400 logements vacants en 2000.

En 2001, les crédits disponibles pour l'ANAH se sont élevés à 2.062 millions de francs, se décomposant ainsi :

- 222,73 millions d'euros (1,46 milliard de francs) de CP, délégués par le budget du logement (sur une enveloppe de 289,65 millions d'euros (1,90 milliard de francs), après annulation) ;

- 80,19 millions d'euros (526 millions de francs) de report de trésorerie ;

- 11,43 millions d'euros (75 millions de francs) au titre de la taxe sur les logements vacants.

Le montant des subventions effectivement versées en 2001 devrait dépasser les 304,9 millions d'euros (2 milliards de francs) et la trésorerie devrait être inférieure à 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) au 31 décembre 2001.

Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002 sur le chapitre 65-48, article 90 fusionne les dotations de l'ANAH et de la PAH, mais elles sont en nette diminution par rapport aux crédits correspondants inscrits pour 2001.

- en autorisations de programme, la dotation est fixée à 411,61 millions d'euros (2.700 millions de francs) en baisse de 10 % ;

- en crédits de paiement, la dotation est fixée à 354,44 millions d'euros (2.325 millions de francs) en diminution de 14 %.

Ces montants sont d'autant plus insuffisants que la revalorisation des plafonds de ressources pour l'attribution de la PAH qui doit intervenir avant le 1er janvier 2002, va entraîner une augmentation de 35 % du nombre des bénéficiaires potentiels.

Votre rapporteur s'inquiète des effets négatifs de cette nouvelle diminution des crédits de l'ANAH, relevant que l'Agence ne pourra plus cette année recourir à sa trésorerie disponible comme elle l'a fait en 2001 .

Ce « tour de vis » donné aux ressources est d'autant plus préjudiciable que tous les éléments sont désormais en place pour que l'ANAH renforce son rôle de premier plan dans la politique d'amélioration du parc privé.

Néanmoins, il convient de relever la majoration de crédits adoptée le 21 novembre dernier par l'Assemblée nationale affectant 9,15 millions d'euros (60 millions de francs) supplémentaires au titre des crédits de paiement et 30,5 millions d'euros (200 millions de francs) au titre des autorisations de programme.

Compte tenu des objectifs ambitieux que s'est fixés l'Agence, il importe que ces crédits lui soient effectivement délégués, et qu'ils ne fassent pas l'objet d'annulations comme les années précédentes.

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Alors que son rapporteur lui proposait d'émettre un avis favorable, la Commission des Affaires économiques a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés au logement, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.