Projet de loi de finances pour 2002 - Tome XV : Urbanisme

PIRAS (Bernard)

AVIS 89 - TOME XV (2001-2002) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières

• AVANT-PROPOS
• CHAPITRE IER -
  
  OBJECTIFS ET MOYENS
  DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME
  • I. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME
  • II. EXAMEN DES CRÉDITS
    • A. LES CRÉDITS D'ÉTAT
    • B. LES SUBVENTIONS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
• CHAPITRE II -
  
  ACTUALITÉ LÉGISLATIVE, RÉGLEMENTAIRE ET CONTENTIEUSE DU DROIT DE L'URBANISME
  • I. LES TEXTES LÉGISLATIFS
    • A. L'ÉVALUATION DE LA LOI N° 86-02 DU 3 JANVIER 1986 RELATIVE À LA PROTECTION ET À LA MISE EN VALEUR DU LITTORAL
    • B. LES RÉFORMES RÉSULTANT DU PROJET DE LOI « SRU »
  • II. LES TEXTES DE PORTÉE RÉGLEMENTAIRE
  • III. L'ACTUALITÉ DU CONTENTIEUX DE L'URBANISME
• CHAPITRE III -
  
  L'URBANISME OPÉRATIONNEL
  • I. LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION URBANISTIQUE
    • A. LES DOCUMENTS ÉLABORÉS PAR L'ÉTAT : LES DTA
    • B. LES DOCUMENTS ÉLABORÉS PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
  • II. LES ACTEURS DES POLITIQUES DE L'URBANISME
    • A. L'ACTION DE L'ÉTAT
      • 1. La gestion du patrimoine
      • 2. L'Etat et les politiques foncières décentralisées
      • 3. L'action des établissements publics fonciers de l'Etat
    • B. LES INITIATIVES DES COLLECTIVITÉS LOCALES : LE NOUVEAU RÉGIME DU DROIT DE PRÉEMPTION
      • 1. Bilan des pratiques
      • 2. Les modifications opérées par la loi « SRU »
    • C. LES AUTRES ACTEURS DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME
      • 1. Les agences d'urbanisme
      • 2. Les observatoires fonciers locaux

N° 89

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME XV

URBANISME

Par M. Bernard PIRAS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Gérard Larcher, président ; Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kerguéris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ^ème législ.) : 3262 , 3320 à 3325 et T.A. 721

Sénat : 86 et 87 (annexe n° 21 ) (2001-2002)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Moins d'un an après l'entrée en vigueur de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains , la discussion du projet de loi de finances pour 2002 offre l'occasion de faire le point sur un texte qui s'inscrit dans une politique d'aménagement de l'espace ambitieuse et volontariste. Elle reflète, en effet, le dessein d'inscrire la gestion des sols dans une perspective de développement durable et dans une politique qui prenne en compte d'autres questions essentielles telles que les transports ou le logement. C'est pourquoi votre rapporteur pour avis consacrera des développements substantiels à la mise en oeuvre de la plus grande réforme qu'ait connue notre droit de l'urbanisme, depuis la loi d'orientation foncière de 1967.

Il se propose d'évoquer dans leurs grandes lignes, les principales caractéristiques du budget de l'urbanisme qui atteint, dans le projet de loi de finances pour 2002 un peu plus de 500 millions de francs en moyens d'engagement (dépenses ordinaires + crédits de paiement).

Votre Commission des Affaires économiques ne saurait se désintéresser d'autres aspects de la politique de l'urbanisme qui, pour être moins spectaculaires, n'en constituent pas moins des points de passage obligés, à l'instar de la situation des dotations aux collectivités locales qui correspondent à des transferts de compétences, de l'état d'avancement des documents de planification spatiale (des directives territoriales d'aménagement aux plans locaux d'urbanisme) ; sans oublier l'actualité du contentieux de l'urbanisme .

Pour compléter ce tour d'horizon, le présent rapport pour avis évoquera, en outre, la situation des différents acteurs de la politique de l'urbanisme , dans leur diversité : Etat, collectivités locales, établissements publics fonciers ou agences d'urbanisme, qui jouent un rôle essentiel dans la mise en oeuvre d'une politique désormais largement décentralisée.

CHAPITRE IER -

OBJECTIFS ET MOYENS
DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME

I. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME

A l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2002, le ministre de l'équipement, des transports et du logement et la secrétaire d'Etat au logement ont déclaré que les deux principaux objectifs poursuivis par la politique de l'urbanisme étaient, d'une part, d'accompagner les politiques d'aménagement des collectivités locales et, d'autre part, d'engager de grandes opérations d'urbanisme .

Pour les atteindre, la politique du Gouvernement suit quatre axes principaux qui se situent dans le droit fil de ceux définis à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2001.

Le renforcement du soutien aux politiques d'urbanisme et d'aménagement des collectivités territoriales dans le cadre du renouveau de la planification prévue par la loi « SRU » s'effectue dans une perspective de développement durable, grâce au soutien des agences d'urbanisme et au développement des études locales.

Les moyens en faveur des actions foncières contractualisées au XII ^ème plan en province et de l'opération d'intérêt national Euroméditerranée sont consolidés .

Les crédits d'intervention spécifiques à l'Ile-de-France, anciennement imputés sur le Fonds d'aménagement de la région Ile-de-France, sont reconduits . Ils sont destinés aux opérations d'aménagement inscrites au contrat de plan d'Île-de-France (notamment la Plaine de France) et à accompagner le retour au régime de droit commun des villes nouvelles.

Les villes nouvelles continueront, quant à elles, à percevoir des aides spécifiques, sous forme de différés d'amortissement et de subventions d'équilibre.

II. EXAMEN DES CRÉDITS

A. LES CRÉDITS D'ÉTAT

Votre Commission des Affaires économiques regrette que le fascicule budgétaire « bleu » consacré à l'urbanisme et au logement ne présente plus d'agrégat spécifique concernant l'urbanisme , mais seulement deux agrégats qui sont respectivement relatifs :

- à la solidarité dans le logement (agrégat n° 21) ;

- au développement de l'habitat et au renouvellement urbains (agrégat n° 22).

Il s'ensuit, en effet, que le législateur n'est pas en mesure d'identifier les sommes consacrées à l'urbanisme, dans leur globalité alors que tel était le cas par le passé, quel que fût alors l'imprécision des agrégats retenus (du fait, notamment, des changements de base, des modifications de nomenclature et de périmètre opérés d'une année sur l'autre).

Sous le bénéfice de cette observation, un examen plus détaillé montre que les crédits consacrés à l'urbanisme se répartissent en quatre masses d'inégale importance :

Les moyens de services (Titre III)

Ces moyens demeurent stables, à hauteur de 16,3 millions de francs . Ils se partagent entre une ligne destinée au financement des vacations des architectes et paysagistes conseil pour 10,4 millions de francs (chapitre 31-95 article 51) et une ligne consacrée aux indemnités de déplacement qui leur sont versées (pour 6 millions de francs environ (chapitre 34-98, article 72).

Les dépenses d'intervention (Titre IV)

Elles s'élèvent à 71,5 millions de francs au total, en hausse de près de 6 millions par rapport à la loi de finances initiales pour 2000 . Cette hausse résulte, pour l'essentiel, du quasi doublement du chapitre 44-30, article 40, consacré au paiement des frais de structure des établissements publics d'aménagement, qui passe de 6,2 à 11,7 millions de francs.

La subvention aux agences d'urbanisme reste, quant à elle, stable, en francs constants, à hauteur de 59,8 millions de francs .

Investissements exécutés par l'Etat (Titre V)

Les crédits du titre V diminuent globalement de 247 à 182 millions de francs en autorisations de programme, et de 219 à 155 millions de francs en crédits de paiement.

Cette baisse globale dissimule, cependant, des mouvements de sens contraire. En effet, le titre V est composé de crédits destinés à des acquisitions foncières, d'une part, et de crédits destinés à des études, d'autre part. Or, si les crédits destinés aux acquisitions foncières diminuent (de 136 à 70 millions de francs en autorisations de programme et de 111 à 52 millions de francs en crédits de paiement), les sommes destinées aux études (qu'il s'agisse d'études menées par la DGUHC, d'études locales ou d'autres études d'urbanisme) restent globalement stables.

La diminution des crédits du titre V a pour contrepartie une hausse de ceux du titre VI : l'Etat entend diminuer ses investissements directs et accroître ses subventions d'investissement.

Les autorisations de programme croissent légèrement, de 111 à 112,5 millions de francs, tandis que les crédits de paiement ne diminuent que de 108 à 103 millions de francs.

Les subventions d'investissement accordées par l'Etat (Titre VI)

Les crédits du titre VI connaissent une forte hausse , puisqu'ils passent globalement :

- de 209 à 265 millions de francs en autorisations de programme ;

- de 207,3 à 267,6 millions de francs en crédits de paiement.

Au titre des autorisations de programme , on retiendra que la hausse procède de l'augmentation de 56 millions de francs du chapitre 65-23, article 50, destiné aux actions foncières et à l'aménagement urbain, tandis que les crédits alloués aux villes nouvelles (83 millions d'autorisation de programme) et aux opérations foncières et d'aménagement en Ile-de-France (30 millions de francs) demeurent inchangées en francs courants.

Les crédits de paiement connaissent une évolution favorable sur ces trois chapitres, à l'exception de ceux destinés aux villes nouvelles qui diminuent de 95 à 92 millions de francs.

Au total, les moyens d'engagement (dépenses ordinaires+crédits de paiement) croissent légèrement entre 2001 et 2002, passant de 507 à 510 millions de francs.

B. LES SUBVENTIONS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

L'Etat verse, en vertu du principe de compensation financière des transferts de charges, trois types de dotations aux collectivités locales, en matière d'urbanisme. Elles sont respectivement calculées en fonction des charges afférentes :

- aux dépenses en matière d'urbanisme ;

- à des études réalisées au plan local ;

- et enfin à l'assurance des communes au titre des risques de contentieux liés à la délivrance des autorisations d'utilisation du sol.

Compensation des dépenses en matière d'urbanisme

La première dotation , est destinée à compenser les dépenses prises en charge par les communes compétentes en matière d'urbanisme.

Attribués par l'Etat sous la forme d'un concours particulier de la dotation générale de décentralisation (DGD) , ces crédits sont inscrits au chapitre 41.56-article 10 , du budget du ministère de l'intérieur, direction générale des collectivités locales . Ils s'élèvent à 100,161 millions de francs en 2001

La deuxième dotation est destinée à financer des études locales . Elle est inscrite au chapitre 57-30, article 40, du budget du ministère de l'équipement, des transports et du logement .

Du fait de la fusion de la Direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme (DAFU) et de la direction de l'habitat et de la construction (DHC), l'article 57-30/40 du budget de l'urbanisme et du logement regroupe désormais l'ensemble des crédits d'études locales relatifs au logement et à l'urbanisme, dans un souci de cohérence des politiques de l'Etat en matière d'aménagement, d'urbanisme et d'habitat.

Ces crédits sont destinés à la mise en oeuvre des politiques nationales, dont les priorités sont définies dans une circulaire annuelle. Ils financent notamment la réalisation d'études destinée à une meilleure connaissance des territoires qui servent de base aux « porter à connaissance » préfectoraux.

En 2002, ces crédits seront aussi utilisés pour réaliser les études nécessaires à la mise en oeuvre des dispositions de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Après une hausse en 1999, ces crédits croissent en 2002 de 2 % pour les autorisations de programme, atteignant près de 66 millions de francs (10 millions d'euros). Les crédits de paiement restent stables à hauteur de 65 millions de francs (9 millions d'euros) ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

EVOLUTION DES CRÉDITS D'ÉTUDES

Source : Ministère de l'équipement .

Crédits destinés à l'assurance des communes pour les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d'utilisation du sol

Les communes souscrivent des contrats d'assurance contre les risques de contentieux découlant de l'exercice des compétences transférées en matière d'application du droit des sols, au titre de la délivrance des autorisations d'utilisation du sol (certificats d'urbanisme et permis de construire).

En 2001, 26,333 millions de francs étaient inscrits en loi de finances initiale au chapitre 41-56-article 10 , du budget du ministère de l'intérieur . Ces crédits croissent 0,086 million de francs, pour tenir compte de l'évolution du nombre de communes nouvellement compétentes depuis le précédent exercice, soit au total un montant de DGD de 26,418 millions de francs.

CHAPITRE II -

ACTUALITÉ LÉGISLATIVE, RÉGLEMENTAIRE ET CONTENTIEUSE DU DROIT DE L'URBANISME

Comme chaque année, votre rapporteur pour avis dressera un panorama de l'application des lois récemment adoptées par le Parlement et des décrets y afférents.

I. LES TEXTES LÉGISLATIFS

Deux textes de loi retiennent spécialement l'attention à l'automne 2001. Le premier est la loi « littoral » dont le Gouvernement a récemment présenté un bilan d'application et auquel le projet de loi relatif à la Corse propose des modifications, et le second la loi « SRU » qui entre progressivement en oeuvre.

A. L'ÉVALUATION DE LA LOI N° 86-02 DU 3 JANVIER 1986 RELATIVE À LA PROTECTION ET À LA MISE EN VALEUR DU LITTORAL

Le Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 28 février 2000, a décidé l'élaboration d'un système d'informations géographiques interministériel (SIGI) relatif à l'ensemble du littoral de la Mer du Nord, de la Manche et de l'Atlantique. Constitué sous forme d'une base de données sur le littoral, il concerne les ministères de l'équipement, des transports et du logement, de l'aménagement du territoire et de l'environnement, de l'agriculture, de l'emploi et de la solidarité et de l'intérieur. Il permettra d'apprécier l'évolution de l'urbanisation et la préservation des espaces sensibles du littoral terrestre depuis 20 ans, par comparaison avec les données de l'inventaire permanent du littoral (IPLI) de 1982, afin d'établir un diagnostic objectif. Les données permettront aux services maritimes d'observer l'évolution du trait de côte et serviront d'outils pour la mise en place des plans de prévention des risques et la gestion du domaine public maritime. Elles seront aussi utilisées par les services des affaires maritimes et l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), pour le contrôle des eaux marines, la gestion conchylicole, aquacole et halieutique.

Le CIADT du 9 juillet 2001 a, en outre, décidé que ce projet serait :

- étendu à la totalité des côtes de la Mer du Nord, de la Manche et de l'Atlantique à la fin de l'année 2002 ;

- élargi aux rivages métropolitains de la Méditerranée (incluant la Corse).

La création d'un observatoire du littoral destiné à fournir des données intéressant le suivi de la loi « littoral », actuellement dispersées, est en cours. Il serait hébergé à l'Institut français de l'environnement et aurait un caractère interministériel.

B. LES RÉFORMES RÉSULTANT DU PROJET DE LOI « SRU »

Les articles 1 ^er , 34 et 46 de cette loi appellent spécialement l'attention.

L'article 1 ^er et l'interdiction d'ouvrir des zones à l'urbanisation en l'absence de schéma de cohérence territoriale .

Afin de limiter les conséquences néfastes sur les transports et les déplacements et sur l'environnement d'une urbanisation en tâche d'huile, l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme, qui résulte du premier article de la loi « SRU », interdit d'ouvrir à l'urbanisation, dès lors qu'un schéma de cohérence territoriale n'a pas été réalisé, les espaces situés à moins de quinze kilomètres d'une agglomération de plus de 15.000 habitants ou du rivage de la mer.

S'il est loisible de la comprendre, dans son esprit, cette disposition a, de facto, une incidence trop brutale dans les zones situées à la périphérie de villes.

Aussi votre Commission des Affaires économiques souhaite-t-elle que le Gouvernement accepte, dès à présent, une modification de ces dispositions qui s'avèrent trop contraignantes.

L'article 34 et la création d'aires de stationnement

L'article 34 de la loi « SRU » transforme le régime de création d'aires de stationnement, notamment aux abords des grandes surfaces et des commerces de la grande distribution. Son paragraphe III prévoit que l'emprise au sol des surfaces bâties ou non affectées aux aires de stationnement annexe d'un commerce ne peut excéder une fois et demie la surface hors oeuvre nette des bâtiments affectés au commerce.

Selon les informations dont dispose votre rapporteur pour avis, le flou qui entoure les concepts de « surface affectée aux aires de stationnement » et celle de « bâtiment affecté au commerce » justifierait qu'un décret soit élaboré pour préciser l'intention du législateur.

Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait savoir si le Gouvernement prendra un décret pour l'application de ces dispositions et, dans l'affirmative, désirerait connaître le contenu et le délai de publication de ce document.

L'article 46 et le financement des voies et réseaux

L'article 46 de la loi « SRU » a modifié le régime des contributions exigibles des constructeurs en instituant un système de participation, à la charge des propriétaires fonciers. A cette fin, il a abrogé :

- la participation pour dépassement de coefficient d'occupation du sol ;

- le versement pour dépassement du plafond légal de densité dans les communes qui instaurent le nouveau régime ;

- la participation pour le financement des équipements des services publics à caractère industriel et commercial.

Un nouveau régime de « participation pour voie nouvelle et réseaux » (PVNR) est créé par ce texte ( articles L. 332-11-1 et L. 332-11-2 du code de l'urbanisme ). La PVNR couvre les coûts d'une voie nouvelle ou de travaux assimilés, réalisés sur une voie publique préexistante : travaux de voirie, financement des réseaux d'électricité, d'eau potable, d'assainissement, de gaz, d'écoulement des eaux pluviales et d'éclairage public. Le système partage des coûts d'équipements précités entre les propriétés foncières nouvellement desservies. La taxe qui est exigible lors de la délivrance des autorisations d'occuper le sol, peut également être obtenue avant celle-ci dans les conditions fixées par une convention.

Le nouveau régime peut être mis en oeuvre depuis le 16 décembre 2000. Il est nécessaire, à cette fin, que les communes ou groupements de communes compétents délibèrent pour l'instaurer sur leur territoire .

L'ensemble de la réforme des contributions d'urbanisme a fait l'objet d'une circulaire d'application n° 2001-56 UHC/DU/16 du 27 juillet 2001. Ce texte explicite notamment les modalités pratiques de mise en oeuvre de la PVNR. Il est assorti de modèles de délibérations à l'attention des organes délibérants compétents.

Par ailleurs, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, la Secrétaire d'Etat au logement, a transmis aux préfets des départements, une note technique -également accompagnée des modèles de délibérations précités-, pour appeler l'attention des maires sur l'intérêt du nouveau dispositif et sur l'urgence éventuelle, pour le budget local, compte tenu des abrogations intervenues, à faire délibérer les conseils municipaux.

Votre Commission des Affaires économiques constate cependant que faute d'une information suffisante, nombre de petites communes n'ont pas pris la délibération qui est préalable au recouvrement de la PVNR. Aussi souhaite-t-elle que le Gouvernement prenne les mesures appropriées pour que les services extérieurs de l'Etat présentent aux collectivités locales intéressées l'économie générale du nouveau dispositif.

Votre Commission s'interroge, en outre, sur l'applicabilité du nouveau système de taxe aux réseaux nouveaux (et non seulement aux voies nouvelles). Elle souhaiterait que le Gouvernement saisisse l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour clarifier, sur ce point, son interprétation du texte de la loi.

II. LES TEXTES DE PORTÉE RÉGLEMENTAIRE

Parmi les dix décrets publiés depuis l'adoption de la loi de finances pour 2001, trois appliquent la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Quelles que soient les réserves que votre Commission des Affaires économiques a émises à l'encontre de ce texte, elle constate que ces décrets d'application ont été élaborés avec une remarquable célérité . Il en va ainsi des décrets :

- n° 2001-260 du 27 mars 2001 modifiant le code de l'urbanisme et le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et relatif aux documents d'urbanisme ;

- n° 2001-261 du 27 mars 2001 relatif aux zones d'aménagement concerté et modifiant le code de l'urbanisme ;

- n° 2001-262 du 27 mars 2001 relatif aux certificats d'urbanisme et modifiant le code de l'urbanisme.

On retiendra, en outre, que sont également en préparation d'autres décrets d'application de la même loi qui concernent : les agences d'urbanisme, les enquêtes publiques, les secteurs sauvegardés, les lotissements, le permis de construire, la loi littoral, et enfin les campings.

Il convient d'ajouter enfin que des décrets d'application concernant cinq autres textes sont en préparation. Ils sont relatifs à :

- la modification de certaines dispositions du code de l'urbanisme relatives à l'implantation des services, établissements et entreprises dans la région d'Ile-de-France ;

- l'adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes réglementaires ;

- la redevance sur les bureaux ;

- l'article L. 146-6-1 pour l'application de l'amendement « Gaïa » sur la reconstruction de bâtiments édifiés avant 1986 dans la bande de cent mètres située le long du littoral ;

- l'archéologie préventive (pris en application de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive) ;

- et les unités touristiques nouvelles.

III. L'ACTUALITÉ DU CONTENTIEUX DE L'URBANISME

Comme l'a recommandé votre Commission des Affaires économiques depuis plusieurs années, le ministère de l'Equipement s'est doté d'un système informatique d'examen du contentieux de l'urbanisme composé de deux logiciels qui permettent d'effectuer le suivi de dossiers contentieux (tant au pénal que devant la juridiction administrative). C'est grâce à ce nouvel outil qu'a été établi le tableau ci-après, qui présente l'évolution du nombre des recours contre les décisions prises au nom de l'Etat en matière d'urbanisme.

EVOLUTION DU NOMBRE DES RECOURS

CONTRE LES DÉCISIONS PRISES AU NOM DE L'ETAT

Source : DGUHC

Comme on le constate, le nombre des recours en annulation reste, en 2000, au niveau de celui enregistré en 1999 (608 recours contre 604), nettement inférieur à celui observé entre 1994 et 1997, période au cours de laquelle le nombre des recours avait oscillé entre 937 et 863. En sens inverse, le nombre des décisions prononcées par les juridictions croît de 711 à 827.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que le suivi informatisé de l'évolution du contentieux de l'urbanisme s'étende au contentieux des collectivités locales . En effet, compte tenu du rôle de ces collectivités en matière d'élaboration des documents d'urbanisme (SCOT, PLU...) et de la délivrance des autorisations d'utilisation du sol (permis de construire) l'image que renvoient les statistiques établies par la DGUHC s'en trouverait substantiellement modifiée.

Le nombre de recours exercés par le représentant de l'Etat dans le cadre du contrôle de légalité constitue également un bon indicateur du volet contentieux du droit de l'urbanisme que d'aucuns estiment « pathologique ».

Comme le montre le tableau ci-dessous, le nombre d'actes déférés poursuit sa diminution, passant de 235 à 197, entre 1999 et 2000, tandis que le nombre de jugements rendus croît de 167 à 205 au cours de la même période.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE RECOURS
EXERCÉS PAR LES REPRÉSENTANTS DE L'ÉTAT
DANS LE CADRE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ

Source : DGUHC

Peut-être la diminution du nombre de déférés préfectoraux est-elle due au fait que le nombre de plans locaux d'urbanisme a atteint désormais un palier. L'avenir dira si la relance de la planification qui résultera de l'élaboration des schémas de cohérence territoriale aura une incidence en termes contentieux.

Votre rapporteur tient enfin à souligner l'apport du Sénat à la rédaction de l'article 37 de la loi « SRU » qui dispose que lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. Cette disposition permettra de limiter le nombre des procès engagés sur des motifs analogues, puisque le juge statuera non plus sur le premier des moyens invoqués qui fonde l'annulation, mais sur l'ensemble des griefs invoqués par le plaignant, en l'état du dossier.

CHAPITRE III -

L'URBANISME OPÉRATIONNEL

Le droit de l'urbanisme français est composé de deux catégories de normes. Les premières, résultant de dispositions législatives ou édictées par le pouvoir réglementaire fixent des règles générales. Les secondes, qui vont des directives territoriales d'aménagement (DTA), élaborées par l'Etat, aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d'urbanisme et aux cartes communales, tendent à appliquer à un territoire donné les principes généraux fixés par les premières. C'est l'état d'avancement de ces quatre types de documents d'urbanisme opérationnel que votre rapporteur pour avis se propose d'examiner au présent chapitre, avant de s'intéresser à l'activité des principaux acteurs de la politique de l'urbanisme.

I. LES DOCUMENTS DE PLANIFICATION URBANISTIQUE

A. LES DOCUMENTS ÉLABORÉS PAR L'ÉTAT : LES DTA

Créées par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire n° 95-115 du 4 février 1995, les DTA sont élaborées par l'Etat. Elles fixent les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires ainsi que ses principaux objectifs de localisation des grandes infrastructures de transport, des grands équipements et de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Elles peuvent également préciser les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral adaptées aux particularités géographiques locales.

A mi-chemin entre la politique de l'urbanisme et celle de l'aménagement du territoire, les DTA permettent à l'Etat d'affirmer ses priorités et de présenter une vision d'ensemble sur l'avenir de territoires qui constituent des enjeux nationaux.

Elles s'avèrent aussi comme un instrument interministériel permettant à l'Etat d'assurer ses missions de garant des grands principes d'aménagement et de développement durable du territoire national définis par les articles L. 110 et L. 121.1 du code de l'urbanisme et découlant des 9 schémas de services collectifs. Elles sont, enfin, un élément de référence pour les documents locaux d'urbanisme (SCOT, PLU) qui doivent être compatibles avec leurs dispositions.

Sept zones aux caractéristiques très diverses ont été choisies pour réaliser les premières DTA entre 1996 et 2000 . Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, leur état d'avancement se présente comme suit :

la DTA des Alpes-Maritimes a pour objet, sur un territoire exigu, de conforter le positionnement du département (amélioration des déplacements, développement des pôles d'excellence afin de mieux les inscrire dans le milieu économique local), de préserver et valoriser l'environnement en liaison avec l'économie touristique (paysages, qualité de l'eau, risques naturels, applications de la loi littoral sur la zone côtière et de la loi montagne dans le haut pays). Elle est la plus avancée des sept documents en cours d'élaboration . Le projet en a été présenté aux élus en 2000. Après modifications, elle sera soumise, d'ici au 4ème trimestre 2001, à la consultation des collectivités locales, pendant trois mois, puis à l'enquête publique, début 2002, avant examen du projet de décret par le Conseil d'Etat.

Trois avant-projets de DTA pourraient être mis à l'enquête publique en 2002 :

La DTA des Bouches du Rhône couvre, outre l'aire métropolitaine marseillaise, l'ensemble du département. Elle tend à développer les fonctions métropolitaines de Marseille autour du projet Euroméditerranée et de son infrastructure logistique, à gérer l'offre d'espaces d'activités économiques entre plusieurs pôles de développement, à améliorer le fonctionnement de l'agglomération en en confirmant le caractère multipolaire (politiques de déplacements et d'habitat), à maîtriser l'étalement urbain, la protection et la valorisation de l'environnement.

Un projet de diagnostic a été présenté en juillet 2001 aux collectivités locales. Il sera suivi, au 2ème semestre 2001, d'une définition des premiers objectifs et des orientations de la DTA de sorte qu'un avant-projet devrait être prêt en 2002.

La DTA de l'estuaire de la Seine couvre, pour partie, les 2 régions de Haute et Basse-Normandie soit quelque 880 communes. Elle a pour objectif :

- d'accroître la complémentarité des 3 ports de Rouen, de Caen et du Havre, en tenant compte de l'important projet « Port 2000 » qui concerne le Havre ;

- d'accueillir les activités logistiques et industrielles sur certains sites de la plaine alluviale de l'estuaire ;

- de protéger des espaces sensibles d'intérêt européen ;

- et de valoriser les espaces naturels et agricoles.

On prépare actuellement un avant-projet en vue de son examen par les administrations centrales, de la consultation des collectivités locales et de l'enquête publique, en 2002.

La DTA de l'estuaire de la Loire concerne près de 200 communes situées sur 2 départements et a pour but :

- d'affirmer le rôle de Nantes-Saint-Nazaire comme métropole du grand ouest en développant ses atouts spécifiques au regard de divers enjeux (amélioration des liaisons « fret » et « voyageurs », requalification des friches urbaines, consolidation des fonctions économiques stratégiques, portuaires et logistiques, maîtrise de l'étalement urbain) ;

- de protéger un environnement et un cadre de vie remarquable par leurs ressources en eau, leur diversité biologique et leurs paysages.

Les trois autres DTA sont encore en phase d'élaboration :

La DTA des Alpes du nord s'étend sur les départements de Haute-Savoie, de Savoie, de l'Isère et de la Drôme (922 communes, 1.710.000 habitants, 16.400 km ² ). Elle a pour objectif de :

- développer une politique de déplacements des grandes traversées alpines répondant au risque de saturation des réseaux existants, de valoriser le potentiel touristique alpin ;

- de structurer le réseau des villes du nord des Alpes ;

- de valoriser les pôles et les réseaux de haute technologie ;

- de préserver et de mettre en valeur le patrimoine naturel.

La DTA de l'aire métropolitaine lyonnaise couvre 4 départements et près de 400 communes. Elle tend à :

- renforcer la vocation internationale de la 2ème métropole française par le développement de la plate-forme aéroportuaire Lyon-Saint-Exupéry et par la réalisation de diverses grandes infrastructures ferroviaires et autoroutières ;

- organiser un développement durable à l'échelle d'un territoire comportant plusieurs pôles importants générateurs de « conflits d'usages » de l'espace.

La DTA des bassins miniers nord lorrains , concerne 500 communes. Le mandat d'élaboration la concernant a été signé en février 2001. L'élaboration de l'avant projet est envisagée pour le 4 ^ème trimestre 2002.

Votre Commission des Affaires économiques souhaite que, dès que possible, les premières DTA -en préparation depuis 1996- soient soumises à l'enquête publique .

B. LES DOCUMENTS ÉLABORÉS PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

La loi du 12 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a profondément modifié le régime juridique des documents d'urbanisme décentralisés, en créant les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU).

Les schémas de cohérence territoriale (SCOT)

Les SCOT se fondent sur :

- un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services

- un projet d'aménagement et de développement durable , qui fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme en matière d'habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements des personnes et des marchandises, de stationnement des véhicules et de régulation du trafic automobile.

Pour mettre en oeuvre ce projet, les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces urbanisés déterminent les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces naturels et agricoles ou forestiers. Ils apprécient les incidences prévisibles de ces orientations sur l'environnement.

Les SCOT sont élaborées par des établissements de coopération intercommunale ou par des syndicats mixtes . Ils se substituent aux 219 schémas directeurs qui étaient en vigueur au 1 ^er juillet 1999 (dernière statistique connue), auxquels s'ajoutent 36 SCOT en cours d'élaboration.

Comme la loi « SRU » prévoit qu'à compter de 2002, en l'absence de SCOT, l'ouverture à l'urbanisation sera interdite dans un périmètre fixé autour des agglomérations de plus de 15.000 habitants et le long du littoral, tout donne à penser que le nombre de ces schémas ira croissant au cours des années à venir.

Votre Commission des Affaires économiques s'interroge sur le coût estimé, pour les collectivités locales, de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi « SRU » qui tendent à une généralisation des SCOT à une large partie du territoire . En effet, le coût de ces documents est assumé par ces collectivités.

Les plans locaux d'urbanisme (PLU)

Pour élaborer le régime juridique des PLU, le législateur s'est inspiré de la procédure qui aboutit à la confection des SCOT à savoir l'établissement d'un diagnostic, servant de base à la détermination d'un projet d'aménagement durable.

Ainsi, le plan local d'urbanisme :

- expose le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précise les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, d'équipements et de services ;

- présente le projet d'aménagement et de développement durable retenu, qui peut caractériser les îlots, quartiers ou secteurs à restructurer ou réhabiliter, identifier les espaces ayant une fonction de centralité existants, à créer ou à développer, prévoir les actions et opérations d'aménagement à mettre en oeuvre, notamment en ce qui concerne le traitement des espaces et voies publics, les entrées de villes, les paysages, l'environnement, la lutte contre l'insalubrité, la sauvegarde de la diversité commerciale des quartiers et, le cas échéant, le renouvellement urbain.

Au 1 ^er juillet 2000, le nombre de PLU en vigueur est estimé à 15.560. Ils couvrent 15.750 communes où vivent 53 millions d'habitants, soit 88,5 % de la population.

Les autres schémas

Afin de régler les cas particuliers de plusieurs îles et de la région Ile-de-France, le législateur a décidé qu'elles feraient l'objet de schémas spécifiques approuvés par décret en Conseil d'Etat.

On rappellera, pour mémoire, que le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) a été approuvé le 26 avril 1994 .

S'agissant des schémas d'aménagement régionaux (SAR) d'Outre-mer , il convient de distinguer les collectivités qui en sont dotées, telles que la Réunion (depuis 1995), la Martinique (depuis 1998) ou la Guadeloupe (depuis le 5 janvier 2001).

Un tel schéma fait encore défaut en Guyane . En effet, le Conseil d'Etat n'a pas donné d'avis favorable au projet concernant cette collectivité. Il a demandé que la région concernée apporte des modifications au document, -visant notamment à préciser les orientations relatives aux espaces remarquables du littoral-, réduise le périmètre du schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) et actualise les données relatives au diagnostic de l'état du territoire. Le nouveau projet de SAR a été adopté par la région le 12 décembre 2000. Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le schéma est en cours d'instruction interministérielle, avant transmission au Conseil d'Etat.

II. LES ACTEURS DES POLITIQUES DE L'URBANISME

L'Etat, les collectivités locales et diverses entités telles que les agences d'urbanismes sont les principaux acteurs qui mettent en oeuvre la politique de l'urbanisme ; aussi votre rapporteur pour avis s'attachera-t-il à évoquer leur situation en 2001.

A. L'ACTION DE L'ÉTAT

1. La gestion du patrimoine

Au début des années 1990, l'Etat s'est lancé dans une ambitieuse politique patrimoniale, notamment destinée à maîtriser l'évolution des prix du foncier en région parisienne, grâce à la création de zones d'aménagement différé. Il disposait, à cette fin, de deux instruments financiers : le Fonds national d'aménagement foncier et d'urbanisme (FNAFU), clôturé en 1993, et le Fond pour l'aménagement de la région Ile-de-France (FARIF), budgétisé par la loi de finances pour 2000. Les crédits afférent à ce dernier fond ont été reportés sur les chapitres :

- 65-23/60 destiné aux subventions à l'acquisition foncière en Ile-de-France ;

- 55-21/30 créé pour financer des opérations de préemption gérées par l'Agence financière et technique de la région parisienne (AFTRP) pour le compte de l'Etat et pour financer des acquisitions foncières ponctuelles (dans les villes nouvelles de Marne-la-Vallée et Sénart et dans les sites du Mantois-Seine-Amont et de la Plaine-Saint-Denis).

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, la stratégie foncière actuelle n'a plus pour objet d'acquérir systématiquement des terrains, elle tend à :

- procéder à des acquisitions sélectives dans les sites stratégiques d'intervention prioritaire, (cf. ci-dessus) ;

- dynamiser la gestion du patrimoine foncier dont l'Etat est propriétaire, afin de réduire, à terme, les coûts du « portage », en particulier en Ile-de-France ; (c'est ainsi que le contrat d'objectifs, conclu avec l'AFTRP, le 20 octobre 1998, a pour objectif de remettre sur le marché, à l'échéance du 31 décembre 2001, 1.000 hectares de terrains sur une superficie totale de 7.100 hectares, des terrains, d'une superficie de 802 hectares, ayant d'ores et déjà fait l'objet de cessions en 1999 et 2000) ;

- réduire le périmètre des ZAD de l'Etat, voire les supprimer (au 31 décembre 2000, l'AFTRP gérait, pour le compte de l'Etat, 105 ZAD pour une superficie de 19.495 hectares, contre 23.905 en 1999 et 25.962 en 1998) ;

- poursuivre la clarification de la situation foncière des établissements publics d'aménagement de villes nouvelles (EPAVN) engagée en 1999 (les EPAVN prenant en charge le seul foncier urbanisable à court et moyen terme sur la base du développement des villes nouvelles, tandis que l'Etat assure le portage du foncier urbanisable à long terme).

2. L'Etat et les politiques foncières décentralisées

Le partenariat entre l'Etat et les collectivités locales en matière foncière passe par l'action des établissements publics fonciers (EPF) et par des opérations foncières contractualisées.

Les EPF de l'Etat sont des acteurs privilégiés de la mise en oeuvre des volets « urbanisme » des contrats de plan (grâce à la reconversion de friches ou de territoires désindustrialisés, sous l'égide de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale). Ils ont vocation à mener à bien des missions spécifiques (acquisitions, rétrocessions, gestion, portage foncier, études, expertises, assistance à la négociation). Ils pourront, en particulier, contribuer à la mise en oeuvre du volet foncier des contrats d'agglomération, prévus par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999.

Des actions foncières contractualisées sur tout le territoire

Une convention, signée le 15 juin 2001 entre l'Etat et la région Ile-de-France, a pour objet de favoriser, sur la durée du Contrat de Plan Etat-Région (CPER) 2000-2006, la synergie entre la politique foncière de l'Etat et celle de la région , notamment en garantissant la cohérence des interventions menées et en assurant la mobilisation coordonnée des moyens financiers non contractualisés. Les crédits affectés à cette fin s'élèvent à 580 millions d'euros (3.805 millions de francs) pour une action foncière novatrice, destinée à produire des logements sociaux mieux localisés, à favoriser le renouvellement urbain et le développement économique, tout spécialement dans les dix territoires prioritaires du Contrat de plan, limitant ainsi la consommation foncière péri-urbaine.

Dans le cadre des contrats de plan 2000-2006, des subventions sont accordées qui visent à favoriser la réalisation de logements sociaux et le renouvellement urbains ; les actions susceptibles d'être financées consistent en des interventions opérationnelles (réserves foncières pour logements sociaux, recyclage foncier pour requalification de friches urbaines) et enfin des interventions structurelles (études ; création d'EPF locaux).

3. L'action des établissements publics fonciers de l'Etat

Il existe quatre établissements publics fonciers (EPF) d'Etat (dans la Basse Seine, la Lorraine, le Nord-Pas-de-Calais et l'Ouest-Rhône-Alpes).

Ces établissements publics sont investis de toutes les prérogatives de puissance publique (expropriation, droit de préemption) nécessaires pour mener à bien une politique d'aménagement et d'urbanisme sur un territoire donné.

Ils sont dotés d'une ressource fiscale propre, résultant d'une taxe spéciale d'équipement, qui leur permet de disposer de moyens financiers conséquents (30 millions de francs par an pour l'établissement public du Nord-Pas-de-Calais et, 45 millions de francs par an pour l'établissement public de la Basse Seine). Ces moyens leur permettent de jouer un rôle particulièrement actif.

Tirant la leçon des bénéfices qui résultent de l'action des EPF existants, le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire du 18 mai 2000 a décidé la création d'un nouvel établissement public foncier en Provence-Alpes-Côte d'Azur . Sur la base d'un rapport de préfiguration remis au préfet de région le 31 décembre 2000, un projet de décret portant création de cet établissement a été élaboré. Il sera soumis à l'avis des collectivités locales concernées dans les mois à venir.

B. LES INITIATIVES DES COLLECTIVITÉS LOCALES : LE NOUVEAU RÉGIME DU DROIT DE PRÉEMPTION

1. Bilan des pratiques

Les travaux menés entre 1997 et 2000 par le Conseil général des ponts et chaussées et l'Association des études foncières ont souligné les spécificités de la mise en oeuvre du droit de préemption urbain (DPU) par les communes.

Celui-ci est un instrument auquel les collectivités locales demeurent très attachées, puisque 96 % des communes dotées d'un PLU ont institué un droit de préemption sur les zones U (urbanisables) et Na (zones d'urbanisation future). Pourtant, les communes ont fréquemment recours à la procédure, moins brutale, de l'acquisition amiable. De ce fait, seules 0,6 % des déclarations d'intention d'aliéner adressées aux communes sont suivies par une décision de préemption.

Selon la même source, les communes n'exercent que rarement leur droit de préemption par l'intermédiaire d'une structure intercommunale. Seules 12 % d'entre elles l'ont délégué à un EPCI compétent en matière d'urbanisme.

2. Les modifications opérées par la loi « SRU »

Quatre modifications ont été apportées au régime du droit de préemption urbain par les nouveaux articles L. 213-1, L. 213-11, L. 210-1 et L. 213-2-1 du code de l'urbanisme :

- le champ d'application du DPU est étendu à toutes les acquisitions, volontaires ou non, alors que dans le régime antérieur, seules les acquisitions volontaires y étaient soumises ;

- le délai d'utilisation des biens acquis est réduit de 10 à 5 ans ;

- la motivation de la décision d'exercer le DPU peut se fonder sur le contenu du programme local de l'habitat lorsqu'il existe ;

- le régime des biens partiellement situés en zone de préemption est clarifié . La commune est autorisée à préempter un bien qui n'est que partiellement inclus dans un périmètre de préemption (ce qui était impossible auparavant). Le propriétaire peut alors, soit exiger l'acquisition de l'ensemble de l'unité foncière concernée, soit être indemnisé de la dépréciation subie par le restant de son terrain du fait de la préemption partielle.

C. LES AUTRES ACTEURS DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME

1. Les agences d'urbanisme

Le statut juridique des agences d'urbanisme a été considérablement renforcé au cours des deux dernières années :

- en 1999, la loi leur a donné un statut législatif (cf. l'article 48 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) ;

- en 2000, la loi « SRU » a étendu leur mission à l'élaboration des documents d'urbanisme (SCOT notamment) et leur a ouvert la possibilité de se constituer sous la forme de groupement d'intérêt public pouvant recruter leur personnel propre.

Les agences d'urbanisme employaient 1.200 personnes en l'an 2000 (dernière statistique connue). Elle sont appelées à jouer un rôle très actif dans la mise en oeuvre de la loi « SRU », grâce à des études techniques, dans le cadre de leur mission générale d'observation des évolutions foncières.

Le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de Limoges (9 juillet 2001) a confirmé l'engagement de l'Etat pour favoriser la création de quinze nouvelles agences de l'urbanisme dans les principales agglomérations qui en sont encore dépourvues. Des travaux de préfiguration ont été, à cette fin, engagés à Evry et sur les rives de l'Etang de Berre et seront prochainement lancés à Toulon, Avignon et dans le secteur du Creusot et de Montceau-les-Mines.

2. Les observatoires fonciers locaux

Parmi les équipes qui travaillent sur l'observation de l'habitat et l'observation foncière (évaluation des disponibilités foncières, suivi du marché et des prix) on compte des intervenants aux statuts très divers.

Les services déconcentrés de l'Etat ont créé dans les directions régionales et dans les directions départementales de l'Equipement (DRE et DDE) ainsi que dans les centres d'études techniques de l'équipement (CETE) une soixantaine d'équipes qui travaillent sur ces sujets.

Les collectivités territoriales , et en particulier les communautés urbaines, les établissements publics fonciers et les établissements publics d'aménagement ont également créé des structures aux mêmes fins : près de quatre-vingt départements en sont dotés.

Votre Commission des Affaires économiques se réjouit que, selon les informations communiquées à son rapporteur pour avis, un projet de coordination de ces initiatives quelque peu « éparpillées » ait été lancé par la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, afin de constituer un réseau d'observatoires et d'harmoniser les méthodologies de travail.

Contrairement à la proposition de son rapporteur, la Commission des Affaires économiques a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'urbanisme, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.