Projet de loi de finances pour 2002 - Tome XVII : Environnement
BIZET (Jean)
AVIS 89 - TOME XVII (2001-2002) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES
Rapport au format Acrobat ( 168 Ko )Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. DES AUGMENTATIONS BUDGÉTAIRES ESSENTIELLEMENT POUR ACCOMPAGNER LA CROISSANCE DU MINISTÈRE
-
II. DES POLITIQUES SECTORIELLES RECONDUITES SUR LE PLAN
BUDGÉTAIRE
- A. UNE PROGRESSION « EN TROMPE L'oeIL » DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES
-
B. LA PROGRESSION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES
AFFECTÉES À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
- 1. La prévention des risques naturels
- 2. La prévention des risques technologiques
- 3. Des moyens supplémentaires pour lutter contre la pollution atmosphérique
- 4. La réorganisation des structures en matière de sûreté nucléaire
- 5. Des inquiétudes sur les politiques publiques en matière de traitement des déchets
- C. LA PROGRESSION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES
N° 89
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME XVII
ENVIRONNEMENT
Par M. Jean BIZET,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Gérard Larcher, président ; Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Paul Dubrule, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kerguéris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
5
)
(2001-2002)
|
Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits
consacrés à l'environnement progressent de 6,3 % par rapport
à 2001. Ils représentent 761 millions d'euros, soit
0,29 % du budget général de l'Etat.
Il s'agit de la deuxième plus forte hausse après celle de
l'aménagement du territoire.
Mais on peut regretter que cette progression continue des crédits serve
quasi exclusivement à la prise en charge ou au renforcement de
structures administratives assorti de création d'emplois
conséquentes. Force est de constater que les moyens affectés au
financement des politiques environnementales stricto sensu n'ont pas
bénéficié de la même faveur !
En outre, il convient de dénoncer, au-delà de l'affichage
politique résultant de la progression forte du budget depuis 1999, le
problème chronique de la sous-consommation des crédits
affectés à l'environnement : au regard de la volonté
du Parlement qui s'exprime lors de l'adoption des lois de finances, ceci est
inacceptable.
I. DES AUGMENTATIONS BUDGÉTAIRES ESSENTIELLEMENT POUR ACCOMPAGNER LA CROISSANCE DU MINISTÈRE
A. L'AUGMENTATION DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT SE POURSUIT EN 2002, EN DÉPIT DE LA FAIBLESSE DU TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS
1. Présentation générale
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS PAR
AGRÉGAT
(dépenses ordinaires - crédits de paiement -
autorisations de programme)
millions d'euros (millions de francs)
|
|
|
DO + CP |
AP |
||||
|
Agrégat |
Libellé |
LF 2000 |
PLF 2001 1 |
% |
LF 2000 |
PLF 2001 |
% |
|
21 |
Protection de la nature, des sites et paysages |
110,55
|
118,11 (774,72) |
+6,83 % |
52,94 (347,26) |
59,02 (387,13) |
+11,5 % |
|
22 |
Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
42,58
|
32,73 (214,68) |
-23,13 % |
36,35 (238,42) |
36,31 (238,20) |
-0,1 % |
|
23 |
Prévention des pollutions et des
risques
|
376,80
|
397,16
|
+5,4 %
|
338,60
|
299,24
|
-11,5 % |
|
31 |
Soutien aux politiques environnementales |
186,40
|
213,30
|
+14,43 % |
27,29 (179,01) |
26,15 (171,55) |
-4,2 % |
|
|
TOTAL
|
716,33
|
761,30
|
+6,28 %
|
455,18
|
420,72
|
-7,6 % |
1
En neutralisant le transfert des dotations
affectées à l'Office de protection contre les rayonnements
ionisants (OPRI)
Source
: Ministère de l'aménagement du territoire
et de l'environnement
Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits
demandés au titre de l'environnement s'établissent à
761,30 millions d'euros ( 4.993,80 millions de francs)
(dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une
progression de 6,28 % par rapport à 2001. Les autorisations de
programme sont arrêtées à 420 millions d'euros
(2.755 millions de francs) soit une diminution de 7,6 %.
Aux dotations budgétaires, il convient d'ajouter les crédits du
fonds national de solidarité pour l'eau qui s'élèvent
à 83,4 millions d'euros (547,1 millions de francs), en
progression de 6,78 %.
La progression du budget de l'environnement s'inscrit dans la
continuité, depuis la très forte augmentation acquise en 1999
avec la budgétisation des ressources de l'ADEME. 1999 :
+107,93 ; 2000 : +8,79 % ; 2001 : +9,15 % et
2002 : +6,26 %.
Mais il convient de souligner que cette augmentation -et les orientations du
projet de loi de finances pour 2002 le confirment- résulte pour une
large part de la prise en charge de structures existantes et du renforcement
des structures et des moyens de fonctionnement du ministère, pour
accroître ses capacités d'expertise et d'évaluation. Les
moyens affectés aux politiques environnementales, stricto sensu, ne
bénéficient pas de la même augmentation !
2. Les modifications intervenues dans la structure du budget
Le
champ de compétence du ministère est à nouveau
modifié en 2002, du fait de la création de l'Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ceci
résulte de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 relative
à l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale qui fusionne, en outre, l'Institut de protection et de
sécurité nucléaire (IPSN) et l'Office de protection contre
les rayonnements ionisants (OPRI) pour créer un nouvel
établissement public, l'Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire (IRSN). Cet organisme est placé
sous la tutelle du ministère chargé de l'environnement.
En conséquence, d'un strict point de vue budgétaire, sont
transférées les dotations de l'OPRI, auparavant prises en charge
par le ministère de la santé pour un montant de
14,05 millions d'euros (92,2 millions de francs).
Ainsi, si on neutralise cette dotation, le budget de l'environnement pour
2002 s'établit à 747,25 millions d'euros
(4.901,64 millions de francs) en progression de 4,3 %.
En outre, ce budget est marqué par la très forte progression des
dépenses ordinaires, avec des moyens de fonctionnement en hausse de
14 %, alors que les dépenses en capital -crédits de paiement
sur les titres V et VI- diminuent de 27 %.
3. Une sous-utilisation chronique des crédits du ministère de l'environnement qui dénature la volonté exprimée par le législateur
Dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000,
la Cour des
Comptes relève que le ministère a consommé moins de la
moitié de ses crédits en 2000, et que ce phénomène
ne fait que s'accroître depuis 1998
.
Le taux de consommation des crédits est ainsi passé de 85 %
en 1997 à 77 % en 1998, puis 62 % en 1992 et seulement
47 % en 2000, alors même que les crédits votés par le
Parlement en loi de finances initiale ont fortement augmenté, que ces
crédits ont été abondés par les lois de finances
rectificatives, puis en cours d'exercice, par les reports de crédits des
années précédentes.
Ainsi, selon l'expertise de la Cour des Comptes,
en 2000, les reports sur
l'exercice suivant pourraient atteindre un nouveau record
avec un montant
de l'ordre de 513,75 millions d'euros (3.370 millions de francs),
soit 72 % du budget 2001 voté en loi de finances initiale
.
La faiblesse du taux de consommation en 2000 tient pour beaucoup aux
insuffisances constatées dans la gestion de l'ADEME et à la
très faible consommation des crédits du Fonds national de
solidarité pour l'eau (FNSE).
Selon la Cour des Comptes, il s'agit donc d'un phénomène
très général qui tient à la fois aux retards pris
dans l'exécution de certains programmes, à la
réorganisation de l'administration centrale -avec la création en
2000 d'une direction des études économiques et de
l'évaluation environnementale dont les postes n'ont été
pourvus que progressivement- à des rejets de dossiers par les
contrôleurs financiers et les comptables, ainsi qu'aux difficultés
rencontrées pour engager à temps les crédits ouverts en
loi de finances rectificative.
DIFFICULTÉS INSTITUTIONNELLES DU
MINISTÈRE
EN
CHARGE DE L'ENVIRONNEMENT
Le
ministère de l'environnement est constitué par quatre directions
d'administration centrale (cinq avec la nouvelle direction des études)
qui ont
peu l'habitude de coopérer
et par des services
déconcentrés (les DIREN) qui
ne mettent en oeuvre et ne
gèrent qu'une partie de ses politiques et de ses crédits
. Le
reste est géré par les services d'autre ministères
(surtout
équipement, agriculture et industrie
) que le
ministère de l'environnement
contrôle mal
. Ses
crédits sont ainsi répartis entre 350 ordonnateurs secondaires
délégués et son système d'information ne lui permet
pas de connaître rapidement et précisément leur
utilisation.
Les politiques environnementales sont aussi mises en oeuvre par plusieurs
établissements publics sur lesquels la tutelle du ministère n'est
pas satisfaisante, en particulier faute d'une contractualisation des objectifs
et moyens qu'il leur assigne. Ses relations financières avec ces
établissements sont souvent mal connues de la direction en charge des
affaires financières.
Les compétences administratives de ces agents sont parfois
insuffisantes, ce qui entraîne des difficultés pour constituer des
dossiers acceptables au regard de la réglementation budgétaire ou
du code des marchés publics. Ses difficultés de recrutement n'y
sont pas étrangères : ses personnels sont en effet tous mis
à sa disposition par d'autres ministères, ce qui n'est pas sans
poser de problème pour obtenir les profils recherchés.
L'éloignement de leurs corps d'origine n'est pas non plus un facteur
d'attraction des agents et complique, par ailleurs, leur gestion.
Source : Cour des Comptes. Exécution des lois de finances pour 2000.
Pour ce
qui concerne les dépenses en capital, les crédits de paiement
ouverts au cours de ces dernières années ont été
trop importants par rapport à ce que pouvait laisser prévoir une
consommation normale des autorisations de programme disponibles.
Dans les explications transmises à votre rapporteur pour avis, le
ministère chargé de l'environnement avance, sans beaucoup
convaincre, des raisons essentiellement conjoncturelles, structurelles ou
politiques !
Les raisons proprement structurelles sont multiples :
- le ministère de l'environnement délègue la
moitié de ses crédits à 350 ordonnateurs secondaires
chargés de la mise en oeuvre de sa politique. La multiplicité de
ses partenaires (équipement, industrie, agriculture), liée
à l'absence d'outil de gestion, tout particulièrement pour les
directions régionales de l'environnement (DIREN), laisse sans moyens de
pilotage les services chargés du suivi de crédits
délégués ;
- dans un contexte de croissance importante et continue des moyens
financiers alloués aux politiques environnementales, la mise en place
des moyens humains est en décalage d'une année par rapport aux
besoins ;
Les raisons conjoncturelles tiennent à la création, au milieu de
l'année 2000, d'une nouvelle direction, la direction des études
économiques et de l'évaluation environnementale, dont le taux de
consommation des crédits n'a pu être que modéré. Le
manque de formation des agents face aux procédures comptables, nouvelles
pour eux, a par ailleurs généré des retards et des rejets,
en particulier en fin d'année. Comme toutes les raisons conjoncturelles,
celles-ci sont appelées à disparaître.
Enfin, la gestion de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie (ADEME), dont le budget représente 50% du budget du
ministère, relève -selon les termes employés par
l'administration- «
autant du politique que du
structurel
», ce qui ne constitue pas, loin s'en faut, une
réponse suffisante pour votre rapporteur pour avis.
En définitive, comme le dénonce le rapport de la Cour des
Comptes : la «
faiblesse des taux de
consommation
des crédits du ministère de
l'environnement, si elle a contribué à limiter le déficit
budgétaire de 2000,
pose problème
dans la mesure où
le budget de l'Etat fait l'objet d'une norme globale de croissance des
dépenses et où le ministère de l'environnement, en
obtenant une forte progression de ses crédits sans les consommer,
évince des dépenses plus urgentes dans d'autres
administration
s. En outre, ces crédits sont reportables et seront
donc probablement consommés, mais sans que l'on sache
précisément à quel moment,
ce qui ne facilite pas la
programmation des dépenses publiques
».
Au regard de la volonté exprimée par le Parlement lors du vote de
la loi de finances, cette situation n'est pas non plus acceptable.
L'affichage politique de crédits en forte augmentation n'est qu'un
« leurre ». En réalité, les politiques
publiques menées en matière d'environnement ne
bénéficient pas de moyens supplémentaires, puisque les
crédits votés ne sont pas consommés.
B. LE RENFORCEMENT DU SOCLE DU MINISTÈRE À TRAVERS L'AGRÉGAT « SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES »
Après une hausse de 22,1 % l'an dernier, le projet
de
loi pour 2002 confirme cette volonté de renforcer l'assise
administrative et les moyens de fonctionnement de l'action
ministérielle ;
les dépenses ordinaires sont
fixées à 213,30 millions d'euros (1.399,16 millions de
francs) en augmentation de 6,3 %.
Par ailleurs, les autorisations de programme sont fixées à
26,15 millions d'euros (171,53 millions de francs) en baisse de
4,2 %.
SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES
Source : MATE
1. Le renforcement de l'expertise environnementale
Il a
été décidé de réorganiser l'administration
centrale de l'environnement, dans le cadre du plan pluriannuel de modernisation
du ministère, pour renforcer ses fonctions horizontales et son
rôle de pilotage.
Compte tenu de l'enjeu économique croissant des politiques
environnementales, de l'impact économique des pollutions et des risques,
du manque d'évaluation de l'impact des grandes infrastructures et des
politiques publiques,
il a été créé une
cinquième direction d'administration centrale chargée des
études économiques et de l'évaluation environnementale
avec notamment l'intégration, en son sein, de l'ancien service de la
recherche et des affaires économiques de la direction
générale de l'administration et du développement (DGAD) et
de l'ancienne sous-direction de l'évaluation environnementale et de
l'aménagement durable de la direction de la nature et des paysages.
Sa mise en place a visé à répondre à des besoins
croissants et pérennes d'évaluation, en constituant une offre
d'expertise structurée et bien encadrée, qui jusqu'à
présent faisait défaut.
Il s'agit d'une direction de services, de conseil et d'animation, pour le
compte du ministère chargé de l'environnement, qui s'inscrit au
coeur d'un réseau constitué du cabinet du ministre, des autres
directions d'administration centrale, de l'Institut français de
l'environnement (IFEN) et des directions régionales de l'environnement
(DIREN), de la délégation à l'aménagement du
territoire et à l'action régionale (DATAR) ainsi que des autres
services déconcentrés et des établissements publics.
Elle contribue à la prise en compte de l'environnement dans
l'élaboration des politiques publiques, notamment en matière
d'aménagement et d'équipement du territoire et de gestion de
l'espace, de politique agricole, de santé publique, de politique de
transport, d'infrastructure et d'urbanisme, d'énergie, de statistiques
et de fiscalité.
MISSIONS DE LA D4E
- elle évalue les effets réels ou
potentiels sur
l'environnement de la mise en oeuvre des décisions publiques,
procède à l'évaluation des instruments de
régulation économique de l'environnement, anime et coordonne la
réflexion économique et prospective du ministère et suit
la conjoncture économique en relation avec les politiques de
l'environnement ;
- elle veille à l'application des textes relatifs aux études
d'impact sur l'environnement et à la démocratisation des
enquêtes publiques ;
- elle assure le suivi de la mise en oeuvre des contrats de plan
Etat-région dans le domaine de l'environnement ;
- en liaison avec le ministère chargé de la recherche, elle
contribue à l'élaboration de la politique scientifique en
matière d'environnement et définit les programmes de recherche
soutenus par le ministère ; elle veille à leur mise en
oeuvre, à leur évaluation et à leur valorisation ;
elle élabore le budget civil de recherche et de développement du
ministère et en assure le suivi ; elle est chargée de la
veille scientifique ;
- elle évalue l'impact des facteurs environnementaux sur la
santé publique. Elle propose dans le domaine de l'environnement les
mesures propres à améliorer la santé publique et s'assure
de la prise en compte du principe de précaution.
En outre, elle assure la tutelle de l'Institut français de
l'environnement (IFEN) et, pour le compte du ministre chargé de
l'environnement, la tutelle du Muséum national d'histoire naturelle et
de l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale (AFSSE). Elle organise les relations du ministère avec
l'Agence européenne pour l'environnement.
Son directeur est secrétaire général de la commission des
comptes et de l'économie de l'environnement, du comité de la
prévention et de la précaution et de la commission
française du développement durable. Il assure le
secrétariat de la commission nationale du débat public.
En 2002, la D4E bénéficie de 10 postes supplémentaires, ce
qui porte son effectif budgétaire à 111.
La mission d'inspection spécialisée de l'environnement,
section du Conseil général des ponts et chaussées du
ministère de l'équipement, a été transformée
en un
service d'inspection générale de l'environnement (IGE),
autonome et indépendant, dont les missions sont notamment
étendues au contrôle des établissements publics de
l'environnement
.
Le ministère anime un réseau de 350 services
déconcentrés constitué des directions régionales de
l'environnement (DIREN), des directions régionales de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement (DRIRE) et de services départementaux.
Il assure la tutelle de 22 établissements publics et confie des
missions d'intérêt général à des
associations. L'inspection générale est donc chargée de
mener des inspections périodiques de ces structures afin
d'éclairer le ministre sur leurs conditions de fonctionnement, sur leurs
besoins ou sur les réformes à engager.
L'inspection générale a également comme mission de mener,
à la demande du ministre et de ses directeurs, des enquêtes et des
expertises sur des situations ponctuelles.
L'IGE agit seule ou conjointement avec d'autres structures d'inspection.
L'inspection est composée d'inspecteurs généraux mis
à disposition par d'autres structures d'inspection, notamment les trois
conseils généraux mis à la disposition du ministre
(Conseil général des mines (CGM), Conseil général
des ponts et chaussées (CGPC) et Conseil général du
génie rural, des eaux et des forêts (CGREF)), mais
également des agents relevant du ministre chargé de
l'environnement et de ses établissements publics et ayant occupé
des emplois de direction. Enfin, certains membres reçoivent des missions
permanentes.
Quatre créations de poste sont prévues dans le projet de loi de
finances pour 2002, ce qui porte l'effectif budgétaire à 16 et
l'effectif réel du service, compte tenu des mises à disposition,
à 39 personnes.
L'institut de formation de l'environnement (IFORE), créé le
9 juillet 2001 est un service à compétence nationale
rattaché à la direction générale de
l'administration, des finances et des affaires internationales du
ministère. Il doit apporter non seulement une
« culture » commune à l'ensemble des agents du
ministère et de ses établissements publics mais également
la formation technique très spécialisée nécessaire
à leur activité. Les trois premiers mois de son existence ont
été consacrés à la recherche de locaux
indispensables pour une activité de formation et d'enseignement,
à recruter les premiers agents administratifs dont son directeur et
à préparer le programme de formation 2002.
2. La progression continue des moyens en personnel
Par rapport à 1997, l'effectif budgétaire
total
du ministère de l'environnement progresse de 42 % et de plus de
10 % par rapport à 2001 :
- en 1999, ont été décidées
139 créations d'emplois dont 89 dans les DIREN et 22 pour renforcer
l'inspection des installations classées ;
- en 2000, 140 emplois supplémentaires sont
décidés dont 36 dans les DIREN, et 54 pour le suivi des
installations classées ; en outre, 70 emplois sont
transférés ;
- en 2001, on enregistre 300 créations de postes, dont 137
dans les DIREN et 50 en DRIRE, pour renforcer l'inspection des installations
classées.
Pour 2002, l'effort de création d'emplois se poursuit, à
hauteur de 10 % avec 300 emplois supplémentaires :
- 75 emplois en administration centrale pour permettre la
résorption d'emplois précaires et pour renforcer les missions
centrales du ministère sur l'ensemble de ses politiques, notamment pour
le soutien aux établissements publics ;
- 162 emplois pour renforcer les effectifs des DIREN et leur permettre de
mieux assumer leurs missions notamment la mise en oeuvre du Plan
Loire ;
- 50 emplois en DRIRE, affectés à la police des
installations classées industrielles ;
- 13 emplois pour renforcer les services vétérinaires dans
leurs missions de police des installations classées agricoles.
De plus, à la suite de l'accident survenu à Toulouse le 21
septembre 2001, et conformément aux décisions
arrêtées par le Premier ministre, le gouvernement a
présenté à l'Assemblée nationale dans le cadre de
la loi de finances, un amendement, qui a été adopté,
visant à augmenter de 100 le nombre d'emplois à créer dans
les DRIRE en 2002, au titre de la police des installations classées
industrielles.
Par ailleurs, 14 emplois du ministère des finances sont
transférés à compter du 1
er
janvier 2002,
pour contribuer à la gestion du bâtiment de l'avenue de
Ségur désormais à la charge du ministère de
l'environnement.
S'agissant plus spécifiquement des effectifs chargés de
l'inspection des installations classées, ceux-ci ont certes
été renforcés en valeur absolue depuis 1998, mais force
est de constater que leur part relative n'a cessé de diminuer.
Les
effectifs chargés du suivi des installations classées restent
très insuffisants et n'ont pas bénéficié en
priorité de la politique d'augmentation des effectifs menée
depuis 1999.
EVOLUTION
DES EFFECTIFS CHARGÉS DU SUIVI
DES INSTALLATIONS
CLASSÉES
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002* |
|
Total |
2 412 |
2 551 |
2 760 |
3 060 |
3
474
|
|
Inspections classées
|
948
|
977
|
1 041
|
1 096
|
1 259*
|
|
% inspections classées/effectifs totaux |
39,3 % |
38,3 % |
37,71 % |
35,81 % |
36,24 % |
* Prévisions intégrant l'amendement
gouvernemental portant de 50 à 150 les créations d'emploi dans
les DRIRE au titre des installations classées.
Malgré la mise en place du programme triennal (1999-2000) portant sur
l'organisation et le fonctionnement de l'Inspection, pour améliorer
l'efficacité et la qualité de son action, les effectifs
affectés au contrôle des installations classées
représentaient 39,3 % des effectifs totaux du ministère en
1998 et seulement 35,8 % en 2001. La proposition, après l'accident
de Toulouse, de créer 150 postes supplémentaires, pourrait
stopper cette diminution relative.
Votre rapporteur regrette que la très forte progression des emplois
constatée depuis 1999 au sein du ministère de l'environnement
n'ait pas au moins servi à renforcer ce service « parent
pauvre » de l'administration alors qu'il remplit une mission
stratégique.
Enfin, s'agissant des effectifs des établissements publics
placés sous la tutelle du ministère, 84 créations
d'emplois sont prévues en 2002, prises en compte dans les dotations
budgétaires allouées à ces établissements. Il
s'agit ainsi de 49 emplois supplémentaires dans les parcs nationaux, 15
au Conservatoire du littoral, 14 à l'Agence française de
sécurité environnementale ou encore 10 à l'Institut
français de l'environnement.
3. La mise en oeuvre d'un partenariat avec les associations
Depuis 1997, le ministère a
développé une
véritable politique de partenariat avec les réseaux associatifs
de protection de l'environnement, afin de renforcer la qualité de leurs
prestations. L'augmentation des crédits affectés aux subventions
doit permettre la mise en place d'une politique de soutien au
développement de la vie associative dans le secteur de l'environnement.
L'aide directe apportée aux associations a augmenté de
150 % depuis 1997.
De plus, le ministère a soutenu l'emploi de
permanents dans les associations. Il a ainsi financé en 2001, par le
biais du Fonds de Coopération de la Jeunesse et de l'Education Populaire
(FONJEP), la rémunération de 200 postes remplissant des
fonctions d'animation et de gestion.
Afin de pérenniser ces relations, le gouvernement est engagé
à développer la contractualisation pluriannuelle entre l'Etat et
les associations. La circulaire du Premier ministre du
1
er
décembre 2000 instaure, par des conventions
pluriannuelles d'objectifs (CPO), un partenariat sur 3 ans renouvelable
permettant ainsi aux associations de construire des projets dans la
durée. Auparavant, les subventions versées aux associations
avaient un caractère plus sectoriel, moins tournées vers le
développement de la vie associative lui-même.
En contrepartie de ce partenariat conclu pour trois ans les conventions
intègrent des modalités de suivi et d'évaluation. En 2001,
dans le domaine de l'environnement, 15 conventions pluriannuelles ont
été signées et ce nombre devrait doubler en 2004.
Le projet de loi de finances pour 2002 consacre 8,34 millions d'euros
(54,71 millions de francs) aux subventions des associations, dont
2,02 millions d'euros (13,25 millions de francs) dans le cadre des
contrats de plan Etat-régions. A ce jour, 121 associations sont
agréées au titre de l'environnement au niveau national et
1.300 agréments ont été recensés au niveau
local.
II. DES POLITIQUES SECTORIELLES RECONDUITES SUR LE PLAN BUDGÉTAIRE
A. UNE PROGRESSION « EN TROMPE L'oeIL » DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES
D'un strict point de vue budgétaire, les
dépenses ordinaires consacrées à la protection de l'eau et
des milieux aquatiques diminuent en 2002, de 23,13 % pour être
fixés à 32,73 millions d'euros (214,69 millions de
francs) et les autorisations de programme sont reconduites à hauteur de
36,31 millions d'euros (238,18 millions de francs).
Mais, pour apprécier l'ensemble des crédits consacrés
à la politique de l'eau, il faut prendre en compte les ressources du
compte spécial du Trésor n° 902-00 intitulé
« Fonds national de l'eau » créé par la loi
de finances pour 2000. La section B de ce compte spécial,
intitulée « Fonds national de solidarité pour
l'eau », est alimentée par un prélèvement sur
les ressources des agences de l'eau.
Pour 2002, l'article 15 du projet
de loi de finances porte à 81,63 millions d'euros
(535,46 millions de francs) le prélèvement
opéré, soit une augmentation de 7,1 %,
auquel s'ajoute
des recettes diverses (1,8 millions d'euros soit 11,8 millions de
francs).
Il convient de noter que le montant de ce prélèvement
était resté inchangé en 2000 et 2001.
La répartition de ce prélèvement entre les agences de
l'eau se fait selon une clef de ventilation fondée, pour deux tiers, sur
la part de chaque bassin dans le montant total des redevances autorisées
pendant la durée du programme pluriannuel d'intervention et, pour un
tiers, sur la part respective de chaque bassin au regard de la population
totale.
EVOLUTION DU BUDGET CONSACRÉ À LA PROTECTION DE
L'EAU ET
DES MILIEUX AQUATIQUES
La
répartition des actions financées par le budget de l'Etat et
celles relevant du compte spécial était fixée ainsi pour
2001 :
- le budget de l'Etat supporte le financement des actions
régaliennes (police de l'eau, prévention des inondations et lutte
contre les pollutions marines accidentelles) ;
- le FNSE, dont le ministre en charge de l'environnement est l'ordonnateur
principal, doit permettre d'organiser et de regrouper le financement d'actions
d'intérêt commun aux bassins et d'actions de solidarité
interbassins.
Ceci a conduit à une nouvelle répartition du financement de
certaines actions spécifiques. Ainsi, le FNSE a pris en charge le
financement des moyens de fonctionnement du Comité national de l'eau et
de l'Office international de l'eau ainsi que le financement des
opérations se rapportant aux plans migrateurs, à la restauration
de l'étang de Berre et aux schémas directeurs
d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) dans les DOM.
Votre rapporteur pour avis, comme les années précédentes,
reste très hostile au principe du FNSEN, exclusivement alimenté
par un prélèvement sur les agences de l'eau et
il
dénonce, pour cette année, l'augmentation de ce
prélèvement, alors même que les dotations
budgétaires affectées à la protection de l'eau
diminuent.
D'autant plus que cette diminution, qui porte principalement sur
les crédits de paiements (-56,38 %) est permise par les forts
reports de crédits de paiement issus des anciens fonds de concours des
agences de l'eau.
En outre, comme le fait remarquer M. Philippe Adnot, rapporteur
spécial au nom de la Commission des finances pour les crédits de
l'environnement, la répartition des dépenses entre l'Etat et le
FNSE est peu claire et ne répond pas à des critères
objectifs. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 2000, la Cour des Comptes arrive d'ailleurs au même
constat. Ainsi, ayant noté que « les limites de
compétences entre le budget général et le FNSE ont
donné lieu à des interprétations divergentes et
évolutives », la Cour se demande si «
les actions
de solidarité dans le domaine de l'eau inclues dans le
périmètre d'activité du FNSE ne devraient pas plutôt
relever du budget général
».
Votre rapporteur pour avis reste ainsi persuadé que le financement
d'actions de solidarité, y compris dans le domaine de l'eau, n'a pas
à être financé par le seul secteur de l'eau car ces actions
relèvent de la responsabilité nationale.
1. Les actions financées par le budget général dans le domaine de l'eau
L'effort financier porte essentiellement sur les
dépenses
ordinaires alors que les dépenses en capital diminuent. Ainsi, plusieurs
actions enregistrent une forte baisse de leurs dotations pour 2002 :
- les crédits de paiement destinés à la police et
à la gestion des eaux et des milieux aquatiques ainsi que les
réseaux d'annonce de crues diminuent de 46 % pour être
fixés à 5,91 millions d'euros (38,77 millions de
francs) ;
- les crédits de paiement affectés à la protection
des lieux habités contre les inondations en métropole et
outre-mer sont fixés à 3,23 millions d'euros
(21,19 millions de francs), en baisse de 73 %.
Pour 2002, le ministère privilégie les moyens de
fonctionnement à travers deux actions spécifiques.
a) Les moyens de fonctionnement de l'équipe pluridisciplinaire Plan Loire
Lors du CIADT du 23 juillet 1999, l'Etat a
engagé la seconde étape du Plan Loire pour 2000-2006, qui
s'inscrit dans les contrats de plan Etat-régions.
Au total et au titre de l'environnement, 84,2 millions d'euros
(552,3 millions de francs) seront affectés à ce second
volet, dont 12,2 millions d'euros (80,0 millions de francs)
versés par le FNSE et 56,5 millions d'euros (370,6 millions de
francs) financés par le budget de l'eau.
L'effort porte plus particulièrement sur :
- les actions de réduction de la vulnérabilité des
zones inondables ;
- le renforcement de l'alerte ;
- la restauration de la qualité des eaux et des milieux naturels
aquatiques des vallées ligériennes ;
- la mise en valeur touristique et culturelle.
Dans le projet de loi de finances pour 2002, une mesure nouvelle de
0,38 millions d'euros (2,49 millions de francs) est destinée
au fonctionnement de l'équipe pluridisciplinaire mise en place dans le
cadre de la convention passée entre l'Etat, l'agence de l'eau
Loire-Bretagne et l'établissement public d'aménagement de la
Loire et de ses affluents (EPALA). Cette équipe dont l'agence de l'eau
assure le support, qu'elle copilote et cofinance, est chargée d'une
mission d'assistance technique auprès de l'Etat, maître
d'ouvrage.
b) Le renforcement des moyens de fonctionnement du Conseil supérieur de la pêche
Le
Conseil supérieur de la pêche (CSP) a pour mission la mise en
valeur et la surveillance du domaine piscicole national. Il s'appuie sur
778 agents permanents, dont 667 sont commissionnés au titre de la
police de l'eau et de la pêche (94 techniciens, 63 gardes-chefs
et 510 gardes-pêche). Cet organisme a développé son
rôle d'expert technique (observatoire des milieux aquatiques, banque de
données hydrobiologiques et piscicoles etc...) de vulgarisation et de
promotion de la pêche. En plus de la police de la pêche il
participe à la police de l'eau et des milieux aquatiques, notamment en
ce qui concerne la prévention et la répression des pollutions.
Un projet de contrat d'objectifs pluriannuel du C.S.P. a été
préparé au cours de l'année 2000 et approuvé par le
conseil d'administration de l'établissement le 18 mai 2001 pour recadrer
les missions de l'organisme autour de cinq programmes majeurs :
- optimisation des activités de police ;
- production et valorisation de données sur les milieux, les
espèces et les activités halieutiques ;
- protection et restauration des milieux et des espèces en
danger ;
- gestion patrimoniale et halieutique ;
- promotion du loisir - pêche.
En 2000, comme en 2001, l'équilibre budgétaire ne s'était
réalisé que par un prélèvement exceptionnel sur le
fonds de roulement.
Pour 2001, cette situation résultait notamment de la mise en oeuvre du
nouveau régime indemnitaire des gardes-pêche et des techniciens,
la régularisation du versement de la taxe sur les salaires du personnel
relevant du régime agricole et la prise en charge directe des
dépenses des brigades départementales.
Par ailleurs, on constate une très forte diminution des recettes de la
taxe piscicole, provoquée par l'effondrement du nombre de pêcheurs
associatifs. Au-delà des mesures d'économies
décidées en 2001 et poursuivies en 2002, une réflexion
doit s'engager pour rétablir durablement l'équilibre
budgétaire de l'établissement.
Dans l'immédiat, le projet de loi de finances pour 2002 fixe la
subvention versée au CSP à 4,89 millions d'euros
(32,08 millions de francs), soit une augmentation de 354 %, afin
d'assurer l'équilibre financier de l'établissement.
2. Les actions financées par le Fonds national de solidarité pour l'eau
En
2001, les principales interventions du FNSE ont porté sur :
- la préservation des zones humides et la restauration des
rivières et des zones d'expansion de crues, dans le cadre du programme
décennal de prévention des risques naturels approuvé par
le Gouvernement le 24 janvier 1994 ;
- l'incitation aux économies d'eau dans l'habitat collectif social,
en encourageant l'installation de compteurs d'eau individuels ;
- la restauration des milieux dégradés, notamment par une
participation au financement, dans le bassin minier lorrain, des
équipements des communes pour l'alimentation en eau potable,
l'assainissement collectif et les soutiens d'étage ;
- la solidarité à l'égard de l'outre-mer, notamment
par le financement d'équipements d'assainissement collectif en milieu
urbain, d'études dans le cadre des schémas directeurs
d'aménagement et de gestion des eaux, et du fonctionnement des
comités de bassin ;
- les moyens techniques du Conseil supérieur de la
pêche ;
- les données, mesures et contrôles en matière
d'eau ;
- la sensibilisation et la promotion dans le domaine de l'eau, les actions
inter-bassins, la formation et la coopération internationale ;
- la lutte contre les pollutions diffuses, notamment par le financement de
programmes d'assistance technique aux communes pour la gestion des produits
phytosanitaires, la sensibilisation et la formation des agriculteurs aux bonnes
pratiques de manipulation et d'application des produits phytosanitaires.
RÉCAPITULATIF PAR THÈME DES ACTIONS FINANCÉES PAR LE FNSE
millions d'euros/millions de francs
|
Thème |
Crédits 2001 |
|
Péréquation et solidarité |
36,4 (238,8) |
|
Connaissance des données sur l'eau et les milieux aquatiques |
24,4 (1) (160,1) |
|
Lutte contre les pollutions diffuses |
12,7 (83,3) |
|
Actions de sensibilisation |
4,5 (29,5) |
|
TOTAL |
78,0 (511,6) |
(1)
dont « recettes diverses ou
accidentelles »
Source
: Ministère de l'économie, des finances et
de l'industrie
Mais comme le souligne M. Didier Migaud, député et
rapporteur général du projet de loi de finances pour 2002,
à l'occasion de l'examen de l'article 15 majorant le
prélèvement sur les agences de l'eau affecté au FNSE,
le problème réside dans la très faible consommation des
crédits.
En 2000, ceci pouvait s'expliquer par les délais de mise en oeuvre des
structures animant le FNSE, notamment le comité consultatif du FNSE,
créé en septembre 2000. En 2001, le niveau de consommation
reste particulièrement faible, s'agissant des crédits de
paiements (8,6 % au 1
er
août 2001), mais il est
plus satisfaisant en ce qui concerne les dépenses ordinaires et les
autorisations de programme. Néanmoins, l'administration persiste
à considérer que ce décalage n'est pas alarmant et qu'il
correspond «
aux délais habituels d'exécution de la
dépense publique
» !
En 2002, le FNSE doit poursuivre les actions programmées en 2001 et
s'engager dans le financement d'une nouvelle opération, ce qui justifie
une majoration de 7,6 % de ces recettes.
La mesure nouvelle concerne l'accompagnement financier de l'obligation de
couverture des sols agricoles pendant la période de risques de lessivage
sur certains bassins. Il s'agit des bassins situés en amont des prises
d'eaux superficielles destinées à la consommation humaine dont
les teneurs en nitrates dépassent les seuils de conformité. Ces
zones sont principalement situées dans l'ouest de la France (Bretagne,
Pays-de-la-Loire et Poitou-Charentes). Cette mesure, nécessaire mais
contraignante pour les agriculteurs, fait partie d'un ensemble d'obligations
qui doivent permettre de réduire les concentrations en nitrates et elle
est intégrée au Plan Bretagne annoncé au comité
d'aménagement et de développement du territoire du 9 juillet
2001.
Par ailleurs, les réseaux de mesure bénéficieront de
financements accrus, notamment pour les eaux littorales et souterraines, compte
tenu de l'importance que revêt la connaissance des données sur
l'eau. La directive du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour
une politique communautaire dans le domaine de l'eau nécessite en effet
de renforcer les réseaux de mesure des milieux littoraux et marins, en
particulier pour suivre la contamination par les substances toxiques et pour
évaluer la qualité biologique des milieux. S'agissant des eaux
souterraines, la directive-cadre impose également des prescriptions dans
le domaine de la surveillance des masses d'eau souterraines.
Enfin, un effort sera fait pour l'assainissement en outre-mer,
l'élaboration des schémas directeurs d'aménagement et de
gestion de l'eau (SDAGE) dans les département d'outre-mer ayant mis en
évidence un retard important d'équipement en réseaux de
collecte et en stations d'épuration. Un certain nombre d'ouvrages
existants ne répondent pas aux performances d'épuration
définies en application de la directive « eaux
résiduaires urbaines ». En outre, le Premier ministre a
souhaité accroître les financements dans le cadre des contrats de
développement 2000-2004 des territoires d'outre-mer et Mayotte
bénéficiera à ce titre d'une augmentation de
crédits.
Cet ensemble d'objectifs semble constituer un élément de
réponse aux mises en garde sévères du Conseil national de
l'évaluation dans son rapport sur la politique de préservation de
la ressource en eau destinée à la consommation humaine
1(
*
)
. Ce rapport fait état « des menaces
qui pèsent sur les eaux souterraines, dans les régions à
forte activité agricole ». Il souligne le manque de
cohérence de l'Etat dans son action de préservation de la
ressource en eau, soulignant que presque dix ans après la loi sur l'eau
imposant la mise en place de périmètres de protection autour des
poins de captage, seulement un tiers de ces points était
protégé. Enfin, le rapport recommande le renforcement de la
surveillance des eaux dans les DOM-TOM.
Ce début de réponse irait donc dans le bon sens, s'il
n'était pas financé par le seul accroissement du
prélèvement opéré sur les ressources des agences de
l'eau.
Le rapport en appelle à un « changement d'ambition »
de la part de la puissance publique, évolution d'autant plus urgente que
toute action de réduction des pollutions n'a d'effets positifs
qu'à long terme.
Mais ceci suppose une réflexion d'ensemble
sur les objectifs de l'action publique et les moyens financiers à mettre
en oeuvre qui relèvent de la responsabilité nationale et non pas
d'une solidarité imposée aux seuls acteurs de l'eau.
Il doit en être ainsi pour l'application du nouveau programme de
maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) qui, après des
mois de débats internes à l'administration, vient d'être
approuvé par la Commission européenne, à qui il avait
été transmis en décembre 2000. Les conditions de
financement fixées jusqu'en 2006 maintiennent les taux de subvention
mais encadrent plus strictement les travaux subventionnables. De plus, le
nouveau programme aura vocation à intervenir de manière
prioritaire dans les zones vulnérables, où les impératifs
liés à la qualité de l'eau justifient une action
renforcée.
Au total, 1,28 milliard d'euros (8,4 milliards de francs) seront
consacrés au financement du PMPOA. Mais, compte tenu de la crise qui
frappe l'élevage français, les agriculteurs ont-ils encore les
moyens, la volonté et suffisamment d'assurances quant à leur
avenir professionnel pour entrer dans ce programme. Ces fonds disponibles
seront-ils dépensés d'ici à 2006 ?
B. LA PROGRESSION DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES AFFECTÉES À LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
Dans
le projet de loi de finances pour 2002, les crédits consacrés
à la prévention des pollutions et des risques
s'élèvent à 397,16 millions d'euros
(2.605,20 millions de francs), en hausse de 5,4 % et le montant des
autorisations de programme est fixé à 299,24 millions d'euros
(1.962,89 millions de francs), en diminution de 11,62 %.
Cette évolution globale recouvre -cela a été exposé
plus haut- des évolutions diverses. D'une part, sont
intégrés les crédits de l'Office de protection des
rayonnements ionisants (OPRI) en vue de la création de l'Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire et, d'autre part,
pour la deuxième année consécutive, les crédits
d'intervention de l'ADEME font l'objet « d'une remise à niveau
technique » qui se traduit par une forte baisse des crédits de
paiement (- 19 %) et des autorisations de programme
(- 16 %).
Les priorités affichées en matière de prévention
des pollutions concernent la prévention des risques naturels, la
prévention des risques technologiques, la sûreté
nucléaire, la lutte contre la pollution de l'air. Ces priorités
ne doivent pas faire oublier la gestion des déchets ménagers,
dont la responsabilité incombe aux collectivités locales,
à travers les interventions de l'ADEME.
1. La prévention des risques naturels
La
politique de prévention des risques naturels reste une des
priorités du ministère à travers un objectif
-actualisé en 1998- de réalisation de 5.000 plans de
prévention des risques (PPR) pour 2005. Par ailleurs, l'information des
populations (à travers la réalisation de dossiers communaux
synthétiques) et une meilleure prise en compte des risques par les
collectivités locales et la société civile dans leurs
décisions d'aménagements constituent également des axes
prioritaires.
Le PPR a pour objet de délimiter les zones directement exposées
à des risques, et d'autres zones qui ne sont pas directement
exposées mais où certaines occupations ou certains usages du sol
pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux
(article L.562-1-II du code de l'environnement).
Dans ces zones, il réglemente en tant que de besoin les projets
d'installations nouvelles :
- avec un champ d'application étendu puisqu'il peut interdire ou
soumettre à prescriptions tout type de construction, d'ouvrage,
d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale,
commerciale ou industrielle, pour leur réalisation, leur utilisation ou
leur exploitation ;
- avec des moyens d'action variés allant de prescriptions de toute
nature (règles d'urbanisme, de construction, d'exploitation, etc)
jusqu'à l'interdiction totale.
Le PPR peut également définir des mesures de prévention,
de protection et de sauvegarde qui doivent êtres prises par les
collectivités publiques et par les particuliers.
Enfin, le PPR peut agir sur l'existant, avec un champ d'application
équivalent à celui ouvert pour les projets nouveaux. Toutefois,
pour les biens régulièrement autorisés, on ne peut imposer
que des « aménagements limités » dont le
coût est inférieur à 10 % de la valeur vénale
ou estimée de ces biens (article 5 du décret du
5 octobre 1995).
Source
: guide méthodologique - PPR inondations -
Documentation française
Après un démarrage plutôt lent, on enregistre une nette
accélération du rythme d'élaboration des PPR depuis le
début de l'année 2000, tant en ce qui concerne les
approbations que les prescriptions.
Au 1
er
mai 2001, il y avait :
- 2.639 communes couvertes par un PPR approuvé ;
- 3.863 communes concernées par un PPR prescrit.
En 1997, 1998 et 1999, le nombre de PPR prescrits par an oscillait entre 600 et
800 ; il était de 1.400 en 2000 et estimé à
1.500 pour fin 2001.
En 2000, les principales approbations de PPR concernent le risque inondation
pour des communes situées le long des grands cours d'eau : la
Loire, avec Saumur, Tours et Orléans, la Garonne à Agen et
Moissac, la Seine à Créteil.
De façon plus ponctuelle, plusieurs départements poursuivent
l'approbation progressive des PPR. C'est notamment le cas de l'Hérault,
des Bouches-du-Rhône, des Alpes Maritimes et de la Haute-Savoie.
Dans les DOM, le préfet de la Martinique a fixé des objectifs
pour couvrir toute l'île d'ici 2005 et la Guyane envisage de terminer les
procédures pour la fin d'année.
Des moyens financiers conséquents et en progression constante
depuis 1995, assortis de moyens en personnel renforcés ont permis cette
évolution.
Le moyens financiers du titre III consacrés à la prise en compte
des risques naturels initialement fixés à 3,05 millions
d'euros (20 millions de francs) en 1993 sont passés à
11,51 millions d'euros (75,5 millions de francs) en 2000.
En 2001, un montant de 15,24 millions d'euros (100 millions de
francs) a été consacré à l'élaboration des
plans de prévention des risques naturels dont la moitié
prélevés sur le titre III.
En effet, il résulte de l'article 55 de la loi de finances
rectificative pour 1999 du 30 décembre1999 que du
1
er
janvier 2000 au 1
er
septembre 2006,
les dépenses de l'Etat afférentes aux études
nécessaires à la préparation et à
l'élaboration des plans de prévention des risques sont
financées pour moitié par le Fonds de prévention des
risques naturels majeurs. La contribution de ce fonds a été de
3,93 millions d'euros (25,8 millions de francs) en 2000 et de
8,28 millions d'euros (54,33 millions de francs) en 2001.
Dans le projet de loi de finances pour 2002, 15,24 millions d'euros
(99,97 millions de francs) sont prévus pour la
réalisation des PPR, dont 7,62 millions d'euros (49,98 millions de
francs) en provenance du fonds de prévention des risques
naturels.
En outre, 2,3 millions d'euros (15,1 millions de francs) seront
affectés à l'information préventive, 2,6 millions d'euros
(17,1 millions de francs) à la connaissance et à la
surveillance des risques, avec notamment des moyens complémentaires pour
moderniser les systèmes de connaissance des risques d'avalanches.
Il convient de relever que dans le cadre de ses travaux, la commission
sénatoriale d'enquête sur les inondations dans la Somme s'est
félicitée de cette priorité reconnue à la mise en
oeuvre des plans de prévention des risques
2(
*
)
. Elle a souligné que
l'accélération du nombre de plans présentés
résultait, en partie, des dispositions réglementaires
adoptées en septembre 2000 imposant une majoration des franchises,
lorsque la commune faisant l'objet d'un arrêté de catastrophe
naturelle n'était pas couverte par un PPR.
Mais la commission d'enquête a souhaité que le rythme
d'élaboration et de mise en oeuvre des PPR soit sensiblement
accéléré, relevant que, tant que la moitié ou les
trois quarts des communes exposées n'étaient pas couvertes, la
situation n'était pas satisfaisante.
Au-delà de l'évolution des moyens financiers et afin de
faciliter l'élaboration des PPR sur le plan technique, une formation des
services de l'Etat en matière de cartographie réglementaire est
assurée par des sessions pédagogiques et poursuivie à
travers un réseau « risques » qui se met
progressivement en place sous l'impulsion des directions régionales de
l'environnement (DIREN). La réalisation et la diffusion aux services de
guides méthodologiques viennent renforcer cette démarche, mais
dans les éléments de réponse transmis à votre
rapporteur pour avis, il est également noté que la mobilisation
du personnel nécessaire dans les services de l'Etat reste par endroits
problématique, compte tenu de la charge de travail imposée par
l'élaboration des PPR.
Pour assurer dans les meilleurs délais la couverture des communes
exposées, il convient donc de rester vigilant sur les moyens
effectivement mobilisés.
En outre, votre rapporteur pour avis fait siennes les recommandations de la
commission d'enquête sur les inondations dans la Somme portant sur le
contenu même d'un PPR. Pour être correctement mis en oeuvre, ce
dernier doit être élaboré en étroite concertation
avec les collectivités locales concernées et, en cas d'urgence,
il doit être appliqué de manière anticipée. Enfin,
il conviendrait de développer, autant que faire se peut, le volet de
mesures préventives concernant les habitations situées dans les
zones exposées à un risque naturel.
2. La prévention des risques technologiques
Le bilan très lourd de l'explosion de l'usine
AZF
à Toulouse survenue le 21 septembre 2001, -30 morts,
plusieurs centaines de blessés, entre 10 et 15 milliards de francs
de dégâts, 11.000 logements très sérieusement
endommagés- impose de mener une réflexion d'ensemble sur les
inflexions à donner aux politiques publiques de prévention des
risques industriels.
Un débat national doit se tenir en décembre prochain,
préparé par M. Philippe Essig à partir de
consultations régionales qui sont en cours. Les conclusions de
l'ensemble de ces travaux seront remises au Premier ministre au début de
l'année 2002.
Lors de son audition devant la Commission, M. Yves Cochet, ministre de
l'aménagement et du territoire, a évoqué l'examen
possible, sur la base de ces conclusions, d'un projet de loi instaurant le plan
de prévention contre les risques technologiques, sur le modèle
des PPR.
Actuellement, la politique menée par le Gouvernement pour
renforcer la prévention des risques industriels majeurs s'inscrit dans
le cadre des directives 82/501/CEE dite SEVESO I et 96/82/CE dite SEVESO
II.
La directive dite SEVESO II concernant la maîtrise des dangers
liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses a
abrogé la directive SEVESO I le 4 février 1999. S'agissant des
dispositions relevant de la compétence du ministère de
l'environnement, la transposition de cette directive s'est achevée au
premier semestre 2000, avec la modification du décret du
21 septembre 1977 et du décret de nomenclature des installations
classées et la parution d'un arrêté et d'une circulaire en
mai 2000.
La nouvelle directive impose notamment aux exploitants des
établissements visés de mettre en place une organisation
spécifique dédiée à la prévention des
accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, de définir une
politique de prévention des accidents majeurs, et de réviser
leurs études de dangers sur une base quinquennale.
En particulier, les exploitants qui étaient déjà soumis
à la directive SEVESO I devaient remettre les études de dangers
avant le 3 février 2001, mais ce délai n'a pas toujours
été respecté.
Pour les autres, la date limite de la remise des études de dangers est
fixée au 3 février 2002.
La directive oblige les Etats membres à réaliser des programmes
pluriannuels d'inspection à compter de 2001, à identifier les
risques d'« effets domino » entre établissements et
bien entendu à analyser en profondeur les rapports de
sécurité.
L'entrée en application de la directive SEVESO II a induit donc un
palier de charge de travail notable pour l'inspection des installations
classées depuis début 2001 et qui sera encore augmenté en
2002.
En 2001, le ministère a procédé au recensement des
établissements SEVESO II et assimilés. Il est de 654 (seuil AS -
servitudes d'utilité publique), alors que le nombre de SEVESO I
était de 371 (seuil AS - servitudes d'utilité publique).
Les autres points forts de la directive SEVESO II sont :
- le renforcement de l'information du public ;
- la nécessité d'une maîtrise de l'urbanisation ;
- la réalisation de plans d'urgence plus détaillés.
Compte tenu des nouvelles obligations imposées par la mise en oeuvre de
la directive SEVESO II, l'accroissement des effectifs de l'inspection des
installations classées est une nécessité, ainsi que le
renforcement de leur formation pour améliorer l'efficacité et la
compétence de l'inspection.
Tel était d'ailleurs l'objectif du plan triennal d'actions pour
1999-2001 qui devra certainement être prolongé voire
amplifié.
Dans le projet de loi de finances pour 2002
, outre la création de
50 postes dans les DRIRE -mesure complétée par un amendement
prévoyant la création de cent postes supplémentaires
-et 13 postes dans les services vétérinaires,
les
crédits consacrés à la prévention des risques
industriels sont simplement reconduits à hauteur de 5,64 millions
d'euros (37 millions de francs).
3. Des moyens supplémentaires pour lutter contre la pollution atmosphérique
La politique de lutte contre la pollution atmosphérique s'inscrit très largement dans le cadre de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, et la quasi totalité des dispositions votées, ont fait l'objet des décrets d'application nécessaires.
DÉCRETS D'APPLICATION RÉCEMMENT PARUS
- le décret n° 2000-1153 du 29 novembre
2000,
pris en application des articles 21 et 22 de la loi, qui fixe les
exigences minimales en matière d'efficacité
énergétique tant dans le tertiaire que dans l'habitat neuf. Il
impose également, sur le plan technique, la réversibilité
du mode de chauffage dans les locaux neufs ;
- le décret n° 2000-1302 du 26 décembre 2000
traite des émissions polluantes des engins mobiles non-routiers ;
- le décret n° 2001-349 du 18 avril 2001 (rectifié
le 5 mai 2001) fixe les conditions de réduction des émissions de
composés organiques volatils lors du ravitaillement des véhicules
dans les stations-services ;
- le décret n° 2001-382 du 30 avril 2001, en application
de l'article 32 de la loi, fixe les conditions d'assermentation de
certains fonctionnaires et agents ;
- le décret n° 2001-449 du 25 mai 2001 pris en
application des articles 8 à 11 de la loi définit le contenu
des plans de protection de l'atmosphère.
Par ailleurs, trois décrets sont en cours d'élaboration, qui
portent sur l'introduction d'un pourcentage minimum de bois dans la
construction, l'affichage des frais de consommation dans les locaux ainsi que
l'affichage des consommations des véhicules sur leur lieu de vente ou de
location.
Mais aucun délai n'est annoncé concernant le décret,
prévu par l'article 21 de la loi, fixant les conditions dans
lesquelles les carburants devront comporter un taux minimal d'oxygène.
Or, cette mesure est censée s'appliquer depuis le 1er janvier
2000 !... De même, le décret prévu par
l'article 21, issu d'un amendement sénatorial, sur la
redéfinition des spécifications des carburants n'est toujours pas
annoncé, ni non plus celui, prévu à l'article 24, et
résultant d'un accord obtenu en commission mixte paritaire, sur
l'obligation, faite aux transports publics d'utiliser des carburants
oxygénés.
Encore une fois, ceci illustre le non-respect, par l'administration, des
décisions du Parlement...
Dans le projet de loi de finances pour 2002, 33,89 millions
d'euros
(222,30 millions de francs)
(DO + AP) sont
affectés à la modernisation du dispositif de surveillance de
l'air et à la réduction des rejets, soit une progression de
2,90 %.
La répartition des crédits est ainsi proposée pour
2002 :
- 2,51 millions d'euros (16,5 millions de francs) pour la
réalisation d'études préalables à
l'élaboration des plans prévus par la loi et la mise en oeuvre
d'actions de communication, dont 0,15 millions d'euros (1 million de
francs) pour la réalisation des plans de déplacements urbains
(chapitre 34.98 - articles 60 et 70) ;
- 17,38 millions d'euros (114 millions de francs) pour la
surveillance de la qualité de l'air dont 11,74 millions d'euros
(77 millions de francs) d'aide au fonctionnement des associations de
gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air, soit
une augmentation de 10 %. Par ailleurs, 5,64 millions d'euros
(37 millions de francs) d'aide sont affectés au Laboratoire central
de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA), soit une augmentation de
1,67 million d'euros (11 millions de francs) par rapport à
l'année précédente (chapitre 44.10 - articles 80 et
90) ;
- 1,95 million d'euros (12,8 millions de francs) d'études
et travaux divers, dans le domaine de la pollution de l'air (chapitre 57.20 -
article 50) ;
- 1,52 million de francs (10 millions de francs) d'études
et travaux divers, dans le domaine de la pollution de l'air (chapitre 67.20 -
article 40) ; en 2001, ces dépenses étaient
financées sur le chapitre 57-20,mais elles font cette année
l'objet d'une présentation distincte ;
- 10,53 millions d'euros (69 millions de francs) pour la
surveillance de la pollution atmosphérique (l'équipement des
réseaux est financé depuis 1996 par l'intermédiaire de
l'ADME). Pour la deuxième année consécutive, ces
crédits sont en baisse, car le taux d'équipement des
réseaux de surveillance semble désormais satisfaisant (chapitre
67.30 - article 70).
4. La réorganisation des structures en matière de sûreté nucléaire
Situé jusqu'à présent au sein du
Commissariat
à l'énergie atomique, l'Institut de protection et de
sûreté nucléaire (IPSN) est l'expert technique
français du risque nucléaire et de ses conséquence sur
l'homme et sur l'environnement. Ses principales activités concernent la
sûreté des installations nucléaires, la sûreté
des transports de matière radioactives, la protection de la santé
de l'homme et de l'environnement, la sécurité et le
contrôle des matières nucléaires et sensibles,
l'organisation et l'entraînement à la gestion de crise.
Quant à l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI),
il s'agit d'un établissement public administratif chargé des
missions d'expertise, de surveillance et de contrôle propres à
assurer la protection de la population contre les rayonnements ionisants.
L'article 5 de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001
créant l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale, a procédé à la réunion de l'IPSN
et de
l'OPRI au sein d'un nouvel établissement public industriel
et commercial dénommé Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire (IRSN)
. Un décret en Conseil
d'Etat doit déterminer les modalités du transfert de ces
organismes, le statut du nouvel établissement et préciser les
missions dévolues à celui-ci. Ce décret doit être
publié avant la fin de l'année 2001, afin d'entrer en vigueur le
1
er
janvier 2002.
Le personnel de l'IRSN sera régi par les dispositions du code du
travail, les agents contractuels de droit public de l'OPRI
transférés à l'IRSN pouvant opter entre le maintien de
leur contrat actuel ou l'établissement d'un contrat de droit
privé. Enfin, l'IRSN sera placé sous la tutelle conjointe des
ministres chargés de la défense, de l'environnement, de
l'industrie, de la recherche et de la santé.
En incluant les dotations correspondant au transfert de l'IPSN en 2001, le
projet de loi de finances pour 2002 réserve au total une dotation de
241,732 millions d'euros (1.585,66 millions de francs), qui se
décompose ainsi :
|
- article 10 « recherche et expertises » |
143,109 millions d'euros (938,73 millions de francs) |
|
- article 20 « soutien à l'autorité nucléaire » |
54,083 millions d'euros (354,76 millions de francs) |
|
- article 30 « ex OPRI » (transfert du ministère de la santé |
14,050 millions d'euros (92,16 millions de francs) |
|
- article 40 « provision pour charges fiscales » |
30,490 millions d'euros (200 millions de francs) |
5. Des inquiétudes sur les politiques publiques en matière de traitement des déchets
a) Rappel du contexte budgétaire et fiscal dans le domaine des déchets
Comme
votre rapporteur pour avis l'avait déjà souligné l'an
dernier, les politiques publiques, s'agissant du traitement des déchets,
souffrent d'une absence totale de lisibilité à moyen terme.
Depuis la mise en place de la TGAP en 1999,
les ressources de
l'ADEME
, qui soutient financièrement les investissements
réalisés par les collectivités territoriales,
sont
budgétisées
et proviennent du ministère de
l'aménagement du territoire et de l'environnement.
Depuis le 1
er
janvier 1999, un taux réduit de
TVA à 5,5 % est applicable aux opérations de collecte, de
tri et de traitement des déchets,
lorsque les collectivités
locales ont contracté avec un organisme agréé par les
pouvoirs publics, pour la mise en place d'une collecte multimatériaux.
Le montant de l'économie induite varie selon le niveau de la collecte
sélective cinq matériaux , la nature juridique de l'exploitant du
service et le régime fiscal de la collectivité.
Après avoir décidé
d'un barème
d'intervention en augmentation pour 1998
, l'ADEME a opéré,
en mai 1999, une révision à la baisse de ces taux
(environ 38
%), applicable dès le
1
er
janvier
, malgré l'hostilité
déclarée du collège représentant les
collectivités locales au sein du conseil d'administration de l'agence.
En outre, la loi de finances pour 2000
, s'agissant de la gestion des
déchets,
reconduisait simplement le montant des crédits de
paiement
à hauteur de 811 millions de francs, alors que les
dotations en autorisations de programme progressaient de 12 %.
La loi de finances pour 2001
, dans le cadre, théoriquement,
« d'une ultime remise en ordre technique », fixait le
montant des crédits de paiement destinés à l'ADEME
à 491,7 millions de francs,
en baisse de 71 %
, les
autorisations de programme diminuant également de 12 %.
b) Une nouvelle baisse des dotations de l'ADEME pour la gestion des déchets en 2002
Dans le projet de loi de finances pour 2002, et sous couvert des mêmes arguments techniques que ceux avancés l'an dernier, les crédits d'intervention sont une nouvelle fois revus à la baisse, en ce qui concerne tant les crédits de paiement que les autorisations de programme.
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution 2001/2002 |
|
Titre IV dont |
48,74 |
52,104 |
6,90 % |
|
Environnement |
26,145 |
29,271 |
11,96 % |
|
Industrie |
14,940 |
15,092 |
1,02 % |
|
Recherche |
7,655 |
7,741 |
1,12 % |
|
Titre VI AP dont |
354,04 |
306,58 |
-13,41 % |
|
Environnement |
297,481 |
250,016 |
-15,96 % |
|
Industrie |
36,893 |
36,893 |
0 |
|
Recherche |
19,669 |
19,669 |
0 |
|
dont « soutien des programmes » |
3,814 |
4,272 |
12,01 % |
|
Titre VI CP dont |
125,118 |
92,083 |
-26,40 % |
|
Environnement |
74,959 |
60,980 |
-18,65 % |
|
Industrie |
30,490 |
12,196 |
-60,00 % |
|
Recherche |
19,669 |
18,907 |
-3,87 % |
|
dont « soutien des programmes » |
3,814 |
4,272 |
12,01 % |
Source
: MATE
En définitive, seuls les crédits de fonctionnement de l'ADEME
sont en progression (+6,90 %), alors que
les crédits
d'intervention diminuent de 26,4 %, s'agissant des crédits de
paiement et de 13,40 % pour les autorisations de programme.
En ce qui concerne le traitement des déchets ménagers, entre 2000
et 2002, les crédits de paiement auront diminué de 76,76 %,
passant de 261,85 millions d'euros (1.717,62 millions de francs) en
2000, à 74,96 millions d'euros (491,71 millions de francs) en
2001 et 60,98 millions d'euros (400,00 millions de francs) en
2002.
Cette remise en cause des aides de l'Etat aux collectivités locales,
dans un domaine aussi fondamental, est d'autant plus inacceptable que la part
de TGAP perçue sur le gisement des ordures ménagères a
représenté 226,39 millions d'euros (1.485,02 millions
de francs) en 2000.
Jusqu'à la mise en place de la TGAP, le produit des taxes
affectées était perçu par l'ADEME et affecté au
traitement des ordures ménagères.
Désormais, et en application de la « théorie du
deuxième dividende », le produit de la TGAP finance
exclusivement le coût de la réduction du temps de travail, et les
ressources de l'ADEME sont budgétisées. En 1999 et 2000, comme le
dénonce M. Philippe Adnot, rapporteur spécial du budget de
l'environnement pour la commission des finances dans son rapport sur la mission
de contrôle effectuée sur la gestion de l'ADEME
3(
*
)
, ceci a permis au Gouvernement, par seul souci
d'affichage politique, de surdimensionner les dotations de cet
établissement, mais en ne déléguant ensuite, en cours
d'année, que les crédits de paiement dont il avait besoin.
Comme le note M. Philippe Adnot, «
le décalage entre
ce que le Gouvernement a demandé au Parlement de voter et les besoins
réels de l'agence explique le fort taux de report de crédits
d'une année sur l'autre
».
Une fois encore, force est de constater, au-delà des critiques
formulées à l'encontre d'une stratégie guidée par
le seul souci de l'affichage et traduisant un rééquilibrage
subtil au sein de l'échiquier politique, que l'intérêt
général est loin d'y trouver son compte et que le vote du
parlement sur les dépenses budgétaires n'a plus guère de
sens.
BUDGET
ADEME
RÉPARTITION ET CONSOMMATION PAR THÈME DES AUTORISATIONS
DE
PROGRAMME EN 2000 ET 2001
|
|
EPRD 2000* |
Ressources disponibles en 2000 (y compris les reports de crédits) |
EPRD 2001 |
Ressources disponibles en 2001 (y compris les reports de crédits) |
||||||||
|
|
M€ |
MF |
M€ |
MF |
% affecté en fin d'année |
% engagé en fin d'année |
M€ |
MF |
M€ |
MF |
% affecté au 31 août |
% engagé au 31 août |
|
Déchets |
207,123 |
1 358,638 |
269,441 |
1 767,420 |
84 |
64 |
173,232 |
1 136,327 |
223,423 |
1 465,560 |
75 |
24 |
|
Transport et air |
71,46 |
468,747 |
84,379 |
553,490 |
81 |
62 |
62,437 |
409,560 |
120,226 |
788,630 |
44 |
17 |
|
Utilisation rationnelle de l'énergie |
28,064 |
184,088 |
34,382 |
225,530 |
96 |
80 |
31,882 |
209,132 |
48,817 |
320,220 |
53 |
19 |
|
Bruit |
24,621 |
161,503 |
35,547 |
233,170 |
100 |
52 |
24,773 |
162,500 |
41,797 |
274,170 |
67 |
34 |
|
Energies renouvelables |
44,483 |
291,789 |
62,111 |
407,420 |
94 |
67 |
39,83 |
261,268 |
94,555 |
620,240 |
61 |
14 |
|
Actions transversales |
22,011 |
144,383 |
25,249 |
165,620 |
90 |
83 |
21,447 |
140,683 |
37,948 |
248,920 |
57 |
42 |
|
International |
9,409 |
61,719 |
8,351 |
54,780 |
85 |
84 |
8,177 |
53,638 |
9,069 |
59,490 |
18 |
15 |
|
TOTAL |
407,171 |
2 6700,867 |
519,460 |
3 407,430 |
87 |
66 |
361,779 |
2 373,108 |
575,835 |
3 777,230 |
62 |
22 |
*
EPRD : Etat prévisionnel des recettes et des dépenses
Source
: MATE
Techniquement et dans l'immédiat, selon les explications transmises
à votre rapporteur pour avis, les reports de crédits
constatés en 2001 permettent d'ajuster, une fois encore, à la
baisse les dotations prévues pour 2002.
Mais, on peut légitimement s'interroger sur la capacité qu'aura
le ministère de tutelle à obtenir de la direction du budget les
crédits nécessaires pour répondre aux fortes hausses de
besoins de paiement, qui sont d'ores et déjà prévues pour
2003 et 2004.
Enfin, votre rapporteur pour avis s'interroge sur les raisons de la diminution
du montant des autorisations de programme alors même que les besoins des
collectivités locales sont encore importants, s'agissant du traitement
des ordures ménagères. Faut-il y voire là un manque de
dynamisme de l'agence à monter des projets, voire même seulement
à répondre de façon efficace et rapide aux dossiers
présentés par les collectivités locales ?
C. LA PROGRESSION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES
Après la « pause » constatée
en
2001 dans la fixation des crédits consacrés à la
protection de la nature, des sites et des paysages, les dotations enregistrent
dans le projet de loi de finances pour 2002, une progression significative.
Elles augmentent de 6,83 % pour atteindre
118,1 millions
d'euros (774,7 millions de francs) en dépenses ordinaires et
crédits de paiements
et les autorisations de programme sont
fixées à 59,017 millions d'euros (387,126 millions de
francs), en hausse de 11,47 %.
Mais, il convient de souligner que cette hausse résulte de mouvements
contrastés :
- les dépenses ordinaires (titres III et IV) augmentent de
25,44 %
pour atteindre 81,237 millions d'euros,
(532,88 millions de francs) ;
-
les crédits de paiement (titres V et VI) diminuent de
19,76 %
et sont fixés à 36,88 millions d'euros
(241,92 millions de francs).
ÉVOLUTION PAR ACTION DES CRÉDITS AFF
ECTÉS
À LA PROTECTION
DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES
(milliers d'euros)
|
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
2002/2001 (%) |
|
Parcs nationaux |
DO |
23 078 |
25 780 |
11,7 |
|
|
AP |
4 785 |
8 080 |
3,8 |
|
CP |
7 732 |
7 775 |
0,5 |
|
|
Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres |
DO |
5 994 |
7 242 |
20,8 |
|
AP |
18 812 |
19 269 |
2,4 |
|
|
CP |
17 875 |
18 232 |
2,0 |
|
|
GIP - Atelier technique des espaces naturels |
DO |
927 |
1 136 |
22,5 |
|
|
AP |
245 |
254 |
3,7 |
|
CP |
166 |
44 |
- 73,5 |
|
|
Espace Mont-Blanc |
DO |
152 |
152 |
0,0 |
|
AP |
- |
- |
- |
|
|
CP |
- |
- |
- |
|
|
Museum national d'histoire naturelle |
DO |
1 131 |
1 144 |
1,1 |
|
AP |
229 |
229 |
0,0 |
|
|
CP |
351 |
351 |
0,0 |
|
|
Réserves naturelles |
DO |
7 396 |
10 055 |
35,9 |
|
AP |
3 626 |
3 692 |
1,8 |
|
|
CP |
2 347 |
1 142 |
- 51,3 |
|
|
Instances consultatives |
DO |
304 |
304 |
0,0 |
|
AP |
- |
- |
- |
|
|
CP |
- |
- |
- |
|
|
Parcs naturels régionaux |
DO |
6 170 |
7 024 |
13,8 |
|
AP |
3 239 |
3 659 |
13,0 |
|
|
CP |
2 443 |
1 060 |
- 56,6 |
|
|
Capacité d'expertise |
DO |
1 524 |
1 590 |
4,3 |
|
AP |
- |
- |
- |
|
|
CP |
- |
- |
- |
|
|
Gestion contractuelle de l'espace |
DO |
1 928 |
2 325 |
20,6 |
|
AP |
1 594 |
2 007 |
25,9 |
|
|
CP |
1 180 |
672 |
- 43,0 |
|
|
Programme action biodiversité |
DO |
3 672 |
5 908 |
60,9 |
|
AP |
1 904 |
1 485 |
- 22,0 |
|
|
CP |
1 412 |
590 |
- 58,2 |
|
|
Conservatoires botaniques nationaux |
DO |
958 |
1 264 |
31,9 |
|
AP |
122 |
152 |
24,6 |
|
|
CP |
91 |
40 |
- 56,0 |
|
|
Natura 2000 |
DO |
9 722 |
15 336 |
57,7 |
|
AP |
5 764 |
9 916 |
72,0 |
|
|
CP |
4 927 |
3 765 |
- 23,6 |
|
|
Sites et paysages |
DO |
865 |
1 149 |
32,8 |
|
AP |
4 299 |
7 074 |
64,5 |
|
|
CP |
3 547 |
1 969 |
- 44,5 |
|
|
École du paysage |
DO |
306 |
415 |
35,6 |
|
AP |
305 |
305 |
0,0 |
|
|
CP |
303 |
304 |
0,3 |
Source
: MATE
Les orientations générales du budget de l'environnement trouvent
à s'appliquer, à travers un net renforcement des moyens de
fonctionnement des organismes gestionnaires des espaces naturels, et une
révision à la baisse des dotations en crédits de paiement,
sans doute justifiée -si l'on peut dire !- par la faible
consommation constatée les années précédentes.
1. La forte progression des moyens de fonctionnement du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN)
a) Les actions financées dans le cadre du FGMN
Défini par la loi n° 99-533 du
25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire (LOADDT), le Fonds de gestion des
milieux naturels (FGMN) contribue au financement des politiques contractuelles
pour la protection et la gestion des milieux et des habitats naturels :
réseau Natura 2000, parcs naturels régionaux, conservatoires
régionaux des espaces naturels, programme de conservation des
espèces sauvages et extension du réseau des conservatoires
botaniques nationaux.
Dans le projet de foi de finances pour 2002, les moyens de fonctionnement
augmentent de 13 % pour atteindre 40,33 millions d'euros
(264,55 millions de francs) et le montant des autorisations de programme
est fixé à 18,286 millions d'euros (119,94 millions de
francs), en progression de 24,35 %.
Là également, la hausse est due exclusivement à la
progression des dépenses ordinaires (+41,09 %) alors que les
crédits de paiement diminuent de 44 %).
Les crédits du FGMN proposés dans le cadre du PLF 2002 seront
affectés aux actions suivantes :
- la poursuite de la mise en oeuvre du
réseau Natura 2000
,
notamment pour l'élaboration des documents d'objectifs et le soutien,
sur une base contractuelle, des activités menées par les
propriétaires et les exploitants dans les sites du réseau. Il
s'agit d'accompagner la reconnaissance, dans le cadre de la procédure de
Natura 2000, des sites d'importance communautaire que la France a
adressés à la Commission européenne (
19,1 millions
d'euros
/ 125 millions de francs) ;
- la mise en oeuvre
du schéma des services collectifs des
espaces naturels et ruraux
(
0,46 millions d'euros
/3 millions de francs) ;
- l'amélioration des connaissances scientifiques et techniques de
la
biodiversité
(
6,53 millions
d'euros
/43 millions de francs) et des
écosystèmes
forestiers
pour en assurer une gestion conservatoire appropriée en
liaison avec les intérêts de la sylviculture
(
0,64 millions d'euros
/4 millions de francs) ;
- les moyens alloués aux
parcs naturels régionaux
(PNR) et à ceux dont la charte sera renouvelée
(
8,08 millions d'euros
/ 53 millions de francs), ainsi
qu'aux
CREN
(
1,13 million d'euros
/7 millions de francs)
et aux
réserves de biosphère
(
0,24 million
d'euros
/2 millions de francs) ;
- le développement du
réseau des conservatoires
botaniques nationaux
(
1,3 million d'euros
/9 millions de
francs) ;
- la mise en oeuvre, dans les 7 collectivités territoriales
concernées, du
plan d'actions national pour les récifs
coralliens
et les écosystèmes associés
(
0,15 million d'euros
/1 million de francs) ;
- la capacité donnée aux services extérieurs du
ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement
d'obtenir des expertises techniques sur les décisions en matière
d'environnement (
1,59 million d'euros
/10 millions de
francs) ;
- la poursuite et la modernisation de
l'inventaire des zones naturelles
d'intérêt écologique, faunistique et floristique
(ZNIEFF) en particulier dans les DOM et le domaine marin. Il s'agit
d'actualiser, d'organiser et de diffuser la connaissance de l'inventaire
permanent du patrimoine naturel, outil national de référence pour
la conservation de la nature (
0,37 million
d'euros
/2,5 millions de francs) ;
- l'adoption en milieu agricole de mesures soucieuses de respecter
l'environnement
à travers les
mesures
agri-environnementales
reprises dans les contrats territoriaux
d'exploitation (CTE) (
0,36 million d'euros
/2 millions de
francs) ;
- les missions d'intérêt général
confiées à l'Office national des forêts portant sur la
gestion des réserves biologiques domaniales intégrales
(
0,38 million d'euros
/2,5 millions de francs).
b) La prise en compte des orientations du schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux
Comme le précise l'article 33 de la loi du
25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire, le FGMN contribue au financement
des projets d'intérêt collectif concourant à la protection
et à la réhabilitation de la gestion des milieux et des habitats
naturels.
La loi indique que sa mise en oeuvre prend en compte les orientations du
schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux.
Le FGMN assure le financement de la politique de préservation des
milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement
des mesures de gestion contractuelles. Il s'agit, sur la base des orientations
du schéma des espaces naturels et ruraux et en partenariat avec
principalement les collectivités locales, le monde associatif et l'Union
européenne :
- d'actualiser et de pérenniser les inventaires de diversité
biologique ;
- de modéliser, par type d'habitats, les règles de
gestion ;
- de gérer sur ces bases les habitats et les territoires ;
- d'effectuer des travaux de génie écologique ;
- de soutenir, dans un cadre conventionnel, les propriétaires et
les exploitants qui, d'une part, apportent leur concours à la
préservation des milieux naturels dans le réseau Natura 2000 ou,
d'autre part, subissent un handicap économique du fait de la
présence de certaines espèces protégées ;
- d'assurer le suivi écologique des espaces et espèces ainsi
gérés en développant la capacité d'expertise des
services déconcentrés.
Dans le rapport de la Délégation sénatoriale
à l'aménagement et au développement durable du territoire
sur les schémas de services collectifs
4(
*
)
, M. Roger Besse s'est livré à une
analyse critique du schéma des espaces naturels et ruraux, se montrant
en définitive très réservé tant sur la
méthodologie retenue pour élaborer le schéma que sur le
contenu des propositions. Il a ainsi regretté que le
développement économique soit le grand absent de ce schéma.
EXTRAITS DE L'AVIS SCHÉMA DES ESPACES NATURELS ET RURAUX
Le
rapporteur a relevé que, dans leur grande majorité, les
contributions des régions avaient souligné, pour le regretter,
l'absence de diagnostic sur les atouts et les handicaps du développement
économique des espaces ruraux.
Ainsi il apparaît très réducteur de n'envisager la fonction
économique au sein des espaces naturels et ruraux que sous le seul angle
de l'agriculture ou du tourisme. Le schéma est muet sur la
présence et le rôle joué par l'artisanat, les PME ou encore
les professions indépendantes. Or, il s'agit d'acteurs majeurs pour
développer l'emploi et contribuer au maintien des populations.
L'implantation d'activités économiques industrielles ou de
services, commerciales ou artisanales, peut être conciliable avec les
enjeux environnementaux et paysagers. Cette dimension doit
impérativement être prise en compte au titre de la
« renaissance rurale ».
Mais compte tenu des handicaps connus et identifiés du
développement économique dans les espaces ruraux, la
nécessité d'une politique volontariste s'impose. En particulier,
il aurait été très souhaitable de trouver dans ce
schéma des engagements précis de l'Etat concernant le maintien,
voire la délocalisaton, des services publics en milieu rural. Or, ceci
ne semble être envisagé que comme une résultante du
maintien des activités, notamment agricoles, alors même que la
présence de services publics conditionne souvent la présence
d'activités économiques ou le maintien et, a fortiori, la venue
de population.
Il est ainsi regrettable que le schéma ne fasse pas
référence au projet de « maisons de services publics
à caractère économique et financier », sur
lequel un parlementaire a été nommé en mission, et qui
devrait apporter une contribution précieuse au maintien des services
publics en zone rurale.
Enfin, le schéma n'aborde pas le problème des friches
constituées par les équipements abandonnés à la
suite du retrait de services publics, qui détériorent le paysage
et la qualité de l'environnement.
Le schéma ne prend pas suffisamment en compte la nécessité
de maintenir l'existant et donc d'aider prioritairement la transmission-reprise
des entreprises. Ceci passe par la formation à la succession, par la
mise en place d'un système de tutorat, par des aides aux entreprises qui
veulent s'installer loin des grandes agglomérations. Ce sont ces
idées que le Sénat avait d'ailleurs défendues, lors de
l'examen de la proposition de loi de M. Jean-Pierre Raffarin qui avait
pour ambition d'améliorer l'environnement et la création du
développement d'entreprise. L'avenir des espaces ruraux, comme le
soulignait le rapporteur, ne peut se concevoir sans développement
économique et leur « sanctuarisation » les priverait
de toute vitalité.
Source
: Les schémas des services collectifs - rapport du
Sénat n° 395 (2000-2001).
c) Les difficultés juridiques liées à la mise en oeuvre de Natura 2000
S'agissant de la mise en oeuvre sur le plan juridique du
réseau écologique européen institué par la
directive 92/43 du 21 mai 1992, dite « Habitats
naturels »,
force est de constater que le
« feuilleton » des difficultés, notamment
judiciaires, se poursuit, ce qui aggrave les retards déjà
accumulés par la France sur ce sujet
.
Certes, l'adoption de la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001
portant habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnances des
directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions
communautaires et de l'ordonnance n° 2001-321 du
11 avril 2001 relative à la transposition de directives
communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit
communautaire dans l'environnement active la transposition, en droit interne,
de la directive dite « Habitats naturels ».
En outre, le décret n° 2001-1031 du 8 novembre 2001
relatif à la procédure de désignation des sites
Natura 2000 et modifiant le code rural précise les modalités
de la procédure de consultations, préalables à l'envoi de
propositions de sites à la Commission européenne.
Lors de la
discussion parlementaire sur la loi du 3 janvier 2001, le
renforcement de ces consultations avait fait l'objet d'un accord en commission
mixte paritaire
.
Ce décret conforte notamment le rôle essentiel des
collectivités locales dans le cadre de la désignation des sites
et précise le statut juridique de ceux-ci afin de permettre aux
différents acteurs concernés de mettre en oeuvre dans des
conditions juridiques garanties et pérennes la gestion contractuelle des
milieux naturels et des espèces pour lesquels ils sont
désignés.
Seront consultés sur les projets de périmètre des sites
les conseils municipaux et les organismes délibérants des
établissements publics de coopération intercommunale
concernés, qui disposeront de deux mois pour se prononcer, faute de quoi
leur avis sera réputé favorable. Le nouveau décret
prévoit également que les avis des communes et des EPCI soient
motivés et accompagnent les propositions de sites transmises par les
préfets au ministre chargé de l'environnement.
Si les
préfets sont conduits à s'écarter de ces avis, ils devront
en préciser les raisons dans leur transmission
. Conformément
à la jurisprudence de la Cour de justice des communautés
européennes, seuls pourront être invoqués des motifs
scientifiques liés aux critères de sélection des sites. Le
ministre chargé de l'environnement décidera alors de proposer le
site à la Commission européenne.
Mais, parallèlement à cette production législative et
réglementaire, le Conseil d'Etat, dans une décision du
22 juin 2001, annulé la transmission à la Commission
européenne de 534 propositions de sites
. Cette annulation est
fondée sur l'existence de vices de forme ayant entaché les
consultations locales réalisées en application du décret
du 5 mai 1995. Cette décision est sans surprise, puisqu'elle
fait suite à l'annulation de la circulaire Voynet, qui avait servi de
base juridique à la transmission de ces sites, en supprimant les
consultations préalables des collectivités locales au motif que
ces sites «
ne posaient pas de difficultés
».
Cette circulaire avait été annulée au motif qu'elle ne
traitait pas de façon égalitaire les sites prétendument
consensuels par rapport aux autres.
Lors des débats au sein de la commission mixte paritaire,
députés et sénateurs étaient parvenus à un
accord pour préciser qu'en ce qui concerne les zones de protection
spéciale déjà notifiées à la commission
européenne, le préfet organise des réunions d'information
de l'ensemble des organes délibérants des communes et des
établissements publics de coopération intercommunale
concernés.
Le second alinéa de l'article 2 du décret du
8 novembre 2001 reprend les termes de cet accord
. C'est donc sur
cette base juridique que l'administration doit informer les
collectivités territoriales concernées des raisons du choix des
534 sites déjà notifiés à Bruxelles.
En revanche,
on ne peut qu'être très étonné de
la suppression, dans le décret du 8 novembre 2001 de toute
forme de consultation des organismes consulaires et des représentants
des intérêts des acteurs économiques locaux
propriétaires ou gestionnaires des terrains inclus dans une zone
Natura 2000.
Or, cette consultation était expressément prévue dans
l'avant-projet de décret, transmis pour information aux parlementaires,
au moment de l'examen du projet de loi autorisant par ordonnance la
transposition de directives communautaires.
En outre, le projet de décret prévoyait la création d'un
comité départemental « Natura 2000 »
composé de représentants des collectivités territoriales,
des organismes consulaires, des organisations agricoles,
cynégétiques, halieutiques ainsi que des associations de
protection de la nature.
Ce comité -distinct du comité de pilotage associé
ultérieurement à l'élaboration et au suivi du document
d'objectifs des sites d'intérêt communautaire- devait être
informé des projets de sites et de zones de protection spéciale
avant leur notification aux autorités communautaires.
Ces deux dispositions permettaient aux acteurs économiques locaux
concernés d'être informés des propositions de sites, et de
pouvoir émettre des observations. Leur suppression pure et simple est
difficilement compréhensible, alors même que la désignation
des sites Natura 2000 peut entraîner, pour les terrains d'assise,
des contraintes de gestion fortes pour les propriétaires ou les usagers.
Ce refus d'informer et de consulter les principaux intéressés, et
d'organiser un minimum de publicité au moment de la procédure de
désignation porte atteinte au droit de propriété et au
droit à l'information, ce qui est difficilement acceptable.
Au niveau européen, la position de la France n'est pas non plus
très satisfaisante, puisqu'en raison du retard pris dans l'envoi de ses
propositions, la Commission a engagé en 1999, une procédure
d'infraction en manquement au titre de l'article 226 du traité.
Bien que des transmissions successives aient été faites durant la
procédure précontentieuse, la Commission a estimé que la
France n'avait pas satisfait à ses obligations en n'ayant pas
présenté une liste nationale complète dans les
délais impartis par l'article 4 de la directive.
Dans un
arrêt rendu le 11 septembre 2001, la Cour de justice des
communautés européennes a condamné la France, mais
également l'Allemagne et l'Irlande, pour ne pas avoir respecté
leurs obligations
.
En outre, la Cour a précisé que si les Etats membres jouissent
d'une certaine marge d'appréciation pour effectuer leurs propositions de
sites, ils doivent néanmoins respecter les critères fixés
par la directive. A ce titre, elle a énoncé les
trois conditions suivantes :
- seuls des critères à caractère scientifique doivent
présider à la sélection des sites à proposer ;
- les sites proposés doivent assurer une couverture
géographique homogène représentative de la totalité
du territoire de chaque Etat membre afin de garantir la cohérence et
l'équilibre du réseau qui en résulte ;
- la liste doit être complète, c'est-à-dire que chaque
Etat membre doit proposer un nombre de sites permettant d'inclure de
manière suffisamment représentative tous les types d'habitats
naturels et tous les habitats des espèces considérés par
la directive, qui se trouvent sur son territoire.
La France va donc devoir exécuter cet arrêt en complétant
ses propositions initiales auprès de la Commission.
De plus, la Commission européenne, faisant application de la
réforme des fonds structurels, conditionne désormais leur
versement au respect des obligations résultant des directives
environnementales dont fait partie l'envoi d'une liste complète de
propositions de sites au titre de la constitution du réseau Natura
2000.
S'agissant de l'état des transmissions, la contribution
française a été complétée au printemps
dernier par l'envoi de nouvelles propositions en vue de répondre aux
insuffisances relevées en séminaires biogéographiques.
Au 31 mai 2001, les propositions françaises totalisaient
1.105 sites couvrant une superficie d'environ 3.745.000 ha
(dont
3.260.000 ha terrestres, soit 5,9 % du territoire terrestre, et
485.000 ha marins).
Compte tenu des dernières propositions de sites transmises, de
nombreuses insuffisances ont été résorbées,
principalement dans trois régions biogéographiques : alpine,
atlantique et méditerranéenne. Néanmoins, en région
alpine pyrénéenne -particulièrement dans sa partie
occidentale- et en région continentale, certaines insuffisances
importantes demeurent. Pour les autres régions, les insuffisances
résiduelles sont maintenant géographiques et non plus globales,
ce qui veut dire que les lacunes sont à combler par la
désignation d'un petit nombre de sites, voire quelquefois d'un seul
site, afin d'assurer la représentation de l'habitat naturel ou de
l'espèce dans la totalité de son aire de répartition.
Toutes ces insuffisances devront être résorbées par l'envoi
de propositions complémentaires à la Commission dans les
meilleurs délais.
d) Le dossier de la chasse : trop de questions encore en suspens
Force
est de constater que la mise en oeuvre de la loi du 26 juillet 2000
relative à la chasse est loin d'avoir favorisé le
rétablissement d'un climat apaisé, sur un sujet aussi sensible.
La gestion de ce dossier par le ministère de l'environnement ne fait
qu'exacerber les passions les plus extrêmes et laisse sans réponse
des interrogations multiples portant aussi bien sur le financement des
organismes gérant la chasse que sur la question clé des
périodes de chasse.
Ainsi, le décret n° 2001-586 du 5 juillet 2001
prévoit la titularisation, dans le corps des techniciens de
l'environnement, des catégories B, C et technique des personnels de
l'office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) qui en feront la
demande d'ici à juillet 2002.
Mais rien n'est dit sur le financement de cette mesure. Or, dès lors que
cette titularisation sera effective, les gardes devront être
rémunérés par le budget général de l'Etat.
Mais, il semble bien qu'aucune réflexion n'ait été
menée sur le sujet, laissant penser que l'ONCFS devra en assumer la
charge alors même que ses ressources proviennent quasi exclusivement des
redevances cynégétiques versées par les chasseurs. Ceci
est inacceptable sur le plan des principes.
Bien plus, rien n'est vraiment résolu sur l'épineux dossier
des périodes de chasse
. Certes la décision du Conseil d'Etat
du 22 juin 2001 confirme la légalité du décret
n° 2000-755 du 1
er
août 2000 relatif
à la chasse de nuit, mais l'arrêté ministériel du
8 janvier 2001, relatif aux dérogations aux dates de fermeture
de la chasse au gibier d'eau pour permettre la chasse en petites
quantités de certains oiseaux, a été annulé par le
Conseil d'Etat par une décision du 27 juillet 2001. A ce jour,
aucune solution alternative n'a été envisagée.
De plus, le décret n° 2000-754 du
1
er
août 2000 relatif aux dates de chasse, a fait
l'objet d'un recours contentieux devant le Conseil d'Etat, qui n'a pas encore
rendu sa décision.
En outre, les arrêtés préfectoraux pris en
janvier 2001 pour la fermeture de la chasse au gibier d'eau et fixant des
dates de fermeture de la chasse postérieures au 31 janvier pour
certains oiseaux ont généralement été suspendus ou
annulés par les tribunaux administratifs, cette date étant
jugée incompatible avec les dispositions de la directive 79/409 du
2 avril 1979 et de la jurisprudence de la Cour de justice des
communautés européennes.
Il en est de même des arrêtés pris par les préfets
pour l'ouverture de la chasse au gibier d'eau en 2001 : la plupart des
arrêtés fixant une date antérieure au 1er septembre ont
été suspendus par les tribunaux administratifs.
Il est clair, comme l'avait d'ailleurs souligné le Sénat lors
de l'examen de la loi du 26 juillet 2000, que le Gouvernement a
échoué dans la gestion de ce dossier, faute de réelle
concertation avec les chasseurs, faute d'efforts suffisants pour faire
évoluer la réglementation européenne. Le
mécontentement et l'amertume du monde cynégétique ne font
que traduire cette carence.
2. La progression des crédits affectés au réseau des espaces naturels protégés
Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits consacrés à la protection des espaces naturels les plus sensibles atteignent 73,947 millions d'euros, en hausse de 7,11 % et la progression la plus forte concerne les dépenses ordinaires (+ 17,66 %).
a) Une nouvelle ambition pour le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres
Au
1
er
juin 2001, le Conservatoire de l'espace littoral et
des rivages lacustres avait acquis 63.912 ha répartis entre le
littoral métropolitain (55.206 ha), le littoral des
départements d'outre-mer (6.643 ha) et le littoral des lacs
(2.063 ha), soit un linéaire total de 851 km sur
475 sites.
L'augmentation du patrimoine nécessite un accroissement des moyens de
fonctionnement à travers, notamment, des créations de postes. En
2001, sept postes ont été créés et la
création de 15 postes est prévue en 2002.
A été également prise en compte l'augmentation des charges
foncières dues à l'accroissement du patrimoine. En
conséquence, l'augmentation totale des dépenses ordinaires est de
21 %.
En 1995, l'objectif fixé par le Gouvernement était de
parvenir, à brève échéance, à la protection
d'au moins un tiers du littoral considéré comme « tiers
naturel » ou encore « le tiers sauvage ».
En 2001, on peut estimer qu'un tiers de cet objectif est atteint, mais au
rythme actuel des acquisitions -les acquisitions
« faciles » ayant été faites au
départ- le Conservatoire ne réaliserait pleinement son objectif
que vers 2060...
Cette insuffisance de moyens financiers, à laquelle s'ajoutent certaines
difficultés de gestion rencontrées sur les terrains acquis,
justifiait une mission de réflexion sur l'action et les perspectives de
développement de l'établissement, au regard des objectifs de
protection des rivages qui lui avaient été fixés lors de
sa création en 1975.
Chargé de cette mission par le Premier ministre, notre collègue
Louis Le Pensec, ancien président de cet organisme de 1983 à
1986, a rendu, en juillet 2001, ses propositions sur la refondation du
Conservatoire du littoral, afin que ce dernier devienne un acteur de premier
plan des politiques publiques en matière d'aménagement du
territoire.
Le rapport soutient le choix du Conservatoire d'assurer la protection des
espaces naturels fragiles et menacés par la maîtrise
foncière car celle-ci offre une garantie de pérennité des
objectifs poursuivis. Ceci suppose notamment un aménagement de son droit
de préemption, la définition de modalités additionnelles
de maîtrise foncière et, en conséquence, la mobilisation de
moyens financiers supplémentaires.
M. Louis Le Pensec préconise ainsi le doublement de la dotation de
l'Etat, d'ici 2005, une plus grande participation de l'Etat et des
collectivités locales aux dépenses d'aménagement et de
gestion des terrains du Conservatoire et encore une meilleure mobilisation, au
bénéfice de l'organisme, des ressources issues de la taxe
départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS).
Le rapport préconise également une adaptation des règles
de gestion à la diversité des terrains acquis et une
réforme des conditions dans lesquelles le Conservatoire exerce ses
responsabilités de propriétaire. Ainsi, le rapporteur plaide pour
la définition d'un nouveau partenariat avec les collectivités
locales, la mise en oeuvre de programmes, de leur contrôle et de leur
suivi par un échelon intermédiaire à créer,
à travers des délégations du littoral ; en
conséquence, ceci appelle, selon M. Louis Le Pensec, un doublement d'ici
à 2005 des moyens humains.
Dans l'attente des propositions législatives mettant en oeuvre ces
propositions, le renforcement des dotations budgétaires du Conservatoire
du littoral pour 2002 et les créations de postes annoncées vont
dans le sens des préconisations de ce rapport.
b) Des interrogations sur l'avenir des réserves naturelles
La
France compte, à ce jour, 150 réserves naturelles
protégeant 536.210 hectares, et 27 projets sont en cours
d'instruction. L'objectif est d'assurer une protection exemplaire de chacun des
milieux recensés en France, en se fondant sur les inventaires
scientifiques réalisés aux niveaux français et
européen. On estime que le réseau devrait atteindre une
représentativité satisfaisante avec 250 réserves
naturelles.
Le classement des réserves et leur gestion font largement appel à
la mobilisation des services déconcentrés de l'Etat et à
la concertation avec les propriétaires et les collectivités
locales.
Un plan de gestion écologique est mis en place
progressivement dans chaque réserve, dans un souci de participation de
tous les partenaires concernés, d'efficacité scientifique et
technique et d'exemplarité vis à vis d'autres espaces
. L'Etat
confie la gestion des réserves à des collectivités
locales, des établissements publics ou des associations. Les
élus, les propriétaires, les associations et tous les partenaires
intéressés par la réserve participent au comité
consultatif, présidé par le préfet. Le travail en
réseaux -géographique, thématique et national- est
encouragé.
Dans le projet de loi de finances pour 2002, les moyens de fonctionnement
augmentent de 25 % pour être fixés à
10,055 millions d'euros
(65,95 millions de francs) permettant
l'application de la charte du personnel, approuvée en avril 2001 par
l'assemblée générale des Réserves naturelles de
France. En effet, une étude réalisée en juin 2000
avait montré la grande disparité de situation, en termes de
statut comme de rémunération, des agents des réserves
naturelles.
La charte du personnel fixe la liste des emplois et des activités des
personnels des réserves naturelles et propose une grille de salaires
adaptée de la convention collective de l'animation socio-culturelle.
A l'occasion de la première lecture à l'Assemblée
nationale du projet de loi relatif à la démocratie de
proximité, le Gouvernement a fait adopter un article additionnel
43 G, modifiant les articles L. 332-1, L. 332-6, L. 332-8,
L. 332-10, L. 332-12, L. 332-13 et L. 332-19 du code de
l'environnement. Il est proposé que la décision de classement
d'une réserve naturelle soit prononcée non plus par
décret, mais par délibération du Conseil régional,
ainsi que la définition des modalités de gestion et de
contrôle des prescriptions contenues dans l'acte de classement, la
modification de l'aspect ou de l'état de la réserve naturelle et
son éventuel déclassement.
Toutefois, les articles modifiés prévoient que l'Etat peut
procéder au classement de réserves naturelles afin d'assurer ses
obligations en matière de droit communautaire ou résultant d'une
convention internationale.
Il est également maintenu qu'il procède, également, au
classement de réserves naturelles, par décret en Conseil d'Etat,
à défaut du consentement d'au moins un propriétaire.
Enfin, il est prévu que les 150 réserves
bénéficiant d'ores et déjà d'un classement
conservent le même statut juridique.
D'après les informations reçues par votre rapporteur pour avis,
l'administration estime que la dotation budgétaire annuelle
déléguée par le ministère de l'aménagement
du territoire et de l'environnement aux DIREN, au profit des réserves
naturelles qui assurent une mission de service public, doit être
maintenue.
Il n'y aurait donc aucune conséquence à prévoir, en 2002
et ultérieurement, pour le budget de l'Etat du fait de la mise en place
de la décentralisation des règles relatives aux réserves
naturelles.
Les responsables du réseau des réserves naturelles
sont
loin de partager cette opinion
. Ils déplorent tout d'abord que cette
modification soit intervenue «
en catimini
», sans
aucune concertation préalable et ils disent craindre que l'Etat ne
puisse plus assurer son rôle d'arbitre et de coordonnateur indispensable
à la déclinaison cohérente, sur l'ensemble du territoire,
d'un projet national de protection du patrimoine situé entre
l'échelon européen et local.
De plus, rien n'est dit sur les transferts de ressources aux régions
liés à ce transfert de compétences, ce qui n'est
guère satisfaisant au regard de l'équilibre financier du budget
des collectivités territoriales.
Néanmoins, les gestionnaires des réserves naturelles soulignent
tout l'intérêt de renforcer la compétence des
régions dans le domaine de la préservation du patrimoine naturel.
Pour aboutir à une vraie réforme dans la gestion des
réserves naturelles, ils préconisent d'opérer une
distinction entre les politiques menées au niveau national et
régional, afin que celles-ci soient complémentaires et non
concurrentes. Tout en confiant aux régions un véritable outil de
conservation du patrimoine naturel, ils souhaitent ainsi voir renforcer le
caractère exceptionnel et exemplaire des réserves naturelles
nationales.
*
* *
Sur proposition de son rapporteur pour avis, la Commission des Affaires économiques a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'environnement, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.
1
Conseil national de l'évaluation
-
septembre 2001.
2
Inondations dans la Somme : des leçons pour l'avenir -
M. Marcel Deneux (président) et M. Pierrre Martin
(rapporteur).- Commission d'enquête n° 34 (2001-2002) -
octobre 2001.
3
« ADEME : la grande illusion » - rapport
n° 236 (2000-2001).
4
N° 395 (2000-2001).