Projet de loi de finances pour 2002 : Travail et emploi

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Art. 68
(art. L. 322-4-2 et L. 322-4-6 du code du travail)
Réforme du contrat initiative-emploi

Objet : cet article réforme la liste des publics bénéficiaires et le régime de l'aide financière du contrat initiative-emploi.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié, à l'initiative du Gouvernement, le contrat initiative-emploi créé par la précédente majorité en 1995.

A. Le dispositif juridique du contrat initiative-emploi

En 1995, les pouvoirs publics ont mis en place le contrat initiative-emploi dans le but de faciliter l'insertion professionnelle des demandeurs d'emploi durablement exclus du marché du travail ou rencontrant de grandes difficultés.

Après une première période de mise en oeuvre, le dispositif a été profondément remanié au cours de l'année 1996. Une première modification intervenue en mai (décret du 22 mai 1996) a ouvert l'accès de cette mesure aux jeunes de faible niveau de qualification. En août (décret du 20 août 1996), les pouvoirs publics ont désiré moduler les avantages attachés au contrat initiative-emploi en fonction de la situation des personnes embauchées.

Selon les termes des trois premiers alinéas de l'article L. 322-4-2, il s'adresse aujourd'hui :

- aux demandeurs d'emploi de longue durée ayant au moins 12 mois d'inscription à l'ANPE dans les 18 mois précédant l'embauche ;

- aux bénéficiaires du RMI ainsi qu'à leurs conjoints ou concubins ;

- aux bénéficiaires de l'allocation spécifique de solidarité ;

- aux travailleurs handicapés et assimilés ;

- aux personnes âgées de plus de 50 ans privées d'emploi ;

- aux jeunes ayant moins de 26 ans sans emploi (non indemnisés ou issus d'un contrat d'orientation ou d'un contrat emploi-solidarité) et sans diplôme (niveau VI ou Vbis) ;

- aux personnes bénéficiant de l'assurance veuvage ;

- aux femmes isolées chargées (ou ayant été chargées) de famille ;

- aux anciens détenus ;

- aux Français ayant perdu leur emploi à l'étranger.

Il peut également être conclu avec les salariés qui bénéficient d'un contrat emploi-solidarité, d'un contrat emploi consolidé ou qui font l'objet d'une mesure d'insertion par l'économique.

Le contrat initiative-emploi est un contrat à durée indéterminée ou déterminée de 12 à 24 mois. Il peut être à temps plein ou à temps partiel (sans pouvoir être inférieur -sauf exception- à 16 heures hebdomadaires pouvant être réparties sur le mois ou sur l'année).

Il ouvre droit pour l'ensemble des publics à une exonération des charges patronales de sécurité sociale pour la partie du salaire n'excédant pas le SMIC et pour une durée de 24 mois maximum. Cette durée peut être portée jusqu'à l'âge de la retraite pour les salariés de plus de 50 ans sous certaines conditions (chômeurs depuis plus de 12 mois, bénéficiaires du RMI sans emploi depuis 12 mois, travailleurs handicapés). Par ailleurs, une aide supplémentaire de l'Etat sous forme de prime mensuelle est accordée pour l'embauche de certains publics dits prioritaires.

Selon les termes des quatre derniers alinéas de l'article L. 322-4-2, on distingue trois types de public d'après les trois types d'aide dont peuvent bénéficier les entreprises utilisatrices du dispositif ( voir encadré ci-après ).

Le salarié est rémunéré selon la convention de l'entreprise, et au minimum pour un salaire égal au SMIC.

Les contrats initiative-emploi peuvent être signés par toutes les entreprises assujetties à l'UNEDIC, mais ils ne doivent pas résulter du licenciement d'un salarié sous contrat à durée indéterminée, ni entraîner un licenciement. Par ailleurs, les entreprises ayant procédé à un licenciement économique dans les six mois précédant l'embauche ne peuvent bénéficier d'un contrat initiative-emploi.

Le cas échéant, les employeurs peuvent percevoir une aide de l'Etat pour la formation des salariés d'un montant de 50 francs par heure de formation (dans la limite de 200 à 400 heures), et d'une aide au tutorat sous la forme d'un forfait de 3.500 francs.

Ce dispositif est incompatible avec toute autre forme d'aide à l'emploi.

Une aide modulée selon les publics

PUBLICS PRIORITAIRES
Publics les plus prioritaires
Exonération de charges + prime de 2.000 francs	Exonération de charges + prime à 1.000 francs	Exonération de charges uniquement
- Bénéficiaires du RMI - Bénéficiaires de l'ASS - Travailleurs handicapés - Chômeurs de plus de 36 mois - Chômeurs de plus de 50 ans ayant au moins 12 mois d'ancienneté de chômage - Jeunes de moins de 26 ans sans diplôme	- Chômeurs inscrits à l'ANPE pendant au moins 24 mois durant les 36 derniers mois	Autres bénéficiaires et notamment les demandeurs d'emploi ayant 12 mois d'inscription à l'ANPE dans les 18 mois précédant l'embauche

Depuis janvier 1999 (décret du 8 décembre 1998), l'employeur doit déposer la demande de convention à l'ANPE préalablement à l'embauche. Auparavant, il avait la possibilité de la déposer dans le mois suivant l'embauche.

B. La réforme adoptée par l'Assemblée nationale

Le paragraphe I du présent article modifie les dispositions de l'article L. 322-4-2 qui établit la liste des publics concernés par le dispositif ainsi que la nature des aides afférentes.

La rédaction en vigueur est très précise dans l'énumération des publics cibles, comme cela a déjà été indiqué. La nouvelle rédaction est beaucoup moins précise puisqu'elle se contente de faire référence :

- aux demandeurs d'emploi de longue durée ;

- aux bénéficiaires de minima sociaux ;

- et aux personnes qui, du fait de leur âge, de leur handicap, de leur situation sociale ou familiale, rencontrent des difficultés particulières d'accès à l'emploi.

De même, il n'est plus fait référence explicitement, parmi les publics cibles, des bénéficiaires de contrat emploi-solidarité ( art. L. 322-4-7 ), de contrat emploi consolidé ( art. L. 322-4-8-1 ) ou de l'insertion par l'activité économique ( art. L. 322-4-16 ).

Parallèlement, le régime de l'aide est modifié.

Alors que l'article L. 322-4-2 prévoyait une prime et un allégement de cotisations sociales, la nouvelle rédaction ne retient que la prime modulable selon la situation du bénéficiaire.

L'exonération spécifique de cotisations sociales est remplacée par les exonérations prévues par la loi Aubry II du 19 janvier 2000 relative aux 35 heures. En conséquence, l'article L. 322-4-6 qui définissait l'exonération spécifique de cotisations sociales est abrogé ( paragraphe II ).

Toutefois, le droit en vigueur reste applicable aux contrats initiative-emploi en cours au 1 ^er janvier 2002 ( paragraphe III ).

II - La position de votre commission saisie pour avis

Votre commission s'interroge sur l'utilité qu'il y avait à rerédiger entièrement l'article L. 322-4-2 du code du travail relatif au contrat initiative-emploi.

La nouvelle rédaction plus générale devient aussi plus arbitraire puisque le Gouvernement pourra, par décret, décider quels sont précisément les publics prioritaires et ainsi faire évoluer à sa convenance ce dispositif, que ce soit en termes de publics concernés ou de crédits consacrés à cette mesure, puisque le deux sont liés.

Par ailleurs, le reprofilage de l'aide, notamment pour sa partie prenant la forme d'une exonération de charges sociales, apparaît pour le moins injustifié.

En effet, le lien opéré entre le contrat initiative-emploi et les 35 heures n'a pas été expliqué hormis par une préoccupation ayant trait à un effort de simplification. Or, outre que les allégements de cotisations sociales prévus par la loi Aubry II devraient être moins favorables, puisque le Gouvernement prévoit une économie en 2002 de 77,6 millions d'euros sur le chapitre 44-70 du budget de l'emploi, des interrogations subsistent quant à la situation d'une entreprise qui ne serait pas passé aux 35 heures au regard des nouvelles conditions prévues pour recourir au contrat initiative-emploi.

Ces incertitudes concernent en particulier les PME qui bénéficient de conditions spécifiques pour mettre en place la RTT (décret du 15 octobre 2001). Auront-elles toujours droit au bénéfice d'exonérations de charges sociales si elles décident de recourir au CIE ?

Ces questions sont essentielles. Malheureusement, il n'a pas été possible d'obtenir de la part du Gouvernement des réponses du fait de l'annulation par la ministre de l'emploi et de la solidarité, Mme Elisabeth Guigou, de son audition par votre commission.

Enfin, à un moment où le chômage remonte et où il apparaît que la politique de l'emploi n'a pas permis de réduire significativement le chômage structurel, il semble que c'est plutôt l'extension du contrat initiative-emploi qui devrait être à l'ordre du jour, eu égard à ses bons résultats ^{48( * )} .

C'est pourquoi votre commission vous proposera d'adopter un amendement de suppression de cet article .

Art. 69
(art. 5 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions)
Institution d'une bourse d'accès à l'emploi pour les jeunes engagés dans le programme trajet d'accès à l'emploi (TRACE)

Objet : cet article institue, à titre expérimental, pour l'année 2002, une bourse d'accès à l'emploi pour les jeunes engagés dans le programme TRACE.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, en première lecture, a adopté une nouvelle rédaction du paragraphe III de l'article 5 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Ce paragraphe prévoit actuellement que les jeunes qui rencontrent des difficultés matérielles, notamment en matière de logement, pendant les périodes durant lesquelles ils ne bénéficient pas d'une rémunération au titre d'un stage, d'un contrat de travail ou d'une autre mesure dans le cadre des actions d'accompagnement personnalisé, bénéficient de l'accès aux fonds départementaux d'aide aux jeunes prévus par la loi du 1 ^er décembre 1988 relative au RMI.

Le présent article prévoit un nouveau dispositif ayant un objet similaire qui prendrait la forme d'une bourse d'accès à l'emploi. Cette disposition est prévue, à titre expérimental, pour les jeunes entrés dans le programme entre le 1 ^er janvier 2002 et le 1 ^er janvier 2003.

Les conditions d'attribution, le montant et les conditions de versement de cette bourse sont déterminés par décret.

Le coût de cette mesure, inscrite au budget de l'emploi au titre IV relatif aux interventions publiques consacrées aux dispositifs d'insertion des publics en difficulté ( art. 63 du chapitre 44-70 ) est fixé en 2002 à 76,2 millions d'euros.

II - La position de votre commission saisie pour avis

La création de ces bourses semble aller dans le bon sens puisqu'elle devrait permettre, selon le Gouvernement, « aux jeunes engagés dans le programme TRACE de bénéficier d'une relative sécurité financière pendant toute la durée de leur parcours d'insertion » afin de garantir « une égalité des chances pour l'accomplissement du parcours TRACE au profit des jeunes en situation de rupture ou que leur famille ne peut aider financièrement . » ^{49( * )}

Néanmoins, il aurait été intéressant, avant de rerédiger partiellement cet article de la loi du 29 juillet 1998, que le Gouvernement présente un bilan de son application - dans quelle mesure le dispositif actuellement en vigueur est-il insuffisant ?-. Par ailleurs, votre commission aurait aimé connaître le coût net du dispositif proposé -c'est-à-dire une fois déduit le montant des crédits affectés au dispositif en vigueur- afin de pouvoir mesurer l'effort réel consenti. Enfin, rien n'est prévu pour déterminer comment sera évaluée cette expérimentation avant qu'elle ne devienne caduque l'année prochaine.

Toutes ces questions auraient mérité des éclaircissements de la part du Gouvernement afin, en particulier, que votre commission puisse, le cas échéant, améliorer le dispositif par voie d'amendements.

Malheureusement, l'annulation par la ministre de l'emploi et de la solidarité, Mme Elisabeth Guigou, de son audition devant votre commission, prévue le 20 novembre 2001, n'a pas permis d'apporter les réponses attendues.

Etant donné la nature de la mesure proposée, votre commission a néanmoins décidé, et ce malgré ces circonstances défavorables, d'adopter cet article sans modification .

Art. 70 bis
(art. L. 351-10-1 du code du travail)
Création d'une allocation équivalent retraite

Objet : Le présent article est le fruit d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement. Il propose de substituer à l'allocation spécifique d'attente (ASA) une nouvelle allocation appelée « allocation équivalent retraite » afin de permettre aux demandeurs d'emploi qui ont cotisé au moins 160 trimestres, mais qui n'ont pas encore 60 ans, de bénéficier d'une garantie de ressources améliorée.

I- Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte adopté par l'Assemblée nationale a pour conséquence de supprimer l'ASA créée par la loi n° 98-285 du 17 avril 1998.

A. L'allocation spécifique d'attente (ASA)

L'article L. 351-10-1 en vigueur prévoit que les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et du RMI peuvent bénéficier d'une allocation spécifique d'attente à la charge du Fonds de solidarité lorsqu'ils justifient, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160 trimestres validés dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse ou de périodes reconnues équivalentes. Cet article indique également que « le total des ressources des bénéficiaires de l'allocation spécifique d'attente ne pourra être inférieur à un montant fixé par décret ^{50( * )} ».

Par ailleurs, l'article L. 351-10-1 dispose que le montant de l'ASA n'est pas pris en compte dans le calcul de l'ASS et du RMI.

Enfin, les modalités d'application de cet article sont renvoyées à un décret en Conseil d'Etat et le montant de l'allocation à un décret.

B. L'allocation équivalent retraite (AER)

L'Assemblée nationale a adopté, lors de la première lecture de ce projet de budget, un amendement présenté par le Gouvernement qui rerédige l'article L. 351-10-1 et qui substitue l'allocation équivalent retraite à l'allocation spécifique d'attente. Cette nouvelle allocation fusionne dans une allocation spécifique l'ASS majorée et l'ASA.

Selon les déclarations du Gouvernement : « Un décret en Conseil d'Etat fixera les plafonds de ressources ouvrant droit à l'allocation, qui sera versée de façon dégressive jusqu'à un plafond de 9.000 francs pour une personne seule et de 13.000 francs pour un couple ». ^{51( * )}

Cette nouvelle allocation devrait permettre, selon le Gouvernement, à ses bénéficiaires de disposer d'une garantie de ressources supérieure au régime antérieur de l'ASA.

II - La position de votre commission saisie pour avis

Votre commission a déjà eu l'occasion d'examiner une disposition ayant un objet proche lors du débat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

En effet, l'article 26 A, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, prévoyait déjà de modifier l'ASA afin notamment d'exclure les revenus du conjoint de son calcul et de modifier son plafond.

Comme le soulignait déjà notre collègue, Alain Vasselle : « cet article est le fruit d'une âpre négociation au sein de la majorité plurielle. Il a le statut de « lot de compensation » au regard d'un amendement, initialement adopté par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, qui attribuait la retraite à taux plein à toute personne bénéficiant de quarante années de cotisations » ^{52( * )} .

Or, le coût d'une telle mesure était estimé à au moins 25 milliards de francs. C'est pourquoi le Gouvernement a imaginé de « relooker » un dispositif déjà existant avant de se livrer, comme l'expliquait lors du débat sur le PLFSS notre collègue, Alain Vasselle, à une entreprise qui « relève d'une désinformation savamment entretenue et d'une gesticulation sans précédent » . ^{53( * )}

Le Gouvernement a cependant dû reconnaître qu'un tel dispositif n'avait pas sa place dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale eu égard à la nature du financement de l'ASA qui relève du Fonds de solidarité, alimenté par la contribution exceptionnelle de solidarité et par une subvention de l'Etat.

L'article 26 A a donc été supprimé par le Sénat avec l'accord du Gouvernement alors que, dans le même temps, l'Assemblée nationale introduisait l'article 70 bis dans le projet de loi de finances.

Ce nouvel article adopte une rédaction différente de l'article 26 A puisqu'il crée un nouveau dispositif, l'allocation équivalent retraite (AER). A cet égard, on peut considérer qu'il est plus abouti, puisqu'il va au bout de la démarche « marketing » retenue par le Gouvernement. Car sur le fond, il n'y a pas de modification qui justifiait de changer le nom du dispositif.

Cet article se contente, en effet, d'élargir les plafonds de ressources de l'ASS, de revenir sur une interprétation discutable - par le Gouvernement - de la loi du 17 avril 1998 et d'augmenter le montant de l'ASA.

Or, le Gouvernement pouvait tout à fait apporter ces modifications par la voie réglementaire, comme le prévoit d'ailleurs le texte de l'article L. 351-10-1 en vigueur.

Concernant l'interprétation litigieuse de cet article ayant trait au fait qu'il a été décidé de prendre en compte l'ensemble des ressources du foyer pour déterminer le montant de l'ASA, ce qui pouvait avait pour conséquence de priver certaines personnes de cette allocation. Il convient de préciser que la faute en incombe à la circulaire CDGEFP n° 98-22 du 24juin 1998. Et donc, qu'une autre circulaire aurait suffi à lever cet obstacle réel.

Le coût de cette nouvelle allocation est estimé à 45,73 millions d'euros (300 millions de francs) en 2002.

Sur le fond, votre commission ne peut que partager le souci du Gouvernement et de l'Assemblée nationale d'améliorer la situation de ces chômeurs en fin de droits ayant quarante années de cotisations d'assurance vieillesse.

Cette préoccupation, partagée au Parlement, s'inscrit d'ailleurs dans la logique de ce dispositif -l'ASA- qui est le fruit d'une loi adoptée dans les mêmes termes par les deux Assemblées.

Néanmoins, la forme retenue par le Gouvernement pour réformer l'ASA -la création d'un nouveau dispositif- comme les incertitudes qui peuvent encore entourer cette réforme ne sont pas sans susciter, chez votre rapporteur pour avis, de légitimes interrogations.

Comme cela a déjà été souligné, l'ensemble des modifications apportées par le présent article auraient pu être adoptées via des textes infra-législatifs.

Votre commission n'a donc aucune raison, a priori , pour accepter de légiférer inutilement, ce qui revient à confondre indûment les domaines respectifs de la loi et du règlement, pour se livrer à une forme de gesticulation législative.

Par ailleurs, de nombreuses incertitudes semblent encore entourer ce dispositif, qu'il s'agisse du nombre des bénéficiaires attendu -estimé par le Gouvernement entre 50 et 100.000 personnes- ou du dispositif lui-même.

Les débats à l'Assemblée nationale n'ont pas évoqué les conséquences d'un nouveau dispositif qui se substitue à l'ASS et au RMI. Les bénéficiaires de l'AER anciennement bénéficiaires de la CMU conserveront-ils le droit à la CMU, par exemple ?

Ensuite, les débats à l'Assemblée nationale ont parfaitement illustré les ambiguïtés relatives à la mention dans le nouvel article L. 351-10-1 d'un décret en Conseil d'Etat qui fixera les plafonds de ressources (7 ^ème alinéa) alors que le 3 ^ème alinéa prévoit déjà un plafond de ressources ne pouvant être inférieur à 877 euros. Quel sera le montant de ce plafond « supérieur » ?

Enfin, le Gouvernement a évoqué, lors des débats, une dégressivité de l'AER ^{54( * )} sans expliquer en quoi elle consisterait.

Votre commission aurait souhaité obtenir des précisions du Gouvernement sur ces différentes questions. Malheureusement, Mme Elisabeth Guigou a annulé l'audition qui était prévue le 20 novembre dernier devant votre commission saisie pour avis.

Dans ces conditions et compte tenu des nombreuses incertitudes qui entourent cet article, votre commission vous proposera d'adopter un amendement de suppression de cet article .