Projet de loi de finances pour 2002 : Travail et emploi

B. L'EFFORT INSUFFISANT EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES EMPLOIS PÉRENNES

(voir tableau ci-après)

Principales mesures associées
au projet de budget 2002

Nombre d'entrées dans les dispositifs*

Mesures	LFI 2001	Prévisions 2001	PLF 2002	Evolution 2001/2002
Stages de formation
SIFE collectifs	90.000	99.417	90.000	0,0 %
SIFE individuels	25.000	29.663	25.000	0,0 %
Stages d'accès à l'entreprise (SAE)	20.000	23.922	20.000	0,0 %
Sous -total	135.000	153.002	135.000	0,0 %
TRACE
Opérateurs externes	12.500	-	20.000	60,0 %
Missions locales et PAIO	60.000	-	78.000	30,0 %
Sous-total	72.500		98.000	35,2 %
CONTRAT DE TRAVAIL AIDES
CIE	125.000	90.850	90.000	- 28,0 %
Contrats emploi-solidarité (CES)	260.000	297.139	260.000	0,0 %
Emplois consolidés à l'issue d'un CES	50.000	48.840	45.000	- 10,0 %
Sous-total	435.000	436.829	395.000	- 9,2 %
CONTRATS EN ALTERNANCE
Contrats d'apprentissage	230.000	240.000	240.000	4,3 %
Contrats de qualification	123.000	135.000	135.000	9,8 %
Contrats de qualification adultes	14.000	10.000	14.000	0,0 %
Sous-total	367.000	385.000	389.000	6,0 %
AIDES A LA RECONVERSION ET A L'ADAPTATION
Conventions de conversion	50.000	80.000	**
Allocations spéciales du FNE (ASFNE)	7.200	7.200	7.200	0,0 %
CATS	10.000	10.000	10.000	0,0 %
Préretraites progressives (PRP)	16.000	11.000	11.000	- 31,3 %
Sous-total	83.200	108.200	28.200	- 10,0 %
Chômage partiel (en millions d'heures)	10	-	9	- 10,0 %

* prévisions de flux prises en compte dans le calcul des enveloppes du PLF 2002

** suppression à compter de la nouvelle convention Etat-Unedic

1. La grande diversité des dispositifs en faveur des publics en difficultés

a) Le développement du programme TRACE

La loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a mis en place un programme d'accompagnement personnalisé vers l'emploi -TRACE- ouvert aux jeunes de 16 à 25 ans confrontés à de graves difficultés sociales, familiales ou sortis du système éducatif sans diplôme ou qualification. Ces parcours d'insertion peuvent durer jusqu'à 18 mois.

Les résultats ^{27( * )} de ce programme semblent ambivalents si l'on considère la situation des jeunes entrés en TRACE en 1999 et sortis du dispositif fin février 2001. Les sorties vers l'emploi représentent certes 50% des cas, toutefois un tiers des jeunes connaissent une situation de chômage et seuls 31,7% accèdent à un emploi non aidé, ce qui nuance tout de même le bilan.

En 2002, le programme TRACE deviendrait la principale mesure du « nouveau » programme de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, le nombre d'entrées devrait ainsi passer de 60.000 à 98.000. Le stock de jeunes dans le dispositif devrait s'élever à 120.000 fin 2002. La réalisation du programme est confiée au réseau d'accueil des jeunes -missions locales et PAIO- ainsi qu'à des opérateurs externes.

Par ailleurs, le projet de loi de finances prévoit la création d'une bourse d'accès à l'emploi ^{28( * )} pour ces jeunes d'un montant de 300 euros par mois qui sera versée dans la limite de 900 euros par semestre, renouvelable si nécessaire.

En 2002, les moyens consacrés à ce programme (réseau d'accueil, TRACE et bourse d'accès à l'emploi) devraient augmenter de 128 % à 174,4 millions d'euros.

La diminution des crédits consacrés aux emplois ville et au CRE

Les emplois villes créés par le pacte de relance pour la ville de 1996 ont été supprimés en 1998 pour être intégrés au programme « nouveaux services-nouveaux emplois ».

La dotation pour 2002 qui s'établira à 6,7 millions d'euros est donc destinée à couvrir les dépenses correspondants aux contrats conclu avant 1998.

Par ailleurs, les crédits destinés au paiement des contrats de retour à l'emploi, supprimés en 1995, seront reconduits en 2002 à hauteur de 9,91 millions d'euros.

b) Un recentrage à poursuivre des contrats aidés dans le secteur non marchand

• Les contrats emploi-solidarité (CES)

Les contrats emploi-solidarité sont des contrats à durée déterminée à mi-temps, d'une durée de trois à douze mois, visant à la réinsertion de demandeurs d'emploi de longue durée ou de personnes en difficulté, embauchées pour des activités répondant à des besoins collectifs non satisfaits, par des collectivités territoriales ou le secteur privé non lucratif. Depuis 1995, le nombre de conventions signées diminue régulièrement. La loi d'orientation et de lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 et son décret d'application du 9 décembre 1998 ont réformé le dispositif en le recentrant sur les publics les plus en difficulté.

Cet objectif a commencé à se traduire dans la réalité dès 1999 puisque cette année, les publics les plus en difficulté représentaient 73 % des entrées. Dans les faits, ce recentrage a été réalisé au moyen de la baisse du nombre de conventions signées (542.000 en 1997 contre 447.000 en 1999). Le stock de CES est passé de même de 284.000 en 1997 à 223.000 en 1999. Cette évolution était prévisible compte tenu de la très bonne conjoncture économique et du nombre très important de créations d'emplois intervenu depuis 1998.

En 2001, 298.000 contrats devraient être signés sur les 310.000 budgétés (260.000 plus 50.000 intervenus en cours de gestion). Pour 2002, 260.000 contrats sont prévus, 80 % d'entre eux étant réservés aux publics prioritaires au taux d'aide maximum, pour un coût estimé à 1.016 millions d'euros.

Le maintien d'un nombre élevé de contrats emploi-solidarité en 2002 pose néanmoins la question de l'avenir des bénéficiaires et de la capacité de ce dispositif à réinsérer durablement dans l'emploi en particulier dans le cadre des emplois consolidés à l'issue d'un CES.

• Les contrats emploi consolidé

La loi du 29 juillet 1998 d'orientation et de lutte contre les exclusions a reconfiguré le dispositif CEC en permettant un taux de prise en charge constant par l'Etat de 80 % pendant toute la durée du contrat et la possibilité d'entrer en CEC sans avoir connu préalablement un CES.

En 2002, le Gouvernement a prévu 45.000 nouvelles entrées dans le dispositif. Les crédits consacrés à ce programme devraient s'élever à près de 1 milliard d'euros en 2002, cette hausse s'expliquant par des primes plus importantes et un effort de formation accru. A l'issue de cette législature, le bilan du recentrage des CES et CEC apparaît ambivalent.

Certes, le volume des contrats a baissé, ce qui a permis de concentrer davantage les efforts sur les publics en difficulté. Mais les résultats de cette politique ne sont pas sans limites car, faute de réformes ambitieuses du marché du travail, un nombre important de salariés semble prisonnier de ce qu'il faut bien appeler des « emplois de substitution ».

Les dernières données ^{29( * )} rassemblées par la DARES laissent penser que le bilan est encourageant en termes de réinsertion puisqu'elles établissent qu'une année après la fin de leur CEC, près de six personnes sur dix occupent un emploi ou sont à la recherche d'un emploi.

Situation des bénéficiaires d'un CEC un an après leur sortie

Source : DARES

Toutefois, tous n'ont pas la même probabilité d'accéder à l'emploi, les personnes âgées de plus de 40 ans sont plus souvent au chômage et celles de plus de 55 ans basculent massivement dans la préretraite ou la retraite.

Par ailleurs, les jeunes basculent souvent sur un autre dispositif aidé à l'issue de leur contrat. En mars 2000, plus du quart des bénéficiaires d'un CEC de moins de 30 ans, recrutés par leur employeur à l'issue de leur contrat, l'étaient en emploi-jeune.

Plus généralement, on constate que l'écrasante majorité de ceux qui restent dans l'emploi à l'issue d'un CEC demeurent dans le secteur public ou parapublic. Parallèlement, le non-renouvellement des contrats s'explique le plus souvent par les difficultés rencontrées par les employeurs du secteur non marchand comme les associations pour supporter le coût de ces emplois.

Le bilan de ces contrats aidés et donc d'une certaine manière de la loi d'orientation et de lutte contre les exclusions reste donc très partagé puisque, selon la DARES « seulement 40 % (des demandeurs d'emploi) trouvent que le CEC leur a permis d'améliorer leur situation personnelle contre 61 % des salariés en mars 2000. Près de la moitié des demandeurs d'emploi rejettent même le dispositif en déclarant qu'il n'a servi à rien ».

On ne peut, dans ces conditions, que regretter que le Gouvernement n'ait pas entrepris un effort pour réinsérer davantage les demandeurs d'emploi en situation d'exclusion dans le secteur marchand afin de leur donner davantage de perspectives. Il a même privilégié une démarche inverse comme en témoigne le développement du programme emploi-jeune et les restrictions apportées au CIE.

c) Le regrettable amoindrissement du CIE

Le contrat initiative-emploi a été créé en 1995 afin de favoriser l'insertion professionnelle durable dans le secteur marchand des personnes en difficulté. L'embauche dans le cadre d'un CIE ouvre droit, pendant 24 mois, le cas échéant, à une aide dont le montant est modulé en fonction des difficultés rencontrées par la personne recrutée.

Les crédits consacrés au contrat initiative-emploi s'établiront en 2002 à 781 millions d'euros (- 28 %) à raison de 353 millions d'euros au titre des primes (aide forfaitaire de l'Etat, aide à la formation et aide au tutorat) et de 428 millions d'euros pour les exonérations de charges.

La baisse de cette dotation s'explique par la suppression de l'exonération spécifique de cotisations sociales décidée par le Gouvernement dans le présent projet de loi de finances ^{30( * )} à l'article 68.

Le recentrage du contrat initiative-emploi sur les publics les plus en difficulté a commencé dès 1996. Un décret du 25 mai 1996 en a ouvert l'accès aux jeunes de faible niveau alors qu'un autre décret du 20 août 1996 a permis de moduler les aides en fonction de la situation des bénéficiaires.

La part des publics prioritaires est ainsi passée de 68 % en 1997 à 84 % en 1999 ^{31( * )} alors même que le nombre de contrats diminuait, du fait en particulier du retour de la croissance (158.000 en 1999, 196.000 en 1998 et 212.000 en 1997).

Cette tendance s'est traduite par un net repli des jeunes de moins de 26 ans (17 % en 1999 cotre 25 % en 1997) et surtout une baisse de la part des jeunes sans diplôme (10,8 % en 1999 contre 13,8 % en 1998).

Cette évolution est confirmée par des données plus récentes ^{32( * )} sans pour autant que des raisons très satisfaisantes aient été apportées.

Certes, les jeunes ont pu bénéficier davantage que les chômeurs âgés du retour de la croissance, mais une autre cause mériterait d'être examinée : le rôle du dispositif emplois-jeunes.

La parfaite coïncidence entre la moindre proportion de jeunes bénéficiant d'un contrat initiative-emploi et la montée en puissance du dispositif emplois-jeunes laissent penser à un phénomène de « vases communicants ».

Par ailleurs, la spécialisation du contrat initiative-emploi sur les publics les plus éloignés de l'emploi illustre également un effet d'éviction dont aurait pu être à l'origine le « dispositif phare » du Gouvernement en faveur des jeunes.

La confirmation d'une telle hypothèse -les jeunes formés ayant davantage accès au dispositif « emplois-jeunes » que les jeunes en difficulté qui eux seraient orientés vers un contrat initiative-emploi- aurait de quoi surprendre. Au-delà des interrogations légitimes qu'elle pourrait susciter -est-il bien nécessaire de consacrer autant de moyens au dispositif emplois-jeunes alors que des pénuries de main-d'oeuvre subsistent dans certains secteurs ?-, cette situation serait fort instructive quant aux capacités du secteur marchand à assurer un rôle moteur dans l'insertion des jeunes sur le marché du travail.

La modification du régime financier du contrat initiative-emploi apparaît, dans ces conditions, comme d'autant plus incompréhensible qu'il s'agirait également de « sanctionner » le succès du dispositif. En effet, le recentrage du dispositif augmente le coût moyen des contrats qui est passé de 12.000 francs en 1997 à plus de 15.000 francs en 2000 pour un contrat à durée déterminée de 12 mois et de 25.000 francs à 32.000 francs pour un contrat à durée déterminée de 24 mois ou un contrat à durée indéterminée. Par ailleurs, la réduction des aides pourrait pénaliser particulièrement les PME qui sont devenues au fil des années les principaux utilisateurs du dispositif et qui sont très sensibles au montant de l'aide financière.

Pour les bénéficiaires, cette réforme ne saurait, par ailleurs, être considérée comme satisfaisante car le succès du dispositif est aussi qualitatif ; il est, en effet, maintenant démontré qu'il permet une insertion durable dans l'économie de marché de publics en situation difficile. En 2000, 82 % des 138.000 personnes ayant signé un contrat initiative-emploi ont bénéficié d'un contrat à durée indéterminée.

Autant d'éléments qui devraient plaider en faveur du développement de ce dispositif, et non dans son amoindrissement. C'est pourquoi votre commission vous proposera de refuser l'amoindrissement du contrat initiative-emploi proposé par le Gouvernement avec l'accord de l'Assemblée nationale.

2. Les dispositifs en faveur de l'insertion professionnelle des publics fragilisés

a) Les stages et l'insertion par l'économique

• Les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE)

Ils s'adressent aux chômeurs de longue durée ou menacés par le chômage de longue durée, pour lesquels est diagnostiqué un besoin de formation. Ils constituent un outil pour l'ANPE dans le cadre du programme « nouveau départ ».

En 2001, 120.000 SIFE collectifs ont été notifiés. Le projet de budget pour 2002 prévoit de reconduire à l'identique le programme Chômage de longue durée avec 90.000 places de stages SIFE collectifs, 25.000 places de stages SIFE individuels et 20.000 places de stages d'accès à l'emploi. Les crédits devraient augmenter pour atteindre près de 395 millions d'euros en 2002.

• L'insertion par l'économique

Les crédits consacrés à l'insertion par l'économique augmentent de 12,4 % en 2002 à près de 165 millions d'euros. Cette hausse doit permettre de revaloriser les aides aux postes dans les entreprises d'insertion, de mettre en place une aide à l'accompagnement en faveur des associations intermédiaires et de renforcer les moyens des fonds départementaux de l'insertion.

Votre rapporteur pour avis observe que la nécessité de revaloriser l'aide au poste s'explique par l'application des 35 heures qui risquait de supprimer l'avantage comparatif des exonérations de charges dont bénéficiait l'insertion par l'économique. En l'espèce, ce sont plus de 11 millions d'euros sur les 18 qui augmenteront la dotation de l'insertion par l'économique qui serviront seulement à maintenir l'incitation à recourir à ce dispositif.

b) L'effort en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées

A la fin de 1999, plus d'un demi-million de travailleurs handicapés sont dans l'emploi ^{33( * )} . Les deux tiers d'entre eux sont employés dans le secteur privé, en milieu ordinaire. Le dernier tiers se répartit entre la fonction publique et le milieu protégé. Mais 171.000 autres actifs handicapés sont au chômage (24%) ce qui appelle des mesures adaptées pour favoriser l'emploi de ce public spécifique.

En 2002, la dotation déconcentrée, destinée notamment aux plans départementaux d'insertion est reconduite à hauteur de 7,33 millions d'euros.

Par ailleurs, les crédits correspondant à la subvention de développement des ateliers protégés sont portés à hauteur de 38,7 millions d'euros afin de permettre la création de 500 place en ateliers protégés.

En 2002, on comptera ainsi 92.450 place de CAT, 15.600 en ateliers protégés et 12.800 en milieu ordinaire, soit un total de 120.850 places.

Insertion professionnelle des travailleurs handicapés
(chapitre 4471, articles 10, 30 et 50)

Article	Libellé	1997	1998	1999	2000	2001	2002
4471-10	Aide aux travailleurs handicapés	5,90	7,50	7,47	7,77	7,33	7,33
4471-30	Ateliers protégés	21,88	22,15	23,64	24,39	31,40	38,73
4471-50	Equipes de préparation et de suivi	7,62	8,14	8,38	0,00	0,00	0,00
TOTAL		35,39	37,79	39,49	32,17	38,73	46,06

(en millions d'euros)

Le mécanisme de la garantie de ressources (GRTH) met à la charge de l'Etat un complément de rémunération , versé aux travailleurs handicapés et permettant d'obtenir une rémunération globale équivalente à celle d'un travailleur valide.

Les moyens mobilisés à ce titre s'élève à 910 millions d'euros en 2002. Ils doivent permettre de prendre en compte la hausse du SMIC, la création de 500 nouvelles places d'accueil en ateliers protégés et de 500 nouvelles places de CAT.

La garantie de ressources des travailleurs handicapés
(chapitre 4471, article 40)

Libellé	1997	1998	1999	2000	2001	2002
GRTH	718,42	759,44	792,66	821,05	853,17	911,10
Evolution en ME	- 10,67	41,02	33,22	28,39	32,12	57,93
Evolution en %	- 1,49	5,40	4,19	3,46	3,91	6,79

(en millions d'euros)