Projet de loi de finances pour 2002, adopté par l'Assemblée nationale - TOME VIII : Territoires d'outre-mer et Nouvelle-Calédonie
HYEST (Jean-Jacques)
AVIS 92 - TOME VIII (2001-2002) - commission des lois
Rapport au format Acrobat ( 144 Ko )Table des matières
- LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
-
INTRODUCTION
- I. LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE
-
II. LA SITUATION DE CHAQUE TERRITOIRE
- A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE
- B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
- C. WALLIS ET FUTUNA
- D. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (T.A.A.F.)
- III. LA PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS PROPRES DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE SUR LE PLAN NORMATIF
-
ANNEXE
-
PROJET D'ACCORD PARTICULIER ENTRE L'ETAT,
LA NOUVELLE-CALÉDONIE
ET LE TERRITOIRE DES ÎLES WALLIS-ET-FUTUNA
N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VIII
TERRITOIRES D'OUTRE-MER
ET NOUVELLE-CALÉDONIE
Par M. Jean-Jacques HYEST,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; M. Jean-Paul Amoudry, Mme Michèle André, M. Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Lucien Lanier, Jacques Larché, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
32
)
(2001-2002)
|
Lois de finances . |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir entendu au cours d'une réunion
précédente M. Christian Paul, secrétaire
d'État à l'outre-mer, la commission des Lois a examiné le
28 novembre 2001, sous la présidence de M. René Garrec,
président, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, les
crédits consacrés aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie par le projet de loi de finances pour 2002.
Après avoir rappelé les principales orientations de l'effort
budgétaire consenti à ces collectivités dans le projet de
loi de finances, par le secrétariat d'État à l'outre-mer
et plus largement par les autres ministères contributeurs, le rapporteur
a dressé un bilan du fonctionnement institutionnel des territoires
d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie ainsi que de leur situation
policière et judiciaire respective, avant de faire le point de
l'actualisation du droit qui y est rendu applicable et d'évoquer
l'aboutissement de la révision du statut d'association à l'Union
européenne. Il a particulièrement regretté que l'accord
conclu entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna ne soit qu'un
accord-cadre dont la mise en oeuvre concrète n'était pas
planifiée et, concernant la mise en oeuvre du statut de la
Nouvelle-Calédonie, que les conventions de transfert de
compétences n'aient toujours pas été signées et que
les crédits ouverts depuis 2000 au titre de la dotation de compensation
des transferts de charges n'aient pas pu être attribués.
La commission des Lois a donné un avis de rejet des crédits
consacrés aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie par le projet de budget du secrétariat
d'État à l'outre-mer pour 2002.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Comme chaque année à pareille époque, l'examen du budget
du secrétariat d'État à l'outre-mer fournit l'occasion
à votre commission des Lois de dresser un bilan de la situation des
territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie en utilisant le
prisme des sujets qui sont au coeur de sa compétence : les
évolutions politiques et institutionnelles, la sécurité,
la justice.
Après plusieurs années caractérisées par des
évolutions statutaires majeures qui ont concerné d'abord la
Polynésie française puis, de façon accentuée, la
Nouvelle-Calédonie, le mouvement des réformes marque le pas,
accordant un sursis à la catégorie des territoires d'outre-mer
déjà sérieusement amputée. La seule règle
commune à la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie
française, Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques
françaises (T.A.A.F.) reste en effet le principe dit de « la
spécialité législative » ; encore ce
principe n'est-il pas exclusivement applicable à ces quatre
collectivités puisque Mayotte y est également assujettie.
Cette pause dans les évolutions statutaires n'empêche pas le
mouvement d'actualisation du droit applicable outre-mer de se poursuivre, ce
dont votre commission des Lois ne peut que se féliciter. La
procédure des ordonnances devient usuelle, une habilitation étant
requise par le Gouvernement chaque année. La seule réserve porte
sur l'absence d'inscription à l'ordre du jour des assemblées des
projets de loi de ratification : en effet, la modernisation du droit
applicable outre-mer risque d'avoir de ce fait pour contrepartie une
complexification extrême de la hiérarchie des normes et une
multiplication des contentieux, le bénéfice des avancées
enregistrées étant annulé par une confusion accrue de
l'ordonnancement juridique.
Notons enfin que l'année 2001 aura été marquée par
l'aboutissement du processus de révision du statut d'association des
PTOM à l'Europe.
Après avoir retracé les grandes lignes de l'effort financier
consenti par l'État, et plus spécifiquement par le budget du
secrétariat d'État à l'Outre-mer, au
bénéfice de ces collectivités (I), le présent avis
présentera une analyse de la situation de chacune d'elles centrée
sur la pratique institutionnelle et les caractéristiques de
l'activité judiciaire (II) ainsi que les avancées normatives et
l'évolution du cadre d'association liant ces collectivités
à l'Union européenne (III).
I. LES CRÉDITS CONSACRÉS AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE
A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS
Selon le
jaune annexé au projet de loi de finances pour 2001, les crédits
alloués aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie
dans le budget de l'État
au titre des
dépenses ordinaires et des crédits de paiement (y compris les
crédits non répartis et le coût de gestion des services
métropolitains) s'élèvent au total à un peu plus de
1,849 milliard d'euros (12,130 milliards de francs), contre près de
1,788 milliard d'euros (11,726 milliards de francs) dans le budget
initial pour 2001, soit une progression de 3,4%.
Les crédits consacrés aux territoires d'outre-mer et à la
Nouvelle-Calédonie
dans le budget du secrétariat d'État
à l'outre-mer
s'élèvent à près de 215
millions d'euros (1,409 milliard de francs), soit une progression de 1,7% par
rapport au précédent budget alors que ce budget augmente
globalement de 3,76% et de 3,1% à structure constante. Ces
crédits représentent 19,9 % du montant global du budget 2002
de ce ministère qui s'élève à 1,079 milliard
d'euros (7,082 milliards de francs).
Cette part des crédits du budget du secrétariat d'État
à l'outre-mer bénéficiant aux territoires d'outre-mer et
à la Nouvelle-Calédonie ne représente qu'une fraction de
l'effort global consenti par le budget de l'État en faveur de ces
collectivités, fraction évaluée à 11,6 %. Trois
autres ministères, en effet, contribuent fortement à cet effort :
le ministère de l'éducation nationale (38,3 %), le
ministère de la défense (15,5 %) et le ministère de
l'intérieur (7,3 %). La contribution du ministère de la justice
s'élève quant à elle à 1,75 %.
Notons que la progression de plus de 3% des crédits alloués aux
territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie, alors qu'on
constatait une augmentation de seulement 0,8 % dans la loi de finances
initiale pour 2001 par rapport à 2000, s'applique pour l'essentiel aux
autorisations de programme, lesquelles prennent en compte les nouveaux contrats
de développement.
B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS ENTRE LES TERRITOIRES
La
répartition des crédits entre les trois territoires et la
Nouvelle-Calédonie dans le budget de l'outre-mer, conformément
aux données inscrites dans le jaune, indique le montant des
dépenses ordinaires et des crédits de paiement affectés
à chacun, hors crédits non répartis (799 milliers d'euros,
soit 5,241 millions de francs) et crédits correspondant au coût de
gestion des services métropolitains (9,168 millions d'euros soit 60,14
millions de francs).
Près de 70,5 % des crédits du budget de l'outre-mer vont à
la Nouvelle-Calédonie. Cela s'explique par la montée en puissance
des transferts de compétence en application du nouveau statut et des
transferts financiers corrélatifs qui s'inscrivent au chapitre 41-56
intitulé « dotations globales pour la
Nouvelle-Calédonie ».
AFFECTATION DES CRÉDITS DU SECRÉTARIAT
D'ÉTAT À L'OUTRE-MER
(hors crédits non répartis et coût de gestion des
services métropolitains)
|
Collectivité |
2001 |
2002 |
||
|
En millions d'euros |
En millions de francs |
En
millions
|
En
millions
|
|
|
Nouvelle-Calédonie |
141,081 |
925,43 |
144,314 |
946,64 |
|
Polynésie française |
42,986 |
281,97 |
44,922 |
294,67 |
|
Wallis-et-Futuna |
8,363 |
54,86 |
8,671 |
56,88 |
|
T.A.A.F. |
6,858 |
44,99 |
6,889 |
45,19 |
|
TOTAL |
199,288 |
1.307,25 |
204,796 |
1.343,38 |
VENTILATION PAR TERRITOIRE DE L'EFFORT BUDGÉTAIRE
GLOBAL
CONSACRÉ AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA
NOUVELLE-CALÉDONIE
(hors crédits non répartis et
coût de gestion des services métropolitains)
|
Collectivité |
2001 |
2002 |
||
|
En millions d'euros |
En
millions
|
En millions d'euros |
En
millions
|
|
|
Nouvelle-Calédonie |
755,317 |
4.954,55 |
777,965 |
5.103,12 |
|
Polynésie française |
905,545 |
5.939,99 |
929,682 |
6.098,31 |
|
Wallis-et-Futuna |
83,178 |
545,61 |
86,610 |
568,12 |
|
T.A.A.F. |
16,924 |
111,01 |
24,881 |
163,21 |
|
TOTAL |
1.760,964 |
11.551,16 |
1.819,138 |
11.932,76 |
Comme les années précédentes, l'effort consenti par l'ensemble des ministères en faveur de ces collectivités bénéficie en premier lieu à la Polynésie française.
II. LA SITUATION DE CHAQUE TERRITOIRE
A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE
Deux
années se sont écoulées depuis la mise en place des
nouvelles institutions calédoniennes issues du statut entré en
vigueur en mars 1999 mettant en oeuvre l'Accord de Nouméa. Après
une période de rodage qui a connu quelques péripéties, les
institutions paraissent fonctionner de façon satisfaisante.
Au-delà du bilan institutionnel qui peut être dressé, votre
commission des Lois fera le point de l'évolution de la
délinquance et de l'activité des juridictions en
Nouvelle-Calédonie, sujets qui relèvent de sa
compétence.
1. Le fonctionnement des nouvelles institutions
a) Le fonctionnement du gouvernement : une normalisation constamment remise en cause
Les
nouvelles institutions ont connu pendant plusieurs mois une période de
rodage marquée par des interprétations divergentes. C'est en
particulier l'institution gouvernementale qui a été mise en
cause, chacun des partenaires ayant sa conception de la
collégialité.
Alors que les élections au congrès et aux assemblées de
province organisées le 9 mai 1999 avaient consacré la
victoire des deux partis signataires de l'accord de Nouméa, le RPCR et
le FLNKS, le taux de participation s'étant élevé à
près de 75%, la composition du gouvernement élu par le
congrès a fait l'objet de vives contestations. Le FLNKS a en effet
exprimé sa déception de voir la vice-présidence
échoir à M. Léopold Jorédié
(Fédération des comités de coordination
indépendantistes : FCCI) dans la mesure où il estimait que,
dans l'esprit de l'Accord de Nouméa, ce poste aurait dû lui
revenir. En outre, plusieurs décisions du gouvernement relatives
à son organisation interne, telles que la nomination du
secrétaire général et de son adjoint et la création
d'un secrétariat général et d'un cabinet, ont
été annulées fin décembre 1999 par le tribunal
administratif de Nouméa pour non respect de certaines procédures.
Le premier comité des signataires de l'Accord de Nouméa qui s'est
tenu à Nouméa le 2 mai 2000 sous la présidence du
secrétaire d'État à l'outre-mer a permis de rapprocher les
points de vue, les partenaires s'accordant sur la nécessité
d'entretenir un véritable dialogue politique et de permettre
l'association de tous aux décisions afin d'assurer la solidarité
gouvernementale.
A la suite des élections municipales de mars 2001
et de la
démission du gouvernement entraîné par celle de son
président, M. Jean Lèques, un
nouveau gouvernement
a
été élu par le congrès le 3 avril, succédant
à celui qui avait été élu le 28 mai 1999. Ce
nouveau gouvernement est présidé par M. Pierre Frogier,
député RPCR de la Nouvelle-Calédonie, et compte onze
membres comme précédemment (5 représentants du RPCR,
2 représentants de la FCCI, 3 représentants du FLNKS et
un représentant de l'Union calédonienne).
A la différence du précédent gouvernement, la
vice-présidence
est cependant assumée par un membre du
FLNKS
, Mme Dewe Gorodey, ce qui révèle une volonté
de rééquilibrage entre les différentes composantes
politiques au sein du gouvernement. Avec le souci de mieux appréhender
les dossiers locaux, le nouveau gouvernement effectue par ailleurs au moins une
fois par mois un déplacement dans les provinces et les communes.
Malgré ces efforts, les
divisions qui s'exacerbent au sein du
mouvement indépendantiste
créent des remous au gouvernement.
La décision du Conseil d'État d'annuler l'élection de
M. Aukusitino Manuohalalo, l'un des trois membres FLNKS du gouvernement,
pour proclamer élu à sa place un membre de la coalition
majoritaire RPCR-FCCI, M. Raphaël Mapou, a suscité une vive
réaction du FLNKS : le comité directeur du mouvement a
déclaré le 16 octobre que les deux membres restant,
Mme Dewe Gorodey, vice-présidente chargée de la culture, de
la jeunesse et des sports, et M. Roch Wamytan, chargé des affaires
coutumières, ne siègeraient plus au gouvernement jusqu'au
17 novembre, date retenue pour le congrès du mouvement
indépendantiste.
Ce congrès a confirmé le malaise au sein du mouvement
indépendantiste et M. Roch Wamytan a été
évincé de la présidence de l'Union calédonienne
(UC), principale composante du FLNKS, mais également de la
présidence du FLNKS qui reste vacante à ce jour. La question de
la présence de ministres indépendantistes au gouvernement a
été renvoyée au 22 décembre,
pérennisant la
déstabilisation de l'exécutif
calédonien
.
b) Des mécanismes institutionnels novateurs opérationnels
- • Les lois du pays :
Depuis la mise en place des nouvelles institutions, treize lois du pays ont été adoptées dont plus de la moitié en 2001 . Une seule a, à ce jour, fait l'objet d'un déféré devant le Conseil constitutionnel, la saisine émanant de M. Robert Xowié, président de la province des Iles Loyauté ayant été rejetée ; il s'agit de la loi du pays relative à l'institution d'une taxe générale sur les services devenue la loi du pays n° 2000-002 du 14 février 2000. Les autres lois du pays ont fait l'objet d'un avis favorable du Conseil d'État préalablement à leur examen par le congrès. Ces autres lois du pays, concernant essentiellement la fiscalité ou le domaine social, sont les suivantes :
- la loi n° 99-001 du 19 octobre 1999 relative au dispositif conventionnel entre certains professionnels de santé et les organismes de protection sociale de la Nouvelle-Calédonie. Son objet est de permettre l'attribution de nouveaux conventionnements pour réaliser un équilibre financier et une meilleure répartition géographique de l'offre de soins ;
- la loi n° 2000-001 du 17 janvier 2000 relative à la déduction fiscale des travaux effectués sur un immeuble d'habitation ;
- la loi n° 2000-003 du 18 août 2000 portant réforme de la fiscalité douanière ;
- la loi n° 2000-004 du 25 septembre 2000 relative au régime fiscal des sociétés coopératives agricoles et des sociétés d'intérêt collectif agricole et portant diverses dispositions d'ordre fiscal ;
- la loi n° 2000-005 du 22 décembre 2000 portant diverses mesures fiscales douanières. Elle institue une taxe sur le fret aérien et une taxe de soutien aux productions agricoles et agroalimentaires ;
- la loi n° 2001-006 du 15 janvier 2001 relative au salaire minimum garanti et au salaire minimum agricole garanti ;
- la loi n° 2001-007 du 15 janvier 2001 relative à la durée du mandat des délégués du personnel qui est fixée à deux ans. Le congrès exerce ici sa nouvelle compétence en matière de droit du travail ;
- la loi n° 2001-008 du 7 juin 2001 relative à la cotisation des employeurs sur les salaires au titre de la formation professionnelle ;
- la loi n° 2001-009 du 17 juillet 2001 relative à certains investissements concernant le secteur de la métallurgie des minerais ;
- la loi n° 2001-010 du 25 septembre 2001 portant diverses dispositions d'ordre fiscal, modifiant en particulier le régime de l'impôt sur le revenu ;
- la loi n° 2001-011 du 7 novembre 2001 relative à la réduction dégressive des cotisations patronales sur les bas salaires ;
- la loi n° 2001-012 du 7 novembre 2001 relative au dispositif conventionnel entre certains professionnels de santé et les organismes de protection sociale.
Plusieurs projets de loi du pays font par ailleurs l'objet d'études et de concertations avec les partenaires concernés. Ils ont trait essentiellement au domaine social avec un projet de mise en place d'un régime d'assurance maladie-maternité unifié et au domaine du droit et des relations du travail. Certains de ces projets ont été examinés par le conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie et ont recueilli un avis favorable du Conseil d'État.
- • Les dernières manifestations de la mise en oeuvre du nouveau statut :
Deux nouveaux textes d'application de la loi statutaire du 19 mars 1999 ont en outre été publiés au cours de l'année 2001 :
- le décret n° 2001-165 du 20 février 2001 fixant les conditions exceptionnelles d'intégration des agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics administratifs en Nouvelle-Calédonie dans différents corps de fonctionnaires relevant du ministère de l'intérieur (article 61 de la loi organique) ;
- le décret n° 2001-884 du 20 septembre 2001 relatif au comité consultatif du crédit en Nouvelle-Calédonie institué par l'article 214 de la loi organique.
Enfin, le transfert à la Nouvelle-Calédonie de l'office des postes et télécommunications et de l'institut de formation des personnels administratifs, établissements publics de l'État, a été demandé en application de l'article 23 de la loi organique. Les décrets en Conseil d'État correspondants devraient être publiés avant la fin de l'année 2001.
2. La poursuite de la politique de rééquilibrage
a) Une évolution favorable du dossier minier
Rappelons que le FLNKS avait fait du règlement de la
question
minière une condition essentielle de sa participation aux
négociations politiques qui ont abouti à l'Accord de
Nouméa et au nouveau statut. Afin de favoriser le
rééquilibrage économique au profit de la
province
Nord
, il souhaitait , grâce à l'acquisition par voie
d'échange avec la SLN (Société Le Nickel) d'un domaine
minier d'une importance suffisante, permettre la réalisation d'une usine
métallurgique dans cette province.
L'accord de Bercy, signé le 1
er
février 1998, eut
ainsi pour objet de permettre le transfert d'une partie du capital de la SLN
à une structure publique territoriale. Pour sa mise en oeuvre, un accord
est intervenu le 17 juillet 2000 à Nouméa, après deux
ans d'âpres négociations, entre les signataires de l'Accord de
Nouméa, le Haut-commissaire de la République et les
présidents des trois provinces.
Cet accord prévoit le transfert à la STCPI (société
territoriale calédonienne de participation industrielle) de 30% du
capital de la SLN et de 8% de la société Eramet. Il a
été conclu grâce à un engagement de l'État de
210 millions d'euros (1,4 milliard de francs) inscrits en loi de finances
rectificative à la fin de l'année 1999. L'accord stipule que
«
pour manifester la volonté politique de
rééquilibrage
», la province Sud, où sont
concentrées les richesses de l'île et où est
implantée la seule usine métallurgique de l'archipel, ne percevra
que 25% des dividendes distribués par la STCPI, 50 % revenant
à la province Nord et 25% à la province des îles
Loyauté. Le texte souligne que «
cet accord constitue une
première étape dans la mise en oeuvre du volet économique
de l'Accord de Nouméa et s'inscrit dans l'objectif de
rééquilibrage
».
L'investissement ainsi programmé devrait être opérationnel
en 2005 et permettre chaque année la production de 60.000 tonnes de
nickel. Selon les déclarations émanant des responsables du projet
de construction de l'usine métallurgique, l'étude de
faisabilité sera achevée fin 2002 en vue de démarrer les
travaux en 2003, soit trois ans avant l'échéance initialement
fixée.
Par ailleurs, d'autres projets, qui concernent la
province Sud
, sont en
cours de réalisation. Il s'agit de l'extension de l'usine de la SLN
à Doniambo, dont la capacité sera portée de 60.000
à 70.000 tonnes de nickel par an et de la construction par le groupe
canadien Inco d'une usine à Goro qui devrait produire à compter
de 2004 54.000 tonnes de nickel et 5.400 tonnes de cobalt par an et
permettre de générer 2.500 emplois directs et indirects.
Notons que par
la loi du pays du 17 juillet 2001
le congrès de la
Nouvelle-Calédonie a instauré un
régime fiscal
privilégiant les investissements dans la métallurgie du
nickel
: désormais, pendant la construction de l'usine,
l'investisseur bénéficiera d'une exonération de plusieurs
impôts tels que l'impôt sur les sociétés, la
contribution des patentes, la contribution foncière ou encore les droits
d'enregistrements. Pendant la phase d'exploitation, l'entreprise minière
pourra bénéficier d'une reconduction de ces exonérations
pendant une durée de quinze ans suivie d'une période de cinq ans
au cours de laquelle les avantages fiscaux seront réduits de
moitié. Pour être éligibles à ces avantages, les
investissements doivent s'élever au minimum à 381 millions
d'euros (2,5 milliards de francs) et générer au moins 500
emplois.
b) La poursuite de la politique contractuelle
Le point
4.2 de l'Accord de Nouméa prévoyant que «
des
contrats de développement pluriannuels seront conclus avec
l'État
», susceptibles de «
concerner la
Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes
» et
tendant à «
accroître l'autonomie et la
diversification économiques
», des négociations ont
débuté, bien qu'avec retard, pour la conclusion de nouveaux
contrats de développement pour la période 2000-2004
.
Six contrats de développement
ont été signés
depuis le 24 octobre 2000 pour une
durée de cinq ans
(période 2000-2004) :
- un contrat entre l'État et la province Sud, signé le 17
novembre 2000 et dont le montant s'élève à 134,79 millions
d'euros (884,18 millions de francs), l'État prenant en charge 50% de
cette somme ;
- un contrat de développement entre l'État et la province
Nord, signé le 24 octobre 2000 pour un montant de 149,18 millions
d'euros (978,54 millions de francs) dont 75% à la charge de
l'État ;
- un contrat de développement entre l'État et la province
des Iles Loyauté, signé le 3 novembre 2000, portant sur un
montant de 74,84 millions d'euros (490,91 millions de francs) dont 71%
à la charge de l'État ;
- un contrat de développement entre l'État et la
Nouvelle-Calédonie, signé le 7 décembre 2000 pour un
montant de 118,87 millions d'euros (779,74 millions de francs), la
participation de l'État s'élevant à 39,47 millions
d'euros soit un tiers ;
- un contrat de développement État /
inter-collectivités, signé le 18 mai 2001 pour un montant de
42,09 millions d'euros (276,08 millions de francs) dont près de 37%
à la charge de l'État. Ce contrat concerne des opérations
relatives à la recherche scientifique, à la formation des cadres
et des enseignants et au développement d'internet ;
- un contrat d'agglomération, signé le 17 novembre 2000 et
portant sur un montant de 119,31 d'euros (782,62 millions de francs) dont
près de 40% à la charge de l'État. Ce contrat concerne les
communes de Nouméa, de Païta, de Mont-Dore et de Dumbéa.
3. L'évolution de la délinquance et l'activité des juridictions
a) L'évolution de la délinquance
- • Au cours des onze dernières années pleines, soit de 1990 à 2000 , l'ensemble des crimes et délits constatés par les services de police en Nouvelle-Calédonie a connu une progression globale de 38%.
La délinquance en chiffres sur la période 1990-2000
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Total des faits constatés |
3389 |
3574 |
2678 |
2199 |
2398 |
3451 |
3845 |
4129 |
4593 |
4844 |
4680 |
|
Évolution en % |
+3,3 |
+5,5 |
-25 |
-17,9 |
+9 |
+43,9 |
+11,4 |
+7,4 |
+11,2 |
+5,5 |
-3,4 |
L'importance de la progression de la délinquance et de la
criminalité constatées sur la période doit être
corrélée avec le développement d'une croissance
économique qui s'est caractérisée par une extension du
parc automobile et l'apparition des centres commerciaux. En outre, cette
période est marquée par une forte attraction de
l'agglomération de Nouméa sur la population. Par ailleurs, il
convient de rappeler que le
taux d'élucidation des faits
est
particulièrement élevé
en comparaison de celui de
la métropole : selon une déclaration du Haut-Commissaire de
la République faite à l'Agence France-Presse le 30 mars 2001, ce
taux serait de 60% contre 27% en métropole, en raison notamment de
l'absence de délinquance organisée et de l'insularité qui
facilite les investigations.
La régression du nombre de faits constatés sur l'année
2000
s'explique principalement par une
baisse de la
délinquance de voie publique
(baisse de près de 40%) qui
représente plus du tiers du total de ces faits. Les cambriolages ont
diminué de 30% ; en revanche, les dégradations ont
augmenté de 17%. Selon le Haut-Commissaire, les raisons de cette
diminution s'expliquent par «
la politique de prévention et
de proximité de la police et de la gendarmerie conjuguées aux
actions mises en oeuvre dans le contrat de ville de
Nouméa
».
Après avoir régressé en 1999,
les
infractions
à la législation sur les stupéfiants ont fortement
augmenté en 2000
: + 71%. Au nombre de 252, ces infractions ne
représentent cependant qu'un peu plus de 5% de la délinquance
totale constatée. Alors qu'une première saisie de drogue dure
avait eu lieu l'an dernier, la gendarmerie a renforcé sa
stratégie de lutte contre les plantations de cannabis dont 55 ont
été détruites en 2000 contre 5 l'année
précédente. La
délinquance économique et
financière
a également fortement progressé (+
22%) ; elle représente 12,6% de l'ensemble des faits
constatés contre 9,3% en métropole. Il s'agit essentiellement,
selon le procureur général près la Cour d'appel de
Nouméa, de «
l'affirmation progressive d'une petite
délinquance d'astuce liée au développement de la vie des
affaires
».
Précisons enfin que
le nombre de mineurs mis en cause chute de
façon significative
(- 26,4%) alors qu'il avait augmenté
très fortement les deux années précédentes. La
proportion des mineurs dans l'ensemble des personnes mises en cause
s'établit à 16,7% contre plus de 20% en métropole.
Évolution du nombre de mineurs mis en cause sur la période
1990-2000
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Personnes mises en cause |
962 |
907 |
850 |
919 |
1018 |
1539 |
1743 |
1923 |
2243 |
2373 |
2090 |
|
Mineurs mis en cause |
152 |
117 |
130 |
132 |
166 |
219 |
196 |
210 |
378 |
474 |
349 |
|
Proportion de mineurs mis en cause (%) |
15,8 |
12,9 |
15,3 |
14,4 |
16,3 |
14,2 |
11,2 |
10,9 |
16,9 |
20 |
16,7 |
-
• Concernant la population carcérale , le centre pénitentiaire de Nouméa accueillait 329 détenus au 1 er janvier 2001 (contre 378 en 2000 et 330 en 1999) pour une capacité de 184 places, soit un taux d'occupation de 178,8 %.
Le traitement de la surpopulation chronique de l'établissement constitue la première urgence de l'administration pénitentiaire. Les mesures proposées par la mission technique menée en juin 2000 visent une capacité théorique à terme de 400 places. La construction d'un centre de semi-liberté d'une soixantaine de places est d'ores et déjà programmée : les études préalables, d'un montant de 195.000 euros (1,28 million de francs), sont inscrites au programme d'équipement 2001. Par ailleurs, le centre pénitentiaire doit faire l'objet d'une rénovation en profondeur pour mise aux normes, les études et travaux correspondants devant intervenir dans le cadre d'une convention de mandat passée d'ici la fin de l'année 2001 (études réalisées en 2002 et démarrage des travaux en 2003). La réalisation des travaux devraient s'étaler sur trois ans dans la mesure où ils se dérouleront sur site occupé.
Les effectifs des personnels pénitentiaires en fonction au 1 er janvier 2001 en Nouvelle-Calédonie se répartissent de la façon suivante : 1 agent de direction, 5 agents administratifs, 7 agents socio-éducatifs, 2 agents techniques et 83 agents de surveillance, soit un effectif total de 98 agents au lieu de 93 au 1 er janvier 2000.
b) Les moyens et l'activité des juridictions
La
Nouvelle-Calédonie est dotée
pour
l'ordre
judiciaire
d'un
tribunal de première instance
et d'une
cour d'appel
(dont le ressort couvre également le Territoire de
Wallis-et-Futuna), disposant au 1
er
août 2001 d'un
effectif
réel de 27 magistrats (effectif budgétaire :
28) et de 69 fonctionnaires dont 20 greffiers (effectif
budgétaire : 72). Concernant ces fonctionnaires, notons que le
décalage entre les effectifs budgétaires et les effectifs
localisés est dû au fait que les trois postes de catégorie
C créés par la loi de finances 2000 n'ont pas été
pourvus.
Le
budget de fonctionnement
courant des juridictions judiciaires
calédoniennes suit une évolution maîtrisée :
les dépenses pour 2000 se sont élevées à
1,06 million d'euros (6,95 millions de francs), soit une progression de
0,8 % par rapport à 1999. Cette stabilité ne doit cependant
pas dissimuler les efforts significatifs déployés pour financer
les projets liés aux nouvelles technologies de l'information et de la
communication et les projets de modernisation des juridictions pour un meilleur
service rendu à l'usager.
Ainsi, en 1999, la
mission de modernisation
a
délégué plus de 28 000 d'euros (plus d'1,8 million de
francs) pour l'acquisition de matériels audiovisuels numériques
destinés à l'enregistrement des mineurs victimes d'infractions
sexuelles en application de la loi du 17 juin 1998 relative à la
prévention et à la répression des infractions sexuelles
ainsi qu'à la protection des mineurs et pour la réalisation d'un
intranet local. Si aucun projet n'a été présenté au
titre de l'exercice 2000, un
projet de création d'un guichet unique
de greffe au tribunal de première instance de Nouméa avec un
point d'accès à Poindimié
(désenclavement de la
côte Est) est en revanche actuellement à l'étude en vue
d'une réalisation au cours de l'exercice 2002. En 2001, la mission de
modernisation a d'ores et déjà financé, pour un montant de
près de 49 000 euros (plus de 3,2 millions de francs), la
réalisation de l'interconnexion des réseaux du palais de justice
de Nouméa aux sites distants de la province Nord, la mise en place d'une
formation pour la gestion du projet d'installation d'un guichet unique de
greffe et l'acquisition des équipements nécessaires à la
lecture de l'enregistrement audiovisuel de l'interrogatoire des mineurs
placés en garde à vue.
Concernant le
contentieux judiciaire civil
, sa structure depuis 1995 a
évolué de la façon suivante :
|
Cour d'appel |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Affaires civiles nouvelles |
392 |
348 |
382 |
348 |
392 |
381 |
|
Affaires en stock au 31/12 |
242 |
200 |
210 |
237 |
253 |
259 |
|
Affaires
commerciales
|
67 |
64 |
71 |
44 |
68 |
60 |
|
Affaires en stock au 31/12 |
50 |
53 |
59 |
24 |
42 |
39 |
|
Affaires sociales nouvelles |
60 |
95 |
79 |
87 |
124 |
117 |
|
Affaires en stock au 31/12 |
33 |
70 |
59 |
53 |
91 |
70 |
|
Total des affaires nouvelles |
519 |
507 |
532 |
479 |
584 |
558 |
|
Stock global au 31/12 |
325 |
323 |
328 |
314 |
386 |
368 |
Pour
l'ensemble du
contentieux civil
, on constate une légère
progression du nombre annuel d'affaires nouvelles sur la période, bien
que le mouvement n'ait pas été linéaire et que
l'année
2000
ait été marquée par une
sensible décrue
(-4,5 %) qui s'est appliquée aussi
bien au contentieux strictement civil, qu'aux contentieux commercial et social.
Cette décrue caractérise également le contentieux civil
devant le tribunal de première instance de Nouméa. Après
être resté stable jusqu'en 1998, le stock des affaires pendantes
devant la cour d'appel s'est brutalement accru en 1999 à la faveur d'un
pic enregistré sur le nombre d'affaires nouvelles, mais l'année
2000 a connu un léger tassement.
Concernant le
contentieux pénal
, le nombre de jugements rendus
par le tribunal correctionnel a augmenté régulièrement au
cours des cinq dernières années. On observe cependant un
tassement du taux de progression pour l'année 2000.
Le nombre des affaires nouvelles portées chaque année devant la
cour d'appel est en constante diminution depuis 1997 (réduction de plus
du tiers au cours des quatre dernières années).
On constate enfin une
très sensible diminution du nombre des affaires
criminelles
: 17 en 2000 contre 28 en 1999 et 31 en 1998.
Évolution du contentieux pénal
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Affaires nouvelles portées devant le tribunal de première instance |
|
|
|
|
|
|
Taux de progression (%) |
- |
+ 0,5 % |
+ 3,8 % |
+ 7,3 % |
+ 2,2 % |
|
Affaires nouvelles portées devant la cour d'appel |
267 |
291 |
269 |
241 |
185 |
|
Taux de diminution (%) |
- |
+ 9 % |
- 7,6 % |
- 10,4 % |
- 23,2 % |
|
Arrêts de cour d'assise |
22 |
23 |
31 |
28 |
17 |
Notons
que
l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000 renforçant
la protection de la présomption d'innocence et des droits des victimes
risque de rencontrer quelques difficultés
. En effet, à
Nouméa, seuls 4 magistrats ayant le grade de président ou de
vice-président peuvent exercer la fonction de juge des libertés
et de la détention ; or, le magistrat intervenu comme juge des
libertés et de la détention ne peut ensuite connaître de
l'affaire au fond. La charge supplémentaire résultant de cette
réforme aura pour conséquence de privilégier le
contentieux pénal au détriment des activités civiles. En
outre, l'étroitesse des effectifs de la cour conduira à des
difficultés de composition de la cour d'assises en appel. Enfin, la
judiciarisation de l'application des peines nécessitera des moyens
supplémentaires.
Précisons par ailleurs que, selon les évaluations de la cour
d'appel, les délais moyens de jugement pour l'ensemble des contentieux
sont de 7 à 8 mois pour la cour et de 9 à 10 mois pour le
tribunal de première instance.
Hormis les juridictions judiciaires précitées, est
implanté à Nouméa un
tribunal administratif
dont l'effectif de magistrats a été ramené à 4 en
septembre 2000 du fait d'un départ. Ce tribunal est par ailleurs
doté de cinq agents de greffe. Ce
petit nombre de magistrats
rend
difficile la tenue des audiences collégiales et cette situation est
aggravée par le fait que, si la juridiction judiciaire peut en principe
compléter une formation de jugement, elle n'en aura en
réalité pas les moyens en raison de la mise en oeuvre de la
nouvelle législation sur la présomption d'innocence.
Le budget de fonctionnement du tribunal administratif s'est élevé
à près de 100.600 euros (près de 660.000 francs) en
2001, dotation qui se révèle suffisante pour poursuivre les
actions de documentation et d'aménagement des locaux. Notons que cette
dotation doit désormais tenir compte d'une nouvelle taxe, la taxe
générale sur les services, dont le taux est de 4% et qui
s'applique à toutes les prestations nécessaires au fonctionnement
de la juridiction.
L'année
2000
a été marquée par un
léger accroissement du nombre des affaires nouvelles
: 471
requêtes contre 454 en 1999, soit + 3,7 %. Le stock des dossiers en
instance a également progressé (208 au lieu de 151 en 1999) du
fait d'un afflux d'affaires nouvelles en fin d'année.
B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
1. Les évolutions institutionnelles et politiques
L'année 2001 a été marquée par deux échéances électorales et une réforme statutaire concernant la répartition des sièges à l'assemblée de la Polynésie française. Par ailleurs, les dispositifs institutionnels novateurs mis en place par le statut du 12 avril 1996 fonctionnent de façon satisfaisante : l'utilisation par les autorités polynésiennes de leurs nouvelles compétences en matière internationale et la fréquence du recours à la procédure de consultation du juge administratif en matière de répartition des compétences en attestent.
a) 2001 : une année marquée par deux échéances électorales et une réforme statutaire
Plusieurs initiatives prises tant à l'Assemblée
nationale qu'au Sénat ont fini par aboutir, au début de
l'année 2001, à l'adoption d'une loi organique procédant
à une
nouvelle répartition des sièges à
l'assemblée de la Polynésie française afin de
rééquilibrer la représentation des différents
archipels
. Rappelons que le Sénat avait, dès l'automne 1999,
adopté une proposition de loi organique présentée par M.
Gaston Flosse et les membres du groupe RPR afin de procéder à ce
rééquilibrage dans un délai raisonnable avant le
renouvellement de l'assemblée prévue au mois de mai 2001 ;
mais le parcours législatif de cette proposition de loi s'était
arrêté après sa lecture par le Sénat.
L'Assemblée nationale devait, six mois plus tard, se saisir à son
tour de cette question, plusieurs propositions de loi organique ayant
été déposées sur son bureau. Cette initiative
devait aboutir à la
loi organique n° 2001-40 du
15 janvier 2001
destinée à améliorer
l'équité des élections à l'assemblée de la
Polynésie française.
La répartition des sièges au sein de cette assemblée
délibérante avait été révisée,
précédemment, à trois reprises en 1952, 1957 et 1985 pour
tenir compte des évolutions démographiques constatées lors
des recensements de 1951, 1956 et 1983. D'importantes modifications statutaires
et économiques étant intervenues depuis 1985, auxquelles
s'ajoutaient une évolution de la répartition de la population
entre les différents archipels révélée par deux
recensements en 1988 et 1996, l'ajustement de la composition de
l'assemblée de la Polynésie française s'imposait.
L'accord obtenu en commission mixte paritaire a conclu à une
augmentation globale de 8 sièges, l'effectif de l'assemblée
passant de 41 à 49 sièges. Les Iles-du-Vent, regroupant 74%
de la population polynésienne, ont accru leur représentation de
10 sièges (32 au lieu de 22) ; les archipels des Australes et des
Marquises ont conservé chacun leurs 3 sièges et ceux des
Iles-Sous-le-Vent et des Iles Tuamotu-Gambier ont perdu chacun 1 siège,
passant pour les premiers de 8 à 7 et pour les seconds de 5 à 4.
Bien qu'intervenue peu de temps avant l'échéance
électorale du printemps 2001, cette réforme a été
mise en oeuvre dès les élections du mois de mai.
Les élections territoriales du 6 mai 2001
ont fait
apparaître une
progression de la majorité sortante
du
Tahoeraa conduite par le président du gouvernement, M. Gaston
Flosse. Avec 28 sièges sur 49, il obtient la majorité absolue et
progresse en nombre de voix. Le Tahoeraa enregistre en particulier une nette
avancée dans les Iles-du-Vent où il emporte près de 47%
des suffrages contre légèrement plus de 35% il y a cinq ans.
Le parti indépendantiste (Tavini) conduit par M. Oscar Temaru stagne
avec 13 sièges et le parti autonomiste (Fetia Api) de M. Boris Leontieff
obtient 6 sièges, devenant la troisième force politique du
territoire. Le parti marquisien de M. Lucien Kimitete conserve son unique
siège de même que le parti de Mme Chantal Flores aux îles
Australes.
En revanche, le Ai'a Api de M. Emile Vernaudon subit une lourde
défaite : son parti n'est plus représenté à
l'assemblée de la Polynésie française alors qu'il y
détenait 5 sièges.
Les élections territoriales de 2001 sont en outre marquées par
une nette
féminisation
: de 3 conseillères en 1996,
on passe à 22 en 2001 si bien que Mme Lucette Taero, ministre de
l'emploi et de la formation professionnelle dans le gouvernement sortant, a
été élue présidente de l'assemblée de la
Polynésie française.
M. Gaston Flosse, président du gouvernement, a quant à lui
été reconduit sans surprise dans ses fonctions par
l'assemblée le 18 mai 2001. Il a formé un
gouvernement de
seize ministres
dont six femmes. Afin d'afficher les priorités du
nouveau gouvernement, il a consacré quatre portefeuilles distincts au
tourisme, à la perliculture, à la pêche et à
l'agriculture.
Autre échéance électorale :
les élections
municipales des 11 et 18 mars 2001
.
En Polynésie française,
le scrutin majoritaire à deux
tours avec panachage et vote préférentiel s'applique dans les 48
communes du territoire
quelle que soit l'importance de leur population. Le
scrutin municipal de mars 2001 n'a pas bouleversé le rapport des forces
entre le Tahoeraa et le Tavini, les autres partis ayant des difficultés
à s'imposer dans un contexte de bipolarisation de la vie politique.
Le Tahoeraa connaît cependant une progression sensible, emportant
près de 55% des suffrages exprimés tandis que le Tavini ne
dépasse pas les 20%. Le Ai'a Api n'est plus représenté
qu'à Mahina dont M. Emile Vernaudon est maire. Le Fetia Api de M. Boris
Leontieff réalise une percée dans plusieurs communes. Les
candidats du parti marquisien progressent au détriment du Tahoeraa.
Comme le secrétaire d'État à l'outre-mer l'avait
annoncé lors de son déplacement en Polynésie
française à la fin du mois d'octobre 2000, le mode de scrutin
municipal applicable en Polynésie française pourrait être
modifié. L'Assemblée nationale a en effet introduit par
amendement
une disposition
dans le projet de loi sur la
démocratie de proximité
au mois de juin 2001 étendant
aux communes ne comportant pas de communes associées les dispositions du
régime mixte en vigueur en métropole dans les communes de
3.500 habitants et plus. Les communes concernées sont au nombre de
huit, toutes situées sur l'île de Tahiti. En vertu du dernier
recensement effectué en 1996, la population de ces communes varie entre
7.934 et 25.595 habitants. Elles représentent au total 122.975
habitants, soit 56,44% de la population du territoire. Cette
réforme
du scrutin municipal
serait applicable lors du prochain renouvellement
général des conseils municipaux.
b) La mise en oeuvre des nouvelles compétences et des mécanismes novateurs du statut du 12 avril 1996
Instauré par
deux lois du 12 avril 1996
, l'une
organique, l'autre simple complétant la première,
le statut
renforçant l'autonomie et modernisant le fonctionnement des institutions
de la Polynésie française a élargi le domaine de
compétence des autorités polynésiennes et instauré
des procédures novatrices ; il est désormais pleinement
opérationnel
.
Concernant
l'élargissement du domaine de compétence du
territoire
, les autorités polynésiennes utilisent
régulièrement leurs nouveaux pouvoirs dans le domaine des
relations internationales
. Rappelons que désormais le
président du gouvernement de la Polynésie française peut
négocier et signer, au nom de l'État, des accords internationaux
dans la région du Pacifique. Il est plus étroitement
associé aux négociations internationales se déroulant dans
cette zone, cette association étant de droit pour les
négociations touchant à des compétences territoriales et
facultative lorsque les négociations intéressent le domaine de
compétence de l'État. Le président du gouvernement peut,
dans les matières ressortissant à la compétence
territoriale, négocier et signer des arrangements administratifs
destinés à préciser des conventions internationales. Il
peut enfin être autorisé par les autorités de la
République à les représenter au sein des organismes
régionaux du Pacifique ou des organismes internationaux du Pacifique
dépendant d'institutions spécialisées des Nations-Unies.
Ces nouvelles possibilités offertes au territoire en matière
internationale sont destinées à favoriser son
insertion dans
son environnement régional
.
Ainsi, la
participation de la Polynésie française aux
organisations internationales régionales
est assurée dans les
principaux domaines de la coopération technique, culturelle,
économique et scientifique et dans le secteur de la santé. Au
sein de la
Communauté du Pacifique
, la Polynésie, comme
d'ailleurs la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna, sont membres aux
côtés de la France et disposent d'une voix propre. S'agissant de
la négociation des
accords de pêche
pour la zone
économique exclusive française au large de la Polynésie
française, le gouvernement polynésien dirige
régulièrement la délégation française :
le ministre de la mer polynésien dirigeait ainsi la
délégation française sur la base des pouvoirs
délivrés par le ministre des Affaires étrangères
lors des négociations tenues à Séoul du 9 au
11 novembre 2000. Au plan multilatéral enfin, la Polynésie
française participe depuis juin 1998 aux côtés de la France
aux négociations en vue de la mise en place d'une commission de
pêche dans le Pacifique du centre et de l'Ouest. Les autorités
françaises ont obtenu que le texte en négociation reconnaisse au
sein de la future organisation une place spécifique aux territoires
français du Pacifique. La première conférence
préparatoire chargée d'élaborer le règlement
intérieur de la future commission des pêches s'est
déroulée à Christchurch au mois d'avril 2001. Enfin, en
matière de
transport aérien international
, les
négociations menées par le président du gouvernement
polynésien sur mandat des autorités françaises ont abouti
à un accord autorisant l'exploitation d'une quatrième
fréquence par Air New-Zealand.
Parmi les dispositifs novateurs
instaurés par la loi organique du
12 avril 1996 figurent en particulier
les procédures de
demande d'avis au Conseil d'État
, tant dans le cadre d'une
procédure administrative qu'en matière contentieuse. Rappelons en
effet que l'article 113 de cette loi prévoit une procédure de
saisine pour avis du Conseil d'État par le tribunal administratif de
Papeete lorsque celui-ci est saisi d'un recours pour excès de pouvoir
à l'encontre de délibérations de l'assemblée de la
Polynésie française ou d'actes pris sur leur fondement,
motivé par une inexacte application de la répartition des
compétences entre l'État, le territoire et les communes.
L'article 114 prévoit une procédure comparable susceptible
d'être initiée soit par le président du gouvernement de la
Polynésie française, soit par le président de
l'assemblée territoriale, en cas d'incertitude sur une question de
répartition des compétences.
Depuis 1996, le Conseil
d'État s'est ainsi prononcé sur 26 dossiers, 7 au titre de la
procédure contentieuse de l'article 113 et 19 au titre de la
procédure administrative de l'article 114
.
En
matière contentieuse
, outre le rejet d'une demande d'avis
comme n'entrant pas dans le champ de l'article 113, les avis rendus en 1997,
1998 et 1999 ont conclu
sur trois points
à la
compétence du territoire
(fixation des règles applicables
aux loteries proposées au public autres que les règles relatives
au contrôle de leur installation et de leur fonctionnement ;
réglementation en matière de procédure d'attestation de
conformité et de marquage des équipements terminaux des
télécommunications utilisant des fréquences
radioélectriques sous réserve du respect des règles
étatiques fixant les conditions d'utilisation des
fréquences ; nomination des agents des établissements
publics territoriaux sous réserve des compétences de
l'État en matière de fonction publique de l'État) et
sur quatre autres points
à la
compétence de
l'État
(recherche et constatation des infractions à la
réglementation territoriale en matière de protection des
végétaux ; création d'un service d'assistance et de
sécurité du territoire chargé d'une mission de police et
délivrance des autorisations de port d'arme aux agents de ce
service ; création d'un service territorial du travail ;
placement des fonds libres des établissements publics territoriaux
à caractère industriel et commercial).
En matière de procédure consultative administrative
de
l'article 114, sur les
dix-neuf dossiers
, le Conseil d'État
s'est prononcé
à sept reprises
dans le sens de la
compétence territoriale
(mission dévolue en matière
d'adoption au service d'aide sociale à l'enfance ; organisation des
transports en commun sur l'île de Tahiti sous réserve des
compétences reconnues par la loi aux communes ; imputation des
dépenses des services de sécurité et d'assistance aux
aéronefs des aérodromes territoriaux ; réglementation
applicable aux biens culturels maritimes dans le domaine public maritime du
territoire ; délimitation des zones à risque et
établissement des plans de prévention en matière de
risques naturels ; prévention et règlement amiable des
difficultés des entreprises à l'exception des principes
fondamentaux des obligations commerciales ; réglementation des
recours administratifs non contentieux) et par
onze fois
dans le sens de
la
compétence de l'État
(mesures de saisie et de
destruction opérées par les agents habilités et
assermentés du service d'hygiène et de salubrité publique
dans le cadre d'une police sanitaire ; fixation du taux
d'alcoolémie dans le sang au-delà duquel le conducteur d'un
véhicule se trouve en infraction et fixation du taux de l'amende ;
création de groupements d'intérêt public dans les domaines
de compétence du territoire et en particulier dans le domaine de
l'insertion sociale des jeunes ; réglementation des services
financiers de l'office des postes et télécommunications ;
réglementation de l'aide juridictionnelle en matière civile et
administrative et création du service public y afférent ;
réglementation des concentrations économiques ;
règles d'immatriculation au registre du commerce, à l'exception
de celles applicables aux coopératives et mutuelles ; accès
à la qualité de pupille de l'État et règles
régissant ce statut ; instauration d'un service public pour
l'approvisionnement du territoire en hydrocarbures ; en matière de
règlement des difficultés liées au surendettement des
ménages, règles de procédure civile applicables à
l'instance en cas de saisine du juge de l'exécution et aux voies de
recours contre les décisions de celui-ci ; instauration d'un
régime de publication d'urgence des actes réglementaires
territoriaux).
Le Conseil d'État s'est enfin prononcé en octobre 1999 sur la
question des
conflits entre les lois et les délibérations de
l'assemblée de la Polynésie française
occasionnés par les transferts de compétence opérés
par la loi organique statutaire : il a affirmé la
prééminence de la loi organique et de la loi sur lesdites
délibérations à l'exception des lois antérieures
à la loi organique et portant sur des matières
transférées dans le domaine de compétence du territoire.
Sur ces dix-neuf avis, quatre ont été rendus en 1997, un en
1998, sept en 1999, cinq en 2000 et deux en 2001
. On constate donc que
ces procédures de demande d'avis au Conseil d'État sont
très régulièrement utilisées et constituent
d'appréciables mécanismes de régulation
.
Le
Conseil d'État
a en outre été
amené
, à l'occasion des deux consultations
effectuées en 2001,
à préciser la finalité et le
champ d'application de la procédure
. En février 2001,
consulté sur l'applicabilité des différents textes
intervenus depuis la loi organique statuaire et traitant des relations entre
l'administration et le public, il a considéré que la
procédure de demande d'avis avait pour seul objet de permettre aux
autorités du territoire de régler les difficultés pouvant
naître de la mise en oeuvre des compétences que leur attribuait le
statut, sur des questions précisément délimitées,
cette saisine n'ayant pas pour objet ni pour effet d'organiser une
procédure de consultation de portée générale
portant sur un ensemble de textes.
2. Les concours financiers de l'État au développement de la Polynésie française
a) La politique contractuelle
Le
nouveau
contrat de développement
conclu entre l'État et le
territoire de la Polynésie française a été
signé le 31 octobre 2000 et porte sur un montant de 341,49 millions
d'euros (2.240 millions de francs), à parité entre l'État
et le territoire.
La loi d'orientation du 5 février 1994 prévoyait des contrats de
développement pour une période de dix ans entre l'État et
le territoire. Compte-tenu de la durée du premier contrat dont
l'étalement s'est fait sur six années, la durée du
présent contrat a été fixée à quatre
années correspondant à la période
2000-2003
.
Ce nouveau contrat s'articule autour de
quatre axes majeurs
:
- promouvoir le développement économique de la
Polynésie française en favorisant l'emploi et en
améliorant les dispositifs de formation, notamment par une meilleure
connaissance des ressources halieutiques et la modernisation des outils de
production, par une meilleure qualité en matière
d'équipement touristique et la mise en valeur de nouvelles zones en
encourageant la création d'entreprises artisanales et de petites
industries ;
- aménager le territoire et gérer l'environnement en
préservant et en mettant en valeur les ressources naturelles par une
meilleure prévention des risques naturels, la réalisation
d'études d'assainissement, la collecte et la gestion des déchets,
le développement des énergies renouvelables et de l'alimentation
en eau potable ;
- réduire les inégalités entre les populations par la
réalisation d'équipements scolaires et universitaires, la
construction de logements sociaux, la rénovation et la création
d'équipements sanitaires, la poursuite des actions de formation et
d'insertion et l'aménagement d'équipements sociaux ;
- poursuivre la déconcentration administrative et le
développement des archipels.
Comme le constate le rapport de l'Institut d'émission d'outre-mer pour
l'année 2000
1(
*
)
, l'analyse des
dépenses contractualisées fait apparaître la volonté
des pouvoirs publics de poursuivre l'effort en matière de
développement des infrastructures de base (constructions scolaires et
universitaires, équipements routiers, portuaires et
aéroportuaires). Une attention particulière est également
portée à la préservation des milieux naturels, au
programme d'adduction d'eau potable et aux équipements sanitaires.
L'État et le territoire ont enfin un ambitieux programme
d'amélioration des conditions d'hébergement et de
résorption de l'habitat insalubre avec en perspective la construction de
700 logements par an, dont 500 dans les îles-du-Vent et 200 dans les
archipels éloignés.
b) La convention pour le développement de l'autonomie économique de la Polynésie française
En vue
d'aider à la reconversion de l'économie polynésienne
à la suite du démantèlement du Centre
d'expérimentation du Pacifique, une
convention
a
été signée entre l'État et la Polynésie
française le
25 juillet 1996
.
L'article 7 de cette convention prévoit que le Haut-commissaire constate
les flux financiers réels après consultation du président
du gouvernement de la Polynésie française, à l'aide des
chiffres fournis par le commandement supérieur des forces armées
en Polynésie française. Le montant de ces flux est déduit
du
montant de la compensation de référence
(151
millions d'euros, soit 990 millions de francs)
pour déterminer les
sommes attribuées à la Polynésie française, soit
directement sous forme de dotation non affectée, soit au fonds de
reconversion économique dont les modalités de gestion paritaire
ont été fixées dans cette même convention.
Les flux réels
sont constitués :
- des dépenses effectuées par les forces armées au
titre des activités résiduelles liées au Centre
d'expérimentation du Pacifique, réduites en 2000 à 23,2
millions d'euros (152 millions de francs) contre 26,7 millions d'euros en 1999
(175 millions de francs). Les travaux faits pour transférer les
installations de Hao conservées ainsi que la remise en état du
site expliquent ce montant encore relativement élevé ;
- des taxes douanières payées pour ces mêmes
activités, soit 0,75 million d'euros (5 millions de francs);
- des dépenses du SMA, soit 6,7 millions d'euros (44 millions de
francs) ;
- les frais du délégué et notamment les
crédits des études de bilan, soit 0,23 million d'euros (1,5
million de francs).
Le
solde par rapport au montant de référence
de 151
millions d'euros (990 millions de francs), qui s'élève à
121 millions d'euros (787 millions de francs), est ventilé de la
façon suivante :
- un versement de nature fiscale au budget de la Polynésie
française : la convention garantit un montant de recettes de 33,539
millions d'euros (220 millions de francs), valeur 1996 indexée,
soit environ 34,75 millions d'euros (228 millions de francs) pour 2000. Compte
tenu des 0,75 million d'euros (5 millions de francs) perçus par les
douanes à l'occasion de l'introduction de matériels
destinés à la surveillance des sites nucléaires, le solde
à verser est de 34 millions d'euros (223 millions de francs) contre
32,47 millions d'euros (213 millions de francs) en 1999 ;
- un versement de la somme restante au fonds pour la reconversion
économique de la Polynésie française, soit 86 millions
d'euros (564 millions de francs).
Cette dotation est inscrite au budget du ministère de la Défense.
Les années précédentes, les dotations attribuées au
fonds ont été respectivement de 1,6 million d'euros (10,5
millions de francs) pour 1996, 23,934 millions d'euros (157 millions de francs)
pour 1997, 57,32 millions d'euros (376 millions de francs) pour 1998 et 82,93
millions d'euros (544 millions de francs) pour 1999.
Les décisions d'affectation des aides du fonds pour la reconversion
économique de la Polynésie française sont prises par le
comité de gestion État-territoire. Celui-ci ne s'est pas
réuni en 2000, ni au premier semestre 2001 du fait de difficultés
à conclure des discussions engagées entre l'État et le
territoire puis de l'absence de délégué. Un nouveau
délégué a pu être désigné en
août 2001 par le haut-commissaire et le président du gouvernement
de la Polynésie française. Une réunion du comité
mixte s'est alors tenue le 12 juillet 2001. Cette réunion a permis
de procéder à la répartition d'un montant de 85,828
millions d'euros (563 millions de francs) :
- remboursement d'avances faites par le territoire pendant les trois
premières années où les dotations du fonds ne permettaient
pas de couvrir les programmes prioritaires en matière de logement social
et d'aide à l'emploi, soit 16,77 millions d'euros (110 millions de
francs) ;
- la poursuite du programme de logement social au niveau engagé
depuis 1996 pour les deux années 2000 et 2001, soit 33,5 millions
d'euros (220 millions de francs) ;
- de grands équipements publics, soit 19,2 millions d'euros
(126 millions de francs) ;
- le soutien d'activités directement liées à
l'emploi, soit 16,3 millions d'euros (107 millions de francs).
Le comité a ainsi réparti un montant correspondant à la
dotation attribuée au fonds en 2000 au titre de 1999.
La dotation
2000 a été arrêtée le 19 juillet 2001 à
86 millions d'euros (564 millions de francs)
.
Au cours des quatre dernières années, le fonds a
contribué au financement de grands travaux d'infrastructures, de la
construction de logements sociaux ou encore du dispositif d'insertion des
jeunes
. Le montant cumulé des dépenses
contractualisées ressort à 180 millions d'euros
(1,188 milliard de francs). Au 31 décembre 2000, 160 millions
d'euros (1,078 milliard de francs) avaient été
engagés.
Ces dépenses ont en particulier été affectées
à la réalisation des travaux d'aménagement du port et de
la ville d'Uturoa (Raiatea), au logement social, à l'amélioration
des infrastructures routières dans l'archipel des Marquises ou encore
à la mise en oeuvre des programmes d'aide à l'emploi et à
l'insertion professionnelle.
3. L'évolution de la délinquance et l'activité des juridictions
a) L'évolution de la délinquance
Au cours
des
dix dernières années (1991-2000)
, les crimes et
délits constatés en Polynésie française ont
augmenté de 40%
. 1995 fut la dernière année de
progression de la délinquance, avec une hausse de plus de 18% par
rapport à l'année précédente.
A compter de 1996
, on assiste au contraire à une
décrue
régulière
, la plus forte baisse annuelle ayant
été enregistrée en 1998 (plus de 17%). Ainsi,
sur les
cinq dernières années
(1996-2000), la baisse est
évaluée à
- 21%
.
La délinquance de voie publique a suivi la même évolution
avec une très forte baisse en 1997 et 1998 (respectivement - 20% et -
28%). Encore importante en 1999, la décrue est nettement moindre en 2000
(- 0,76%). La
délinquance violente
(vols à main
armée, vols avec violence sur la voie publique) reste tout à fait
marginale
(aucun vol à main armée depuis 1998).
La part de la délinquance de voie publique par rapport à la
délinquance générale est en baisse depuis 1996 :
près de 63% en 1996, près de 40% en 2000. Cela montre
l'efficacité de la
politique de sécurité menée
sur le terrain
(création de la section d'intervention).
Cette évolution se vérifie pour différents types
d'infractions :
|
|
1995 |
2000 |
Évolution en % |
|
Cambriolages |
464 |
205 |
- 55,8% |
|
Vols à la roulotte |
1029 |
544 |
- 47,1% |
|
Vols de deux-roues |
388 |
257 |
- 33,8% |
|
Dégradations |
447 |
216 |
- 51,7% |
La lutte
contre les
infractions à la législation sur les
stupéfiants
est très dépendante des capacités
d'initiative locale. De 1996 à 1999, le nombre de faits constatés
est passé de 56 à 131, soit une augmentation de près de
134%.
Cette hausse brutale s'explique en grande partie par une politique
délibérée de multiplication des interpellations pour
détention, destinées à marquer les esprits dans un but de
prévention. En 2000, le nombre de faits constatés est
retombé à 20.
Concernant la
délinquance des mineurs
, la proportion de mineurs
impliqués dans les infractions se situait au cours de la dernière
décennie autour de 15 à 17% selon les années.
Après une baisse sensible en 1999 (12,4%), cette proportion progresse
à nouveau en 2000 (près de 17%).
Ces chiffres restent nettement inférieurs aux statistiques
métropolitaines, de nombreuses associations sportives, religieuses,
culturelles et sociales jouant un rôle important d'encadrement de la
jeunesse en Polynésie française.
La délinquance en chiffres sur la période 1991-2000
|
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
|
Total des faits constatés |
1935 |
2015 |
2647 |
3026 |
3586 |
3551 |
3441 |
2849 |
2780 |
2708 |
|
Délinquance de voie publique |
1036 |
1174 |
1769 |
1826 |
2098 |
2224 |
1775 |
1278 |
1056 |
1048 |
|
Nombre de personnes mises en cause |
400 |
430 |
687 |
733 |
869 |
906 |
750 |
642 |
757 |
525 |
|
Nombre de mineurs mis en cause |
60 |
90 |
151 |
96 |
150 |
90 |
104 |
102 |
94 |
89 |
Evolution du nombre de délinquants sur la période 1991-2000
Concernant
les établissements pénitentiaires
, ils sont au
nombre de trois en Polynésie française : le
centre
pénitentiaire de Faa'a Nuutania
dont la construction remonte
à 1972, la
maison d'arrêt de Taiohae
à Nuku Hiva,
dans l'archipel des Marquises, et la
maison d'arrêt d'Uturoa
à Raiatea, aux Iles Sous-le-Vent.
La
population carcérale
, qui s'élevait au 1
er
janvier 2000 à 306 détenus est passée à 275
détenus au
1
er
juillet 2001
pour 208 places
disponibles, soit à cette dernière date un
taux de
surpopulation de 132,2%.
Les effectifs de détenus sont répartis de la façon
suivante entre les différents établissements
pénitentiaires :
|
Établissement |
Capacité mise en service |
Effectifs de détenus |
Densité carcérale |
|
Centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania |
193 |
268 |
138,8% |
|
Maison d'arrêt de Taiohahe (Iles Marquises) |
5 |
2 |
40% |
|
Maison d'arrêt d'Uturoa (Raiatea) |
10 |
5 |
50% |
|
Ensemble de la Polynésie française |
208 |
275 |
132,2% |
Concernant
l'amélioration des
équipements
, une
mission technique pénitentiaire diligentée fin mai 1999 a
élaboré un
schéma directeur
pluriannuel de
restructuration et de rénovation de ces établissements et en
particulier du centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania dont l'extension
de la capacité d'accueil a un coût estimé à 5,33
millions d'euros (35 millions de francs). Une première tranche de
travaux relative à la rénovation des cuisines et à la
réfection des circuits de distribution des fluides a été
programmée sur l'exercice 2000 pour un coût prévisionnel
d'1,05 million d'euros (6,9 millions de francs) ; la deuxième
tranche inscrite au programme d'équipement 2001 pour un montant de
762.000 euros (5 millions de francs) concerne la construction d'un pont et la
réalisation d'une station d'épuration.
Les effectifs des
personnels pénitentiaires
en fonction au
1
er
janvier 2001 se répartissent de la façon
suivante : 1 agent de direction, 4 agents administratifs, 8 agents
socio-éducatifs, 5 agents techniques et 98 agents de surveillance, soit
un
effectif total de 115 agents
. Il demeure en outre au centre
pénitentiaire de Faa'a Nuutania 7 agents non fonctionnaires de
l'administration pénitentiaire qui n'ont pu bénéficier
d'une intégration dans les corps d'État des services
déconcentrés de l'administration pénitentiaire en raison
de leur échec à l'examen professionnel organisé en
application de la loi n° 94-443 du 3 juin 1994. Pour permettre leur
maintien dans les services pénitentiaires, une convention a
été conclue le 30 décembre 1999 avec le président
du gouvernement de la Polynésie française en vue de la prise en
charge de leurs rémunérations par le budget du ministère
de la justice sous la forme d'une subvention allouée au territoire.
Cette convention exclut toute possibilité de titularisation de ces
agents.
b) Les moyens et l'activité des juridictions
Rappelons tout d'abord les quelques de la justice judiciaire en
Polynésie française. Son
organisation
repose sur une cour
d'appel dont les bâtiments situés à Papeete abritent
également le tribunal de première instance (TPI). Ce tribunal est
pourvu de deux sections situées respectivement à Uturoa
(île de Raiatea aux îles Sous-le-Vent) depuis la fin du
siècle dernier et à Taihoae (île de Nuku-Hiva aux
Marquises) depuis 1981. Les archipels des Tuamotu, des Gambier et des Australes
ne disposent pas de section détachée et la justice y est rendue
par des formations foraines.
Selon les informations recueillies auprès de la cour d'appel, le montant
de la
dotation de fonctionnement
est passé de 1,167 million
d'euros (7,666 millions de francs) en 1999 à 1,269 million d'euros
(8,326 millions de francs) en 2000, soit une progression de 8,7%.
Depuis 1999, ces juridictions ont bénéficié de mesures de
modernisation s'inscrivant dans le cadre d'actions nationales ou de projets
d'initiative locale. Ainsi, après avoir délégué en
1999 plus de 4.650 euros (soit plus de 30.500 francs) pour l'acquisition de
matériels audiovisuels numériques à la cour d'appel de
Papeete pour l'enregistrement des mineurs victimes d'infractions sexuelles en
application de la loi du 17 juin 1998, la
mission modernisation
a
financé en 2000 pour un montant de plus de 43.700 euros (soit
287.000 francs) la création d'un centre de documentation
informatisé. En 2001, elle a financé l'acquisition de six
stations de travail pour les magistrats se déplaçant dans les
archipels pour un coût de plus de 22.800 euros (soit plus de 150.000
francs).
L'année 2000
a d'ailleurs été une
année charnière
pour la cour d'appel de Papeete
en
matière d'équipement informatique
: l'informatisation
des services civils de la cour et du TPI, des cabinets des deux juges
d'instruction et de celui du juge des libertés et de la
détention, du tribunal pour enfants et des services du parquet
général a été réalisée.
L'informatisation des services de justice de paix du TPI de Papeete et des
sections détachées de Raiatea et de Nuku-Hiva a par ailleurs
été préparée.
L'effectif
réel des juridictions judiciaires se répartit
de la façon suivante : 26 magistrats (au lieu de 32 pour l'effectif
budgétaire) et 70 fonctionnaires (au lieu de 84 pour l'effectif
budgétaire) dont 22 greffiers et 3 greffiers en chef, soit un total de
96 personnes (pour 116 postes budgétaires). Ajoutons que 3
interprètes assurent l'interprétariat lors des audiences civiles
et pénales de la cour et du tribunal ; ils sont
rémunérés à la vacation sur le budget de la justice
pénale (coût en 1998 : plus de 19.600 euros, soit
près de 130.000 francs).
Concernant
l'évolution du contentieux
, les statistiques
permettent de constater une
activité civile soutenue de la cour
d'appel
, le stock des affaires en cours augmentant
régulièrement depuis 1997. Depuis 1996, soit au cours des cinq
dernières années statistiques connues, le nombre d'affaires
nouvelles fluctue entre moins de 600 et près de 950. Sur cette
période, le stock des affaires en cours au 31 décembre est
passé de 1084 en 1996 à 1177 en 2000 (+ 8,5%). En matière
pénale, les arrêts de la cour d'assises sont passés de 18
en 1996 à 24 en 2000 et les arrêts de la chambre correctionnelle
ont diminué de 199 à 187 sur la même période.
De 1995 à 1999, le flux d'affaires civiles nouvelles portées
devant le
tribunal de première instance
s'est nettement
réduit, passant de 5876 à 3359 (- 43%). Le nombre de
jugements rendus par le tribunal correctionnel a au contraire augmenté
de près de 56%, passant de 2063 à 3217 sur la période.
Notons qu'en matière civile,
le contentieux le plus lourd est celui
relatif aux problèmes de terres
qui trouve son origine dans la
possession coutumière des terres d'avant la colonisation. La
colonisation a en effet initié une appropriation individuelle des terres
et les Polynésiens ont dû faire reconnaître leurs droits sur
des terres occupées et appropriées selon un système
traditionnel en appliquant la norme juridique métropolitaine. Cela s'est
traduit par la constatation de très nombreuses situations d'indivision,
le juge ayant à rétablir des généalogies
entières pour pouvoir procéder à des partages le plus
souvent contestés. Selon les informations fournies par la cour d'appel,
ce contentieux spécifique représentait le quart du stock des
affaires civiles en instance devant elle en 1996. La commission de conciliation
en matière foncière sert désormais de filtre aux
nombreuses procédures qui s'engagent.
En matière pénale, le contentieux le plus important est celui
relatif aux abus sexuels
(viols et agressions sexuelles commis
principalement sur des mineurs et très souvent de nature incestueuse).
Concernant
la juridiction administrative
,
aucune information relative
à l'activité contentieuse n'a été transmise
à votre rapporteur si ce n'est sous une forme globale pour l'ensemble de
l'outre-mer français
. Cela semble paradoxal à l'heure
où chaque nouveau texte relatif aux collectivités d'outre-mer
s'emploie à individualiser chaque situation et à faire du
« cousu main » ! La seule information fournie
concernant le tribunal administratif de Papeete est le nombre de magistrats (4)
et le nombre de fonctionnaires (5) qui y sont affectés.
Concernant enfin
la juridiction financière
, rappelons que sa
création
a été décidée, sur une
initiative sénatoriale
, par la loi organique n° 99-209
du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie qui a
abrogé les dispositions du code des juridictions financières
prévoyant que les chambres territoriales des comptes de la
Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française pouvaient
être présidées par le même président et
dotées des mêmes assesseurs. Pour l'entrée en vigueur de
cette réforme, le président et les magistrats de la nouvelle
juridiction ont été nommés au mois de janvier 2000 avec
effet au 1
er
mars. Concernant le commissaire du gouvernement,
une modification du code des juridictions financières a
été introduite par l'article 20 de la loi n° 99-1121 du
28 décembre 1999 portant ratification d'une série d'ordonnances.
La chambre est entrée dans ses locaux en mai 2000 et l'arrivée du
personnel administratif (greffier, assistants de vérification, agents)
s'est faite progressivement jusqu'à la fin de
l'année 2000
si bien
qu'aucun jugement, avis ou observations définitives n'ont
été rendus
cette année-là.
C. WALLIS ET FUTUNA
1. Les perspectives d'évolution de la situation institutionnelle et la poursuite de la politique contractuelle en faveur du développement
- • Ce territoire d'outre-mer demeure régi par la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, modifiée successivement par les lois du 29 décembre 1971, du 26 juin 1973, du 18 octobre 1978 et par la loi organique du 20 février 1995. Si depuis le début des années 1980 la modernisation du statut est périodiquement évoquée, aucune initiative concrète n'est intervenue jusqu'à présent.
- • Concernant la politique contractuelle de soutien au développement du territoire, un nouveau contrat de développement a été conclu le 4 mai 2000 entre l'État et le territoire pour la période 2000-2004 . Son montant s'élève à 39,45 millions d'euros (258,8 millions de francs) dont 37,17 millions d'euros (243,8 millions) à la charge de l'État. Il regroupe dans un document unique l'ensemble des interventions réparties précédemment entre le contrat de plan et la convention de développement. Les actions dont il permettra le financement concernent notamment l'adduction d'eau potable, le développement de l'agriculture, de la forêt et de la pêche, le réseau routier, l'électrification, le logement social ou encore les constructions scolaires.
2. L'accord particulier devant régir les relations entre la Nouvelle-Calédonie et le territoire des îles Wallis-et-Futuna
L'article 225 de la loi organique du 19 mars 1999 relative
à
la Nouvelle-Calédonie avait prévu que les relations de la
Nouvelle-Calédonie avec les îles Wallis-et-Futuna seraient
précisées par un accord particulier conclu
au plus tard le 31
mars 2000
.
Les négociations se sont heurtées à d'importantes
difficultés et la
date butoir fixée par la loi organique n'a
pu être respectée
en dépit d'une déclaration
commune du 4 avril 2000 signée par les représentants de la
Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et de l'État
réaffirmant la nécessité d'une mise en application rapide.
La question de cet accord a été inscrite à l'ordre du jour
de la réunion du comité des signataires présidée
par le secrétaire d'État à l'outre-mer le 2 mai 2000.
Les partenaires ont validé le principe de la conclusion d'un accord
cadre qui devra être ultérieurement complété par des
conventions d'application.
Puis
le dossier s'est enlisé
. L'invitation adressée aux
représentants de la Nouvelle-Calédonie par le président de
l'assemblée territoriale pour une réunion préparatoire
à Wallis en août 2000 est restée sans réponse. Lors
de sa visite à Wallis-et-Futuna le 27 octobre 2000, le secrétaire
d'État à l'outre-mer avait indiqué qu'un accord serait
conclu au mois de décembre, sa signature étant susceptible
d'intervenir à l'occasion de la réunion du comité des
signataires : il n'en fut rien.
Le dialogue n'a été renoué qu'au printemps 2001
. Le
1
er
juin 2001
, les partenaires sont enfin parvenus à
un
accord sur un texte
dans lequel la délégation de la
Nouvelle-Calédonie proposait d'apporter sa contribution pour conforter
l'action de l'État tendant à favoriser le développement
économique, social et culturel de Wallis-et-Futuna et à limiter
les flux de population vers la Nouvelle-Calédonie. Par ce texte, la
Nouvelle-Calédonie s'engageait aussi à «
examiner
dans les limites fixées par la loi organique la situation
particulière des ressortissants du territoire des îles
Wallis-et-Futuna
». Rappelons que la Nouvelle-Calédonie
représente le premier bassin d'emploi pour Wallis-et-Futuna et abrite
une communauté wallisienne et futunienne de quelque 20.000 personnes
alors que la population de Wallis-et-Futuna n'est que de 15.000 habitants.
Les deux délégations ont décidé de proposer aux
assemblées délibérantes d'approuver cet
accord-cadre
2(
*
)
. Au cours de sa
réunion du 20 juin 2001, l'assemblée territoriale a
exprimé le souhait unanime des élus du territoire d'examiner avec
le secrétaire d'État à l'outre-mer les conditions du
soutien de l'État aux projets de développement économique
des deux îles avant la signature de l'accord. Ladite assemblée a
toutefois adopté le projet d'accord particulier. Par
délibération du 28 juin 2001, le congrès de la
Nouvelle-Calédonie a habilité le président du gouvernement
de la Nouvelle-Calédonie à signer cet accord. Le texte pourrait
ainsi être signé par l'ensemble des parties dans le courant du
quatrième trimestre 2001.
D. LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES (T.A.A.F.)
Sur ce
territoire, érigé en territoire d'outre-mer par la loi n°
55-1052 du 6 août 1952, la France exerce sa souveraineté de
manière distincte selon qu'il s'agit des
Terres australes
(Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam) ou de la
Terre
Adélie
en Antarctique. Sur cette dernière portion de
territoire en effet, la souveraineté française s'exerce dans le
cadre du Traité de Washington de 1959 qui a mis fin à toutes les
revendications territoriales ; la France est reconnue comme l'un des sept
États possessionnés.
Les
enjeux
de la présence française sur ces terres
lointaines sont multiples : recherche scientifique dans des domaines aussi
variés que la biologie, la géographie, la chimie et la physique
de l'atmosphère, la glaciologie, l'océanologie ou la
médecine ; la pêche ; les études
météorologiques ; l'observation des satellites ...
Concernant
l'Antarctique
, un accord de coopération a
été signé entre les deux instituts nationaux
français et italien chargés des recherches polaires en vue de la
construction d'une base scientifique permanente
,
Concordia
, au
lieu-dit
Dôme C
.
La campagne d'été 1999-2000 avait vu le démarrage de
l'édification de la station et les raids terrestres avaient permis
d'acheminer plus de 410 tonnes de matériels et confirmé
l'hypothèse de l'ouverture pour l'hivernage au printemps 2003.
La campagne d'été 2000-2001 a vu l'achèvement de la
réalisation de la charpente des deux cylindres qui constitueront la
station et a permis d'acheminer plus de 450 tonnes de matériels sur le
site. Le site est désormais exploité régulièrement
en campagne d'été pour de nombreuses disciplines allant de la
géophysique interne (champ magnétique terrestre, mesures
sismographiques) à l'astronomie en passant par la physique de
l'atmosphère (gaz à effet de serre) et les sciences de la vie
(comportement de l'homme en milieu extrême et confiné). Une
vingtaine de scientifiques interviennent sur le site au cours de ces campagnes.
Le programme européen de glaciologie EPICA dans le cadre duquel des
scientifiques procèdent à des forages de glace à grande
profondeur pour une meilleure connaissance des climats passés s'est
poursuivi : le forage a atteint la profondeur de 1.458 mètres,
permettant l'extraction de
100.000 ans d'archives climatiques
.
Autre sujet d'actualité concernant les T.A.A.F. :
la
réforme du
«
pavillon Kerguelen
». Le
dernier comité interministériel de la mer réuni le 27 juin
2000 avait conclu que parmi les registres du pavillon français, le
registre des T.A.A.F. pouvait constituer un registre économiquement
compétitif à condition de mettre en place des règles
sociales adaptées. Cette conclusion découlait des
préconisations d'un rapport sur l'avenir de la flotte de commerce
française remis au début de l'année 2000 au ministre de
l'équipement, des transports et du logement et proposant la
réhabilitation du registre Kerguelen moyennant l'aménagement d'un
véritable statut juridique, social et fiscal applicable aux marins et
aux armateurs.
La loi n° 2001-503 du 12 juin 2001 portant habilitation du
Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives
nécessaires à l'actualisation du droit applicable outre-mer
prévoit qu'une ordonnance sera prise relative à l'armement des
navires dans le territoire des Terres australes et antarctiques
françaises. Le
projet d'ordonnance est en cours
d'élaboration
; elle doit être prise avant la fin du mois
de mars 2002.
Notons enfin qu'après la délocalisation du
siège du
territoire des T.A.A.F. à La Réunion
, décidée
par décret du 16 mars 1996 et effectivement achevée le 3 avril
2000, le nouveau siège a été
officiellement
inauguré
par le Premier ministre le 26 janvier 2001.
III. LA PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS PROPRES DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE SUR LE PLAN NORMATIF
Votre commission des Lois procède traditionnellement à un examen détaillé de l'application des lois concernant les territoires d'outre-mer relevant de sa compétence au fond et fait le point sur les évolutions du cadre juridique de l'association des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) à l'Union européenne.
A. L'APPLICATION DES LOIS RELATIVES AUX TERRITOIRES D'OUTRE-MER ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET LES RÉFORMES EN SUSPENS
1. L'application des lois relatives aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie
Après la
loi du 5 juillet 1996
portant
dispositions
diverses relatives à l'outre-mer et les
vingt ordonnances prises sur
le fondement de la loi d'habilitation du 6 mars 1998
et ayant donné
lieu à quatre projets de loi de ratification définitivement
adoptés au mois de décembre 1999, une
nouvelle loi
d'habilitation n° 99-899 du 25 octobre 1999
est venue autoriser le
Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives
nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit
applicable outre-mer.
Un
nouveau train de dix-huit ordonnances
a ainsi été
publié dans les délais requis par l'habilitation au début
de l'année et au printemps 2000 mais les trois projets de loi de
ratification déposés sur le bureau du Sénat au mois de
juillet 2000 n'ont toujours pas été inscrits à l'ordre du
jour. Les réponses au questionnaire budgétaire évoquent le
début de l'année 2002 ... Cette absence de ratification formelle
n'a d'ailleurs pas empêché le gouvernement d'obtenir une
nouvelle habilitation par la loi n° 2001-503 du 12 juin
2001
.
Outre ces mesures d'actualisation du droit applicable outre-mer, les deux
lois n° 99-209 et 99-210 du 19 mars 1999
, l'une organique l'autre
ordinaire, qui définissent le
statut de la
Nouvelle-Calédonie
, sont aujourd'hui
très largement
applicables
. Seuls deux articles de la loi organique ayant prévu des
mesures réglementaires d'application restent inappliqués :
l'article 1
er
(répartition du territoire de la commune de
Poya entre la province Nord et la province Sud) et l'article 182
(détermination des conditions de l'octroi par une province à une
personne privée d'une garantie d'emprunt ou d'un cautionnement). En
2001, ont été pris quatre nouveaux décrets :
- le décret n° 2001-165 du 20 février fixant les
conditions exceptionnelles d'intégration des agents non titulaires de
l'État et de ses établissements publics administratifs en
Nouvelle-Calédonie dans différents corps de fonctionnaires
relevant du ministère de l'intérieur ;
- le décret n° 2001-219 du 8 mars portant création
d'un lycée technologique d'État en
Nouvelle-Calédonie ;
- le décret n° 2001-579 du 29 juin portant publication du
code des communes de la Nouvelle-Calédonie (partie législative)
et relatif à la partie réglementaire de ce code. Notons que
l'article 4 de la loi n° 99-210 relative à la
Nouvelle-Calédonie, issu d'un amendement sénatorial, avait
fixé la date butoir de publication de ce code au 31 décembre
1999 ;
- le décret n° 2001-884 du 20 septembre relatif au
comité consultatif du crédit en Nouvelle-Calédonie.
2. Des réformes législatives en suspens
Les
réformes législatives dont le déroulement a
été suspendu concernent essentiellement la Polynésie
française. Rappelons que
la Polynésie française
était sur le point de devenir un « pays
d'outre-mer »
au début de l'année 2000, un projet
de loi constitutionnelle ayant été adopté en termes
conformes par l'Assemblée nationale le 10 juin 1999 et par le
Sénat le 12 octobre 1999. Cette réforme devait permettre la mise
en oeuvre de nouveaux transferts de compétences de l'État
à la Polynésie française et l'institution d'une
citoyenneté polynésienne offrant des avantages spécifiques
aux populations autochtones en matière d'accès à l'emploi,
de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité
économique et d'accession à la propriété
foncière. La réunion du Congrès du Parlement à
Versailles le 24 janvier 2000 ayant été annulée, la
mise en oeuvre de ce nouveau statut est suspendue.
Par ailleurs, le programme législatif pour 1999 concernant les
territoires d'outre-mer devait intégrer l'examen du
projet de loi
organique et du projet de loi simple le complétant relatifs au
régime communal applicable dans le territoire de la Polynésie
française
. Ces deux textes, répondant à la
nécessité de moderniser l'institution communale qui ne
bénéficie pas encore du régime de la
décentralisation, furent déposés au Sénat le 26 mai
1998 mais n'ont
jamais été inscrits à l'ordre du
jour
.
B. LA PRÉSERVATION DES INTÉRÊTS SPÉCIFIQUES DES TERRITOIRES D'OUTRE-MER DANS LEURS LIENS AVEC L'UNION EUROPÉENNE
Les pays
et territoires d'outre-mer (PTOM) ne font pas partie intégrante de
l'Union européenne mais lui sont associés. Les objectifs et les
moyens de cette association sont définis par les dispositions de la
quatrième partie du Traité de Rome (articles 182 à 188).
Des décisions successives du Conseil, dites « décisions
d'association », précisent et mettent en oeuvre ce
régime, caractérisé par une coopération commerciale
avec libre accès des produits originaires des PTOM au marché
communautaire et une coopération financière reposant en
particulier sur le Fonds européen de développement (FED) ainsi
que la mise en oeuvre réciproque des principes de libre
établissement et de libre prestation de services. S'applique
actuellement aux PTOM la décision d'association du 25 juillet 1991,
qui a fait l'objet d'une révision à mi-parcours. Cette
révision, adoptée par le Conseil au mois de novembre 1997
après plusieurs années de négociations, a essentiellement
apporté des modifications au régime d'accès de certains
produits (riz, sucre) au marché communautaire et procédé
à la répartition du 8
ème
FED. La
décision d'association du 25 juillet 1991, modifiée le
24 novembre 1997
, puis prorogée d'un an le 29 février
2000 est
arrivée à expiration le 28 février 2001
.
La Commission européenne n'a présenté sa proposition de
révision qu'au mois de novembre 2000. Le caractère tardif de
cette proposition et la complexité des négociations ont conduit
le Conseil des ministres de l'Union européenne à décider
une
nouvelle prorogation
.
Le processus semble cependant devoir
aboutir très prochainement (la date du 1
er
décembre
est évoquée), le Conseil européen des affaires
générales venant d'approuver, le 20 novembre dernier, le
renouvellement du statut d'association
.
La proposition de la Commission constitue l'une des plus importantes
réformes auxquelles ont été soumis les accords
d'association depuis l'entrée en vigueur du Traité de Rome. Elle
s'inspire de la «
déclaration concernant les Pays et
Territoires d'Outre-Mer
» annexée à l'acte final du
Traité d'Amsterdam et de la communication de la Commission
intitulée
« Réflexions sur le statut des PTOM
associés avec la CE et orientations sur PTOM 2000
» en
date du 20 mai 1999. La proposition de décision d'association pour la
période 2001-2007
comporte
trois axes
:
- une promotion plus efficace du développement économique et
social des PTOM : une aide soutenue serait accordée aux PTOM les
moins avancés, fondée sur une répartition du IXème
FED prenant largement en compte le PIB par habitant et la population, et les
PTOM seraient éligibles à un nombre élargi de programmes
communautaires ;
- un approfondissement des relations économiques entre les PTOM et
l'Union européenne ;
- une meilleure prise en compte de la diversité et de la
spécificité de chaque PTOM, y compris en ce qui concerne la
liberté d'établissement.
La
répartition de l'aide programmable
au titre du IXème
FED est en outre la suivante concernant les PTOM
français :
|
En millions d'euros |
VIIIème FED |
IXème FED |
|
Nouvelle-Calédonie |
15,8 |
13,75 |
|
Polynésie française |
14,1 |
13,25 |
|
Wallis-et-Futuna |
6,4 |
11,5 |
|
Mayotte |
10 |
15,2 |
|
Saint-Pierre-et-Miquelon |
4 |
12,4 |
|
Total pour les PTOM français |
50,3 |
66,1 |
|
Montant global pour l'ensemble des PTOM |
105 |
126,5 |
|
Part revenant aux PTOM français |
47,9% |
52,3% |
Si les
PTOM français voient globalement leur part accrue dans la
répartition de l'aide programmable, cette augmentation profite
exclusivement à Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à
Saint-Pierre-et-Miquelon. La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie
française voient en effet les montants qui leur sont alloués
baisser en valeur absolue.
S'agissant des liens entre les PTOM et l'Union européenne,
précisons enfin que
le
passage à l'euro
n'est
pas prévu pour ces territoires
et que le protocole n° 13
du Traité de Maastricht permet à la France de conserver une
monnaie qui leur est spécifique. Le franc CFP, émis par
l'Institut d'émission d'outre-mer, dont la parité a
été fixée le 31 décembre 1998 à
8,38 euros pour 1.000 francs CFP, continuera à avoir cours
légal.
*
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis de rejet des crédits consacrés aux territoires d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie dans le projet de budget du secrétariat d'État à l'Outre-mer pour 2002.
ANNEXE
-
PROJET D'ACCORD PARTICULIER ENTRE
L'ETAT,
LA NOUVELLE-CALÉDONIE
ET LE TERRITOIRE DES ÎLES
WALLIS-ET-FUTUNA
L'accord
de Nouméa reconnaît à la Nouvelle-Calédonie une
personnalité propre au sein de la République française et
définit les modalités de son émancipation.
En conséquence, une nouvelle définition des relations entre le
territoire des îles Wallis et Futuna, toujours régi par les
dispositions de la loi du 29 juillet 1961 et la Nouvelle-Calédonie
est rendue nécessaire.
A cette fin, le document d'orientation de l'accord de Nouméa, en son
point 3.2.1. prévoit que : « les relations de la
Nouvelle-Calédonie avec le territoire des îles de Wallis et Futuna
seront précisées par un accord particulier. L'organisation des
services de l'Etat sera distincte pour la Nouvelle-Calédonie et ce
territoire ».
De même, la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999
dispose, dans son article 225, que :
« Les relations de la Nouvelle-Calédonie avec le territoire
des îles Wallis et Futuna seront précisées par un accord
particulier conclu au plus tard le 31 mars 2000.
Le Gouvernement de la République participera aux négociations et
à la signature de cet accord ».
Le présent accord particulier rend en compte :
- Les relations qui se sont établies au cours de l'histoire entre la
Nouvelle-Calédonie et le territoire des îles Wallis et Futuna et
qui vise à garantir pour l'avenir le renforcement de ces
relations
.
- La définition de la citoyenneté calédonienne.
- La déclaration commune signée le 4 avril 2000 entre
l'Etat, la Nouvelle-Calédonie et le territoire des îles Wallis et
Futuna.
Les soussignés adoptent les dispositions dont la teneur suit :
Article 1
:
Le présent accord constitue un accord cadre entre la Nouvelle
Calédonie, le Territoire des Iles Wallis et Futuna et l'Etat.
Des conventions d'applications ultérieures entre la
Nouvelle-Calédonie, le territoire des Iles Wallis et Futuna et l'Etat
permettront de tenir compte, par secteur, des modifications apportées
dans l'organisation des services de l'Etat par la mise en oeuvre de l'accord de
Nouméa du 5 mai 1998 et de la loi n° 99-209
organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
Elles préciseront les engagements et les obligations de chaque partie.
Article 2
:
En application du point 3.2.1. du document d'orientation de l'accord de
Nouméa, l'Etat s'engage à mettre en place, sauf exceptions
justifiées par l'intérêt du service, une organisation
distincte de ses services en Nouvelle-Calédonie et sur le Territoire des
Iles Wallis et Futuna.
Des conventions entre les services de l'Etat en Nouvelle-Calédonie et
dans le territoire des Iles Wallis et Futuna prévoient, le cas
échéant, les modalités d'assistance.
Article 3
:
L'Etat s'engage à prendre les mesures nécessaires au
développement économique, social et culturel du Territoire des
Iles Wallis et Futuna pour atténuer les conséquences
préjudiciables des mesures que la Nouvelle-Calédonie pourrait
prendre en application des possibilités offertes par la loi organique.
Afin d'accompagner ce développement dans le cadre des orientations qui
seront retenues conjointement par l'Etat et le Territoire, l'Etat mettra en
place pour une période de 10 ans un dispositif de soutien
financier, après une concertation qui devra intervenir dès la
signature du présent accord et au plus tard dans le délai d'un an.
Article 4
:
La Nouvelle-Calédonie s'engage, dans les domaines relevant de sa
compétence, à évoquer en tant que de besoin avec le
Territoire des Iles Wallis et Futuna les sujets pouvant avoir des incidences
sur les ressortissants de ce territoire.
S'agissant notamment de l'emploi, la Nouvelle-Calédonie s'engage
à
examiner dans les limites fixées par la loi organique
la situation particulière des ressortissants du territoire des Iles
Wallis et Futuna
.
Article 5
:
Le Territoire des Iles Wallis et Futuna s'engage à créer les
conditions favorables et à trouver, avec l'aide de l'Etat
et de la
Nouvelle-Calédonie selon des modalités à
arrêter
, les moyens nécessaires à un
développement économique harmonieux permettant une formation
diplomante, un accès à l'emploi, une couverture sociale et une
protection en matière de santé de nature à maintenir les
populations de Wallis et Futuna sur le Territoire.
Article 6
:
Une commission de suivi de l'accord particulier composée de
représentants de l'Etat, de la Nouvelle-Calédonie et du
Territoire des Iles Wallis et Futuna sera mise en place dès la signature
de l'accord et sera chargée de la préparation des dossiers pour
sa mise en oeuvre.
Elle sera présidée par un représentant de l'Etat. Les
frais de fonctionnement et de déplacement, s'il y a lieu, seront pris en
charge par l'Etat.
Cette commission est appelée à se réunir en tant que de
besoin à la demande de l'une des parties.
1
Volume consacré à la
Polynésie française, p. 183.
2
Voir document annexé.