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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

 

B. UNE LOI DE PROGRAMMATION SURDIMENSIONNÉE ?

Devant une telle « générosité » budgétaire, votre rapporteur spécial peut s'interroger sur la capacité effective du ministère de la justice à « digérer » une très forte augmentation de ses ressources financières et humaines.

1. Le présent projet de loi n'est-il pas « trop » généreux ?

a) Les crédits de paiement pourront-ils être consommés ?

Votre rapporteur, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la justice, avait, à de nombreuses reprises, stigmatisé la faiblesse des taux de consommation des crédits de paiement attribués au budget de la justice qui ont baissé d'année en année et les reports, qui n'ont cessé d'augmenter.

Extrait du rapport spécial sur les crédits de la justice dans le budget pour 200214(*)

« Certes, un effort croissant en faveur de l'équipement de l'administration pénitentiaire a été réalisé puisque le montant des crédits de paiement a triplé entre 1997 et 2001. Toutefois, parallèlement, le taux de consommation des crédits a chuté : alors qu'il atteignait plus de 88 % en 1997, il s'est élevé à 35,6 % en 2000. Ce décalage n'a pas été pris en compte puisque les crédits de paiement ont continué d'être augmentés non seulement en loi de finances initiale, mais également en loi de finances rectificative. En conséquence, la part des reports dans le montant total des crédits a augmenté chaque année : en 2000, elle représente 49,7 % de l'ensemble des crédits et en 2001, 67,3 % ».

(1) 875 millions d'euros de crédits de paiement, n'est-ce pas trop ambitieux ?

Or, le présent projet de loi va doubler l'effort annuel d'investissement et octroyer aux services de la justice de nouveaux crédits de paiement selon une « clé » très favorable : 875 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus sur 1.750 millions d'euros d'autorisation de programme, ce qui revient à dire que le ministère espère payer, avant la fin de la législature, 50 % du montant total des travaux supplémentaires qu'il pourra engager grâce à ses nouvelles autorisations.

Si l'on considère qu'une opération d'équipement dans le domaine de la justice ne met pas moins de cinq ou six ans avant de se dénouer, que le plus gros des dépenses (environ 80 %) intervient dans les deux dernières années de l'opération et que l'administration ne disposera pas de toutes ses autorisations de programme dans les premières années de la législature, on conçoit aisément que prévoir le paiement de 50 % de l'ensemble des opérations avant cinq ans est très optimiste et conduira vraisemblablement à de nouveaux reports.

(2) Des innovations qui incitent votre rapporteur spécial à faire confiance au gouvernement

Trois innovations devraient toutefois contribuer à améliorer le taux de consommation des crédits d'équipement dans le secteur de la justice.

(a) Un établissement public dédié aux travaux du ministère de la justice

L'une tient à la création, en août 2001, de l'agence pour la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement du ministère de la justice. La création de cette agence, effective au 1er janvier 2002, devrait permettre un traitement des opérations d'équipement plus rapide que ne le faisaient les services du ministère en régie directe.

L'agence pour la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement
(décret n° 2001-798 du 31 août 2001)

Il s'agit d'un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du garde des sceaux, qui s'est substitué à l'ancienne délégation générale au programme pluriannuel d'équipement. Il a pour mission d'assurer, à la demande et pour le compte de l'Etat, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles de l'Etat ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de la justice.

Extrait du rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2001

« Face à l'augmentation des besoins d'investissement, le ministère de la justice, avec l'accord de la direction du budget, a accumulé plus de moyens qu'il n'est capable d'en dépenser annuellement. Cette pratique a déjà été critiquée par la Cour. La mise en place en 2002 d'un établissement public chargé de la maîtrise d'ouvrage des grands programmes du ministère en matière immobilière, reprenant dans une large partie les missions de la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement, est présentée comme devant accélérer la consommation des autorisations de programme et de crédits de paiements. Seul l'examen des budgets des années futures permettra de confirmer l'efficacité de la nouvelle organisation ».

Dans son rapport spécial sur les crédits de la justice pour 2002 précité, votre rapporteur s'était félicité de la création de cette agence qui s'inspirait de la solution proposée par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires15(*). Il avait toutefois regretté que les attributions de l'agence ne concernent que les dépenses d'équipement et non pas les dépenses d'entretien qui leur sont intimement liées.

(b) Un secrétaire d'Etat dédié aux travaux du ministère de la justice

On peut également penser que la création d'un secrétariat d'Etat aux programmes immobiliers de la justice aura un effet entraînant sur la réalisation des travaux en insufflant une volonté politique forte.

Extraits du décret n° 2002-948 du 3 juillet 2002 relatif aux attributions déléguées
au secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice

Art 1er. - M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice, exerce, par délégation du garde des sceaux, ministre de la justice, les attributions de celui-ci relatives :
a) A la construction et la rénovation des bâtiments judiciaires, des établissements pénitentiaires, des bâtiments affectés à la protection judiciaire de la jeunesse, des bâtiments administratifs, des établissements d'enseignement du ministère de la justice et des établissements publics placés sous la tutelle du ministre de la justice ;
b) A l'exploitation et la maintenance16(*) des bâtiments et établissement énumérés au a ;
c) Aux règles de sécurité et de sûreté qui y sont applicables ;
d) A la gestion et la valorisation du patrimoine du ministère de la justice ;

Art. 2. - (...) (Le secrétaire d'Etat) assure le suivi de l'exécution des conventions conclues par le ministère de la justice avec l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice.

(c) Un large éventail de possibilités d'externalisation des travaux

Enfin, de nouvelles possibilités d'externalisation de la réalisation d'équipements lourds sont ouvertes par le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure17(*) et par le présent projet de loi18(*).

Ces dispositifs devraient permettre d'accélérer la réalisation des programmes immobiliers du ministère de la justice en offrant tout un éventail de possibilités d'externalisation pour la construction des bâtiments affectés au service public de la justice.

(i) Le dispositif de la loi « Chalandon » est confirmé

Tout d'abord, le dispositif de la loi « Chaladon » de 1987 pour les prisons19(*) est globalement réaffirmé : « l'Etat peut confier à une personne ou à un groupement de personnes, de droit public ou privé, une mission portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires. (...) les fonctions autres que celles de direction, de greffe et de surveillance peuvent être confiées à des personnes de droit public ou de droit privé habilitées (...) »20(*).

(ii) Faciliter le financement privé

Ensuite, afin de favoriser le financement privé des bâtiments construits pour les besoins de la justice sur le domaine de l'Etat, celui-ci pourra accorder une autorisation d'occupation temporaire du domaine public à un opérateur qui louera l'équipement à l'Etat. Ce contrat prendra la forme d'une location avec option d'achat21(*). En outre, le recours au crédit-bail pour la construction de bâtiments de l'Etat ou construits sur le domaine des collectivités locales sera autorisé 22(*).

(iii) Faciliter le financement par les collectivités locales

Enfin, les collectivités locales pourront également participer à la construction de bâtiments des services de la justice pour le compte de l'Etat.

Les collectivités locales pourront consentir des baux emphytéotiques à des personnes privées sur une dépendance de leur domaine public en vue de réaliser, avant le 31 décembre 2007, une opération immobilière liée aux besoins de la justice23(*).

Les collectivités et leurs groupements pourront également, jusqu'au 31 décembre 2007 construire, y compris sur les dépendances de leur domaine public, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l'Etat pour les besoins de la justice24(*).

Si de telles constructions sont engagées par les collectivités locales avant le 31 décembre 2007 et mises à disposition de l'Etat à titre gratuit, elles seront éligibles, de façon dérogatoire, au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)25(*).

Votre rapporteur pour avis souhaite toutefois rappeler que c'est d'abord à l'Etat de prendre ses responsabilités en matière de bâtiments affectés à la justice, et non aux collectivités locales, qui peuvent être soumises à sa pression. Il s'agit clairement, pour votre rapporteur, d'un transfert de charges aux collectivités locales, certes non obligatoire.

b) Un effort de recrutement qui pourra s'avérer difficile

L'effort de recrutement demandé à l'administration de la justice sera sans précédent sur les cinq prochaines années.

Il conviendra de veiller à ce que cette inscription budgétaire ne se traduise pas par une augmentation vertigineuse des vacances d'emploi et que le décalage existant entre effectifs budgétaires et effectifs réels ne se creuse bien au-delà de ce que nécessitent traditionnellement les délais de recrutement.

Etat des vacances d'emplois en 2002

 

Effectifs budgétaires

Effectifs réels

Emplois vacants

% de vacances

Administration centrale

1.863

1.827

36

1,9%

Services judiciaires

27.601

26.109

1.492

5,4%

Administration pénitentiaire

27.755

26.370

1.385

5,0%

Protection judiciaire de la jeunesse

7.439

6.918

521

7,0%

Total

64.658

61.224

3.434

5,3%

Source : Chancellerie

Il est également à craindre des difficultés de recrutement par manque de candidatures adaptées pour certaines catégories de personnels, et notamment les surveillants de prisons dont les recrutements seront concurrencés par l'ouverture de postes de policiers et de gendarmes.

Enfin, il ne faudra pas sacrifier la qualité des recrutements à leur quantité. Ainsi, s'agissant des magistrats de l'ordre administratif, il serait inquiétant de constater une baisse du niveau de recrutement qui ferait perdre une partie du bénéfice attendu des emplois supplémentaires.

* 14 Rapport établi par votre rapporteur, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la justice, au nom de la Commission des finances du Sénat, n° 87, annexe n° 31 (2001-2002).

* 15 M. Jean-Jacques Hyest, Président, M. Guy-Pierre Cabanel, Rapporteur, « Prisons : une humiliation pour la République », Rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, n° 449 (1999-2000).

* 16 Votre rapporteur se réjouit que les questions d'exploitation et de maintenance fassent partie intégrante des attributions du nouveau secrétariat d'Etat car, comme il a déjà eu l'occasion de le rappeler, ces questions sont intimement liées à celles relatives à la construction et la rénovation des établissements.

* 17 Projet de loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure, Assemblée nationale n° 36 (XIIème législature) et Sénat n° 365 (2001-2002).

* 18 En son article 3.

* 19 Loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, dite « loi Chalandon », du nom du garde des sceaux de l'époque.

* 20 Article 3 du présent projet de loi. Des dispositions similaires sont prévues au I de l'article 3 du projet de loi sur la sécurité intérieure s'agissant des immeubles affectés à la police et à la gendarmerie nationales.

* 21 Prévu au 1° du II de l'article 3 du projet de loi sur la sécurité intérieure.

* 22 Prévu au 2° du II de l'article 3 du projet de loi sur la sécurité intérieure.

* 23 Prévu au 1° du III de l'article 3 du projet de loi sur la sécurité intérieure.

* 24 Prévu au 2° du III de l'article 3 du projet de loi sur la sécurité intérieure.

* 25 Prévu au 3° du III de l'article 3 du projet de loi sur la sécurité intérieure.