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N° 76

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Par M. Jean-Guy BRANGER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Jean-Marie Poirier, Guy Penne, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Ernest Cartigny, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 et 73 (annexe n° 1) (2003-2004)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit que le budget du ministère des affaires étrangères s'élèvera à 4,2 milliards d'euros soit une progression globale de 2,52 % par rapport à 2003.

Cette évolution est le fruit d'un double mouvement :

. un effort de rigueur, conformément à l'orientation générale du budget de l'Etat, portant sur les crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement,

. le financement des priorités du gouvernement notamment en matière d'aide au développement et d'action culturelle extérieure. Ainsi, l'augmentation des crédits d'aide au développement (118 millions d'euros) est-elle supérieure à l'ensemble de la dotation du ministère (104 millions d'euros).

Au sein du budget de l'Etat, les crédits du ministère des affaires étrangères représenteront 1,53 %, soit un niveau comparable à celui de 2003 -1,5 %- et conforme au niveau constaté dans la décennie 1985-1995.

Votre rapporteur regrettera toutefois que, contrairement à l'évolution amorcée l'an passé, le regroupement des crédits d'action extérieure au sein du budget du ministère des affaires étrangères, notamment les contributions à certains organismes internationaux inscrites aux budgets d'autres ministères, n'ait pas été poursuivi.

Votre rapporteur croit en effet particulièrement souhaitable, d'une part, que le ministère des affaires étrangères soit le « pilote » de ces contributions, étant amené à diriger la représentation de la France dans les organisations internationales, et, d'autre part, que le Parlement dispose d'un document budgétaire regroupant l'ensemble de nos engagements financiers, la formule la plus simple étant que celles-ci soient regroupées au sein des chapitres budgétaires dévolus aux contributions obligatoires et volontaires aux organisations internationales du budget du ministère des affaires étrangères. Le budget y gagnerait en transparence et cette évolution serait conforme aux objectifs poursuivis par la loi organique sur les lois de finances (LOLF).

Evolution de la part du budget des affaires étrangères

dans le budget de l'Etat

en millions d'euros (1982-2004)


Année

Budget des affaires étrangères (LFI)

Part des affaires étrangères dans le budget de l'Etat (en %)

1982

1 842

1,53

1983

2 295

1,71

1984

2 373

1,66

1985

2 363

1,56

1986

2 460

1,57

1987

2 475

1,55

1988

2 605

1,58

1989

2 715

1,55

1990

2 925

1,57

1991

3 192

1,64

1992

3 390

1,68

1993

3 504

1,68

1994

3 425

1,55

1995

3 558

1,57

1996

3 403

1,43

1997

3 230

1,34

1998

3 189

1,31

1999

3 173

1,23

2000

3 196

1,25

2001

3 368

1,28

2002

3 630

1,37

2003

4 113

1,50

2004(PLF)

4,221

1,52

Source : ministère des affaires étrangères

Votre rapporteur ne peut, en revanche, donner une évaluation précise de la quote-part du ministère des affaires étrangères dans le budget d'action extérieure de l'Etat puisqu'il ne lui a pas été possible de disposer avant l'examen des crédits du « Jaune » « Etat récapitulatif des crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France ». Cette situation est évidemment particulièrement regrettable car elle ne permet pas au Parlement de disposer des éléments indispensables à son information. Elle paraît également étonnante alors que la création d'une mission interministérielle regroupant l'ensemble de ces crédits sous le pilotage du ministère des affaires étrangères est envisagée.

Les informations transmises permettent cependant d'évaluer la quote-part du Quai d'Orsay dans l'action extérieure de l'Etat à 44 % en 2004.

Les crédits d'action extérieure représenteraient 9,6 milliards d'euros. L'essentiel des crédits serait mis en oeuvre par trois ministères : affaires étrangères (4,2 Mds €), économie, finances et industrie (1,3 Md €), comptes spéciaux du trésor (1,4 Mds €), et recherche (1 Md €). Les autres secteurs d'activités regroupant des montants supérieurs à 100 millions d'euros seraient : la quote-part à l'action extérieure de l'Union européenne (809,7 M€), la défense (286,2 M€), l'éducation nationale et la jeunesse (121,1 M€) et l'aviation civile (104,4 M€).

EVOLUTION DU BUDGET D'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE DEPUIS 1995

(en milliards d'euros)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Affaires étrangères

3,49

3,40

3,23

3,19

3,17

3,19

3,37

3,63

4,11

4,22

Part MAE (en %)

29,42

39,57

38,82

36,24

37,45

38,21

39,49

39,32

40,17

43,91

Charges communes et
Economie et finances

3,75

2,34

1,67

1,96

1,90

1,75

1,59

1,38

1,42

1,28

Comptes spéciaux du Trésor

2,50

1,11

0,70

1,02

0,90

0,76

0,64

0,91

1,56

1,38

Recherche

1,37

1,20

1,13

1,16

1,04

0,99

1,01

1,04

0,99

1,05

Autres ministères

0,76

0,55

0,59

0,59

0,65

0,74

0,73

0,99

0,90

0,88

Quote-part
Union européenne

0,69

0,87

0,99

0,89

0,81

0,93

1,19

1,29

1,25

0,80

Total

12,56

9,47

8,32

8,80

8,47

8,37

8,52

9,23

10,24

9,61

Source : ministère des affaires étrangères

L'analyse par titre budgétaire de la dotation du ministère confirme l'évolution contrastée des dotations. Le titre III (rémunération des personnels et fonctionnement) est en légère diminution avec une réduction de 36,5 millions d'euros sur une dotation globale de 1,5 milliards d'euros. Cette diminution recouvre essentiellement la baisse des effectifs budgétaires, la réforme des indemnités de résidence à l'étranger et la réduction de certains crédits de fonctionnement.

Le titre IV (moyens d'intervention) diminue également légèrement. La dotation est réduite de 10 millions d'euros sur un total de 3,3 milliards. La plupart des chapitres budgétaires sont donc stabilisés (contributions obligatoires et volontaires, coopération militaire). Seules les contributions à la Francophonie progressent : + 20 millions d'euros pour le Fonds multilatéral unique (FMU) et les bourses conformément aux engagements pris par le Président de la République lors du sommet de Beyrouth en 2002.

Le titre V (crédits d'investissement) diminue de 10,28 % en crédits de paiement et de 23,48 % en autorisations de programme en 2004 s'établissant respectivement à 42 et 45 millions d'euros. Cette évolution est particulièrement inquiétante car elle conduit à interrompre plusieurs grands programmes et à en retarder de nombreux autres.

Enfin, les crédits du titre VI (essentiellement le FED -Fonds européen de développement-, l'AFD -Agence française de développement- et le FSP -Fonds de Solidarité prioritaire-) seront les seuls à progresser en 2004, les crédits de paiement passant de 749 à 867 millions d'euros marquant la forte augmentation de l'aide au développement de la France (+ 118 millions d'euros).

Le projet de budget 2004 s'inscrit dans une conjoncture difficile marquée par une exécution du budget 2003 ayant fortement contraint la gestion du ministère des affaires étrangères. En effet, les mesures de régulation (réserve, gel, annulation) ont atteint le niveau très élevé de 284 millions d'euros soit 15 % des crédits hors rémunérations et engagements internationaux. A l'automne, plusieurs enveloppes ayant été débloquées, la régulation porte encore sur 250 millions d'euros. Sur cette somme, 98,4 millions d'euros ont été annulés par deux décrets successifs en mars et octobre 2003. En mars, les annulations ont porté sur 31,4 millions d'euros répartis entre sept chapitres budgétaires dont essentiellement : l'investissement (titre V - 57-10), les contributions volontaires aux organisations internationales (titre IV - 42-32), les établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger (titre III - 37-95). En octobre, les annulations ont porté sur 67 millions d'euros dont essentiellement : les moyens généraux des services (22,8 M€), la coopération internationale et le développement (21,2 M€) et la coopération militaire et de défense (13,8 M€). Pour faire face à ces difficultés de gestion, une ligne de 4 millions d'euros est prévue dans le budget 2004, elle devrait permettre d'éviter d'éventuels impayés (37-90 article 91 Crédit à répartir nouveau).

COMPARAISON LFI 2003 - PLF 2004

en millions d'euros

Chapitres

LFI 2003

PLF 2004

soit

Effectifs

9 409

9 293

98,8 %

31 12 primes

41,47

42,9

103,5 %

31-90 rémunérations + charges sociales (32-97 + 33-90 + 33-91)

723,14

649,9

89,9 %

31-98 vacataires administration centrale

3,1

3,6

115.3 %

33-92 oeuvres sociales

5,7

5,7

100 %

36-30

 
 
 

AEFE

337,8

332,0

98,3 %

OFPRA

28,5

38,2

134 %

37-30 budget pays LOLF (nouveau)

-

64,8

-

37-88 voyages et réceptions des ministres (ex 34-04)

7,0

7,0

100 %

37-89 conférences, réceptions (ex 34-03)

25,8

18,8

72,8 %

37-90 moyens généraux des services

316,0

289,9

91,7 %

37-91 frais de justice

0,9

0,9

100,0 %

37-95 centres culturels

51,4

51,0

99,1 %

41-43 concours financiers

123,5

159,0

128,7 %

42-13 ONG, coop. décentralisée

33,5

33,5

100 %

42-14 audiovisuel extérieur

165,0

165,1

100,1 %

42-15 coopération culturelle et technique

530,1

514,6

97,1 %

42-26 transport aide alimentaire

16,8

16,8

100,0 %

42-29 coopération militaire

93,5

93,5

100,0 %

42-31 contributions obligatoires

678,8

678,8

100,0 %

42-32 contributions volontaires

85,9

95,8

111,5 %

42-37 autres interventions

25,6

25,7

100,4 %

46-91 frais de rapatriement

0,7

0,7

100,0 %

46-94 Français à l'étranger

24,1

24,1

100,0 %

57-10 investissements

 
 
 

AP

58,8

45,0

76,5 %

CP

46,8

42,0

89,7 %

68-02 FED

 
 
 

AP

-

-

-

CP

496,0

565,0

113,9 %

68-80 subv. d'investissement

 
 
 

AP

4,4

4,4

99,8 %

CP

4,0

4,4

109,8 %

68-91 FSP

 
 
 

AP

190,0

171,0

90,0 %

CP

112,0

140,0

125,0 %

68-93 AFD

 
 
 

AP

190,0

171,0

90,0 %

CP

137,0

158,0

115,3 %

TOTAL AP

443,2

391,4

88,3%

DO+CP

4 113,9

4 221,3

113,3%

Y compris BCRD 2003 : 5 113 740 € sur le 42-15/ 144 287 000 € sur le 42-31

*

* *

Cet avis, suivant la tradition de votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, portera sur la dotation des affaires étrangères stricto sensu, les crédits d'intervention relevant de l'action culturelle extérieure et de l'aide au développement faisant l'objet des rapports pour avis de nos collègues Mesdames Monique Cerisier-ben Guiga et Paulette Brisepierre.

I. VERS UNE RÉFORME DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE ?

Objet de toutes les attentions et outil principal de notre présence diplomatique dans le monde et de la protection de nos compatriotes expatriés, le réseau des ambassades et consulats évolue lentement. Il s'agit aujourd'hui de donner une impulsion nouvelle et de le réformer pour le rendre plus conforme aux besoins de la France.

A. LE RÉSEAU DIPLOMATIQUE EN 2003, COMPARÉ À CELUI DE NOS PRINCIPAUX PARTENAIRES

La France détient le second réseau diplomatique et le second réseau consulaire. C'est pour elle à la fois un atout et une charge financière.

1. L'évolution du réseau en 2003 et 2004

Au cours de l'année 2003 et, selon les informations fournies à votre rapporteur, en 2004, les évolutions du réseau seront peu importantes. Il ne peut d'ailleurs en être autrement compte tenu du symbole politique que représente une ambassade ou de l'implantation des communautés françaises.

En 2003, trois ambassades ont été ouvertes, dont deux par transformation d'ambassadeurs en mission en ambassadeurs résidents (Mongolie - Oulan Bator, Moldavie - Chisinau) et une au Tadjikistan (Douchanbe). Le Consulat de France à Lomé (Togo) a été transformé en section consulaire de l'ambassade.

En 2004, seul le consulat général à Oran devrait être ouvert.

Ces évolutions suscitent de la part de votre rapporteur plusieurs commentaires. D'une part, la seule évolution annoncée l'année dernière était la réouverture du consulat général de France à Oran. D'autre part, n'y a-t-il pas lieu de s'interroger sur la nécessité d'ouvrir trois nouvelles ambassades, sans par ailleurs envisager d'éventuelles fermetures, alors même que notre réseau en comprend déjà plus de 150.

En 2003, le choix a donc été fait de transformer deux postes d'ambassadeur en mission, formule légère et économique utilisée dans nos relations avec la Moldavie depuis juillet 1995 et avec la Mongolie depuis octobre 1996 et qui avait jusqu'à présent donné satisfaction, en deux ambassades permanentes,, formules nécessairement plus coûteuses en personnels et en fonctionnement dans deux pays qui n'apparaissent pas comme des priorités de notre action diplomatique, à la différence du Tadjikistan proche d'une zone de troubles où les militaires français sont engagés.

Dans la note transmise à votre rapporteur, le ministère des affaires étrangères fait valoir les limites de ce type de formule, désormais uniquement utilisée pour nos relations avec l'Erythrée. « En premier lieu, les relations de tous ordres entre l'Etat considéré et la France ne doivent pas être trop denses, faute de quoi l'agent ne peut seul faire face à sa tâche : si les résidents français ou les entreprises implantées se multiplient, ou si les demandes de visas, notamment de long séjour, sont trop nombreuses, il faut un poste résident doté de moyens adéquats. Il faut ensuite que l'agent itinérant dispose sur place d'une structure d'accueil permanente : ce peut être une Alliance française, une antenne commerciale, une agence consulaire, un centre culturel, voire une délégation de l'Union européenne ou une ambassade d'un autre Etat européen. »

Votre rapporteur note également que la formule des postes mixtes consulaires et économiques mise en place dans 7 postes, entre 1985 et 1999, ne connaît pas de nouvelles applications. Ces expériences ont pourtant montré leur pertinence pour l'efficacité d'action de la France à l'étranger même si, il est vrai, il a été impossible de parvenir à des économies substantielles, les services dépendant du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'économie et des finances ne parvenant pas à s'entendre pour fonctionner en symbiose.

Pour avoir une vision plus globale de notre réseau à l'étranger, il faut, en outre, prendre en compte les implantations des autres ministères, souvent « greffés » sur l'ambassade. Ainsi, en 2001, le ministère de l'économie et des finances entretenait 236 implantations, dont 166 postes d'expansion économique, la défense 158, l'intérieur 96, les anciens combattants 26, la DATAR 18, l'emploi 15, la justice 10.

2. Comparaison avec nos principaux partenaires

Les évolutions constatées en 2003 et envisagées en 2004 ne modifient pas les grandes caractéristiques de notre réseau : 2ème réseau diplomatique et 2ème réseau consulaire au monde.

RÉSEAUX DIPLOMATIQUES ET CONSULAIRES DE L'ALLEMAGNE, DES ETATS-UNIS,
DE LA FRANCE ET DU ROYAUME-UNI EN 2003


Pays

Nombre d'ambassades
bilatérales

Nombre de missions
multilatérales

Nombre de postes
consulaires
(et assimilés)

Allemagne

144 (+3)

12 (-)

57 (-5)

Etats-Unis

161 (-7)

12 (+2)

79 (-)

France

155 (+6)

17 (-)

105 (-1)

Royaume-Uni

150 (+5)

10 (-)

72 (+10)

entre parenthèses, la variation par rapport à 2000

Source : ambassades auprès des pays concernés

Globalement, depuis le début des années 1990, l'ensemble des grands Etats ont fermé des consulats pour dégager les moyens budgétaires nécessaires à leur présence en Europe de l'Est, en Ex-Yougoslavie et dans les nouvelles républiques de l'Ex-URSS. Les Etats-Unis et l'Allemagne semblent toutefois avoir décidé des évolutions de leur réseau consulaire, beaucoup plus importantes que la France. Le nombre de consulats américains est ainsi passé de 89 en 1994 à 79 aujourd'hui, et le nombre de consulats allemands de 76 en 1994 à 57 aujourd'hui.

L'Italie garde le réseau consulaire le plus important (114 implantations) mais possède un réseau diplomatique de moindre dimension (125 ambassades bilatérales et 11 missions multilatérales).

B. VERS UNE RÉFORME D'ENSEMBLE DE L'ORGANISATION DES MOYENS DE L'ÉTAT A L'ÉTRANGER ?

Dès sa prise de fonction, M. Dominique de Villepin s'est attaché à réformer profondément le ministère des affaires étrangères pour lui redonner toute sa place. Les propositions formulées à l'automne 2003 dépassent même les frontières de ce seul ministère car elles conduisent à prendre en compte l'ensemble de l'action extérieure de la France.

1. La volonté de renforcer la cohérence de l'action extérieure de la France

Le chantier de modernisation de l'action extérieure de l'Etat a été formellement lancé par le Ministre lors de la conférence des ambassadeurs en septembre 2002. Peu après, il installait un comité de pilotage placé sous la direction du secrétaire général du Quai d'Orsay.

L'un des principaux sujets de réflexion a été l'outil public en charge de l'action extérieure. Il en ressort, selon les informations fournies à votre rapporteur, la volonté de rationaliser la présence française à l'étranger, d'accroître l'efficacité de notre réseau et de renforcer son interministérialité.

Afin de rendre au ministère des affaires étrangères son rôle de « tour de contrôle », plusieurs propositions ont été formulées. On peut relever la constitution d'équipes pluridisciplinaires au sein des ambassades de l'Union européenne, dirigées par les chefs de poste et rassemblant toutes les administrations intéressées pour associer davantage les ambassades bilatérales aux questions traitées à Bruxelles. Des expérimentations seront tentées dès 2004, avant une éventuelle généralisation en 2007.

Par ailleurs, dans un souci de cohérence interministérielle, un « plan d'action de l'ambassade » sera élaboré par les nouveaux chefs de postes, en lieu et place des documents aujourd'hui présentés par les seuls ambassadeurs. Ce plan d'action sera élaboré en collaboration avec les représentants des services de l'Etat présents au sein de l'ambassade et soumis pour validation aux administrations concernées. Le ministère des affaires étrangères espère que cette démarche contribuera au décloisonnement de la gestion budgétaire des services et conduira à la mise en place d'un « budget pays » interministériel et d'un service administratif et financier unique placé sous l'autorité de l'ambassadeur, ordonnateur secondaire des dépenses de l'Etat à l'étranger.

Dans le même temps, le regroupement systématique des services dispersés géographiquement sera recherché dans un même pays. Ce devrait être le cas à Madrid en 2004 et à Pretoria (Afrique du Sud).

Au niveau de l'administration centrale des efforts seront faits pour ouvrir le ministère aux autres administrations. Déjà, le 10 juillet 2003, un relevé de conclusions interministériel a été signé par MM. Francis Mer et Dominique de Villepin afin de favoriser le travail des deux ministères. En 2004, des accords similaires devraient être conclus avec l'intérieur, la défense, la recherche et la culture. Le ministère donnera accès, sur une base de réciprocité, à des agents d'autres ministères à différents niveaux de la hiérarchie. Une démarche similaire sera retenue vis-à-vis de la société civile et des grandes organisations internationales. Des personnalités extérieures devraient enfin être associées aux nouvelles instances d'animation et de décision : conseil d'orientation et comités animés par la direction collégiale.

Parallèlement, une évolution du rôle des Consuls et Consuls généraux devrait conduire à un regroupement progressif des missions traditionnelles d'administration consulaire dans quelques postes spécifiquement dotés à cet effet ou en France pour l'état civil (Nantes). C'est au sein de l'Union européenne que ces évolutions devraient être les plus sensibles. De premières expérimentations auront lieu en 2004 en Allemagne, en Italie et au Portugal.

2. La coopération consulaire en Europe

Les progrès de la coopération consulaire en Europe sont, au grand regret de votre rapporteur, particulièrement lents. Il est assez difficile d'une année sur l'autre d'en identifier de nouveaux.

Cependant en 2003, la France et l'Allemagne ont montré leur volonté de progresser dans cette direction. Dans la déclaration commune du 22 janvier 2003 lors du 40ème anniversaire du traité de l'Elysée, ont été définies les orientations d'une coopération plus opérationnelle. Sont notamment visés la meilleure intégration des ressortissants allemands en France et des citoyens français en Allemagne, malgré les différences de législation.

En outre, une antenne diplomatique française a été ouverte en janvier 2003 au sein de l'ambassade d'Allemagne à Lilongwe (Malawi). Dans le cadre des accords de Schengen, des bureaux communs de délivrance des visas ont été mis en place. L'Allemagne représente la France dans six pays (Erythrée, Kirghizistan, Malawi, Moldavie, Mongolie, Tadjikistan1(*)) et la France représente l'Allemagne dans 16 Etats (Andorre, Cap Vert, République centrafricaine, Comores, Congo, Djibouti, Fidji, Guinée Bissau, Maurice, Monaco, Niger, Papouasie Nouvelle Guinée, Sainte-Lucie, Seychelles, Tchad et Vanuatu).

* 1 Jusqu'à l'ouverture des ambassades sus mentionnées.

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