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E. LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE (TNT)

Lors de l'adoption de la loi du 1er août 2000, le précédent Gouvernement avait annoncé le démarrage de la télévision numérique terrestre entre la fin de l'année 2002 et le début de l'année 2003.

Il s'est rapidement avéré que ce calendrier était totalement irréaliste : il ne tenait compte ni des délais nécessaires au réaménagement des fréquences, ni des problèmes financiers et économiques liés au lancement d'un projet d'une telle ampleur, ni des imperfections ou des lacunes d'un dispositif législatif élaboré dans la précipitation.

Le Gouvernement a toutefois décidé de « donner sa chance au projet » et d'accompagner le CSA dans la mise en oeuvre de celui-ci.

1. Un projet relancé mais contesté

a) Un calendrier globalement respecté

Engagée à la fin de l'année 2002, la négociation des conventions définissant les obligations et les engagements des éditeurs des services de la TNT s'est achevée le 5 mai 2003. Le CSA a par conséquent pu délivrer aux éditeurs les autorisations d'usage de fréquences pour les 74 sites (couvrant 65 % de la population) dont la planification en mode numérique est achevée.

Suite à la décision du Gouvernement de renoncer à deux des trois canaux préemptés pour la diffusion des nouvelles chaînes de France Télévisions et d'attribuer le canal restant à l'ancienne chaîne thématique Festival, la composition initiale des multiplexes a sensiblement évolué : alors que l'ensemble des chaînes publiques partagent désormais la même ressource radioélectrique, le R5 est, pour l'heure, entièrement libre.

Réseaux de fréquence

R1

R2

R3

R4

R5

R6

Composition des multiplexes

France 2

IMCM

Canal +

M6

L

TF1

France 3

Canal J

I-télé

M6 Music

L

LCI

France 5

Match TV

Sport +

TF6

L

Eurosport France

Festival

Direct 8

CinéCinéma
Premier

Paris Première

Z

TPS Star

La Chaîne parlementaire

TMC

Planète

NT1

Z

NRJ TV

Arte

Cuisine TV/Comédie !

 

AB1

Z

 

L : canaux réservés aux chaîne locales.

Z : canaux libres

Les éditeurs de services regroupés sur un même multiplexe ont indiqué au CSA le nom de l'opérateur qu'ils ont conjointement désigné pour assurer la gestion dudit multiplexe23(*).

b) Des modalités de financement des réaménagements de fréquences précisées

Aux termes de l'article 70 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 200224(*) portant loi de finances rectificative pour 2002, le législateur a souhaité que les coûts induits par les opérations de réaménagement soient mis à la charge des éditeurs de la TNT et que le Fonds de réaménagement du spectre (FRS) géré par l'Agence nationale des fréquences (ANFr), puisse être utilisé afin d'assurer le préfinancement d'une partie de ces coûts.

Le décret n° 2003-620 du 4 juillet 2003, pris pour l'application de cet article, fixe les modalités de la répartition du coût du réaménagement des fréquences entre éditeurs numériques ainsi que les conditions du préfinancement des réaménagements des fréquences analogiques.

Il dispose à cet effet que le FRS pourra préfinancer les travaux de réaménagement à la condition que les éditeurs de la télévision analogique concernés créent conjointement un groupement d'intérêt économique chargé de la maîtrise d'ouvrage des travaux afin d'en optimiser le coût. Deux modalités de remboursement par les éditeurs de la TNT sont prévues :

- pour les premiers réaménagements, le Gouvernement dégagera une enveloppe de 32 millions d'euros afin d'accorder aux chaînes de la télévision numérique terrestre un différé de remboursement jusqu'au 1er janvier suivant le démarrage de la TNT et un remboursement étalé sur 5 ans ;

- au-delà, le remboursement s'effectuera sur une base trimestrielle « au fil des travaux ».

c) Vers un lancement en 2005 ?

Le 20 novembre 2003, le CSA a fourni aux différents opérateurs de la future télévision numérique terrestre (TNT), un calendrier indicatif prévoyant son démarrage en décembre 2004. Cette date est celle que M. Michel Boyon avait mentionnée dans son rapport sur la TNT. « Ce n'est pas le calendrier du souhaitable mais du possible », avait-il alors indiqué.

Ce calendrier indicatif prévoit le démarrage de la TNT en décembre 2004 avec une couverture de 35 % de la population. En mars 2005, la couverture passerait à 40 % de la population, puis à 60 % à la fin 2005, a-t-on précisé au CSA.

d) Des obstacles à lever

Si les efforts conjugués du Gouvernement et du CSA, sous la houlette de M. Michel Boyon, chargé par le Premier ministre d'une mission d'accompagnement et de mise en place de la TNT, ont permis de dégager des perspectives claires pour ce nouveau moyen de diffusion, trois questions essentielles restent néanmoins en suspens.

· L'opposition des chaînes « historiques »

Le lancement de la TNT a un objectif principal : élargir le paysage audiovisuel français en proposant au téléspectateur trois fois plus de chaînes en clair. Il a donc une conséquence inéluctable : faire baisser l'audience et les recettes publicitaires des chaînes historiques, et notamment des deux chaînes privées qui se partagent aujourd'hui près de 75 % des ressources commerciales du secteur.

Il est par conséquent logique que TF1 et M6 s'opposent, par tous les moyens possibles, au lancement de la TNT, n'hésitant pas, à l'occasion, à participer néanmoins au lancement du support tant décrié dans d'autres pays européens à la position de « nouvel entrant » permet d'envisager le développement de nouvelles activités.

Cette opposition a pris la forme de manoeuvres dilatoires quant au réaménagement des fréquences hertziennes. Le 30 avril 2002, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a prescrit une première phase de dix-sept réaménagements impliquant plusieurs services de télévision autorisés en analogique hertzien. Les chaînes avaient jusqu'au 1er mars 2003 pour procéder aux substitutions de fréquences. TF1 et M6 ont déféré au Conseil d'Etat les décisions les concernant. Le CSA, de son côté, a mandaté son président pour saisir le Conseil d'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article 42-10 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée, d'une demande en référé tendant à ce qu'il soit enjoint aux sociétés concernées de procéder aux réaménagements de fréquences qui leur avaient été prescrits, sous astreinte de 100 000 euros pour TF1 et 75 000 euros pour M6. Le ministre de la culture et de la communication s'est associé aux requêtes présentées par le CSA. Les décisions rendues par le Conseil d'Etat ont permis de clarifier le cadre juridique du réaménagement des fréquences.

Le juge des référés du Conseil d'Etat, M. Daniel Labetoulle, président de la section du contentieux, dans son ordonnance du 27 mars 200325(*), a ainsi confirmé « qu'il résulte [des] dispositions [des articles 21, 22 et 25 de la loi du 30 septembre 1986], ainsi que des principes relatifs aux occupations privatives du domaine public, qu'il appartient au Conseil supérieur de l'audiovisuel, agissant, sous le contrôle du juge administratif, par des décisions unilatérales, distinctes des "conventions" prévues à l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986, de délivrer des autorisations d'utilisation des fréquences radioélectriques, de les assortir des obligations appropriées et, le cas échéant, de les modifier ». En conséquence, il a condamné les sociétés TF1 et M6 à exécuter les décisions du CSA sous astreinte de 30 000 et 15 000 euros par jour de retard respectivement.

· Un projet en mal de distributeur commercial

Mais l'incertitude la plus importante est relative à l'apparition d'un ou plusieurs distributeurs commerciaux pour les chaînes payantes de la TNT.

Le cadre juridique de développement de la télévision numérique terrestre adopté par la loi du 1er août 2000 modifiant la loi sur la liberté de la communication ne définit pas de régime juridique spécifique pour les distributeurs commerciaux. Dans ces conditions, comme l'a rappelé M. Dominique Baudis, président du CSA, c'est désormais aux « éditeurs publics et privés [...] de préparer le lancement opérationnel de la TNT, de mettre au point [le] schéma de distribution et de prendre toute initiative en ce sens. »

A ce jour, aucun candidat n'a effectué de déclaration préalable auprès du Conseil supérieur de l'audiovisuel26(*). Cependant, comme l'a précisé M. Yvon Le Bars, conseiller du CSA en charge notamment de la TNT, sur cette question « les choses avancent », Canal Plus et TPS ayant respectivement « marqué leur intérêt pour ce nouveau mode de diffusion. [...] Chacun de ces deux groupes veut assurer par lui-même la distribution de sa chaîne premium »27(*). De plus, un troisième dossier de candidature serait à l'étude, à l'initiative de M. Thierry Nicol, ancien président-directeur général de Téléciel et de M. Guillaume de Guerre, ancien secrétaire général de TPS.

· Lancer le gratuit avant le payant ?

Dans ce contexte, certains éditeurs n'hésitent pas à souhaiter ouvertement le lancement du gratuit avant le payant. Les motivations sont certes diverses : alors que les nouveaux entrants sont légitimement impatients d'entrer sur un marché qui leur été jusqu'à présent fermé, d'autres candidats potentiels à la distribution commerciale des chaînes payantes souhaitent attendre des jours meilleurs pour réaliser les investissements nécessaires aux campagnes commerciales et à l'achat des décodeurs.

En dépit de ces intérêts divergents, il convient de reconnaître, que du point de vue du téléspectateur, le scénario d'un tel découplage paraît aujourd'hui envisageable. Comme en Grande-Bretagne, il est en effet probable que le succès de la TNT soit d'abord et avant tout lié à la mise à disposition du consommateur de nouvelles chaînes gratuites.

2. Les dispositions du projet de loi

Le projet de loi initial ne proposait qu'une disposition sur le cadre juridique de la TNT.

L'article 97 tend à compléter l'article 82 de la loi du 1er août 2000 prévoyant la prorogation pour cinq ans de l'autorisation d'usage de la ressource radioélectrique pour les services de télévision diffusés par voie hertzienne en mode analogique faisant l'objet d'une reprise intégrale et simultanée en mode numérique.

Afin d'inciter les éditeurs de chaînes analogiques hertziennes nationales à participer au lancement de la télévision numérique terrestre, la loi du 1er août 2000 leur avait accordé un certain nombre de prérogatives :

- l'octroi, de droit, d'une autorisation tendant à leur permettre de reprendre intégralement et simultanément leur signal analogique sur la TNT ;

- l'octroi, de droit, d'une autorisation tendant à leur permettre la diffusion d'un autre service sur la TNT ;

- la prorogation automatique, pour cinq ans, de l'autorisation analogique pour ceux des services (TF1, M6 et Canal Plus) ayant déjà bénéficié d'une autorisation de reconduction hors appel aux candidatures.

Tel qu'il est actuellement rédigé, l'article 82 précité fait cependant l'objet d'une divergence d'interprétation : si, pour certains, la prorogation de cinq ans est liée au simple fait d'obtenir une autorisation d'émettre sur la télévision numérique terrestre (l'autorisation de reprendre intégralement et simultanément leur signal analogique sur la TNT, faut-il le rappeler, ayant été accordée de droit aux chaînes nationales en ayant fait la demande...), pour d'autres en revanche, une telle prorogation ne peut être liée qu'à la participation effective des chaînes concernées au lancement de la télévision numérique terrestre.

Le sens précis des dispositions de l'article 82 de la loi du 1er août 2000 est d'autant plus important à déterminer que la reconduction pour cinq ans hors appel à candidatures de l'autorisation accordée aux chaînes nationales a eu lieu en 2000 pour Canal Plus et en 2001 pour TF1 et M6. Ces chaînes, si elles décidaient de ne pas participer au lancement de la TNT, pourraient par conséquent se voir privées du bénéfice de la prorogation et voir leur autorisation faire l'objet d'un appel aux candidatures dès 2005 pour Canal Plus et l'année suivante pour TF1 et M6.

Les dispositions de l'article 97 du projet de loi visent précisément à dissiper cette ambiguïté et à donner au Conseil supérieur de l'audiovisuel les moyens juridiques lui permettant de :

- refuser le bénéfice de la prorogation de cinq ans pour les chaînes nationales analogiques refusant de s'engager dans la diffusion numérique à la date prescrite par l'autorité de régulation ;

- lancer un appel aux candidatures concernant les autorisations analogiques arrivées à terme.

Il précise ainsi que l'autorité de régulation pourra décider d'écarter du bénéfice de la prorogation de cinq ans l'autorisation de diffusion des services dont l'éditeur :

- s'abstient, sans motif valable, d'émettre en mode numérique dans un délai de trois mois à compter de la date du début effectif des émissions en mode numérique ;

- ou décide d'interrompre l'émission en mode numérique pendant une durée supérieure à trois mois.

3. La position de l'Assemblée nationale

Sur proposition de M. Emmanuel Hamelin, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, l'Assemblée Nationale a adopté un article 40 bis donnant compétence au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour modifier la composition des multiplexes de la télévision numérique terrestre.

L'autorité de régulation pourra ainsi revenir sur les termes des autorisations délivrées aux services reprenant de façon intégrale et simultanée leurs programmes analogiques, aux autres services sélectionnés sur la base des critères de l'article 29-1 ainsi qu'aux opérateurs techniques proposés par les chaînes partageant un même multiplexe.

Si le champ des services visés par cette faculté accordée au Conseil supérieur de l'audiovisuel est large, l'objectif affiché l'est beaucoup moins : il s'agira en effet de favoriser le regroupement sur deux multiplexes de l'ensemble des 9 chaînes privées gratuites devant être diffusées sur ce nouveau support, les 6 chaînes publiques étant déjà regroupées sur le multiplexe R1.

* 23 Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a pris acte de la désignation des opérateurs de multiplexes de la TNT par les éditeurs de services. Pour le 1e réseau R1, une société sera détenue à 33 % par France 2, France 3 et France 5 et à hauteur de 1 % par France Télévisions. Les éditeurs du réseau R2 (iMCM, Canal J, Match TV, Direct 8, TMC et Cuisine.TV/Comédie !), ont proposé une société dénommée « Nouvelles télévisions numériques ». Le réseau R3 (Canal Plus, i-Télé, Sport plus, Ciné Cinéma Premier et Planète) a choisi une société baptisée « Compagnie du numérique hertzien ». Pour le réseau R4, une société dénommée « Société opératrice du multiplexe R4 » a été proposée. Le réseau R5 (Arte et la Chaîne Parlementaire) a choisi une société dénommée GR5. Enfin, les éditeurs du réseau R6 (TF1, LCI, Eurosport France, TPS Star et NRJ TV) ont choisi une société dénommée « SMR6 ». Le Conseil a engagé la procédure .../... d'instruction de ces six dossiers, en vue de délivrer prochainement à chacune de ces sociétés, l'autorisation prévue par la loi et de leur assigner la ressource radioélectrique correspondante.

* 24 Modification de l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 25 Conseil d'Etat, 12 mai 2003, Société TF1

* 26 Article 47 IV de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 27 Correspondance de la presse, n° 13750, jeudi 25 septembre 2003.