N° 80
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
Par MM. Gérard CÉSAR, Jean-Marc PASTOR
et
Gérard DELFAU
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.
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Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 et 78 (annexe n° 3 ) (2006-2007)
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Madame, Monsieur,
L'exercice 2005-2006 aura, une fois de plus, soufflé le chaud et le froid sur l'agriculture française.
Au titre des éléments négatifs , le monde agricole aura été confronté à un environnement naturel perturbé , tant au niveau météorologique (sécheresses estivales, suivies de pluies abondantes) que sanitaire (épidémie de grippe aviaire et de fièvre catarrhale ovine). Il aura également dû composer avec un environnement économique défavorable (appréciation de l'euro par rapport au dollar, hausse du coût de l'énergie).
Les résultats moroses de l'année 2005 , rendus publics au milieu de cette année 1 ( * ) , en rendent compte. Ils font état d'une contraction de la production agricole en volume (- 6,4 % pour la production végétale, + 1,1 % pour la production animale) n'ayant eu que peu d'influence sur le niveau des cours (+ 2,2 % pour la production végétale, + 0,7 % pour la production animale). Surtout, ils mettent en exergue la baisse de la valeur ajoutée de l'agriculture (- 8,2 %) et du résultat agricole net par actif en termes réels (- 6,5 %), ce dernier ayant diminué de 2,7 % par an en moyenne entre 2001 et 2005.
A un niveau plus institutionnel , l'exercice aura été marqué par une relative incertitude. A l'échelle internationale , tout d'abord, avec la suspension cet été des négociations dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) compromettant grandement l'achèvement du cycle de Doha, alors que les prochains mois seront marqués par diverses élections en France et la fin du pouvoir de négociation octroyé au président américain par le Congrès. A l' échelle européenne également, avec la persistance d'interrogations sur le contenu de la réforme d'organisations communes de marché (OCM) d'importance (vins, fruits et légumes, bananes), mais aussi les craintes que laissent planer certaines déclarations sur le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2008-2009, et ses orientations pour l'après 2013.
En dépit de ces éléments inquiétants, reste pour le monde agricole d'importants facteurs d'espoir .
Les dernières tendances à la production laissent entrevoir un certain redressement pour plusieurs filières d'importance (céréales, viande, fruits et légumes, vin), dont les cours se sont réorientés à la hausse. Par ailleurs, les investissements de la branche agricole ont progressé, tandis que le nombre d'installation augmentait et que le taux de renouvellement s'améliorait.
Dans ce contexte, la mise en oeuvre intégrale de la nouvelle PAC au 1 er janvier de cette année s'est relativement bien passée, la France ayant choisi, à la demande du syndicalisme majoritaire, de « coller » le plus possible au système précédent. 2006 aura donc été la première année du paiement à l'ensemble des exploitants de leurs droits à paiement unique (DPU), dont une partie aura été versée à la mi octobre, soit un mois et demi avant la première date initialement prévue.
Accompagnant ces évolutions, le législateur est intervenu à deux reprises dans le secteur agricole. Il a d'abord adopté une nouvelle loi d'orientation pour l'agriculture 2 ( * ) qui, prenant le relais de la précédente 3 ( * ) , trace des perspectives d'évolution pour les prochaines décennies en favorisant l'orientation des exploitations vers une démarche d'entreprise et en posant les jalons d'une production durable. Alors que la grande majorité de ses dispositions est aujourd'hui applicable, le Parlement s'apprête par ailleurs à adopter définitivement le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques , qui reconnaît la contribution du monde agricole à la gestion de l'eau et réforme l'organisation de la pêche.
C'est dans ce contexte, certes d'incertitudes, mais également d'espoirs, qu'est présenté le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP) pour 2007. S'il ne connaît qu'une augmentation symbolique, il devrait permettre, grâce à la rationalisation des dépenses et aux importants cofinancements, notamment communautaires, d'appuyer le monde rural dans son ensemble vers une agriculture d'avenir, à la fois productive, diversifiée et respectueuse de l'environnement.
I. UN BUDGET PÉRENNISÉ AU SERVICE DU MONDE AGRICOLE ET RURAL
A. LA RECONDUCTION DES MOYENS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE POUR 2007
1. Le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche, composante du budget public de l'agriculture
Certes loin d'être négligeable, avec 5,066 milliards d'euros, le budget du MAP ne constitue toutefois qu'une partie minoritaire de l'ensemble des soutiens publics à l'agriculture, qui s'élèvent en effet au total à 30,37 milliards d'euros (contre 29,51 en 2006).
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Les diverses composantes du budget public de
l'agriculture pour 2007
- Budget communautaire (estimation) : 10,5, dont : 1er pilier de la PAC : 9,5 2nd pilier de la PAC : 1,0 - Protection sociale agricole : 13 - Moyens budgétaires du MAP : 5,07 - Compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » : 0,1 - Contribution des autres ministères (estimation) : 0,7 - Contribution des collectivités locales (estimation) : 1 Total : 30,37 |
2. Le maintien des dotations du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 2007
Doté de 5,066 milliards d'euros en CP , soit 50 millions d'euros de plus que pour le précédent exercice ( + 1 % ), le budget du MAP permet, tout en s'inscrivant dans les règles de discipline budgétaire fixées par le Gouvernement, de financer les priorités du soutien à l'agriculture et à la pêche pour 2007.
Les dotations en AE, qui s'élèvent à 5,337 milliards d'euros, ne peuvent faire l'objet de comparaisons significatives. La dotation totale de 2006, s'élevant à 6,691 milliards d'euros, comprenait en effet 1,904 milliard d'euros correspondant à la reprise en comptabilité des engagements pris antérieurement à la création des AE par la LOLF.
Ce budget ministériel est réparti en 7 programmes et 4 missions dont la plus importante financièrement (58,3 % des crédits totaux du MAP), intitulée « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », fait l'objet du présent avis. En quasi reconduction, à 2,953 milliards d'euros en CP (+ 0,8 %), elle est la seule des quatre missions à ne pas concerner d'autres ministères, et comprend quatre programmes ci-après analysés.
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LFI 2006
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PLF 2007
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Evolution
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AE 4 ( * ) |
AE nouv. |
CP 5 ( * ) |
AE |
CP |
AE |
CP |
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Mission ministérielle « Agriculture, pêche et affaires rurales » |
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Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et du développement durable |
2 365,1 |
1 319,3 |
1 457,5 |
1 505,8 |
1 489,3 |
14,1 % |
2,2 % |
|
Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés |
1 188,3 |
717,0 |
738,4 |
693,8 |
711,0 |
- 3,2 % |
- 3,7 % |
|
Forêt |
293,0 |
288,8 |
301,8 |
303,2 |
312,1 |
5,0 % |
3,4 % |
|
Soutien des politiques de l'agriculture |
461,0 |
434,4 |
431,4 |
473,6 |
441,1 |
9,0 % |
2,3 % |
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TOTAL |
4 307,3 |
2 759,5 |
2 929,1 |
2 976,4 |
2 953,6 |
7,9 % |
0,8 % |
|
Mission interministérielle « Enseignement scolaire » |
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|
Enseignement technique agricole |
1 287,9 |
1 285,4 |
1 288,2 |
1 585,6 6 ( * ) |
1 280,1 |
23,4 % |
- 0,6 % |
|
Mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » |
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|
Enseignement supérieur et recherche agricoles |
260,0 |
260,0 |
261,7 |
273,2 |
276,6 |
5,1 % |
5,7 % |
|
Mission interministérielle « Sécurité sanitaire » |
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|
Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation |
835,8 |
482,1 |
536,8 |
502,6 |
555,5 |
4,2 % |
3,5 % |
|
TOTAL |
6 691,0 |
4 787,0 |
5 015,9 |
5 337,7 |
5 065,8 |
11,5 % |
1,0 % |
3. Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural »
A l'Agence de développement agricole et rurale (ADAR), dissoute au 1 er janvier de cette année, s'est substitué, en application de la loi de finances pour 2006 7 ( * ) , un nouveau compte d'affectation spéciale, intitulé « Développement agricole et rural » (CAS DAR).
Ce compte est alimenté par une fraction, égale à 85 %, du produit sur la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts. Cela représente 98 millions d'euros pour 2007, contre 96 millions pour 2006.
Il est destiné à financer les opérations relatives au développement rural , qui peuvent être de cinq types : les actions des chambres d'agriculture dans le cadre des programmes régionaux de développement agricole (PRDA), les actions des instituts et centres techniques agricoles (ICTA), les programmes des autres organismes nationaux à vocation agricole (ONVA), les projets de recherche et développement, et, à compter de 2007, les actions de soutien au conseil à l'installation organisées par les centres d'accueil et de conseil (CAC).
Conformément à la décision du Conseil constitutionnel en date du 29 décembre 2005, qui avait considéré qu'une mission ne pouvait être constituée d'un unique programme, ce compte d'affectation spéciale regroupe désormais deux programmes distincts : le programme n° 775, intitulé « Développement agricole et rural pluriannuel », et le programme n° 776, intitulé « Innovation et partenariat ».
B. LE PROGRAMME N° 154, « GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE »
Avec 1.506 millions d'euros en AE ( - 36 % ) et 1.489 millions d'euros en CP (+ 2 %) , le programme « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et du développement durable », qui comporte 4 objectifs et 12 indicateurs , représente 28 % des AE et 29 % des CP demandés pour la mission en 2007. La plupart de ses mesures sont cofinancées par l'Union européenne au titre de la politique de développement rural, dont 2007 sera la première année d'une nouvelle programmation ayant pour terme 2013.
A l'initiative de M. Jean Dionis du Séjour, l' Assemblée nationale a adopté un amendement augmentant ce programme de 5 millions d'euros en AE , et diminuant d'autant le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ». Ce mouvement de crédits est destiné à abonder l'action n° 1 de ce programme, consacrée à l' hydraulique agricole .
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Autorisations d'engagement
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Crédits de paiement
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Numéro et intitulé de l'action |
Ouvertes en LFI pour 2006 |
Demandées pour 2007 |
Evolution |
Ouverts en LFI pour 2006 |
Demandés pour 2007 |
Evolution |
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Action 01 |
Soutien aux territoires et aux acteurs ruraux |
33 821,142 |
78 185,142 |
131 % |
42 267,942 |
86 734,942 |
105 % |
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Action 02 |
Politique du cheval |
48 378,956 |
61 410,969 |
27 % |
48 378,956 |
61 410,969 |
27 % |
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Action 03 |
Appui au renouvellement des exploitations agricoles |
562 222,439 |
307 574,850 |
-45 % |
227 514,922 |
234 155,121 |
3 % |
|
Action 04 |
Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions |
496 701,532 |
120 255,000 |
-76 % |
138 480,839 |
123 260,000 |
-11 % |
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Action 05 |
Mesures agro environnementales et territoriales |
715 548,759 |
402 871,600 |
-44 % |
492 418,867 |
449 764,879 |
-9 % |
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Action 06 |
Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture |
31 846,006 |
60 011,227 |
88 % |
31 846,006 |
60 011,227 |
88 % |
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Action 07 |
Mise en oeuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt |
476 586,041 |
475 483,414 |
-0,23 % |
476 586,041 |
473 983,414 |
-1 % |
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TOTAL |
2 365 104,875 |
1 505 792,202 |
-36 % |
1 457 493,573 |
1 489 320,552 |
2 % |
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1. Des signaux contradictoires pour le soutien aux exploitations
Divers dispositifs, disséminés dans les actions n°s 3 (« Renouvellement des exploitations ») et 4 (« Modernisation des exploitations »), visent à soutenir la création, le fonctionnement et le transfert des outils de production agricoles.
Certains dispositifs visent tout d'abord à faciliter l'installation, à accompagner la fin d'exploitation et à soutenir les agriculteurs en difficultés.
L' installation , tout d'abord, est encouragée à travers trois dispositifs :
- la dotation jeunes agriculteurs (DJA), octroyée aux nouveaux exploitants. Bénéficiant pour 2007 d'une enveloppe de 67 millions d'euros en AE et de 58 millions d'euros en CP, elle devrait permettre de financer 6.000 dossiers, soit un nombre quasi équivalent à celui attendu cette année. Le Gouvernement prévoit d'inscrire dans le projet de loi de finances rectificatives pour 2007 un article exonérant totalement d'impôt sur le revenu -contre 50 % actuellement- le bénéfice de la DJA ;
- les prêts bonifiés pour les jeunes agriculteurs . L'enveloppe y étant consacrée s'élève à 65 millions d'euros en AE et à 60 millions d'euros en CP ;
- les moyens du Fonds d'incitation et de communication en agriculture (FICIA), qui permet de conduire des actions d'accompagnement à l'installation. Equivalant à 10 millions d'euros en AE comme en CP, ils sont globalement reconduits.
Les aides à la cessation d'activité , permettant de financer des dispositifs tels que la préretraite, les congés formation, l'aide à la transmission d'exploitation et l'aide à la reconversion professionnelle, sont dotées au total de 26,9 millions d'euros en AE et de 20,5 millions d'euros en CP.
Quant au dispositif d'aide aux agriculteurs en difficulté (Agridiff), il est reconduit à l'identique, bénéficiant de 10 millions d'euros en AE comme en CP.
On notera ensuite un désengagement de l'État en matière de prêts bonifiés . Privés de crédits en 2006, les prêts spéciaux d'élevage (PSE) et les prêts aux productions végétales spéciales (PPVS) ont été juridiquement supprimés. Si le Gouvernement a expliqué cette décision en se référant au manque de recours à ces prêts ainsi qu'au faible niveau des taux d'intérêt, il peut également être fait mention de la mise en place concomitante de plans « bâtiment » et « élevage », ci-après évoqués, ayant un objet similaire. Les prêts spéciaux de modernisation (PSM) sont, comme les PSE et les PPVS l'année passée et pour les mêmes raisons, privés d'enveloppe financière, avant d'être probablement juridiquement supprimés à l'occasion du prochain exercice budgétaire. Seuls sont maintenus les prêts à moyen terme spéciaux pour les coopératives d'utilisation de matériel agricole (prêts MTS-CUMA).
Les plans « bâtiments » et « végétal » constituent des dispositifs récents d'appui aux exploitations à orientation environnementale. Le « plan bâtiments d'élevage » (PBE) a été mis en place en 2005 pour répondre aux besoins de modernisation et de mise aux normes des exploitations d'élevage. Egalement financé par l'Union européenne et les collectivités territoriales, il s'applique à tout le territoire et concerne les filières bovine, ovine et caprine. En complément pour les filières végétales, un nouveau plan, le « plan végétal pour l'environnement » (PVE), a été mis en place cette année pour aider au financement d'investissements à vocation environnementale dans les secteurs des grandes cultures et des cultures spécialisées. Il est également cofinancé par l'Union européenne et les collectivités territoriales, ainsi que par les agences de l'eau, eu égard à son impact positif sur la qualité de l'eau.
Le PBE disposera pour 2007 de 60 millions d'euros en AE et de 35,3 millions d'euros en CP. Cet effort notable devrait permettre d'accepter environ 6.000 nouveaux dossiers, ce qui reste toutefois en deçà du stock de dossiers en instance prévisible à la fin de l'année. De plus, ce montant ne devrait pas suffire pour payer l'ensemble des dossiers en cours durant l'année 2007.
Pour le PVE, ce sont 10 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP qui sont mobilisés pour 2007. Là encore, il s'agit d'un effort louable et innovant, puisqu'un tel dispositif n'existait pas l'année passée, mais qui devrait s'avérer insuffisant pour répondre à l'ampleur de la demande.
Mis en oeuvre dès 1994, le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) tend à l'amélioration de la qualité de l'eau par l'introduction de préoccupations environnementales dans les pratiques agricoles. Il octroie des aides visant à favoriser, dans les exploitations agricoles, des investissements de nature à réduire les pollutions dues aux effluents d'élevage et à mieux raisonner la fertilisation azotée. Cherchant à répondre à des exigences communautaires, le PMPOA 2 concerne quant à lui de façon prioritaire les zones vulnérables où la responsabilité des élevages en matière de pollution par les nitrates est avérée.
Le PMPOA est doté pour 2007 de 32 millions d'euros en AE et de 37,6 millions d'euros en CP. Ces montants devraient permettre de continuer de financer les 37.000 programmes recensés fin juillet 2006, ainsi que d'accueillir les 10.000 dossiers attendus d'ici la fin de l'année 8 ( * ) , dès lors qu'ils font l'objet d'un complément de financement par l'Union européenne, les collectivités territoriales et les agences de l'eau.
2. Un recul décevant sur les mesures agroenvironnementales
L'action n° 5, relative aux mesures agroenvironnementales et territoriales, est dotée de 402,8 millions d'euros en AE (- 43,7 %) et de 449,8 millions d'euros en CP (- 8,7 %). Il est permis de s'étonner de ce recul au regard des orientations de la PAC suite à sa dernière réforme et à la volonté affichée par les pouvoirs publics de promouvoir une agriculture durable.
Les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN) sont attribuées aux hectares de superficies fourragères et à certaines cultures de montagne sèches exploitées par des agriculteurs des zones défavorisées, à la condition que le bénéficiaire recoure à de bonnes pratiques agricoles, compatibles avec la réglementation concernant la protection de l'environnement. Elles sont accordées dans la limite de 50 hectares, les 25 premiers hectares ayant fait l'objet de majorations successives. Elles bénéficient à 105.000 exploitants.
Si l'enveloppe correspondante est en baisse de 7,2 % (à 232,4 millions d'euros en CP), cette réduction est plus que compensée par la hausse de la part communautaire du cofinancement, garantissant ainsi à la dotation globale (de 523 millions d'euros en CP) une augmentation de 3,4 %. Cela permettra certes de revaloriser de 5 % l'aide destinée aux 25 premiers hectares, portant ce taux à 35 %, mais pas de lui faire atteindre 50 %, comme s'y était engagé le ministre en charge de l'agriculture en 2003.
Attribuée à 6.000 exploitants, la prime herbagère agroenvironnementale (PHAE) vise à soutenir la gestion extensive des prairies ainsi que le maintien de l'ouverture des milieux affectés par la déprise. Ce soutien est attribué à des surfaces particulièrement importantes pour le maintien de la biodiversité. Il permet d'intégrer les agriculteurs ayant contracté un contrat territorial d'exploitation (CTE) herbager à l'issue de la prime au maintien des systèmes d'élevages extensifs (PMSEE), anciennement prime à l'herbe, qui arrive à expiration en 2007.
La dotation 2007 s'élève à 117,9 millions d'euros en CP et mobilise un cofinancement communautaire de 144,2 millions d'euros. Si cette enveloppe devrait permettre de financer les contrats de cinq ans déjà engagés, elle risque d'être trop réduite pour financer les CTE herbagers arrivant à terme l'an prochain. Par ailleurs, le désengagement de l'Union européenne à compter du prochain exercice budgétaire, dans la logique de la réduction de 16 % de l'enveloppe du FEADER octroyée à la France, obligera le Gouvernement à mobiliser 130 millions supplémentaires en 2007-2008 pour respecter les engagements contractuels pris à ce jour.
Bénéficiant également à 6.000 agriculteurs, la mesure rotationnelle a pour objectif d'éviter la simplification des assolements dans les régions de grande culture et de favoriser les rotations, réduisant ainsi le recours aux produits phytosanitaires tout en préservant la biodiversité. Avec 9,6 millions d'euros en CP et un cofinancement communautaire de 11,7 millions d'euros, elle est en quasi reconduction par rapport au précédent budget. Cela devrait permettre de financer les engagements actuels, mais ne donnera pas de latitude pour en souscrire de nouveaux, ni pour étendre la mesure à d'autres départements que les neuf en bénéficiant actuellement.
Passés entre un exploitant agricole, l'État et, le cas échéant des collectivités territoriales pour une durée de cinq années, les contrats d'agriculture durable (CAD), qui ont pris le relais des CTE, comprennent un volet socio-économique, facultatif, qui accompagne les changements de l'exploitation vers une agriculture plus durable, et un volet agroenvironnemental, obligatoire, qui rémunère les surcoûts et manques à gagner liés à la mise en place de pratiques plus respectueuses de l'environnement.
Leur dotation pour 2007, s'élevant à 78 millions d'euros en CP, est quasiment divisée par deux par rapport à celle du précédent exercice budgétaire. Elle sera complétée par un cofinancement communautaire s'élevant à 95 millions d'euros. Sur ces 78 millions d'euros, 5,6 seront consacrés à de nouveaux engagements contractuels, 20 au financement des derniers CTE et 52,5 aux dossiers en cours. Le ministère prévoit de mettre en place 2.000 de ces contrats en 2007, bien loin des 10.000 annuels escomptés initialement. En fait, la fongibilité des crédits de l'enveloppe environnementale, découlant de la LOLF, a joué en leur défaveur et au profit de la PHAE, qui en a consommé près des quatre cinquièmes.
Enfin, 8,8 millions d'euros en CP (soit une enveloppe en hausse de 10 %) seront consacrés au financement des autres mesures agroenvironnementales , à savoir :
- 0,6 million d'euros pour accompagner les éleveurs dans les zones de prédation du loup ;
- 2,9 millions d'euros pour aider les opérations groupées d'aménagement foncier (OGAF) ;
- 0,6 millions d'euros pour les OGAF des territoires d'outre mer (TOM) ;
- 3,6 millions d'euros pour soutenir l'agriculture biologique ;
- 1,5 millions d'euros pour encourager l'agriculture raisonnée.
3. Une mobilisation très appréciable en faveur de la pêche
L'action n° 6, consacrée à la pêche, est dotée de 60 millions d'euros en AE comme en CP , à comparer aux 32 millions d'euros prévus dans le budget précédent. Ce quasi doublement des crédits met en exergue la priorité que constitue cette politique pour le Gouvernement , dans un contexte marqué par l'augmentation du coût de l'énergie, la raréfaction de la ressource et la multiplication des crises sanitaires. Elle s'inscrit dans la perspective du « Plan d'avenir pour la pêche » de 80 millions d'euros, annoncé par le ministre à la fin du mois de juin et mis en oeuvre depuis le début du deuxième trimestre.
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LES PRINCIPALES MESURES DU PLAN D'AVENIR POUR LA PÊCHE - une stratégie intégrée pour la pêche française : des plans pluriannuels sont définis par pêcherie pour optimiser l'exploitation durable des stocks tout en réduisant la facture énergétique ; - une gestion responsable de la ressource : le régime des quotas sous gestion collective est clarifié afin d'améliorer la programmation des captures au regard du marché et de la ressource, tandis que les sorties et les entrées de flotte sont mieux orientées ; - la modernisation du système d'information, en recourant aux nouvelles technologies de l'information et de la communication ; - le renforcement des structures professionnelles : un conseil prospectif de la pêche maritime dégagera des orientations stratégiques ; - l'accompagnement et le développement de l'aquaculture afin d'assurer une gestion intégrée des zones côtières. |
L'enveloppe sécurisée dans le projet de loi de finances devrait permettre de financer une majeure partie des mesures prévues dans le cadre de ce plan d'action. Afin de maîtriser en volume et de moderniser la flotte de pêche, 10 millions d'euros sont prévus pour aider à la sortie de flotte et 16 pour l'adaptation des outils de pêche. Une attention particulière sera portée à l'évaluation des ressources maritimes et au renforcement du respect du contrôle des quotas et tailles des captures 9 ( * ) . Enfin, des mesures en faveur de la filière seront prises, 14 millions d'euros devant financer l'orientation de la production et la valorisation des produits, et 12 millions d'euros les équipements à terre.
C. LE PROGRAMME N° 227, « VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULATION DES MARCHÉS »
Avec 693,8 millions d'euros en AE ( - 3,2 % ) et 711 millions d'euros en CP ( - 3,7 % ), le programme « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », qui comporte 4 objectifs et 9 indicateurs , a pour objectif de renforcer la compétitivité des produits et des filières, d'accroître les capacités d'adaptation de l'agriculture française et de financer des dispositifs conjoncturels permettant de faire face aux crises et aléas.
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Autorisations d'engagement
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Crédits de paiement
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Numéro et intitulé de l'action |
Ouvertes en LFI pour 2006 |
Demandées pour 2007 |
Evolution |
Ouverts en LFI pour 2006 |
Demandés pour 2007 |
Evolution |
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Action 01 |
Adaptation des filières à l'évolution des marchés |
801 153,229 |
435 983,712 |
-46 % |
483 017,209 |
457 125,551 |
-5 % |
|
Action 02 |
Gestion des aléas de production |
174 582,933 |
60 000,000 |
-66 % |
59 818,276 |
57 100,000 |
-5 % |
|
Action 03 |
Promotion à l'international des produits et du modèle agroalimentaire français |
51 376,944 |
42 089,284 |
-18 % |
34 418,361 |
41 089,284 |
19 % |
|
Action 04 |
Gestion des aides nationales et communautaires |
161 177,178 |
155 728,284 |
-3 % |
161 177,178 |
155 728,284 |
-3 |
|
TOTAL |
1 188 290,284 |
693 801,280 |
-42 % |
738 431,024 |
711 043,119 |
-4 % |
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1. Une réduction du soutien aux offices accompagnant leur restructuration
En vue de rationaliser l'organisation des offices agricoles et de mieux répondre aux exigences communautaires en matière de gestion des aides, le Gouvernement a entrepris, notamment par le biais de la LOA du 5 janvier 2006, de réformer ces structures d'intervention en :
- regroupant les principaux offices en trois pôles : l'Office national interprofessionnel des grandes cultures (ONIGC), l'Office national interprofessionnel de l'élevage et de ses productions (ONIEP) et l'Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l'horticulture (VINIFLHOR). En 2007 aura lieu la réunion de l'ensemble de leurs services centraux sur un site unique en banlieue parisienne, et un rapprochement des équipes de terrain ;
- créant un établissement public à caractère industriel et commercial ayant pour mission la gestion et le paiement d'aides communautaires ou nationales dans le secteur agricole : l'Agence unique de paiement (AUP).
Cette réforme, qui s'est accompagnée d'une rationalisation des moyens (82 emplois ont été supprimés en 2006, 59 devraient l'être en 2007), se traduit, au sein de l'action n° 1 (« Adaptation des filières »), par une diminution de 5,3 % des crédits de fonctionnement des offices en CP, et de 19,3 % de leurs moyens d'intervention (hors crédits de promotion et hors part nationale de la PMTVA), également en CP.
Lors de son audition par votre commission le 8 novembre 2006, le ministre de l'agriculture et de la pêche, M. Dominique Bussereau, a reconnu que la revalorisation de plusieurs postes budgétaires de la mission avait été permise par cette réduction du budget des offices . Si cette évolution est conforme à la logique de rationalisation des structures et, du reste, au souhait du Parlement, il conviendra de veiller à ce que les offices restent en mesure d'accomplir leur mission dans des conditions matériellement satisfaisantes.
2. Un appui renouvelé à l'innovation et à la promotion des produits
Au sein de l'action n° 1, consacrée à l'adaptation des filières et dotée pour 2007 de 435,9 millions d'euros en AE et de 457 millions d'euros en CP, une priorité est donnée à l' innovation :
- la dotation prévue pour financer les actions en matière de sélection animale et végétale est revalorisée de 17,5 % en AE et de 20,2 % en CP. Elle devrait permettre d'accompagner la réforme du dispositif génétique français prévu par la LOA du 5 janvier 2006, qui ouvre le secteur de l'insémination animale à la concurrence ;
- les moyens dégagés pour soutenir l' innovation dans le secteur agroalimentaire , désormais regroupés sur une même ligne budgétaire intitulée « Fonds pour les investissements stratégiques des industries agroalimentaires » (FISIA), sont réduits de 25,8 % en AE, du fait des restriction imposées par les nouvelles règles du FEADER s'agissant des aides aux IAA, mais augmentés de 9 % en CP. 7 millions d'euros seront consacrés aux pôles de compétitivité dont 13 des 67 retenus seront centrés sur des thématiques agricoles, forestières et halieutiques.
Constitutifs de l'action 3, les crédits consacrés à la promotion à l'international sont revalorisés de 18,8 %, passant en CP de 34,6 à 41,1 millions d'euros. Permettant de promouvoir la présence des produits et entreprises français sur les marchés étrangers, ainsi que notre modèle agricole, ils sont déployés dans le cadre d'un plan stratégique d'export reposant sur la définition de pays et marchés cibles.
Cet effort porte spécifiquement sur les crédits de VINIFLHOR, qui augmentent de 65 % en passant de 9,9 à 16 millions d'euros, illustrant ainsi la priorité donnée par le Gouvernement au soutien de la filière vitivinicole française à l'export. Les moyens des autres offices pour la promotion sont, quant à eux, reconduits pour 2007.
3. La poursuite du développement de l'assurance récolte
Consacrée à la gestion des aléas, l'action n° 2 regroupe le Fonds d'allègement des charges (FAC), les prêts calamités et l'assurance récolte. Elle est dotée de 60 millions d'euros en AE (- 35,5 %) et de 57 millions d'euros en CP (+ 3,5 %).
Si la dotation en faveur du FAC est reconduite, à 5 millions d'euros en AE comme en CP, et si celle en faveur des prêts calamités est réduite de 82,6 % en AE (25 millions d'euros) et de 16,6 % en CP (22,1 millions d'euros) en raison de leur suppression au 31 décembre 2007, les dotations de l'assurance récolte augmentent de 20 %, à 30 millions d'euros en AE comme en CP.
S'élevant à 10 millions d'euros en 2005, cette enveloppe avait été portée à 20 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006, puis finalement à 25 millions d'euros suite à l'adoption d'un amendement sénatorial, permettant de financer les quelques 65.000 contrats attendus cette année. Pour 2007, le Gouvernement attend une progression limitée du nombre de contrats souscrits et s'engage à revoir à la hausse les taux de subvention publique sur certaines cultures.
Si cette progression de l'enveloppe assurance récolte s'inscrit dans la volonté, affichée dans la LOA du 5 janvier 2006, d'étendre le dispositif à l'ensemble des cultures, elle ne doit pas faire oublier que beaucoup reste à faire avant qu'il ne devienne un instrument d'action réellement efficace. Ainsi, en Espagne, les pouvoirs publics ont mobilisé 240 millions d'euros en ce sens en 2006, à comparer à la dotation de l'année 1980, inférieure à 30 millions d'euros.
D. LE PROGRAMME 149, « FORÊT »
Avec 303,2 millions d'euros en AE ( + 5 % ) et 312,1 millions d'euros en CP ( + 3,4 % ), le programme 149 « Forêt », comprenant 4 objectifs et 6 indicateurs , voit ses moyens confortés pour 2007, après trois années de recul consécutives il est vrai. Regroupant l'ensemble des actions relatives à la forêt française, à l'exception du boisement des terres agricoles, il vise à valoriser durablement les espaces et ressources forestiers.
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Autorisations d'engagement
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Crédits de paiement
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Numéro et intitulé de l'action |
Ouvertes en LFI pour 2006 |
Demandées pour 2007 |
Evolution |
Ouverts en LFI pour 2006 |
Demandés pour 2007 |
Evolution |
|
|
Action 01 |
Développement économique de la filière forêt-bois |
25 798,979 |
37 447,446 |
45 % |
27 211,252 |
34 458,169 |
27 % |
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Action 02 |
Mise en oeuvre du régime forestier |
155 375,548 |
153 912,500 |
-1 % |
153 692,308 |
162 712,500 |
6 % |
|
Action 03 |
Amélioration de la gestion et de l'organisation de la forêt |
60 115,557 |
63 503,543 |
6 % |
70 445,357 |
66 546,484 |
-6 % |
|
Action 04 |
Prévention des risque et protection de la forêt |
51 661,285 |
48 329,122 |
-6 % |
50 440,428 |
48 369,054 |
-4 % |
|
TOTAL |
292 951,369 |
303 192,611 |
3 % |
301 789,345 |
312 086,207 |
3 |
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1. Un soutien substantiel au développement économique de la filière forêt-bois
Pris en charge par l'action 1, dotée de 37,4 millions d'euros en AE (+ 44,4 %) et 34,4 en CP (+ 26 %), cet objectif constitue pour l'État la priorité du programme forêt pour le prochain exercice.
Il vise en premier lieu à améliorer la compétitivité économique de la filière , afin de valoriser au mieux la ressource disponible de façon durable. Il tend également à accroître la récolte de bois, afin d'utiliser pleinement le potentiel de production biologique des forêts françaises. En effet, l'équivalent de 35 millions de mètres cubes d'accroissement annuel -soit la commercialisation annuelle- ne sont pas valorisés actuellement, alors qu'une partie pourrait l'être.
Les crédits mobilisés dans le cadre de cette action servent à financer des organismes de promotion du bois comme le Centre technique du bois et de l'ameublement (CTBA), l'Association française pour la cellulose (AFOCEL) ou le Centre national du bois (CNB). La mise en oeuvre de ces politiques relève de l'Office national des forêts (ONF), du Centre national professionnel de la propriété forestière (CNPPF) et des centres régionaux de la propriété forestière.
2. La confortation de la mise en oeuvre du régime forestier par l'Office national des forêts
Dotée de 153,9 millions d'euros en AE (- 1,35 %) et de 162,7 en CP (+ 5,3 %), l'action n° 2 de ce programme, dont elle constitue la composante majeure, concerne le financement de l'Office national de la forêt (ONF).
Etablissement public à caractère industriel et commercial, l'ONF met en oeuvre le régime forestier , régime spécial assurant la protection et la valorisation des forêts domaniales de l'État et des collectivités publiques selon des principes de gestion durable. Il assure également pour le compte de l'État les entretiens et les travaux en forêt domaniale et certaines missions d'intérêt général.
Les caractéristiques de ce régime et ses sujétions d'intérêt public conduisent l'État à prendre en charge une part des frais réels liés à sa gestion, par le biais d'un versement compensateur à l'ONF . Pour 2007, ce versement sera maintenu au niveau de 144 millions d'euros, conformément au contrat d'objectif signé entre l'État et l'ONF pour la période 2007-2011.
3. L'appui à la gestion et à la protection de la forêt
Avec 63,5 millions d'euros en AE (+ 5,8 %) et 66,5 (- 6,1 %) en CP, l' action n° 3 a pour objectif d' améliorer la gestion des forêts privées .
Font l'objet d'une priorité la subvention aux centres régionaux de la propriété forestière, dont les effectifs sont accrus ; ainsi que le plan châblis, dans la mesure où les deux tiers des forêts touchées par la tempête de 1999 n'ont pas encore été reconstituées. L'aide à la création de dessertes forestières est quant à elle reconduite.
On notera que les dispositions fiscales bénéficiant au secteur forestier n'ont cessé d'augmenter ces dernières années, à travers notamment la loi d'orientation sur la forêt de 2001, la loi DTR du 23 février 2005 et la LOA du 5 janvier 2006 : le projet de budget en estime le coût pour l'État à 106 millions d'euros.
Avec 48,3 millions d'euros en AE (- 6,9 %) et 48,4 (- 4,6 %) en CP, l' action n° 4 vise à la fois à prévenir les risques et à améliorer la protection de la forêt , plus particulièrement dans les zones exposées ou fragiles (espaces boisés de montagne, dunes littorales ...). Elle finance essentiellement la politique de restauration des terrains de montagne (RTM), prise en charge par un service idoine rattaché à l'ONF, ainsi que la politique de prévention des incendies.
E. L'ACTION N° 215, « SOUTIEN DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »
Doté de 473,6 millions d'euros en AE ( + 9 % ) et de 441,1 millions d'euros en CP ( + 2,3 % ), ce programme, comprenant 4 objectifs et 7 indicateurs , regroupe une partie des moyens humains et matériels mobilisés pour mettre en oeuvre les politiques publiques agricole et de la pêche, hormis ceux des directions départementales de l'agriculture et de la forêt et des directions départementales des services vétérinaires.
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Autorisations d'engagement
|
Crédits de paiement
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Numéro et intitulé de l'action |
Ouvertes en LFI pour 2006 |
Demandées pour 2007 |
Evolution |
Ouverts en LFI pour 2006 |
Demandés pour 2007 |
Evolution |
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|
Action 01 |
Moyens de l'administration centrale |
189 314,634 |
233 877,251 |
24 % |
189 248,346 |
214 708,917 |
13 % |
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Action 02 |
Evaluation de l'impact des politiques publiques et information économique |
5 982,280 |
6 901,050 |
15 % |
5 838,943 |
5 431,000 |
-7 % |
|
Action 03 |
Moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt |
120 695,122 |
131 580,770 |
9 % |
120 695,122 |
130 740,770 |
8 % |
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Action 04 |
Moyens communs |
144 962,443 |
101 287,772 |
-30 % |
115 634,569 |
90 268,827 |
-22 % |
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TOTAL |
460 954,479 |
473 646,843 |
3 % |
431 416,980 |
441 149,514 |
2 % |
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1. Le développement des nouvelles technologies au service des usagers
Afin de renforcer la qualité et la proximité du service rendu, mais aussi de réaliser des économies de gestion et de simplifier les procédures administratives, le ministère s'est engagé dans une importante action de dématérialisation des relations avec les usagers , dont votre rapporteur pour avis ne peut que se féliciter.
D'un point de vue financier, cet effort se traduit par la mobilisation de 32 millions d'euros en AE (+ 33,3 %) et de 22 millions d'euros en CP (+ 4,8 %) pour financer les investissements requis.
Le développement d'une politique informatique optimisant les relations du MAP avec les usagers constitue le premier des objectifs de ce programme. Deux indicateurs viennent rendre compte des progrès effectués en ce domaine , et de ceux restant à réaliser :
- le premier donne le taux de pénétration des téléprocédures. S'élevant à 19 % en 2005, il devrait être porté à 29 % en 2006 et à 45 % en 2007 ;
- le second mesure la fréquence d'utilisation d'un identifiant unique simplifiant et sécurisant les relations avec les usagers. Egal à 7 % en 2005, il devrait être doublé en 2006, puis à nouveau doublé en 2007, pour atteindre 28 %, un taux cible de 68 % étant prévu pour 2010.
2. L'ajustement des effectifs du ministère aux besoins
Suivant en cela les directives gouvernementales de maîtrise de l'emploi public, le MAP s'est engagé à réduire, sans aucun licenciement, ses effectifs de 176 emplois de titulaires et de 200 emplois de vacataires en 2007 . Plusieurs voies seront utilisées pour parvenir à cet objectif sans sacrifier la qualité du service offert :
- l'ajustement permanent des moyens administratifs aux missions relevant du ministère. Ainsi, l'achèvement de la mise en place des DPU devrait permettre de réduire le nombre de vacataires ;
- le non remplacement d'une partie des départs à la retraite. Le taux en sera de deux sur trois, à l'exception des enseignants du technique et de l'enseignement supérieur, pour lesquels il sera de un sur quatre.
Ce volontarisme, affiché depuis plusieurs années, permet de réduire de 15 millions d'euros la masse salariale du ministère . Les économies ainsi dégagées rendent possible une revalorisation de la politique salariale, à laquelle 11,8 millions d'euros supplémentaires seront ainsi consacrés en 2007.
* 1 L'agriculture en 2005 en Europe et en France, Insee Première, n° 1085, juin 2006.
* 2 Loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole.
* 3 Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.
* 4 Autorisations d'engagement.
* 5 Crédits de paiement.
* 6 La dotation 2007 de l'enseignement technique comprend 305 M€ d'AE de régularisation comptable pour couvrir l'année scolaire 2007/2008. Ces crédits ne doivent pas être considérés comme des moyens nouveaux.
* 7 Article 52 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
* 8 La date de dépôt des derniers dossiers de PMPOA a été repoussée au 31 décembre de cette année afin de répondre aux nombreuses demandes d'éleveurs souhaitant mettre aux normes leurs équipements de traitement des effluents.
* 9 Sur ce dernier point, voir le C du II de ce rapport pour avis.